Leitsatz
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 16.
September 2009
- 2 BvR 852/07 -
Die Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt
für Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen
Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel
ist mit den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an
Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion vereinbar.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 852/07 -
des Herrn U...
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Voßkuhle,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau
am 16. September 2009 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird
zurückgewiesen.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage,
ob die zur Finanzierung der Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen
Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel
von den beaufsichtigten Unternehmen erhobene Umlage mit dem
Grundgesetz, insbesondere mit den sich aus der
bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff.
GG) ergebenden Anforderungen an die Erhebung und Bemessung
nichtsteuerlicher Abgaben vereinbar ist.
2
Die Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht, eine bundesunmittelbare,
rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, nimmt seit
ihrer Gründung im Jahr 2002 unter anderem die Aufsicht über
die Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und den
Wertpapierhandel wahr. Nach § 13 Abs. 1 des
Gesetzes über die Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht
(Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz - FinDAG) vom 22. April
2002 (BGBl I S. 1310) deckt sie ihre Kosten aus eigenen
Einnahmen. Zu diesem Zweck erhebt sie von den beaufsichtigten
Unternehmen nach § 16 FinDAG eine Umlage, soweit die
Kosten nicht durch Gebühren oder sonstige gesonderte
Erstattung gedeckt sind. Das galt schon für die
Vorgängerinstitutionen, die ebenfalls - jedenfalls im
Wesentlichen - von den Beaufsichtigten finanziert wurden
(vgl. für das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen
§ 51 des Gesetzes über das Kreditwesen vom 10. Juli
1961, BGBl I S. 881; für das Reichsaufsichtsamt für das
Kreditwesen § 42 des Gesetzes über das Kreditwesen vom
5. Dezember 1934, RGBl I S. 1203; für den
Reichskommissar für das Bankgewerbe 2. Teil Art. 1
§ 9 der Verordnung des Reichspräsidenten über
Aktienrecht, Bankenaufsicht und über eine Steueramnestie vom
19. September 1931, RGBl I S. 493; für das
Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel § 11 des
Gesetzes über den Wertpapierhandel vom 9. September 1998,
BGBl I S. 2708).
3
Die Kosten werden nach § 5 der Verordnung
über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten
nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAGKostV)
vom 29. April 2002 (BGBl I S. 1504, berichtigt S. 1847) für
jeden Aufsichtsbereich gesondert umgelegt. Für das Jahr 2009
weist der Haushaltsplan bei Ausgaben von rund 135 Millionen
Euro ein Umlagesoll von rund 106 Millionen aus, von
denen rund 57 Millionen auf den Aufsichtsbereich Kredit- und
Finanzdienstleistungswesen und rund 19 Millionen auf den
Aufsichtsbereich Wertpapierhandel entfallen. Für die
Verteilung ist nach § 8 FinDAGKostV der Geschäftsumfang
des einzelnen Unternehmens maßgeblich, der sich im
Aufsichtsbereich Kredit- und Finanzdienstleistungswesen nach
der Bilanzsumme und im Aufsichtsbereich Wertpapierhandel für
Kreditinstitute und Makler nach der Anzahl der gemeldeten
Geschäfte, für Finanzdienstleistungsinstitute nach der
Bilanzsumme und für Emittenten nach dem Umsatz bestimmt.
4
Die Mindestumlage betrug in der
ursprünglichen, für das Streitjahr 2002 maßgeblichen Fassung
des § 6 Abs. 3 Satz 2 FinDAGKostV für jeden
Aufsichtsbereich 250 Euro. Für den Aufsichtsbereich Kredit-
und Finanzdienstleistungswesen wurde durch Art. 1 Nr. 3
der Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die
Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten nach dem
Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 4. Juli 2003 (BGBl I
S. 1105) eine differenzierte Mindestbetragsregelung
eingeführt (§ 6 Abs. 4 Satz 2 FinDAGKostV n.F.). Für die
anderen Aufsichtsbereiche blieb es bei einem Mindestbetrag
von je 250 Euro (§ 6 Abs. 4 Satz 3 FinDAGKostV n.F.).
