BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 871/04 -
- 2 BvR 414/08 -
- 2 BvR 871/04 -,
- 2 BvR 414/08 –
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Broß,
Di Fabio
und Landau
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 29. April 2010 einstimmig
beschlossen:
Die Verfahren werden zur gemeinsamen
Entscheidung verbunden.
Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur
Entscheidung angenommen.
1
Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist die
Frage, ob die Verurteilungen der Beschwerdeführer wegen
Hinterziehung der auf der Grundlage von Art. 1 der
Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992
über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABlEG
Nr. L 405 vom 31. Dezember 1992, S. 1; im Folgenden:
Verordnung Nr. 3950/92) erhobenen zusätzlichen Abgabe auf
Milch nach § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO in Verbindung mit
§ 12 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der
Gemeinsamen Marktorganisationen mit den verfassungsmäßigen
Rechten der Beschwerdeführer vereinbar sind.
2
1. Ab 1964 führte die Europäische Gemeinschaft
schrittweise eine gemeinsame Marktorganisation für Milch ein,
die Interventionsmaßnahmen zur Stützung des Milchpreises und
die Festlegung eines Richtpreises für Milch durch den Rat
vorsah (näher Thiele, Das Recht der Gemeinsamen Agrarpolitik
der EG, 1997, S. 123 ff.). Um
Überschussproduktionen zu vermeiden, wurde bei den Erzeugern
oder den Käufern von Kuhmilch für fünf aufeinander folgende
Milchwirtschaftsjahre eine zusätzliche Abgabe erhoben, die
bei Überschreitung bestimmter Referenzmengen fällig werden
sollte. Für jeden Mitgliedstaat wurde eine
Gesamtgarantiemenge festgesetzt. Durch Verordnung (EWG) Nr.
3577/90 des Rates vom 4. Dezember 1990 über die für die
Landwirtschaft erforderlichen Übergangsmaßnahmen und
Anpassungen aufgrund der Herstellung der deutschen Einheit
(ABlEG Nr. L 353 vom 17. Dezember 1990, S. 23) erklärte der
Gemeinschaftsgesetzgeber die Zusatzabgabenregelung für auf
das Gebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik
ab 1. April 1991 anwendbar.
3
Mit der Verordnung Nr. 3950/92 wurde das
Milchquotensystem grundlegend neu geregelt (vgl. Gehrke, Die
Milchquotenregelung, 1996, S. 78). Art. 1 der Verordnung
Nr. 3950/92 traf die grundlegende Bestimmung über die
Erhebung der Abgabe für weitere sieben Milchwirtschaftsjahre
ab 1. April 1993 und setzte deren Höhe auf 115 % des
Milchrichtpreises fest. Zur Höhe der einzelbetrieblichen
Referenzmengen bestimmte Art. 4 Abs. 1, dass diese
grundsätzlich der am 31. März 1993 zur Verfügung stehenden
Menge entsprechen sollte. Bestimmungen über die Höhe der den
Mitgliedstaaten zustehenden Gesamtgarantiemengen fanden sich
in den Milchwirtschaftsjahren 1996/1997 bis 1998/1999 in
Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3950/92, wobei jeweils
Teile der für Deutschland ausgewiesenen Gesamtmengen in einer
Fußnote für die neuen Länder vorgesehen waren. Hinsichtlich
der Modalitäten der Abgabenerhebung sah Art. 2 Abs. 1
Unterabs. 1 vor, die bei Überschreitung der
Gesamtgarantiemengen fällige Abgabe auf alle Erzeuger zu
verteilen, die zur Mengenüberschreitung beigetragen hatten.
Art. 2 Abs. 1 UAbs 2 eröffnete den
Mitgliedstaaten insofern die Möglichkeit, die Überschreitung
von Referenzmengen durch Verrechnung mit ungenutzten
Referenzmengen anderer Erzeuger zu kompensieren.
4
2. Die Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen
Vorgaben zur Milchmarktordnung erfolgte in Deutschland über
das Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen
Marktorganisationen (heute: Gesetz zur Durchführung der
gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen) vom
31. August 1972 (BGBl I S. 1617; im Folgenden:
Marktordnungsgesetz oder MOG). In den Fassungen der
Bekanntmachungen vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1397) und vom
20. September 1995 (BGBl I S. 1146) ermächtigte § 8 Abs.
1 Satz 1 das Bundesministerium beziehungsweise den
Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten,
5
durch Rechtsverordnung […], soweit dies zur
Durchführung von Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2
hinsichtlich Marktordnungswaren erforderlich ist,
Vorschriften zu erlassen über das Verfahren bei der
Aufteilung, Zuteilung und Änderung von Garantiemengen,
Referenzmengen, Quoten und sonstigen Mindest- oder
Höchstmengen im Rahmen von Marktordnungsmaßnahmen
(Mengenregelungen) sowie über die Voraussetzungen und die
Höhe solcher Mengenregelungen, soweit sie nach den Regelungen
im Sinne des § 1 Abs. 2 bestimmt, bestimmbar oder
begrenzt sind.
6
§ 1 Abs. 2 MOG nannte als Regelungen
unter anderem Rechtsakte des Rates oder der Kommission der
Europäischen Gemeinschaften aufgrund des EG-Vertrages.
§ 12 Abs. 2 Satz 1 enthielt eine entsprechende
Ermächtigung für den Erlass von Vorschriften über das
Verfahren bei Abgaben zu Marktordnungszwecken sowie über die
Voraussetzungen und die Höhe dieser Abgaben.
7
Auf der Grundlage im Wesentlichen dieser
Ermächtigungen traf die Verordnung über die Abgaben im Rahmen
von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch
und Milcherzeugnisse in der Fassung der Bekanntmachung vom
21. März 1994 (BGBl I S. 586), zuletzt geändert durch die 33.
Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung
vom 25. März 1996 (BGBl I S. 535: im Folgenden:
Milch-Garantienmengen-Verordnung oder MGV), nähere
Bestimmungen über die Durchführung der Verordnung Nr.
3950/92. § 7b Abs. 1 MGV ermöglichte es den Käufern von
Milchprodukten (d. h. den Molkereien),
Anlieferungs-Referenzmengen, die im jeweiligen
Zwölfmonatszeitraum nicht genutzt worden waren
(Unterlieferungen), anderen Milcherzeugern, deren Lieferungen
die ihnen zugeteilte Anlieferungs-Referenzmenge überschritten
hatten (Überlieferer), nachträglich zuzuteilen. Allerdings
statuierte Satz 8 ein Saldierungsverbot zwischen alten und
neuen Ländern (vergleiche zum Saldierungsverfahren und zur
Abgabenberechnung im Einzelnen Düsing/Kauch, Die Zusatzabgabe
im Milchsektor, 2001, S. 123 f., sowie Gehrke, Die
Milchquotenregelung, 1996, S. 66 ff.):
8
Nicht genutzte Anlieferungs-Referenzmengen, die
sich auf Betriebe oder Betriebsteile in dem in Artikel 3 des
Einigungsvertrages genannten Gebiet beziehen, dürfen nur
anderen Milcherzeugern, deren Betrieb ganz oder teilweise in
diesem Gebiet liegt, zugeteilt werden; dies gilt für
Anlieferungs-Referenzmengen, die sich auf Betriebe oder
Betriebsteile außerhalb dieses Gebietes beziehen,
entsprechend.
9
3. Die Strafbarkeit der Hinterziehung der
zusätzlichen Abgabe auf Milch folgte aus § 12 Abs. 1
Satz 1 MOG in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.
September 1995 (BGBl I S. 1146), wonach auf Abgaben zu
Marktordnungszwecken, die nach Regelungen im Sinne des
§ 1 Abs. 2 hinsichtlich Marktordnungswaren erhoben
wurden, die Vorschriften der Abgabenordnung - einschließlich
des § 370 AO - entsprechend anzuwenden waren. § 35
MOG enthielt ergänzende Vorschriften über die Anwendung der
„nach § 12 Abs. 1 Satz 1 anzuwendenden Straf- und
Bußgeldvorschriften der Abgabenordnung“.
10
Der Beschwerdeführer zu 1) war Milcherzeuger
in Hessen, der Beschwerdeführer zu 2) in Thüringen. Beide
lieferten ihre Milch an die Kurhessische Molkereizentrale AG
in Bad Wildungen (KMZ). Die Beschwerdeführer wurden auf der
Grundlage von § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO in Verbindung mit
§ 12 Abs. 1 Satz 1 MOG zu Freiheitsstrafen verurteilt,
weil sie sich - in unterschiedlicher Weise - daran
beteiligten, in den alten Ländern erzeugte Milch als Milch
aus den neuen Ländern auszugeben, um von ungenutzten
Referenzmengen zu profitieren, die nach § 7b MGV
zunächst ausschließlich zugunsten von Erzeugern aus den neuen
Ländern zu verwenden waren.
