BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 947/11 -
des Herrn K...,
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Di Fabio,
Gerhardt
und die Richterin Hermanns
am 22. September 2011 einstimmig
beschlossen:
Der Beschluss des Oberlandesgerichts Nürnberg
vom 30. März 2011 - 1 St OLG Ss 42/11 -
verletzt den Beschwerdeführer in seinem grundrechtsgleichen
Recht aus Artikel 101 Absatz 1 Satz 2 des
Grundgesetzes. Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das
Oberlandesgericht Nürnberg zurückverwiesen.
Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht
zur Entscheidung angenommen.
Der Freistaat Bayern hat dem Beschwerdeführer
die notwendigen Auslagen zu erstatten.
Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen
Tätigkeit wird im Hauptsacheverfahren auf 8.000 € (in Worten:
achttausend Euro) und im Verfahren auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung auf 4.000 € (in Worten: viertausend
Euro) festgesetzt.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft eine
unterbliebene Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen
Union (Europäischer Gerichtshof) hinsichtlich der Auslegung
der Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein
(3. Führerscheinrichtlinie - ABl L 403/18).
2
1. Das Amtsgericht Erlangen verhängte gegen
den Beschwerdeführer im Jahr 2007 eine isolierte Sperre für
die Erteilung der Fahrerlaubnis von neun Monaten (§ 69a
Abs. 1 Satz 3 StGB). Nach Ablauf und vor Tilgung
der Sperre im Verkehrszentralregister erwarb der
Beschwerdeführer in der Tschechischen Republik eine
Fahrerlaubnis, in welcher der tschechische Zweitwohnsitz des
Beschwerdeführers eingetragen ist.
3
2. Das Amtsgericht Erlangen verurteilte den
Beschwerdeführer mit angegriffenem Urteil vom 20. Mai
2010 wegen vorsätzlichen Fahrens ohne Fahrerlaubnis in zwei
Fällen zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von fünf Monaten und
verhängte eine erneute isolierte Sperre für die Erteilung der
Fahrerlaubnis von zwölf Monaten. Das Landgericht
Nürnberg-Fürth verwarf die dagegen gerichtete Berufung des
Beschwerdeführers mit angegriffenem Urteil vom
8. November 2010 und änderte auf die Berufung der
Staatsanwaltschaft das Urteil des Amtsgerichts dahingehend
ab, dass die Gesamtfreiheitsstrafe zu Lasten des
Beschwerdeführers auf sechs Monate erhöht wurde.
4
Das Oberlandesgericht Nürnberg verwarf die
dagegen gerichtete Revision des Beschwerdeführers mit
angegriffenem Beschluss vom 30. März 2011 als
unbegründet. § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 der
Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr
(Fahrerlaubnis-Verordnung - FeV) versage das Recht, von einer
ausländischen EU-Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen,
wenn eine isolierte Sperre für die Erteilung der
Fahrerlaubnis im Inland verhängt worden sei. Zwar sei die
Sperre zu dem Zeitpunkt, als der Beschwerdeführer die
tschechische Fahrerlaubnis erworben habe, und zu den
jeweiligen Tatzeiten bereits abgelaufen gewesen. Dies ändere
jedoch nichts, weil die Sperre noch im
Verkehrszentralregister eingetragen und nicht tilgungsreif
sei (vgl. § 28 Abs. 4 Satz 3 FeV i.V.m.
§ 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVG).
5
Diese Auslegung von § 28 Abs. 4
Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit Satz 3 FeV sei
mit Unionsrecht, insbesondere mit Art. 11 Abs. 4
UAbs. 2 der 3. Führerscheinrichtlinie, vereinbar
(mit Hinweis auf VGH München, Beschluss vom 7. Oktober
2010 - 11 CS 10.1380 -, NJW 2011,
S. 1380). Der Beschwerdeführer habe wegen
Alkoholdelikten im Straßenverkehr wiederholt belangt werden
müssen. Er habe sich dadurch in hohem Maße zum Führen von
Kraftfahrzeugen als ungeeignet erwiesen. Angesichts der
Gefahren, die vom motorisierten Straßenverkehr für das
menschliche Leben und die körperliche Unversehrtheit
insbesondere dann ausgingen, wenn charakterlich ungeeignete
Personen wie der Beschwerdeführer zum Führen von
Kraftfahrzeugen zugelassen würden, sei der europäische
Normgeber gehalten gewesen, diesem Schutzauftrag bei der
Ausgestaltung der 3. Führerscheinrichtlinie gerecht zu
werden.