Durch Art. 1 Nr. 3 der Dritten Verordnung zur Änderung
der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die
Umlegung von Kosten nach dem
Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2003
(BGBl I S. 2745) wurde die Mindestbetragsregelung für
den Aufsichtsbereich Kredit- und Finanzdienstleistungswesen
nochmals modifiziert. In dieser seit dem Streitjahr 2003
maßgeblichen Fassung sieht § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe a
bis d FinDAGKostV n.F. im Aufsichtsbereich Kredit- und
Finanzdienstleistungswesen je nach Unternehmenstypus einen
Mindestbetrag von 1.300, 2.500, 3.500 oder 4.000 Euro vor,
der sich nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe e FinDAGKostV
n.F. bei einer Bilanzsumme unter 100.000 Euro um die Hälfte
reduziert. Nach § 6 Abs. 5 FinDAGKostV n.F. gelten
ab einer Bilanzsumme von 750.000 Euro außerdem
bilanzsummenabhängige degressiv gestaffelte Mindestbeträge
von 4.000 bis 75.000 Euro.
5
Der Beschwerdeführer unterliegt als
Finanzportfolioverwalter im Sinne des Kreditwesengesetzes der
Aufsicht durch die Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen
Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel.
Für das Jahr 2002 zog ihn die Bundesanstalt aufgrund einer
Bilanzsumme von 11.549 Euro in beiden Aufsichtsbereichen nach
§ 6 Abs. 3 Satz 2 FinDAGKostV a.F. zur Zahlung des
Mindestumlagebetrags von jeweils 250 Euro heran. Für das Jahr
2003 setzte sie im Aufsichtsbereich Kredit- und
Finanzdienstleistungswesen aufgrund einer Bilanzsumme von
55.391,39 Euro nach § 6 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe c
und e FinDAGKostV n.F. einen Mindestumlagebetrag von 1.250
Euro fest. Die gegen die Bescheide gerichtete Klage wies das
Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ab. Der Hessische
Verwaltungsgerichtshof ließ die Berufung nicht zu.
6
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der
Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Rechte aus
Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und
Art. 110 GG und aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Umlage
sei zwar dem Grunde nach zulässig, nicht aber der
Mindestumlagebetrag. Die für nichtsteuerliche Abgaben
geltende Zulässigkeitsvoraussetzung einer besonderen
sachlichen Rechtfertigung sei auch für die Höhe der Abgabe
maßgeblich. Legitimer Grund für die Aufsicht sei die Abwehr
abstrakter Gefahren für die Volkswirtschaft, die mit den
Kettenreaktionen einhergingen, die durch die Insolvenz von
Banken ausgelöst werden könnten. Der Umlagebetrag müsse sich
deshalb nach dem Risikopotential des einzelnen Unternehmens
bemessen. Der Bilanzsummenmaßstab sei für
Finanzportfolioverwalter nicht sachgerecht, denn er sei als
Indikator für das Risikopotential des einzelnen Unternehmens
ungeeignet. Von der Tätigkeit der Finanzportfolioverwalter
gehe kein Risiko für das Funktionieren des Finanzmarktes aus.
Denn die Mandanten, deren Depots mittels Vollmacht verwaltet
würden, seien im Fall der Insolvenz nicht betroffen, wenn der
Finanzportfolioverwalter - wie der Beschwerdeführer - nicht
über die Erlaubnis verfüge, sich Eigentum oder Besitz an den
Geldern oder Wertpapieren seiner Mandanten zu verschaffen.
Die Mindestumlage könne nicht damit gerechtfertigt werden, es
falle ein Mindestaufsichtsaufwand an. Abgesehen davon, dass
in seinem Fall keine besondere Aufsichtstätigkeit entfaltet
worden sei, führe dies dazu, dass er mit Kosten belastet
werde, die mit der notwendigen spezifischen
Finanzierungsverantwortung nichts mehr zu tun hätten. Das
Ergebnis sei eine gleichheitswidrige Verzerrung bei der
Bemessung der Umlagehöhe, denn aufgrund der
Mindestbetragsregelung werde er pro Euro der Bilanzsumme
ungleich stärker belastet als größere Unternehmen. Zugleich
sei sein Grundrecht auf Berufsfreiheit verletzt, denn der von
ihm zu leistende Aufwand sei so groß, dass davon eine
erdrosselnde Wirkung ausgehe.
7
Art. 3 Abs. 1 GG sei außerdem verletzt,
weil die Finanzdienstleistungsinstitute im Verwaltungsrat der
Bundesanstalt nicht vertreten seien. Nach § 7 Abs.