11
1. a) Jeder Milcherzeuger erhielt von der KMZ
einen seiner Erzeugernummer zugeordneten individuellen
Codeblock, der bei Abholung der Milch durch die Tankfahrzeuge
der KMZ an ein in den Fahrzeugen befindliches Ablesegerät
gehalten wurde. Dadurch wurde die abgeholte Milchmenge unter
der jeweiligen Erzeugernummer erfasst. Nachdem für das
Milchwirtschaftsjahr 1998/1999 abzusehen gewesen war, dass
der Beschwerdeführer zu 1) seine Referenzmenge überschreiten,
die in den neuen Ländern produzierende Agrargenossenschaft
Ballhausen ihre jedoch unterschreiten würde, überließ die
Agrargenossenschaft dem Beschwerdeführer einen ihr
zugeordneten Codeblock, mit dessen Hilfe dieser seine Milch
teilweise erfassen ließ. Zum Schein schlossen der
Beschwerdeführer und die Agrargenossenschaft einen
tatsächlich nicht durchgeführten „Kuhpachtvertrag“ ab. Die
betreffenden Milchlieferungen vergütete die KMZ der
Agrargenossenschaft, welche die Beträge nach Abzug des sich
aus dem Schein-Pachtvertrag ergebenden „Pachtzinses“ an den
Beschwerdeführer auskehrte. Dieses Vorgehen führte dazu, dass
gegen den Beschwerdeführer für das Milchwirtschaftsjahr
1998/1999 eine Milchmengengarantieabgabe von lediglich
2.077,46 DM festgesetzt wurde; in Höhe weiterer 30.837,13 DM,
die richtigerweise festzusetzen gewesen wären, unterblieb die
Festsetzung (zunächst).
12
b) Aufgrund dieses Sachverhalts verhängte das
Amtsgericht Kassel gegen den Beschwerdeführer mit Urteil vom
20. Januar 2003 wegen Steuerhinterziehung eine
Gesamtfreiheitsstrafe von sieben Monaten, deren Vollstreckung
zur Bewährung ausgesetzt wurde. Das Landgericht Kassel
verwarf die Berufung des Beschwerdeführers. Die Revision des
Beschwerdeführers wurde durch Urteil des Oberlandesgerichts
Frankfurt am Main vom 9. März 2004 (veröffentlicht in
NStZ-RR 2004, S. 275) verworfen. Das Oberlandesgericht
erachtete die in der Revisionsbegründung vorgebrachten
Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Straftatbestandes
nicht für durchgreifend.
13
2. a) Der Beschwerdeführer zu 2) war
Geschäftsführer und Mitinhaber einer in Thüringen ansässigen
Gesellschaft bürgerlichen Rechts, die die ihr zustehende
Referenzmenge ab September 1996 bei weitem nicht ausnutzte.
Mit insgesamt 26 hessischen Milcherzeugern, denen eine
Überschreitung ihrer Referenzmengen drohte, schloss der
Beschwerdeführer zum Schein Pacht- und
Dienstleistungsverträge entsprechend dem im Falle des
Beschwerdeführers zu 1) verwendeten ab. Der Beschwerdeführer
überließ den jeweiligen hessischen Landwirten Codeblöcke der
GbR, kassierte für die von den hessischen Landwirten unter
den thüringischen Codes gelieferte Milch das Milchgeld von
der KMZ und überwies es nach (vereinbartem) Abzug von zehn
Pfennig pro Kilogramm Milch an die eigentlichen Erzeuger. Das
Handeln des Beschwerdeführers führte dazu, dass in den
Milchwirtschaftsjahren 1996/1997 bis 1998/1999 Abgaben in
Höhe von insgesamt (umgerechnet) 283.200,74 Euro zu
Unrecht (zunächst) nicht festgesetzt wurden.
14
b) Das Amtsgericht Kassel verurteilte den
Beschwerdeführer am 14. Juni 2006 wegen Steuerhinterziehung
zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren und drei
Monaten. Auf die Berufung des Beschwerdeführers ermäßigte das
Landgericht Kassel mit Urteil vom 22. Februar 2007 die
Freiheitsstrafe auf ein Jahr und sechs Monate und setzte
deren Vollstreckung zur Bewährung aus. Das Landgericht
wertete das Verhalten des Beschwerdeführers als
gemeinschaftliche Steuerhinterziehung in 31 Fällen nach
§ 370 Abs. 1 Nr. 1 AO, § 8 Abs. 2, § 12
MOG.
15
Mit Urteil vom 23. Oktober 2007 verwarf das
Oberlandesgericht Frankfurt am Main die Revision des
Beschwerdeführers, da das angefochtene Urteil Rechtsfehler
zum Nachteil des Beschwerdeführers nicht erkennen ließe.
16
Mit den fristgerecht eingegangenen
Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer die
Verletzung ihrer Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte
aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 103 Abs. 2 und
Art. 104 Abs. 1 GG. In diesem Rahmen machen sie geltend,
die für die Ermittlung der Höhe der Abgabe im Einzelnen
erforderlichen Vorschriften der
Milch-Garantiemengen-Verordnung seien wegen Verstoßes gegen
das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und mangels
einer hinreichend bestimmten, den Anforderungen des
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügenden
Ermächtigungsgrundlage nichtig. Der Beschwerdeführer zu 2)
erhebt weitere Grundrechtsrügen (siehe unter 2.).
17
1. a) Eine Verletzung von Art. 104 Abs. 1
und Art. 103 Abs. 2 GG leitet der Beschwerdeführer zu 1)
zunächst daraus her, dass § 12 Abs. 1 MOG in Verbindung
mit § 370 Abs. 1 AO die Anforderungen an die
Bestimmtheit einer Strafnorm jedenfalls im Hinblick auf die
durch die Verordnung Nr. 3950/92 geregelte Abgabe auf Milch
nicht erfülle. Blankettstrafnormen wie § 370 AO seien
zwar grundsätzlich zulässig; vorliegend seien die von
Art. 103 Abs. 2 und Art. 104 Abs. 1 GG gezogenen
Grenzen jedoch überschritten. § 12 Abs. 1 in Verbindung
mit § 1 Abs. 2 MOG sei nicht zu entnehmen, dass Milch zu
den Marktordnungswaren gehöre, auf die eine Abgabe erhoben
werde. Bei Inkrafttreten des Marktordnungsgesetzes im Jahr
1972 habe es eine solche Abgabe auch noch nicht gegeben. Die
im BGBl 1986 I S. 1397 bekannt gemachte Neufassung des
§ 12 Abs. 1 MOG verweise nun zwar hinsichtlich
sämtlicher Abgaben zu Marktordnungszwecken auf die
Strafvorschriften der Abgabenordnung. Dass überhaupt eine
Abgabe auf Milch erhoben werde, sei im Marktordnungsgesetz
aber ebenso wenig geregelt wie die Höhe und die
Voraussetzungen der Abgabe. Der Gesetzgeber müsse die
Regelungen des Gemeinschaftsrechts, die eine Abgabe vorsehen,
benennen, wenn deren Hinterziehung unter Strafe gestellt
werden solle; eine pauschale Verweisung auf alle Rechtsakte
der Europäischen Gemeinschaft, die sich auf Abgaben zu
Marktordnungszwecken bezögen, genüge dem nicht. Die
Bezugnahme sei völlig unbestimmt und lasse nicht erkennen,
welche Abgaben und welche gemeinschaftsrechtlichen
Vorschriften gemeint seien. Sie könne auch deshalb dem
Bestimmtheitsgebot und gleichzeitig dem Demokratieprinzip
nicht genügen, weil der Gesetzgeber damit im Voraus auf
unbekannte, völlig unvorhersehbare Regelungen verweise.
18
b) Der Beschwerdeführer zu 1) ist der
Auffassung, dass die Strafvorschrift in seinem Fall zudem in
einer den Wortlaut überschreitenden Weise ausgelegt und
angewendet worden sei. Durch die Verwendung des ihm nicht
zustehenden Codeblocks habe der Beschwerdeführer entgegen der
Auffassung der Gerichte nicht gegenüber einer Behörde,
sondern nur gegenüber der belieferten Molkerei falsche
Angaben gemacht. Diese allein sei auch zur Erhebung der
Abgabe berechtigt gewesen.
19
c) Die pauschale Ermächtigung der Exekutive
nach §§ 8, 12 MOG, nicht näher bezeichnete, durch
§ 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG dynamisch in Bezug genommene
Rechtsakte der Gemeinschaft durch Rechtsverordnung umzusetzen
und zu konkretisieren, entspreche schon grundsätzlich nicht
dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
Hier entledige sich der Gesetzgeber unter Verstoß gegen das
Demokratieprinzip und gegen den Parlamentsvorbehalt im Voraus
seiner Rechtsetzungsbefugnis. Die vorliegend einschlägige
Verordnung Nr. 3950/92 enthalte in ihrer maßgeblichen Fassung
keine hinreichende Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß
der noch durch den nationalen Verordnunggeber zu treffenden,
intensive Grundrechtseingriffe ermöglichenden Regelungen.
20
d) Zu den Vorschriften, die die
Milch-Garantiemengen-Verordnung als Rechtsgrundlagen zitieren
müsse, gehörten auch die gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen.
Andernfalls könne der Adressat der Regelung nicht überprüfen,
ob der Verordnunggeber die Grenzen der Ermächtigung
eingehalten habe.
21
2. Der Beschwerdeführer zu 2) rügt ebenfalls
die mangelnde Bestimmtheit des Straftatbestands und die vom
Beschwerdeführer zu 1) bereits angesprochenen Verstöße gegen
Art. 80 GG. Zudem ist er der Auffassung, § 7b MGV
verletze Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und
Art. 14 Abs. 1 GG.