6
3. Auf den Antrag des Beschwerdeführers auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung setzte die Kammer die
Vollstreckung der Freiheitsstrafe aus dem Urteil des
Amtsgerichts Erlangen vom 20. Mai 2010 in Form des
Urteils des Landgerichts Nürnberg-Fürth vom 8. November
2010 mit Beschluss vom 30. Mai 2011 einstweilen für die
Dauer des Verfassungsbeschwerdeverfahrens, längstens für die
Dauer von sechs Monaten aus.
7
Der Beschwerdeführer sieht sich durch die
angegriffenen Entscheidungen in seinen Grundrechten und
grundrechtsgleichen Rechten aus Art. 2 Abs. 2
Satz 2, Art. 3 Abs. 1 und Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG verletzt.
8
Das Oberlandesgericht Nürnberg habe seinen
Beurteilungsspielraum für eine Vorlage an den Europäischen
Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 3 AEUV in
unvertretbarer Weise überschritten. Gegenüber der vom
Oberlandesgericht Nürnberg vorgenommenen Auslegung von
§ 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung
mit Satz 3 FeV sei die Gegenauffassung eindeutig
vorzuziehen. Verschiedene Verwaltungs- und
Oberverwaltungsgerichte hätten § 28 Abs. 4 FeV als
unionsrechtswidrig bezeichnet und nicht angewendet, § 28
Abs. 4 FeV unionsrechtskonform ausgelegt oder dem
Europäischen Gerichtshof Fragen zur Auslegung der
3. Führerscheinrichtlinie vorgelegt (vgl. VG Koblenz,
Beschluss vom 22. September 2009 - 5 L
970/09 -, juris; VGH Kassel, Beschluss vom
4. Dezember 2009 - 2 B 2138/09 -, juris;
OVG Saarlouis, Beschluss vom 16. Juni 2010
- 1 B 204/10 -, SVR 2010, S. 392).
Es sei davon auszugehen, dass der Europäische Gerichtshof
Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 der
3. Führerscheinrichtlinie ebenso wie Art. 8
Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom
29. Juli 1991 über den Führerschein
(2. Führerscheinrichtlinie - ABl L 237/1) eng auslegen
werde und auch nach Inkrafttreten der
3. Führerscheinrichtlinie allein ein Wohnsitzverstoß es
rechtfertige, die Anerkennung einer gültigen EU-Fahrerlaubnis
abzulehnen.
9
Das Bayerische Staatsministerium der Justiz
und für Verbraucherschutz hält die Verfassungsbeschwerde für
unbegründet.
10
Eine Verletzung des grundrechtsgleichen Rechts
auf den gesetzlichen Richter nach Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG liege nicht vor. Es bestünden keine Zweifel
hinsichtlich des inhaltlichen Verständnisses von Art. 11
Abs. 4 der 3. Führerscheinrichtlinie, so dass die
Vereinbarkeit von § 28 Abs. 4 Satz 1
Nr. 3 in Verbindung mit Satz 3 FeV mit Unionsrecht
von dem Oberlandesgericht Nürnberg klar und ohne Vorlage an
den Europäischen Gerichtshof habe beantwortet werden können.
Art. 11 Abs. 4 UAbs. 1 und 2 der
3. Führerscheinrichtlinie bestimmten sprachlich
eindeutig, dass ein Mitgliedstaat einen Führerschein nicht
ausstellen dürfe, wenn der betreffenden Person zuvor in einem
anderen Mitgliedstaat ein Führerschein entzogen worden sei,
und dass ein unter Verstoß gegen dieses Verbot gleichwohl
erteilter Führerschein von dem Mitgliedstaat, der den
Führerscheinentzug angeordnet habe, nicht anerkannt werden
dürfe. Jedenfalls habe sich das Oberlandesgericht Nürnberg
nicht willkürlich über die Vorlagepflicht nach Art. 267
Abs. 3 AEUV hinweggesetzt.