3
FinDAG stellten die beaufsichtigten Unternehmen insgesamt
zehn von 21 Mitgliedern. Davon gehörten fünf zur Gruppe der
Kreditinstitute. Die Finanzdienstleistungsinstitute, die
genauso der Aufsicht durch die Bundesanstalt unterlägen,
blieben dagegen unberücksichtigt. Darin liege ein
Gleichheitsverstoß, denn die Vertretung der beaufsichtigten
Unternehmen im Verwaltungsrat solle ausweislich der
Gesetzesbegründung gerade der Tatsache Rechnung tragen, dass
diese die Kosten der Aufsicht vollständig zu tragen hätten.
Es bestehe daher ein „zwingender Konnex“ zwischen der
Verpflichtung der Institute zur Entrichtung der Umlage
einerseits und ihrer Vertretung im Verwaltungsrat
andererseits.
8
Zur Verfassungsbeschwerde haben sich das
Bundesministerium der Finanzen namens der Bundesregierung und
die Hessische Landesregierung geäußert.
9
Das Bundesministerium der Finanzen hält die
Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Der Gesetzgeber habe
die bestmögliche Verteilungsgerechtigkeit angestrebt und sich
sowohl an der Leistungsfähigkeit der von der Umlage
betroffenen Unternehmen als auch an dem Kriterium der
Kostenverursachung orientiert. Im Bereich der Bankenaufsicht
sei die Bilanzsumme ein tauglicher Indikator für
Geschäftsumfang und Aufsichtsaufwand. Unabhängig von der
Größe falle jedoch ein bestimmter Grundaufwand an. Es
entspreche daher dem Prinzip einer verursachungsgerechten
Kostenverteilung, die Bemessung der Umlage nicht
ausschließlich an der Bilanzsumme zu orientieren, sondern
eine - im Übrigen ihrerseits mehrfach abgestufte -
Mindestumlage vorzusehen. Den typischerweise anfallenden
Grundaufwand habe der Gesetzgeber in zulässiger Weise
pauschaliert. Die Bundesanstalt müsse unter anderem die
Prüfberichte der beaufsichtigten Unternehmen auswerten, deren
Kapitalsituation überwachen und routinemäßige
Aufsichtsgespräche einschließlich Vor- und Nachbereitung
führen. Ziehe man alle in Frage kommenden
Aufsichtsaktivitäten in Betracht, seien die angesetzten
Mindestbeträge bei realitätsgerechter Betrachtung eher zu
niedrig bemessen.
10
Die Hessische Landesregierung hält die
Verfassungsbeschwerde ebenfalls für unbegründet. Zwar bedürfe
die Abgabe auch der Höhe nach einer besonderen
Rechtfertigung. Daraus folge aber nur, dass die
Finanzierungsverantwortlichkeit nicht weiter reichen könne
als der voraussichtliche Mittelbedarf für die mit der
Sonderabgabe verfolgten Zwecke. Ein Verteilungsmaßstab zur
Bestimmung des individuellen Anteils an den umlagefähigen
Kosten könne dem nicht entnommen werden. Insoweit verfüge der
Gesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und
Gestaltungsspielraum. Er sei nicht gehalten, die Herabsetzung
der Umlage nach dem Bilanzsummenmaßstab für kleine
Finanzdienstleistungsunternehmen so weit fortzusetzen, dass
eine verwaltungsökonomisch unsinnige Umlageerhebung
erforderlich werde. Soweit er durch die Regelungen zur
Mindestumlage vom Maßstab einer an der Bilanzsumme
orientierten Umlageproportionalität abweiche, sei dies durch
sachgerechte Erwägungen gerechtfertigt, denn damit werde
derjenige Arbeitsaufwand abgedeckt, der für jedes Institut
durchschnittlich entstehe.
11
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die
Umlage verstößt weder dem Grunde nach noch in Bezug auf den
Mindestbetrag gegen die Rechte des Beschwerdeführers aus
Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und
Art. 110 GG und aus Art. 3 Abs. 1 GG.
12
Die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht
auf den vom Beschwerdeführer in den Vordergrund gerückten
Gesichtspunkt der Zulässigkeit der Mindestumlage begrenzt.