22
a) Da gerade in den hier streitigen Jahren in
den neuen Ländern nach den Feststellungen des Gerichts nur
Unterlieferungen vorgekommen seien, habe die Regelung des
§ 7b Abs. 1 Satz 8 in Verbindung mit § 7b Abs. 2
Nr. 1 MGV dazu geführt, dass in den neuen Ländern entweder
gar keine oder nur eine sehr geringe Abgabe anfiel. Dies
stelle eine Schlechterstellung der Erzeuger aus den alten
Ländern dar, denen der geldwerte Vorteil einer Sanierung
nicht gewährt werde und sei nicht gerechtfertigt, da diese
Form der Differenzierung auch mit den
gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen nicht zu vereinbaren
gewesen sei.
23
b) Die Zusatzabgabe habe erdrosselnde Wirkung,
weil sie höher sei als das Entgelt, das der Beschwerdeführer
als Erzeuger für die angelieferte Milch erhalten könne.
Hierdurch sowie durch das gemeinschaftsrechtlich nicht
geforderte Saldierungsverbot werde das Recht des
Beschwerdeführers am eingerichteten und ausgeübten
Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt.
24
Zu den Verfassungsbeschwerden haben jeweils
die Bundesregierung, der Generalbundesanwalt sowie die
Präsidentinnen und Präsidenten der Obersten Gerichtshöfe des
Bundes mit Ausnahme des Bundesarbeitsgerichts Stellung
genommen. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden
für nicht annehmefähig; in Übereinstimmung mit dem
Generalbundesanwalt ist sie der Auffassung, die
Verfassungsbeschwerden seien jedenfalls unbegründet. Die
Beschwerdeführer haben zu den Äußerungen ergänzend Stellung
genommen.
25
Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur
Entscheidung angenommen, weil die Annahmevoraussetzungen des
§ 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Den
Verfassungsbeschwerden kommt grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu. In der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die hier
maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen nach den
Anforderungen insbesondere des Art. 103 Abs. 2 in
Verbindung mit 104 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 48, 48; 75, 329;
Beschluss des Vorprüfungsausschusses des Zweiten Senats vom
17. März 1978 - 2 BvR 1086/77 -, RIW/AWD 1979, S.
132 f.) sowie des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 (vgl.
BVerfGE 19, 17; 29, 198) und Satz 3 (vgl. BVerfGE 101, 1) GG
hinreichend geklärt. Die Annahme der Verfassungsbeschwerden
ist auch nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1
BVerfGG genannten Rechte angezeigt (vgl. BVerfGE 90, 22
; 96, 245 ); denn die
Verfassungsbeschwerden haben keine hinreichende Aussicht auf
Erfolg. Sie sind jedenfalls unbegründet. Zwar greifen die
gegen die Beschwerdeführer ergangenen, auf Freiheitsstrafe
lautenden Verurteilungen in deren Grundrecht aus Art. 2
Abs. 2 Satz 2 GG ein. Die Eingriffe sind aber
gerechtfertigt.
26
Die ihnen zugrunde liegenden gesetzlichen
Vorschriften sind - soweit sie der Prüfung durch das
Bundesverfassungsgericht unterliegen (dazu I.) - mit dem
Grundgesetz vereinbar. Die für die Verurteilung der
Beschwerdeführer relevanten Vorschriften des materiellen
Abgabenrechts waren formell und materiell verfassungsgemäß.
Insbesondere beinhaltete § 7b MGV keinen Eingriff in
Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG und führte
auch nicht zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen
Ungleichbehandlung (II.). Die Vorschrift verfügte über eine
hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage und war auch
nicht unter Verstoß gegen das Zitiergebot erlassen worden
(III.). Schließlich war der Straftatbestand des § 12
Abs. 1 MOG in Verbindung mit § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO
hinreichend bestimmt und verletzte Art. 103 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 GG nicht (IV.). Auch
seine Auslegung und Anwendung im Einzelfall begegnet keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken.
27
Die vom Beschwerdeführer zu 2) aufgeworfene
Frage, ob die zusätzliche Abgabe durch Milch wegen ihrer
„erdrosselnden“ Höhe Art. 14 Abs. 1 GG oder andere
Grundrechte verletzte, ist einer Prüfung durch das
Bundesverfassungsgericht entzogen. Im Übrigen unterliegen die
von den Beschwerdeführern vorgebrachten Rügen der vollen
verfassungsgerichtlichen Kontrolle.
28
1. Das Bundesverfassungsgericht übt seine
Grundrechtskontrolle über in Deutschland angewandtes
Unionsrecht grundsätzlich nicht mehr aus, solange und soweit
die Europäische Union einen wirksamen Schutz der Grundrechte
gegenüber der Hoheitsgewalt der Union generell gewährleistet,
der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen
Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist
(BVerfGE 73, 339 ; 102, 147 ;
123, 267 ). Eine innerstaatliche Rechtsvorschrift,
die eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzt, wird insoweit
nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, als das
Unionsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern
zwingende Vorgaben macht (vgl. BVerfGE 118, 79
; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 2.
März 2010 - 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08 - juris,
Rn. 182). Entsprechend kann auch eine innerstaatliche
Rechtsvorschrift, die nicht zur Umsetzung, sondern zur
Ergänzung und Durchführung zwingenden Unionsrechts - wie
vorliegend der Verordnung Nr. 3950/92 - erlassen worden ist,
insoweit nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes
überprüft werden, als sich eine Verfassungsbeschwerde gegen
die vom Unionsgesetzgeber getroffenen Festlegungen
richtet.
29
2. a) Danach entzieht sich die Festlegung der
Höhe der Zusatzabgabe auf 115% des Milch-Richtpreises einer
Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht; denn sie
ergab sich unmittelbar aus Art. 1 der Verordnung Nr.
3950/92, ohne dass insofern dem nationalen Gesetz- oder
Verordnunggeber Spielräume eröffnet worden wären.
30
b) Nicht unionsrechtlich determiniert waren
dagegen die in § 7b MGV enthaltenen
Saldierungsvorschriften, insbesondere das Saldierungsverbot
des Abs. 1 Satz 8 oder der besondere Saldierungsschritt
nach Abs. 2 Nr. 1. Eine Verpflichtung des deutschen
Gesetzgebers zu einer Trennung der Saldierung zwischen alten
und neuen Ländern folgte insbesondere nicht daraus, dass die
Verordnung Nr. 3950/92 für die Milchwirtschaftsjahre
1996/1997 bis 1998/1999 jeweils eine gesonderte
Gesamtgarantiemenge für die neuen Länder auswies (vgl. dazu
Art. 1 der Verordnung Nr. 614/97 der
Kommission vom 8. April 1997 zur Anpassung der Gesamtmengen
in Artikel 3 der Verordnung Nr. 3950/92 des
Rates über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor,
ABlEG Nr. L 94 vom 9. April 1997, S. 4; Art. 1 der
Verordnung Nr. 903/98 der Kommission vom 28. April
1998 zur Anpassung der Gesamtmengen in Artikel 3 der
Verordnung Nr. 3950/92 des Rates über die
Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor, ABlEG Nr. L
127 vom 29. April 1998, S. 8; Art. 1 der Verordnung
Nr. 751/1999 der Kommission vom 9. April 1999
zur Anpassung der Gesamtmengen in Artikel 3 der Verordnung
Nr. 3950/92 des Rates über die Erhebung einer
Zusatzabgabe im Milchsektor, ABlEG Nr. L 96 vom 10.
April 1999, S. 11). Die Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofes, wonach die zuständigen deutschen Behörden den
für die neuen Länder bestimmten Teil der Gesamtgarantiemenge
„ausschließlich unter diesen Erzeugern aufzuteilen“ hatten
(vgl. nur EuGH, Urteil vom 8. Mai 2003 - C-268/01 -, Slg.
2003, IO-4353, Rn. 35 ff.), bezieht sich ebenso wie die
ihnen folgende Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (BFHE 213,
459 ; ebenso Beschluss vom 31. Mai 2006 - VII B
37/05 -, juris, Rn. 18) ausschließlich auf die Zuteilung
individueller Referenzmengen, nicht hingegen auf die Frage
der Saldierung im Falle von deren Über- und Unterschreitung.
Es gab im Text der Verordnung Nr. 3950/92 keinerlei
Hinweis, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Einschränkung
der Saldierung vorschreiben wollte; Art. 2 Abs. 1
Unterabs. 2 betonte vielmehr die Entscheidungsfreiheit der
Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht. Tatsächlich wurde nach
§ 7b Abs. 2 Nr. 2 MGV (Bundessaldierung) letzten Endes
eine Verrechnung von Lieferungen aus den alten und neuen
Ländern durchgeführt.
31
Die in § 7b MGV enthaltenen Vorschriften
über das Saldierungsverbot (Abs. 1 Satz 8) und den
besonderen Saldierungsschritt (Abs. 2 Nr. 1) griffen
weder in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 noch
in den des Art. 12 Abs. 1 GG ein (1.). Soweit sie zu
einer Ungleichbehandlung der westdeutschen Milcherzeuger
führten, verstieß dies nicht gegen den allgemeinen
Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG; dazu
2.).