Zwar stellt er die grundsätzliche Zulässigkeit der
Umlagefinanzierung - jedenfalls im Ausgangspunkt - nicht
in Frage. Bei der materiellrechtlichen Prüfung einer
zulässigen Verfassungsbeschwerde ist das
Bundesverfassungsgericht aber nicht darauf beschränkt zu
untersuchen, ob die gerügte Grundrechtsverletzung vorliegt.
Es kann die angegriffenen Entscheidungen unter jedem in
Betracht kommenden Gesichtspunkt auf ihre
verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit hin prüfen (vgl.
BVerfGE 70, 138 m.w.N.). Insbesondere prüft es in
vollem Umfang, ob die der Maßnahme zugrundeliegende Norm von
Verfassungs wegen eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage
darstellt. Denn die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde
erschöpft sich nicht in der Sicherung und Durchsetzung
grundrechtlich garantierter Rechtspositionen. Sie hat daneben
die Aufgabe, das objektive Verfassungsrecht zu wahren sowie
seiner Aus- und Fortbildung zu dienen (vgl. BVerfGE 113, 29
m.w.N.).
13
Die Verfassungsbeschwerde betrifft danach vor
der Frage nach der Zulässigkeit des Mindestbetrags zunächst
die Frage nach der grundsätzlichen Verfassungsmäßigkeit der
Umlagefinanzierung, denn die Mindestbetragsregelung kann nur
dann eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die
Heranziehung des Beschwerdeführers bilden, wenn die
Umlagefinanzierung dem Grunde nach zulässig ist.
14
Die Umlage nach § 16 FinDAG ist dem
Grunde nach mit den Rechten des Beschwerdeführers aus
Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und
Art. 110 GG vereinbar.
15
Öffentliche Abgaben greifen in den
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in
engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und
objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl.
BVerfGE 98, 83 ; 113, 128 ). Die vom
Gesetz als Umlage bezeichnete Abgabe zur Finanzierung der
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in den
Aufsichtsbereichen Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und
Wertpapierhandel knüpft tatbestandlich unmittelbar an die
Tätigkeit der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und
die Erbringung von Wertpapierdienstleistungen an, denn sie
bemisst sich - jedenfalls im Grundsatz - nach dem
Geschäftsumfang. Das Abgabenaufkommen dient der
Gewährleistung der Rahmenbedingungen eines spezifischen
Marktes, und die Abgabepflichtigen werden wegen der
Beteiligung an diesem Markt in Anspruch genommen. Eine solche
Abgabenregelung greift in die Berufsfreiheit der
Abgabepflichtigen ein und ist nur aufgrund eines Gesetzes
zulässig, das auch im Übrigen mit der Verfassung in Einklang
steht (vgl. BVerfGE 113, 128 ; BVerfG, Beschluss
des Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR
743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030).
16
Die Umlage nach § 16 FinDAG unterliegt
den finanzverfassungsrechtlichen Zulässigkeitsanforderungen
an Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (a) und wird
diesen Anforderungen dem Grunde nach gerecht (b).
17
Die Umlage nach § 16 FinDAG ist eine
nichtsteuerliche Abgabe. Im Gegensatz zur Steuer, die zur
Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen
Gemeinwesens erhoben wird, ist sie speziell der Finanzierung
der Aufsicht über die abgabepflichtigen Unternehmen, also
einem besonderen Finanzbedarf, gewidmet und fließt nicht in
den allgemeinen Haushalt, sondern unterliegt nach § 12
Abs. 1 FinDAG der Verwaltung durch die als rechtsfähige
Anstalt des Bundes ausgestaltete Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht (vgl. BVerfGE 108, 186
; 113, 128 ).
18
Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu den Begrenzungs- und
Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung
(Art. 104a ff. GG) wird die Auferlegung
nichtsteuerlicher Abgaben grundsätzlich begrenzt durch das
Erfordernis eines besonderen sachlichen
Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche
Unterscheidung gegenüber der Steuer ermöglicht und
andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung
neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der
Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen (vgl. m.w.N. zuletzt
Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2 BvL
54/06 -, DVBl 2009, S. 375 ; Beschluss des Zweiten
Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030
).
19
Als Gebühr oder Beitrag kann die Umlage nicht
gerechtfertigt werden, da sie von allen Unternehmen
unabhängig von der tatsächlichen oder potentiellen
Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung
erhoben wird, um den auf die Gesamtheit der umlagepflichtigen
Unternehmen bezogenen Aufsichtsaufwand zu finanzieren (vgl.
BVerfGE 108, 186 ; 110, 370 ; 113, 128
). Die Umlage erfüllt auch nicht die
Voraussetzungen einer Ausgleichsabgabe eigener Art oder weist
sonstige unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe
auf, die eine Konkurrenz dieser Abgabe zur Steuer
ausschließen könnten (vgl. BVerfGE 57, 139
; 67, 256 ; 78, 249
; 92, 91 ; 93, 319
; 108, 186 ).
20
Für derartige, ähnlich den Steuern
„voraussetzungslos“ erhobene Sonderabgaben mit
Finanzierungsfunktion hat das Bundesverfassungsgericht die
allgemeinen finanzverfassungsrechtlichen Begrenzungen für
nichtsteuerliche Abgaben in besonders strenger Form
präzisiert (vgl. m.w.N. zuletzt Urteil des Zweiten Senats vom
3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375
; Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Mai
2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 ):
Der Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im Rahmen der
Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße
Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit der Abgabe darf nur eine
homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen
Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung
verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere
Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das
Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden.
Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer
parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die
erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig
dokumentieren (vgl. BVerfGE 108, 186 ) und
ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen
überprüfen (vgl. BVerfGE 55, 274 ).
21
Wie der Senat wiederholt hervorgehoben hat
(vgl. BVerfGE 113, 128 ; Urteil vom 3.
Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375
; Beschluss vom 12. Mai 2009 - 2 BvR
743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 ), besteht eine
besonders enge Verbindung zwischen der spezifischen Beziehung
oder auch Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Zweck der
Abgabenerhebung, einer daraus ableitbaren
Finanzierungsverantwortung und der gruppennützigen Verwendung
des Abgabenaufkommens. Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe und
Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der
Abgabepflichtigen gegeben, wirkt die zweckentsprechende
Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig,
entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von
einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe. Die
Erfüllung dieser Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet
zugleich den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu
der Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und
sichert so die Wahrung verhältnismäßiger
Belastungsgleichheit.
22
Die Abgabe zur Finanzierung der
Aufsichtsbereiche Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und
Wertpapierhandel ist mit diesen Anforderungen dem Grunde nach
vereinbar.
23
Die Abgabe dient einem Sachzweck, der über die
bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Sie ist der Bewältigung
derjenigen Risiken gewidmet, die von einem unreglementierten
Tätigwerden der beaufsichtigten Unternehmen ausgehen können,
und soll das Vertrauen der Anleger in die Solidität und
Lauterkeit dieser Unternehmen als notwendige Rahmenbedingung
für einen funktionsfähigen Finanzmarkt stärken. Im Hinblick
auf diesen Zweck handelt es sich bei den beaufsichtigten
Unternehmen um eine homogene Gruppe, die durch gemeinsame
Gegebenheiten und Interessenlagen verbunden ist, die sie von
der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar machen (vgl.
BVerfGE 55, 274 ; 108, 186 ;
110, 370 ). Die Abgabepflichtigen sind Anbieter
auf einem speziellen, weitgehend rechtlich regulierten Markt
(vgl. BVerfGE 108, 186 ), dem aus
gesamtwirtschaftlicher Perspektive eine Homogenität stiftende
Funktion - die volkswirtschaftlich effiziente Bündelung
und Verteilung von Kapital - zukommt. Sowohl die Tätigkeit
der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute als auch die
Erbringung von Wertpapierdienstleistungen ist spezifisch
insbesondere durch das Kreditwesengesetz und das
Wertpapierhandelsgesetz reglementiert. Die beaufsichtigten
Unternehmen sind auch in der europäischen Rechtsordnung als
Gruppen vorstrukturiert (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, DVBl 2009,
S. 375 ; aus dem Sekundärrecht Richtlinie
2006/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
14. Juni 2006 über die Aufnahme und Ausübung der
Tätigkeit der Kreditinstitute, ABl EU Nr. L 177, S. 1, in der
Fassung der Richtlinie 2008/24/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 11. März 2008 zur Änderung der Richtlinie
2006/48/EG über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der
Kreditinstitute im Hinblick auf die der Kommission
übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl EU Nr. L 81, S. 38;
Richtlinie 93/22/EWG des Rates vom 10. Mai 1993 über
Wertpapierdienstleistungen, ABl EG Nr. L 141, S.