32
1. Die angegriffenen Vorschriften stellten
bereits keinen Eingriff in Rechtspositionen dar, die von
Art. 12 Abs. 1 oder Art. 14 Abs. 1 GG geschützt
sein könnten. Milch-Referenzmengen, die westdeutschen
Milcherzeugern aufgrund der Milch-Garantiemengen-Verordnung
1984 ursprünglich zugeteilt worden waren, wurden durch das
Saldierungsverbot nicht berührt; soweit die „eigene“,
zugeteilte Referenzmenge reichte, durften westdeutsche
Milcherzeuger auch nach Einführung des Saldierungsverbotes
weiterhin abgabenfrei Milch liefern. Es kann also -
weiter - dahinstehen, ob diese Referenzmengen als
öffentlich-rechtliche Positionen grundrechtlichen Schutz
genossen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten
Senats vom 22. November 2007 - 1 BvR 2628/04 -, juris, Rn.
21).
33
Die aufgrund der Saldierungsregeln bestehende
Aussicht, auch über die eigene Referenzmenge hinaus
abgabenfrei Milch liefern zu können, stellte eine lediglich
faktische Begünstigung dar, da sie davon abhing, dass andere
Milcherzeuger die ihnen zustehenden Produktionsrechte nicht
ausschöpften. Aber selbst wenn man insofern Art. 12 Abs.
1 oder Art. 14 Abs. 1 GG für einschlägig halten wollte,
ließe sich aus § 7b Abs. 1 Satz 8 MGV ein Eingriff nicht
herleiten. Die Norm verhinderte aus Sicht westdeutscher
Milcherzeuger nämlich lediglich eine Verbesserung von deren
Saldierungschancen, die wahrscheinlich eingetreten wäre, wenn
man nach Beitritt der neuen Länder die Käufersaldierung
unbeschränkt zugelassen hätte. Die bereits bestehenden
Möglichkeiten zur Saldierung innerhalb der alten Länder
wurden nicht angetastet.
34
2. a) Der allgemeine Gleichheitssatz des
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich
und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfGE 112,
268 ; stRspr). Aus ihm ergeben sich je nach
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen
Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (vgl. BVerfGE 110,
274 ; 117, 1 ; 118, 79 ;
stRspr).
35
Vorliegend ist ein dem Gesetzgeber
angemessenen Gestaltungsspielraum lassender Maßstab
anzulegen: Auf wirtschaftspolitischem Gebiet kommt dem
Gesetzgeber weitgehende Gestaltungsfreiheit zu (BVerfGE 18,
315 ; 50, 290 ; 110, 274 ).
Gleiches gilt allgemein im Bereich gewährender
Staatstätigkeit (vgl. BVerfGE 51, 295 ; 78, 104
; 112, 164 ). Eine entsprechende
Prüfung ist auch gegenüber Maßnahmen geboten, die der
Bewältigung der Wiedervereinigung Deutschlands dienen
(BVerfGE 95, 143 ). Letzteres war hier der
Fall. Wie die Bundesregierung im Einzelnen dargelegt hat,
sollte durch die besonderen Saldierungsregeln für die neuen
Länder vor allem der Strukturwandel der Milchwirtschaft
gefördert werden. Die in den neuen Ländern neu entstandenen
oder umstrukturierten Milchwirtschaftsbetriebe sollten
zunächst einmal „gefahrlos" Milch überliefern können, ohne
sofort der Erhebung der zusätzlichen Abgabe mit den
entsprechenden finanziellen Folgen unterworfen zu werden. Die
hier in Rede stehende Ungleichbehandlung hatte keinen
Eingriffscharakter (oben 1.), so dass unter
freiheitsrechtlichen Gesichtspunkten eine strikte Kontrolle
nicht angezeigt ist. Auch eine an personelle Merkmale
anknüpfende Ungleichbehandlung (vgl. dazu BVerfGE 88, 87
; 95, 267 ; 101, 54
; 110, 274 ; 118, 79 ) war
nicht gegeben; maßgebend für die Frage des Eingreifens des
Saldierungsverbotes war vielmehr die Lage des Betriebs oder
Betriebsteils, in dem die Milch produziert worden war. Nach
alledem könnte vorliegend ein Verfassungsverstoß nur
festgestellt werden, wenn eine Ungleichbehandlung zwischen
den Milcherzeugern in den alten und neuen Ländern vorläge und
die Unsachlichkeit der Differenzierung evident wäre (vgl.
BVerfGE 99, 367 ; 118, 79 ).
36
b) Das ist jedoch nicht der Fall. Die von der
Bundesregierung dargelegte und von den Beschwerdeführern auch
als solche nicht angegriffene Zielsetzung des § 7b MGV,
den Strukturwandel in den neuen Ländern in der bereits
beschriebenen Weise zu erleichtern, ist nachvollziehbar und
keinesfalls evident unsachlich. Insbesondere ergibt sich die
Unzulässigkeit der Differenzierung entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführer nicht daraus, dass diese mit dem
Unionsrecht, insbesondere der Verordnung Nr. 3950/92 nicht in
Einklang gestanden hätte. Ein Widerspruch des § 7b MGV
zum Unionsrecht ist nicht zu erkennen (vgl. ergänzend BFHE
213, 459 ).
37
1. § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2
Satz 1 MOG als vorliegend in Betracht kommenden
Ermächtigungsgrundlagen insbesondere des § 7b MGV
genügten jedenfalls in Verbindung mit den Bestimmungen der
Verordnung Nr. 3950/92 noch den Anforderungen des
Bestimmtheitsgebotes nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Ob
der Maßstab, den Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für die
hinreichende Bestimmtheit von Inhalt und Ausmaß einer
gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen
aufstellt, für den Fall anwendbar ist, dass insoweit eine
unionsrechtliche Bindung der Bundesrepublik Deutschland
gegeben ist, die den Gestaltungsspielraum des deutschen
Gesetzgebers ergreift, kann mithin - weiter - offen bleiben
(vgl. BVerfGE 45, 142 ; siehe ferner Klink,
Pauschale Ermächtigungen zur Umsetzung von Europäischem
Umweltrecht mittels Rechtsverordnung, 2005,
S. 130 ff. m.w.N.).
38
a) Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt,
dass der Gesetzgeber selbst die Entscheidungen über
Regelungen trifft; er selbst muss die Grenzen einer solchen
Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel sie dienen soll
(vgl. BVerfGE 2, 307 ; 19, 354
; 23, 62 ). Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG ist verletzt, wenn eine Ermächtigung zum Erlass von
Rechtsverordnungen so unbestimmt ist, dass nicht mehr
vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher
Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen
Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen
haben können (BVerfGE 19, 354 ; 23, 62
). Welche Anforderungen an das Ausmaß der
erforderlichen Bestimmtheit im Einzelfall zu stellen sind,
hängt von der Intensität der Auswirkungen der Regelung für
die Betroffenen und von der Eigenart des geregelten
Sachverhalts ab, insbesondere auch davon, in welchem Umfang
dieser einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt
zugänglich ist (vgl. BVerfGE 56, 1 ; 58, 257
). Ein Bedürfnis, staatliche Regelungen
rasch und allgemeinverbindlich und damit gerade durch
Rechtsverordnung zu erlassen, kann insbesondere auch aus der
Pflicht zur Umsetzung, Durchführung und Ergänzung inter- oder
supranationaler Vorgaben resultieren (vgl. dazu BVerfGE 19,
17 ).
39
Der Bestimmtheitsgrundsatz verbietet es dem
Gesetzgeber grundsätzlich nicht, Generalklauseln und
unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. An die
tatbestandliche Fixierung dürfen dabei keine nach der
konkreten Sachlage unerfüllbaren Anforderungen gestellt
werden (vgl. BVerfGE 56, 1 ). In der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt,
dass zur näheren Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der
erteilten Ermächtigung auch Rechtsakte außerhalb der
eigentlichen Verordnungsermächtigung, insbesondere auch
Rechtsakte anderer Normgeber, herangezogen werden können
(vgl. BVerfGE 19, 17 ). Der Gesetzgeber kann in
einer Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen
grundsätzlich auch auf Normen und Begriffe des Rechts der
Europäischen Union verweisen. Unionsrecht und nationales
Recht der Mitgliedstaaten sind zwar zwei verschiedene
Rechtsordnungen. Die beiden Rechtsordnungen stehen jedoch
nicht unverbunden nebeneinander, greifen vielmehr auf
mannigfache Weise ineinander. Diese vielfältige Verschränkung
von Unionsrecht und nationalem Recht verbietet es,
Verweisungen auf Unionsrecht anders zu beurteilen als
Verweisungen auf nationales Recht (vgl. BVerfGE 29, 198
).
40
Grenzen der Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers können sich aus den allgemeinen
rechtsstaatlichen Anforderungen an den Einsatz von
Verweisungen ergeben. Verweisungen sind als vielfach übliche
und notwendige gesetzestechnische Methode anerkannt, sofern
die Verweisungsnorm hinreichend klar erkennen lässt, welche
Vorschriften im Einzelnen gelten sollen und wenn die in Bezug
genommenen Vorschriften dem Normadressaten durch eine frühere
ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind (vgl. BVerfGE
47, 285 ). Auch dynamische Verweisungen sind nicht
schlechthin ausgeschlossen, wenngleich ein besonders strenger
Prüfungsmaßstab im Einzelfall geboten sein kann. Bei
fehlender Identität der Gesetzgeber bedeutet eine dynamische
Verweisung mehr als eine bloße gesetzestechnische
Vereinfachung; sie führt zur versteckten Verlagerung von
Gesetzgebungsbefugnissen und kann daher Bedenken unter
bundesstaatlichen, rechtsstaatlichen und demokratischen
Gesichtspunkten ausgesetzt sein (BVerfGE 47, 285
).