27; ersetzt durch Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Märkte für
Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien 85/611/EWG
und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der
Richtlinie 93/22/EWG des Rates, ABl EU Nr. L 145, S. 1, in
der Fassung der Richtlinie 2008/10/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 zur Änderung der
Richtlinie 2004/39/EG über Märkte für Finanzinstrumente im
Hinblick auf die der Kommission übertragenen
Durchführungsbefugnisse, ABl EU Nr. L 76, S. 33).
24
Die mit der Umlage in Anspruch genommene
Gruppe der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute und der
Unternehmen, die Wertpapierdienstleistungen erbringen, steht
zum Sachzweck der Abgabe in einer spezifischen Beziehung. Die
gesonderte Überwälzung der Finanzierungslast findet ihre
Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die Folgen
gruppenspezifischer Zustände und Verhaltensweisen (vgl.
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 - 2 BvL
54/06 -, DVBl 2009, S. 375 ).
Charakteristisch für den Finanzmarkt ist, dass
Fehlentwicklungen, denen die Aufsicht vorbeugen soll, nicht
nur das einzelne Unternehmen, sondern in besonderem Maße den
Markt insgesamt betreffen. Es handelt sich um ein vernetztes
Marktsystem wechselseitiger Abhängigkeiten, das in besonderem
Maß vom Vertrauen der Marktteilnehmer in hinreichende
Kontrollmechanismen abhängig ist. Zutreffend hebt die
Begründung zum Regierungsentwurf des Kreditwesengesetzes
(vgl. BTDrucks 3/1114, S. 19) hervor, dass der
Finanzmarkt wie kaum ein anderer Wirtschaftszweig für seine
Tätigkeit das uneingeschränkte Vertrauen der Öffentlichkeit
in die Sicherheit und das solide Geschäftsgebaren des
gesamten Gewerbes zur Voraussetzung hat. Denn führen
Schwierigkeiten eines Instituts zu Verlusten der Einleger,
kann dadurch leicht auch das Vertrauen in die anderen
Institute beeinträchtigt werden. Außerdem wirken sich
ernstere Schwierigkeiten im Finanzmarkt wegen dessen
volkswirtschaftlich zentraler Stellung erfahrungsgemäß auch
auf andere Wirtschaftszweige aus. Wie bereits die Erfahrungen
im Zusammenhang mit der Bankenkrise 1931 gezeigt haben, kann
der Zusammenbruch eines Großinstituts das Wirtschaftsgefüge
eines ganzen Landes in schwere Gefahr bringen. Die Aufsicht
dient der Bewältigung dieser marktspezifischen Risiken und
bildet eine wesentliche Rahmenbedingung desjenigen Marktes,
auf dem die in Anspruch genommenen Unternehmen tätig sind
(vgl. auch Bundesverband Deutscher Banken
Arbeit, Finanzierung und Beaufsichtigung der Bundesanstalt
für Finanzdienstleistungsaufsicht anlässlich
der Erstellung des BaFin-Erfahrungsberichts der
Bundesregierung, Dezember 2006, S. 1, 12). Deshalb ist es
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der
Gesetzgeber den Marktteilnehmern eine besondere
Finanzierungsverantwortung hierfür zugewiesen hat.
25
Der spezielle Schutzzweck, die Erhaltung eines
funktionsfähigen Finanzmarktes, unterscheidet die hier durch
die Sonderabgabe finanzierte Tätigkeit von anderen Bereichen
der Wirtschaftsaufsicht. Daher zwingt entgegen kritischen
Stimmen im Schrifttum (vgl. etwa Ehlers/Achelpöhler, NVwZ
1993, S. 1025 ; Kube, JZ 2007, S. 471
; Mückl, DÖV 2006, S. 797 ) die
Annahme, hier liege eine Gruppe vor, die zur Finanzierung der
Beaufsichtigung ihrer Tätigkeit zu Sonderabgaben herangezogen
werden dürfe, nicht zu dem Schluss, auch in anderen Bereichen
des besonderen Ordnungsrechts müsse eine Umlagefinanzierung
von Aufsichtsbehörden zulässig sein.