41
b) Nach diesen Maßstäben war die sich aus
§ 8 Abs. 1 und § 12 Abs. 2 MOG ergebende
Ermächtigung des Verordnunggebers zum Erlass der
Milch-Garantiemengen-Verordnung unter besonderer
Berücksichtigung der Eigenart des geregelten Sacherhalts und
der Regelungsintensität nach Inhalt, Zweck und Ausmaß in
Verbindung mit den Vorschriften der Verordnung Nr. 3950/92
hinreichend bestimmt (vgl. BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer
des Zweiten Senats vom 5. September 1990 - 2 BvR
848/88 -, juris, Rn. 2 ff., und vom 6. September 1990 -
2 BvR 965/88 -, juris, Rn. 2).
42
aa) Die Vorschriften des Marktordnungsgesetzes
in der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 selbst gaben den
Gegenstand (Inhalt) möglicher Verordnungsregelungen an, indem
sie den Verordnunggeber zum Erlass von Vorschriften
einerseits über das Verfahren bei der Aufteilung, Zuteilung
und Änderung von Garantiemengen, Referenzmengen, Quoten und
sonstigen Mindest- oder Höchstmengen im Rahmen von
Marktordnungsmaßnahmen (Mengenregelungen) sowie über die
Voraussetzungen und die Höhe solcher Mengenregelungen
(§ 8 Abs. 1 Satz 1), andererseits über das Verfahren bei
Abgaben zu Marktordnungszwecken sowie über die
Voraussetzungen und die Höhe dieser Abgaben (§ 12 Abs. 1
Satz 1) ermächtigten. Wegen des Zwecks und des Ausmaßes
der Ermächtigung verwiesen die Bestimmungen auf die (jeweils
umzusetzenden) Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG,
also namentlich auf die Rechtsakte des Rates oder der
Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Schaffung und
Durchführung der gemeinsamen Organisationen der Agrarmärkte
(§ 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG). Sie beschränkten diese
Ermächtigung nur insofern, als sie ausschließlich
Vorschriften erlaubten, die zur Durchführung dieser
EG-Regelungen „erforderlich“ waren und den Erlass von
Vorschriften über die Voraussetzungen und die Höhe von
Mengenregelungen und Abgaben zusätzlich unter die
Voraussetzung stellten, dass diese nach den EG-Regelungen
bestimmt, bestimmbar oder begrenzt waren (vgl. BVerwGE 121,
382 m.w.N.).
43
bb) Die Art und Weise, in der § 8 Abs. 1
Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG für die Bestimmung von
Zweck und Ausmaß (und damit auch für die nähere Eingrenzung
des Inhalts) der dem nationalen Verordnunggeber erteilten
Ermächtigung auf gemeinschaftsrechtliche Regelungen
verwiesen, ist verfassungsrechtlich noch hinzunehmen. Dass es
sich um eine abstrakt gefasste, zudem dynamische Verweisung
handelte, stand deren Zulässigkeit zunächst unter dem
Gesichtspunkt der Verweisungsklarheit (Transparenz) nicht
entgegen. Dynamische Ermächtigungen können ihrer Natur nach
auf bestimmte Fundstellen nicht verweisen. Auch unter dem
Gesichtspunkt der Publizität sind keine Bedenken ersichtlich.
Über § 1 Abs. 2 MOG (siehe insbesondere Nr. 2) war
sichergestellt, dass die Verweisung nur Rechtsakte erfasste,
die im Bundesgesetzblatt, im Bundesanzeiger oder im Amtsblatt
der Europäischen Gemeinschaften (heute: Amtsblatt der
Europäischen Union, vgl. Art. 297 AEUV) veröffentlicht
und daher den Normadressaten ohne weiteres zugänglich
waren.
44
Durchgreifende Bedenken bestehen schließlich
auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Demokratieprinzips,
das einer versteckten Verlagerung von
Gesetzgebungsbefugnissen Grenzen setzt. Unzulässig wäre
danach insbesondere eine pauschale Blankoermächtigung zur
Umsetzung von Unionsrecht durch nationale Rechtsverordnung
(vgl. Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006,
Art. 80 Rn. 36). Von einer solchen kann im Hinblick
auf § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1
MOG jedoch nicht die Rede sein. Vielmehr stand der (mögliche)
Inhalt der von der Verweisung erfassten Normen von vornherein
im Wesentlichen fest. Es musste sich um - formal unter
§ 1 Abs. 2 MOG fallende - Regelungen hinsichtlich
Marktordnungswaren im Sinne des § 2 MOG handeln. Deren
möglicher Inhalt war weiter dadurch begrenzt, dass § 8
Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG zunächst nur
den Erlass von Verfahrensregelungen im Zusammenhang mit
Mengenregelungen und Abgaben zu Marktordnungszwecken
gestatteten, mithin sich nur auf Normen bezogen, die auch
Mengenregelungen oder Abgaben zu Marktordnungszwecken
beinhalteten. Die Entscheidung über die Voraussetzungen und
die Höhe der Mengenregelungen oder der Abgaben selbst
übertrugen beide Ermächtigungsnormen zudem nur für den Fall
an den nationalen Verordnunggeber, dass diese schon nach dem
Gemeinschaftsrecht bestimmt, bestimmbar oder jedenfalls der
Höhe nach begrenzt waren. Damit hat der parlamentarische
Gesetzgeber dafür gesorgt, dass Rechtsverordnungen nur dann
und nur insoweit erlassen werden durften, als das
Gemeinschaftsrecht bereits die wesentlichen Entscheidungen
selbst getroffen hatte.
45
cc) Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum
Erlass der Milch-Garantiemengen-Verordnung konnten der
Verordnung Nr. 3950/92 in ihren in den Milchwirtschaftsjahren
1996/1997 bis 1998/1999 geltenden Fassungen in hinreichend
bestimmter Weise entnommen werden. Soweit die
Beschwerdeführer auch auf spätere Fassungen eingegangen sind,
sind diese vorliegend nicht von Bedeutung.
46
Explizite Aussagen zum Zweck der zu treffenden
Regelungen ergaben sich aus den dem Regelungstext
vorangestellten Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 3950/92.
Auch der nationale Verordnunggeber hatte demnach
beispielsweise das Ziel der Verringerung des Ungleichgewichts
zwischen Angebot und Nachfrage bei Milch und
Milcherzeugnissen und der entsprechenden strukturellen
Überschüsse zu berücksichtigen und zur Herstellung eines
besseren Marktgleichgewichts beizutragen (Erwägungsgrund Nr.
1). Dem Erwägungsgrund Nr. 7 konnte er entnehmen, welche
Überlegungen der Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers
zugrunde lagen, den Mitgliedstaaten Entscheidungsspielräume
hinsichtlich des Saldierungsverfahrens einzuräumen. Der elfte
Erwägungsgrund erkannte an, dass durch die Anwendung der
Regelung zur Stabilisierung der Milcherzeugung die
Umstrukturierung der landwirtschaftlichen Betriebe im Gebiet
der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik nicht
beeinträchtigt werden durfte und erlaubte damit dem
nationalen Verordnunggeber, auch eben diesen
Umstrukturierungszweck zu verfolgen.
47
Das Ausmaß möglicher Regelungen in einer
nationalen Rechtsverordnung ergab sich grundsätzlich aus den
Bestimmungen der Verordnung Nr. 3950/92, die einen
Entscheidungsspielraum für die Mitgliedstaaten enthielten. So
überließ die Verordnung es den Mitgliedstaaten, bei der
Festsetzung der Abgabe für die Überschreitung der zugeteilten
Referenzmengen ungenutzte Referenzmengen anderer Erzeuger zu
berücksichtigen; ebenso war es an den Mitgliedstaaten, zu
entscheiden, auf welcher Ebene eine eventuelle Neuzuteilung
(Saldierung) stattfinden sollte (Art. 2 Abs. 1
UAbs 2). Art. 5 eröffnete die Möglichkeit, die
Summe der zugeteilten Referenzmengen linear zugunsten einer
einzelstaatlichen Reserve zu verringern, die dann nach
objektiven Kriterien wiederum in Form zusätzlicher oder
spezifischer Referenzmengen auf die Erzeuger zu verteilen
war. Art. 7 sah Regelungsspielräume bei der Festlegung
der Kriterien für den Übergang von Referenzmengen bei
Verkauf, Verpachtung oder Vererbung vor; Art. 8
schließlich erlaubte verschiedene Maßnahmen zu den insofern
ausdrücklich spezifizierten Zwecken der Umstrukturierung der
Milcherzeugung und der Verbesserung der Umweltbedingungen.
Innerhalb dieser Regelungsspielräume waren die
Mitgliedstaaten keinesfalls „völlig frei“, wie der
Beschwerdeführer zu 1) annimmt; vielmehr hatten sie sich an
den oben beschriebenen Zwecken zu orientieren, die teilweise
(Art. 8) auch noch näher spezifiziert waren. Art. 5
erforderte für die Festlegung der Zuteilungskriterien
hinsichtlich der einzelstaatlichen Reserve zudem das
Einvernehmen der Kommission.
48
Außerdem standen diesen Spielräumen
weitgehende Festlegungen der Verordnung Nr. 3950/92
gegenüber, von denen die Mitgliedstaaten nicht abweichen
konnten. So regelte Art. 1 der Verordnung die
Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Erhebung der
Milchabgabe und deren Höhe. Art. 2 bestimmte die
Abgabeschuldner (Erzeuger) und die Abgabepflichtigen (bei
Milchlieferungen: die Abnehmer). Art. 3 regelte die den
Mitgliedstaaten zustehenden Gesamtgarantiemengen, Art. 4
enthielt präzise Vorschriften zur Ermittlung der
einzelbetrieblichen Referenzmengen. Art. 1 und 2 der
Verordnung Nr. 536/93 enthielten detaillierte Bestimmungen
zur Berechnung der Abgabe.
49
dd) Insgesamt ergab sich so aus § 8 Abs.
1 Satz 1 sowie § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG jeweils in
Verbindung mit der Verordnung Nr. 3950/92 ein noch
hinreichend präzises Programm für den nationalen
Verordnunggeber, nach dem auch voraussehbar war, was dem
Bürger gegenüber zulässig sein sollte. Insbesondere ergab
sich ein Mangel an Bestimmtheit auch nicht daraus, dass es
dem Verordnunggeber aufgrund der Verordnung Nr. 3950/92 - wie
bereits dargelegt - freistand, das Saldierungsverbot des
§ 7b Abs. 1 Satz 8 und einen besonderen, den neuen
Ländern vorbehaltenen Saldierungsschritt nach § 7b Abs.
2 Nr. 1 MGV zu statuieren. Insofern handelte es sich um eine
Frage, in der die Regelungsintensität gering war, nachdem
Eingriffe in Freiheitsgrundrechte mit dem
Saldierungsverfahren nicht verbunden waren und auch unter dem
Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgrundsatzes die Einführung
eines die neuen Länder bevorzugenden Saldierungsverfahrens
nicht zu beanstanden war.
50
2. Die Gültigkeit der
Milch-Garantiemengen-Verordnung lässt sich auch nicht mit dem
Argument in Frage stellen, dass der Verordnunggeber nach
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG neben den nationalen
Ermächtigungsgrundlagen wie § 8 Abs. 1 Satz 1 und
§ 12 Abs. 2 Satz 1 MOG auch die von diesen Vorschriften
in Bezug genommenen Normen der Verordnung Nr. 3950/92 hätte
anführen müssen.
51
a) Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1
Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen.
Es soll auch die Feststellung ermöglichen, ob der
Verordnunggeber beim Erlass der Regelungen von einer
gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte.
Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage
sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms
vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt
daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen
der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss
sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade
aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben.
Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung
des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der
Verordnung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die
Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt.
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit ein
rechtsstaatliches Formerfordernis, das die Prüfung
erleichtern soll, ob sich der Verordnunggeber beim Erlass der
Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigung gehalten
hat (BVerfGE 101, 1 ).
52
b) Hieraus folgt entgegen der auch im
Schrifttum und in der Rechtsprechung (vgl. Erbel,
DÖV 1989, S. 338 ; Kauch/Düsing,
AgrarR 2003, S. 69; Nierhaus, in: Bonner Kommentar,
Bd. 11, Art. 80 Rn. 327 (November 1998); Schwarz, DÖV
2002, S. 852 ; VG Darmstadt, Urteil vom 8. April
2004 - 3 E 1764/01 -, juris, Rn. 16) teilweise vertretenen
Auffassung der Beschwerdeführer nicht, dass der
Verordnunggeber dann, wenn er sich auf eine nationale
Verordnungsermächtigung stützt, die ihrerseits (teilweise)
auf unionsrechtliche Vorschriften verweist, neben der
nationalen Verordnungsermächtigung grundsätzlich auch diese
unionsrechtlichen Vorschriften zitieren müsste (vgl. BVerwGE
118, 70 ; 121, 382 ;
BFHE 203, 243 ; BayVGH, Urteil vom 24. Juni
2003 - 9 BV 02.3024 -, juris, Rn. 20). Gegen einen solchen
Schluss spricht schon der Zweck des Zitiergebots. Der
Verordnunggeber weist seine Rechtssetzungsbefugnis bei der
Ergänzung und Durchführung von zwingendem Unionsrecht durch
nationale Vorschriften vollständig nach und ermöglicht auch
die Kontrolle, ob die Grenzen seiner Rechtssetzungsmacht
gewahrt sind, wenn er alle - eigenständigen -
Ermächtigungsgrundlagen, auf die er die Verordnung stützt,
nennt (vgl. BVerfGE 101, 1 ). Der Zweck des
Zitiergebots ist deshalb grundsätzlich als erfüllt anzusehen,
wenn der Verordnunggeber sich auf die Nennung der nationalen
Verordnungsermächtigung beschränkt, da diese - und nicht die
in Bezug genommenen unionsrechtlichen Vorschriften - regelt,
dass der den Mitgliedstaaten verbliebene Gestaltungsspielraum
bei der Ergänzung und Durchführung von zwingendem Unionsrecht
durch den Verordnunggeber ausgefüllt werden darf. Nur wenn
unionsrechtliche Vorschriften, auf die eine nationale
Verordnungsermächtigung verwiese, eine oder mehrere
zusätzliche eigenständige Ermächtigungsgrundlagen enthielten,
wäre der Verordnunggeber nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG
verpflichtet, auch die entsprechenden unionsrechtlichen
Vorschriften zu nennen. Dies ist vorliegend jedoch nicht der
Fall. Dass das förmliche Parlamentsgesetz zur Wahrung der
Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sich in
gewissen Grenzen des Mittels der Verweisung bedienen darf,
zwingt nicht zu einer entsprechend erweiternden Auslegung des
Zitiergebots. Diese fände auch keine Grundlage in der
bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl.
BVerfGE 29, 198; 45, 142; BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer
des Zweiten Senats vom 5. September 1990 - 2 BvR 848/88
-, juris, und vom 6. September 1990 - 2 BvR 965/88 -,
juris).
53
Der Straftatbestand des § 370 Abs. 1 AO
in Verbindung mit § 12 Abs. 1 MOG genügt den
Anforderungen des strafrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatzes
aus Art. 103 Abs. 2, Art. 104 Abs. 1 GG in noch
hinreichender Weise. Dies gilt insbesondere auch, soweit
daraus die Strafbarkeit der Hinterziehung der zusätzlichen
Abgabe auf Milch nach der Verordnung Nr. 3950/92 in den
Milchwirtschaftsjahren 1996/1997 bis 1998/1999 folgte.
54
1. a) Art. 103 Abs. 2 GG enthält die
Verpflichtung des Gesetzgebers, die Voraussetzungen der
Strafbarkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und
Anwendungsbereich der Straftatbestände zu erkennen sind und
sich durch Auslegung ermitteln lassen. Diese Verpflichtung
dient einem doppelten Zweck. Es geht einerseits um den
rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten: Jedermann soll
vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe
bedroht ist. Art. 103 Abs. 2 GG hat insofern
freiheitsgewährleistende Funktion. Andererseits soll
sichergestellt werden, dass der Gesetzgeber selbst
abstrakt-generell über die Strafbarkeit entscheidet. Insoweit
enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen
Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der
rechtsprechenden Gewalt verwehrt, die normativen
Voraussetzungen einer Bestrafung festzulegen (vgl. BVerfGE
75, 329 ; stRspr).
55
Allerdings darf das Gebot der
Gesetzesbestimmtheit nicht übersteigert werden; die Gesetze
würden sonst zu starr und kasuistisch und könnten der
Vielgestaltigkeit des Lebens, dem Wandel der Verhältnisse
oder der Besonderheit des Einzelfalles nicht mehr gerecht
werden. Generalklauseln oder unbestimmte,
wertausfüllungsbedürftige Begriffe im Strafrecht sind deshalb
nicht von vornherein und immer verfassungsrechtlich zu
beanstanden (vgl. BVerfGE 48, 48 ; 75, 329
). Auch die Tatsache, dass zur Auslegung
eines Strafgesetzes auf andere Gesetze zurückgegriffen werden
muss, steht der Bestimmtheit des Strafgesetzes grundsätzlich
nicht notwendig entgegen (vgl. BVerfGE 78, 205 ).
Die Beurteilung der Frage, ob der Tatbestand einer Strafnorm
„gesetzlich bestimmt" im Sinne des Art. 103 Abs. 2
GG ist, kann auch davon abhängen, an welchen Kreis von
Adressaten sich die Vorschrift wendet. Richtet sie sich
ausschließlich an Personen, bei denen aufgrund ihrer
Ausbildung oder praktischen Erfahrung bestimmte
Fachkenntnisse regelmäßig vorauszusetzen sind und regelt sie
Tatbestände, auf die sich solche Kenntnisse zu beziehen
pflegen, so begegnet die Verwendung unbestimmter
Rechtsbegriffe unter dem Gesichtspunkt des Art. 103
Abs. 2 GG dann keinen Bedenken, wenn allgemein davon
ausgegangen werden kann, dass der Adressat aufgrund seines
Fachwissens imstande ist, den Regelungsinhalt solcher
Begriffe zu verstehen und ihnen konkrete
Verhaltensanweisungen zu entnehmen (vgl. BVerfGE 48, 48
; stRspr).