26
Dass die staatliche Aufsichtstätigkeit das
Interesse der Allgemeinheit an einer funktionsfähigen
Gesamtwirtschaft schützen soll, berührt die gleichzeitig
gegebene spezielle Gruppenverantwortung der Abgabepflichtigen
nicht. Die Förderung des Gemeinwohls ist notwendiges Ziel
jeder staatlichen Aktivität, auch der des
Sonderabgabengesetzgebers. Ein öffentliches Interesse an der
Aufgabenerfüllung begleitet daher notwendig jede zwangsweise
Inanspruchnahme besonderer Gruppen und setzt deren
spezifische Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie
aber nicht (vgl. BVerfGE 55, 274 ; 108, 186
).
27
Das Abgabenaufkommen wird gruppennützig
verwendet, denn Sachnähe der belasteten Unternehmen zum Zweck
der Abgabenerhebung und korrespondierende
Finanzierungsverantwortung bedeuten, dass die
zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich
gruppennützig wirkt, die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner
nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden
Aufgabe entlastet (vgl. BVerfGE 113, 128 ;
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Februar 2009 -
2 BvL 54/06 -, DVBl 2009, S. 375 ;
Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR
743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 ).
28
Die Umlage ist haushaltsrechtlich dokumentiert
(vgl. für das Jahr 2008 das Gesetz über die Feststellung des
Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2008 -
Haushaltsgesetz 2008 - vom 22. Dezember 2007, BGBl I S.
3227, Anlage, Übersichten zum Bundeshaushaltsplan, Teil VI:
Sonderabgaben des Bundes). Die gesetzgeberische Prüfpflicht
ist nicht verletzt (vgl. dazu BVerfGE 110, 370
m.w.N.). Der Gesetzgeber hat im Zuge der
Gründung der Bundesanstalt im Jahr 2002 und der
Zusammenführung der bis dahin gültigen Umlagevorschriften im
heutigen § 16 FinDAG die Umlagefinanzierung zuletzt
bestätigt und ist insofern seiner verfassungsrechtlichen
Prüfpflicht in hinreichendem Maß nachgekommen (vgl. BVerwG,
Urteil vom 13. September 2006 - 6 C 10.06 -, NVwZ-RR 2007, S.
192 ).
29
Durch die Zusammensetzung des Verwaltungsrats
ist die grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit der
Umlagefinanzierung nicht in Frage gestellt. Offenbleiben
kann, ob dies schon deshalb nicht der Fall ist, weil die
finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Sonderabgabe
nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien
nicht zur Voraussetzung hat, dass die Abgabepflichtigen über
ein Gremium Einfluss auf die Verwendung des Abgabenaufkommens
nehmen können. Jedenfalls ist die Zusammensetzung des
Verwaltungsrats in gleichheitsrechtlicher Hinsicht nicht zu
beanstanden. Wie aus dem Regierungsentwurf hervorgeht, hat
sich der Gesetzgeber am Ziel einer marktgerechten
Repräsentanz der beaufsichtigten Unternehmen orientiert (vgl.
BTDrucks 14/7033, S. 35). In verwaltungsorganisatorischer
Hinsicht verfügt er über einen weiten Einschätzungsspielraum.
Es begegnet keinen Bedenken, dass er von einer marktprägenden
Stellung der Kreditinstitute ausgegangen ist und deshalb die
Interessen der in den Aufsichtsbereich Kredit- und
Finanzdienstleistungswesen fallenden Unternehmen durch diese
marktgerecht repräsentiert sieht. Einer spiegelbildlichen
Berücksichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute, die nach
der Systematik des Kreditwesengesetzes eine Auffangkategorie
bilden, bedarf es nicht.
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Die Abgabe gemäß § 16 FinDAG ist auch der
Höhe nach mit den Rechten des Beschwerdeführers aus
Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 GG und
Art. 110 GG und aus Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Sie
konnte bei dem Beschwerdeführer in Höhe einer Mindestumlage
erhoben werden.
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Die für nichtsteuerliche Abgaben zentrale
Zulässigkeitsanforderung einer besonderen sachlichen
Rechtfertigung gilt nicht nur für die Abgabenerhebung dem
Grunde nach, sondern wirkt auch begrenzend auf die Bemessung
der nichtsteuerlichen Abgabe der Höhe nach ein (vgl. BVerfGE
108, 1 ; 110, 370 ). Die
Finanzierungsverantwortung der zur Leistung einer
Sonderabgabe Verpflichteten kann nicht weiter reichen als der
voraussichtliche Mittelbedarf für die mit der Sonderabgabe
verfolgten Zwecke (vgl. BVerfGE 110, 370
). Der Beschwerdeführer macht nicht
geltend, dass die beaufsichtigten Unternehmen in ihrer
Gesamtheit in höherem Maße in Anspruch genommen werden, als
dies im Hinblick auf die Gewährleistung einer effektiven
Aufsicht erforderlich ist. Dafür ist auch nichts
ersichtlich.