56
b) Dem Gesetzgeber ist es von Verfassungs
wegen nicht untersagt, durch ein Blankettstrafgesetz die
Beschreibung des Straftatbestandes zu ersetzen durch die
Verweisung auf eine Ergänzung im gleichen Gesetz oder in
anderen, auch künftigen Normen, die nicht notwendig von
derselben rechtsetzenden Instanz erlassen werden (vgl.
BVerfGE 14, 245 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer
des Zweiten Senats vom 19. Dezember 1991 - 2 BvR 836/85 -,
NVwZ-RR 1992, S. 521). Die Voraussetzungen der
Strafbarkeit müssen dann entweder im Blankettstrafgesetz
selbst oder in dem in Bezug genommenen Gesetz hinreichend
deutlich umschrieben sein (vgl. BVerfGE 37, 201 ;
75, 329 <342, 344 ff.>; BVerfG, Beschluss der
2. Kammer des Zweiten Senats vom 15. Oktober 1990 -
2 BvR 385/87 -, NJW 1992, S. 35; ferner BGHSt 37, 266
). Zudem muss das Blankettgesetz hinreichend klar
erkennen lassen, worauf sich die Verweisung bezieht (BVerfGE
48, 48 ; 51, 60 ; BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Zweiten Senats vom 19. Dezember 1991 - 2 BvR
836/85 -, NVwZ-RR 1992, S. 521).
57
Verweist der parlamentarische Gesetzgeber auf
Rechtsverordnungen, muss er Sorge tragen, dass die
Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe für
den Bürger schon aus dem Parlamentsgesetz voraussehbar sind
und nicht erst aus der Verordnung, auf die verwiesen wird
(vgl. BVerfGE 14, 174 m.w.N.; vgl. auch
BVerfGE 32, 346 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer
des Zweiten Senats vom 21. August 2001 - 2 BvR 1941/00 -,
juris, Rn. 4). Droht das Blankettstrafgesetz Freiheitsstrafe
an, verlangt Art. 104 Abs. 1 GG darüber hinaus, dass Art
und Maß der Strafe im förmlichen Gesetz festgelegt werden und
dem Verordnunggeber auch auf tatbestandlicher Seite nur eine
gewisse Spezifizierung des Straftatbestandes überlassen wird,
was vor allem gerechtfertigt sein kann, wenn wechselnde und
mannigfaltige Einzelregelungen erforderlich werden können
(vgl. BVerfGE 14, 174 ; 14, 245
; 22, 21 ; 23, 265 ; 75, 329
). Diese Anforderungen lassen sich sinngemäß auf
den Fall übertragen, dass förmliche Blankettstrafgesetze auf
Vorschriften des Unionsrechts verweisen (vgl. dazu BVerfG,
Beschluss vom 17. März 1978 - 2 BvR 1086/77 -, RIW/AWD 1979,
S. 132 f.). Der Gesetzgeber muss also hier wie im Falle
der Verweisung auf Rechtsverordnungen selbst sicherstellen,
dass nur materiell wertwidrige Verhaltensweisen als strafbar
erfasst werden (vgl. Dannecker, in: Leipziger Kommentar zum
Strafgesetzbuch, Bd. 1, 12. Aufl. 2006, § 1 Rn. 127);
die Gewichtverteilung zwischen Blankettstrafgesetz und
konkretisierendem Rechtsakt muss die vorrangige
Bestimmungsgewalt des förmlichen Gesetzes wiedergeben (vgl.
Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 103 Abs. 2 Rn.
201 ).
58
2. Einer Prüfung nach diesen Maßstäben hält
der Straftatbestand des § 12 Abs. 1 MOG (dazu a))
in Verbindung mit § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO (dazu b))
stand.
59
a) Der den Anwendungsbereich des § 370
Abs. 1 AO (entsprechend) eröffnende Begriff der „Abgabe“ in
§ 12 Abs. 1 MOG war noch hinreichend bestimmt. Dass es
sich bei der zusätzlichen Abgabe auf Milch um eine Abgabe zu
Marktordnungszwecken handelte, die nach Regelungen im Sinne
des § 1 Abs. 2 MOG hinsichtlich Marktordnungswaren
erhoben wurde, war für die Normadressaten erkennbar (aa)) und
entsprach offensichtlich auch dem Regelungswillen des
historischen Gesetzgebers (bb)).
60
aa) Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2
MOG waren nach dessen Nummern 1, 3 unter anderem die
Bestimmungen des EG-Vertrages sowie Rechtsakte des Rates
aufgrund dieses Vertrages. Die Verordnung Nr. 3950/92, welche
in Art. 1 die zusätzliche Abgabe auf Milch statuierte,
beruhte formal auf Art. 249 Abs. 2 und inhaltlich
entsprechend ihrer Eingangsformel auf Art. 43 des
EG-Vertrages. Somit stellte sie eine Regelung im Sinne des
§ 1 Abs. 2 MOG dar. Der Ausdruck „Bestimmungen des
EG-Vertrages sowie Rechtsakte aufgrund dieses Vertrages“
stellte dabei auch einen juristischen Laien nicht vor
unzumutbare Verständnisschwierigkeiten. Entgegen der Ansicht
des Beschwerdeführers zu 1) war der Wortlaut des § 1
Abs. 2 MOG auch nicht in irreführender Weise geeignet, den
unzutreffenden Eindruck zu erwecken, § 12 Abs. 1 MOG
wolle auch die „Hinterziehung“ solcher Abgaben unter Strafe
stellen, hinsichtlich derer mangels unmittelbar anwendbarer
Abgabenregelung überhaupt keine Abgabenpflicht bestand.
61
Marktordnungswaren waren nach § 2 MOG
unter anderem die Erzeugnisse, die den gemeinsamen
Marktorganisationen unterlagen, wobei das Gesetz unter
gemeinsamen Marktorganisationen Regelungen zur Schaffung und
Durchführung der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte für
die in Anhang II des EG-Vertrages aufgeführten Erzeugnisse
verstand (§ 1 Abs. 1). In Anhang II des EG-Vertrages
fand sich noch in der bis zum 30. April 1999 geltenden
Fassung des Vertrages von Maastricht unter anderem die
Position „Kapitel 4 - Milch und Milcherzeugnisse …“. Erst mit
Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam am 1. Mai 1999
wurde die bisherige Anlage II zur Anlage I (vgl. Gesetz vom
8. April 1998 zum Vertrag von Amsterdam vom 2. Oktober 1997,
BGBl II S. 386 ; die Bezugnahme in § 1 Abs. 1
MOG wurde durch Art. 4 Nr. 2 Buchstabe b des
Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen
Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 mit
Wirkung zum 1. August 2004 angepasst). Somit war jedenfalls
während des Tatzeitraums (Milchwirtschaftsjahre 1996/1997 bis
1998/1999) ohne weiteres für die Adressaten erkennbar, dass
es sich bei Milch um eine Marktordnungsware handelte.
62
Aus Regelungszusammenhang und Inhalt der
Verordnung Nr. 3950/92 ergab sich schließlich, dass die
zusätzliche Abgabe nach Art. 1 zum Zweck der
Marktordnung erhoben wurde. Auch ohne nähere Kenntnis der
Verordnung Nr. 3950/92 und ihrer Erwägungsgründe war schon
bei oberflächlicher Befassung mit dem Milchquotensystem
erkennbar, dass die Abgabe schon ihrer Höhe nach
Milcherzeuger davon abhalten sollte, die ihnen zugewiesenen
Referenzmengen zu überschreiten. Eben diese für die
Milcherzeuger ungünstige Ausgestaltung war es, die die
Beschwerdeführer zu ihrem strafbaren Handeln bewegte. Nicht
zu überzeugen vermag die Ansicht des Beschwerdeführers zu 1),
das Merkmal „zu Marktordnungszwecken“ sei unbestimmt, weil
nicht klar sei, ob der Marktordnungszweck das einzige Ziel
der Regelung sein müsse. Dem Wortlaut nach ist ein
Marktordnungszweck erforderlich, die Verfolgung von
Nebenzwecken schadet nicht. Zudem ist im konkreten Fall der
zusätzlichen Abgabe auf Milch ein zum Marktordnungszweck
hinzutretender Nebenzweck nicht zu erkennen. Insbesondere
verfolgte die zusätzliche Abgabe auf Milch keinen Strafzweck;
der vom Beschwerdeführer zu 1) angestrengte Vergleich einer
Hinterziehung der zusätzlichen Abgabe auf Milch mit der
Nichtzahlung einer Geldstrafe liegt neben der Sache.
63
bb) Es ist nach alledem auch nicht ernstlich
zweifelhaft, dass die Erstreckung des § 12 Abs. 1 MOG
auf die zusätzliche Abgabe auf Milch vom Willen des
parlamentarischen Gesetzgebers umfasst war. Der Gesetzgeber
konnte aufgrund des Verweises auf den Anhang II des
EG-Vertrages ebenso wie die Adressaten der Regelung
voraussehen, welche Waren im Einzelnen Gegenstand einer von
§ 12 Abs. 1 MOG, § 370 Abs. 1 AO erfassten
Abgabenerhebung werden konnten. Im Übrigen war jedenfalls im
Jahr 1986, als § 12 MOG eine seiner zum Tatzeitpunkt
geltenden Fassung im Wesentlichen bereits entsprechende Form
erhielt, die Milchabgabenregelung bereits eingeführt und
wurde in der amtlichen Begründung auch genannt (vgl. BTDrucks
10/5236 S. 6, 13 zu § 8 MOG
dem allgemeinen Verweis auf die Abgabenordnung gerade auch
die kriminalpolitische Entscheidung treffen wollte, den
Anwendungsbereich des Steuerhinterziehungstatbestands zu
erweitern, ergibt sich ergänzend aus § 35 MOG.