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Die als Mindestumlage erhobene Abgabe ist mit
Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Aus dem allgemeinen
Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse
reichen. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen
Voraussetzungen der allgemeine Gleichheitssatz im Einzelfall
verletzt ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein,
sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen
unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen
(stRspr; vgl. BVerfGE 105, 73 ; 107, 27
; 112, 268 ). Hinsichtlich der
Höhe einer nichtsteuerlichen Abgabe verfügt der Gesetzgeber
grundsätzlich über einen erheblichen Gestaltungsspielraum
(vgl. für Gebühren BVerfGE 108, 1 ). Das
gilt auch für die Festlegung des Verteilungsmaßstabs für
Kosten, die auf die einzelnen Mitglieder einer Gruppe von
Sonderabgabepflichtigen umzulegen sind. Mit Blick auf die
kollektive Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen
als einer Gruppe entzieht sich die Bestimmung der
individuellen Belastung einer genauen Umrechnung des zu
finanzierenden Aufwands auf den einzelnen Abgabepflichtigen
nach Kosten, Wert und Vorteil. Deshalb genügt es, wenn der
vom Gesetzgeber gewählte Verteilungsmaßstab innerhalb des
durch Abgabenzwecke und Belastungsgründe gegebenen Rahmens
insgesamt sachgerecht ist.
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Danach begegnen die Regelungen zur
Mindestumlage keinen Bedenken. Der Gesetzgeber ist
insbesondere nicht gehalten, die Abgabenhöhe in strikter
Relation zur Bilanzsumme zu staffeln. Er darf neben dem
Umfang der Marktteilnahme berücksichtigen, dass für die
einzelnen Unternehmen unabhängig von ihrer Größe
durchschnittlich ein bestimmter, wenn auch nur typisierend zu
erfassender Grundaufwand anfällt. Es bestehen keine
Anhaltspunkte dafür, dass § 6 Abs. 4 und 5 FinDAGKostV
diesen nicht realitätsgerecht abbilden, zumal § 6
Abs. 4 Satz 2 FinDAGKostV und § 6 Abs. 5
FinDAGKostV den Mindestbetrag im Aufsichtsbereich Kredit- und
Finanzdienstleistungswesen zusätzlich nach Geschäftstyp und
Bilanzsumme differenzieren und sich dieser nach § 6 Abs.
4 Satz 2 Buchstabe e FinDAGKostV bei besonders geringer
Bilanzsumme halbiert. Damit hat der Gesetzgeber der
geringeren Leistungsfähigkeit kleinerer Institute in
ausreichendem Maß Rechnung getragen. Dass nicht in jedem Jahr
für jedes Unternehmen tatsächlich ein bestimmter
Mindestkontrollaufwand anfällt, weil die laufende Überwachung
nach § 7 KWG der Deutschen Bundesbank obliegt, ist nicht
entscheidend. Der Mindestbetrag ist gerade nicht als Entgelt
für bestimmte individuell zurechenbare Kontrollleistungen zu
verstehen, sondern soll der Tatsache Rechnung tragen, dass
jeder Aufsichtspflichtige von den Kontrollleistungen
profitiert, die ihm oder anderen Aufsichtspflichtigen
gegenüber erbracht werden und zur Stabilität des Marktes
beitragen, auf die er zur Entfaltung seiner
Geschäftstätigkeit angewiesen ist.
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Die Mindestumlage schränkt das Grundrecht auf
Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) nicht
unverhältnismäßig ein. Durch sie wird das legitime
gesetzgeberische Ziel einer verursachungsgerechten
Beteiligung an den Kosten der Aufsicht in geeigneter und
erforderlicher Weise verfolgt. Bei genereller Betrachtung
geht mit dem Mindestumlagebetrag angesichts seiner relativ
geringen Höhe auch keine unangemessene Beeinträchtigung der
Berufsfreiheit einher. Dass es sich bei dem Beschwerdeführer
anders verhalten könnte, hat er nicht hinreichend
dargelegt.