64
b) Eine sowohl unter dem Gesichtspunkt der
Erkennbarkeit für die Adressaten (aa)) wie hinsichtlich der
Wahrung der parlamentarischen Verantwortung (bb)) hinreichend
bestimmte Umschreibung des tatbestandlichen Unrechts ließ
sich § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO auch dann entnehmen, wenn die
Tatbestandsmerkmale der steuerlich erheblichen Tatsachen und
der Steuerverkürzung mit der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts und des Bundesgerichtshofs (vgl.
BVerfGE 37, 201 ; BVerfG, Beschlüsse der
3. Kammer des Zweiten Senats vom 21. März 1989 - 2 BvR 162/89
u.a. -, juris, Rn. 2, und der 2. Kammer des Zweiten Senats
vom 23. Juni 1994 - 2 BvR 1084/94 -, juris, Rn. 3; BGHSt 20,
177 ; 34, 272 ) als Blankettmerkmale
aufgefasst wurden, die auf das materielle Abgabenrecht - hier
also die Vorschriften der Verordnung Nr. 3950/92 und der
Milch-Garantiemengen-Verordnung - verwiesen und durch dieses
ausgefüllt wurden. Es kann daher offen bleiben, ob die
Tatbestandsmerkmale des § 370 Abs. 1 Nr. 1 AO sich auch
als normative Merkmale verstehen lassen, die bereits für sich
genommen eine vollständige, hinreichend bestimmte
Umschreibung des tatbestandlichen Unrechts enthalten, wie
dies im Schrifttum zunehmend vertreten wird (vgl. Hellmann,
in:
Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung,
§ 370 AO Rn. 47 ; Dannecker, in:
Leipziger Kommentar zum Strafgesetzbuch, Bd. 1, 12. Aufl.
2006, § 1 Rn. 149; Gribbohm/Utech, NStZ 1990, S. 209
).
65
aa) Insbesondere das Tatbestandsmerkmal der
Steuerverkürzung wird insofern durch die materiellen
Abgabengesetze ausgefüllt, als die Frage, ob und in welchem
Umfang eine Steuerverkürzung eingetreten ist, sich aus dem
Vergleich zwischen der Steuer, die aufgrund unwahrer Angaben
festgesetzt wurde und der Steuer, die zu erheben gewesen
wäre, wenn anstelle der unrichtigen die der Wahrheit
entsprechenden Angaben zugrunde gelegt worden wären,
beantwortet (vgl. Gast-deHaan, in: Klein, Abgabenordnung, 9.
Aufl. 2006, § 370 Rn. 5, 52 sowie BGH, Urteil vom 30.
Juli 1985 - 1 StR 284/85 -, juris, Rn. 19).
66
Die insoweit erforderliche Publizität war
durch Veröffentlichung der einschlägigen
gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften im Amtsblatt der EG
gewahrt (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten
Senats vom 19. Dezember 1991 - 2 BvR 836/85 -, NVwZ-RR 1992,
S. 521 , sowie Satzger, Die Europäisierung des
Strafrechts, 2001, S. 264 ff.). Entgegen kritischer
Stimmen in der Literatur (vgl. etwa Satzger, a.a.O., S. 267
sowie derselbe, Internationales und Europäisches Strafrecht,
2. Aufl. 2008, S. 122 f.) lässt sich ein genereller
Einwand gegen Verweisungen von Blankettvorschriften auf
Unionsrecht jedenfalls vorliegend auch nicht daraus
herleiten, dass bei der Auslegung des europäischen Rechts
gegebenenfalls die Fassungen der verschiedenen Amtssprachen
zu berücksichtigen sind. Im hier interessierenden Fall der
Verordnung Nr. 3950/92 sind Anhaltspunkte für konkrete,
mehrsprachigkeitsbedingte Unklarheiten weder vorgetragen
worden noch sonst ersichtlich.
67
Für die in Betracht kommenden Adressaten der
Norm - nämlich Landwirte und andere beruflich mit der
Milcherzeugung und der entsprechenden Abgabenerhebung in
Berührung kommenden Personen - waren die
Strafbarkeitsvoraussetzungen in hinreichender Weise
erkennbar. Wer das Quotensystem nach Marktordnungsgesetz,
Verordnung Nr. 3950/92 und Milch-Garantiemengen-Verordnung
nicht wenigstens der Sache nach kannte, stand von vornherein
nicht in Gefahr, sich wegen unlauterer Beteiligung daran
strafbar zu machen. Das Verhalten der Beschwerdeführer wies
deutliche Merkmale betrügerischer Handlungen auf.
68
bb) Die Verweisung auf das materielle
Abgabenrecht führte vorliegend auch nicht zu einem Verlust
der parlamentarischen Verantwortung für die Entscheidung über
die Grenzen der Strafbarkeit; die insoweit in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannten
Beschränkungen hatte der Gesetzgeber eingehalten.
69
Auf der Rechtsfolgenseite waren Art und Maß
der Strafe entsprechend den aus Art. 103 Abs. 2 und
Art. 104 Abs. 1 GG folgenden Anforderungen für Gesetze
mit Androhung von Freiheitsstrafe abschließend im formellen
Gesetz festgelegt; hier bestanden keinerlei
Entscheidungsspielräume für Gemeinschaftsgesetzgeber oder
nationalen Verordnunggeber. Aber auch auf der
Tatbestandsseite gingen die dem Gemeinschaftsgesetzgeber und
dem nationalen Verordnunggeber verbleibenden
Einflussmöglichkeiten über eine verfassungsrechtlich
zulässige Spezifizierung jedenfalls nicht hinaus.
70
Das von § 370 Abs. 1 AO geschützte
Rechtsgut ist das öffentliche Interesse am rechtzeitigen und
vollständigen Aufkommen der von der Norm erfassten Steuern
(vgl. Gast-deHaan, in: Klein, Abgabenordnung, 9. Aufl. 2006,
§ 370 Rn. 2 m.w.N.). Über § 12 Abs. 1 MOG
wurde das öffentliche Interesse am rechtzeitigen und
vollständigen Aufkommen der gemeinschaftsrechtlich geregelten
Abgaben auf Marktordnungswaren zu Marktordnungszwecken
einbezogen, wobei dieser allgemeine parlamentarische Wille -
wie bereits dargelegt - den konkreten Fall der zusätzlichen
Abgabe auf Milch erfasste. Anhaltspunkte, dass es insofern
für den parlamentarischen Gesetzgeber eine Rolle spielte, ob
das im konkreten Fall hinterzogene Abgabenaufkommen im
Ergebnis auch tatsächlich dem Gemeinschaftshaushalt
zugeflossen wäre, bestehen nicht; die in der Entgegnung des
Beschwerdeführers zu 1) auf die eingegangenen Stellungnahmen
angestellten Überlegungen in dieser Hinsicht gehen daher ins
Leere.
71
§ 370 Abs. 1 Nr. 1 AO erschöpft sich auch
nicht in einer bloßen Weiterverweisung auf das Abgabenrecht,
sondern lässt somit einen bestimmten Unrechtstyp deutlich
erkennen, indem er die tatbestandliche Handlung („wer den
Finanzbehörden oder anderen Behörden über steuerlich
erhebliche Tatsachen unrichtige oder unvollständige Angaben
macht“) wie den Taterfolg („und dadurch Steuern verkürzt oder
für sich oder einen anderen nicht gerechtfertigte
Steuervorteile erlangt“) in einer allgemeinverständlichen,
einer Parallelwertung in der Laiensphäre (vgl.
Hellmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung,
§ 370 AO Rn. 47 m.w.N.)
zugänglichen Weise ausführt.
72
Dem Wortlaut des § 370 Abs. 1 AO - hier
in Verbindung mit § 12 Abs. 1 MOG - ließ sich eine
normative Wertbestimmung durch den parlamentarischen
Gesetzgeber (vgl. Dannecker, in: Leipziger Kommentar zum
Strafgesetzbuch, Bd. 1, 12. Aufl. 2006, § 1 Rn.
127) mithin ebenso entnehmen wie eine Umschreibung des
strafrechtlich relevanten Verhaltens (vgl. Tiedemann,
Tatbestandsfunktionen im Nebenstrafrecht, 1969, S.
258 ff.). Danach war sichergestellt, dass nur materiell
wertwidrige Verhaltensweisen von der Norm erfasst wurden und
die Gewichtverteilung zwischen Blankettstrafgesetz und
konkretisierendem Rechtsakt gab die vorrangige
Bestimmungsgewalt des förmlichen Gesetzes wieder.
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Der somit verfassungsmäßige Straftatbestand
ist von den im Falle der Beschwerdeführer entscheidenden
Strafgerichten in verfassungsrechtlich nicht zu
beanstandender, insbesondere nicht gegen Art. 103 Abs. 2
GG verstoßender Weise, angewendet worden.
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Von einer weiteren Begründung wird nach
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.