11
Die Voraussetzungen für eine stattgebende
Kammerentscheidung nach § 93c Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit § 93a Abs. 2 BVerfGG sind erfüllt,
soweit sich der Beschwerdeführer gegen den Beschluss des
Oberlandesgerichts Nürnberg vom 30. März 2011 wendet.
Das Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der
Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen
Fragen bereits entschieden (§ 93c Abs. 1
Satz 1 BVerfGG; vgl. BVerfGE 82, 159
; 126, 286 ), und die
Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur Durchsetzung des
grundrechtsgleichen Rechts des Beschwerdeführers aus
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG angezeigt
(§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die
Verfassungsbeschwerde ist insoweit offensichtlich begründet
(§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).
12
1. Das Oberlandesgericht Nürnberg hat den
Beschwerdeführer entgegen Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG seinem gesetzlichen Richter entzogen.
13
a) Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist der Europäische Gerichtshof
gesetzlicher Richter im Sinne von Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG. Unterlässt es ein deutsches Gericht, ein
Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof zu
richten, obwohl es unionsrechtlich dazu verpflichtet ist,
werden die Rechtsschutzsuchenden des Ausgangsverfahrens ihrem
gesetzlichen Richter entzogen (BVerfGE 73, 339
; 75, 223 ; 82, 159
; 126, 286 ).
Allerdings stellt nicht jede Verletzung der sich aus
Art. 267 Abs. 3 AEUV ergebenden Vorlagepflicht
einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG
dar. Das Bundesverfassungsgericht beanstandet die Auslegung
und Anwendung von Zuständigkeitsnormen nur, wenn sie bei
verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden
Gedanken nicht mehr verständlich erscheinen oder
offensichtlich unhaltbar sind. Dieser Willkürmaßstab wird
auch angelegt, wenn eine Verletzung von Art. 267
Abs. 3 AEUV in Rede steht (BVerfGE 82, 159
; 126, 286 ; BVerfG, Beschluss
des Ersten Senats vom 25. Januar 2011 - 1 BvR
1741/09 -, NJW 2011, S. 1427
).
14
Im Rahmen dieser Willkürkontrolle haben sich
in der Rechtsprechung Fallgruppen herausgebildet, in denen
die Vorlagepflichtverletzung zu einer Verletzung des Rechts
auf den gesetzlichen Richter führt. Liegt zu einer
entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts einschlägige
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht vor
oder hat eine vorliegende Rechtsprechung die
entscheidungserhebliche Frage möglicherweise noch nicht
erschöpfend beantwortet oder erscheint eine Fortentwicklung
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht nur
als entfernte Möglichkeit, wird Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG nur dann verletzt, wenn das letztinstanzliche
Hauptsachegericht den ihm in solchen Fällen notwendig
zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise
überschritten hat (vgl. BVerfGE 82, 159 ;
126, 286 ; BVerfG, Beschluss des Ersten
Senats vom 25. Januar 2011, a.a.O., S. 1431). Dies
kann nach der Rechtsprechung des Zweiten Senats (vgl. BVerfGE
82, 159 ; 126, 286 ) insbesondere dann
der Fall sein, wenn mögliche Gegenauffassungen zu der
entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts gegenüber der
vom Gericht vertretenen Meinung eindeutig vorzuziehen sind.
Zu verneinen ist in Fällen der Unvollständigkeit der
Rechtsprechung ein Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1
Satz 2 GG deshalb bereits dann, wenn das Gericht die
entscheidungserhebliche Frage in zumindest vertretbarer Weise
beantwortet hat.
15
Dies setzt voraus, dass sich das Gericht
hinsichtlich des Unionsrechts hinreichend kundig gemacht hat.
Dabei umfasst der Begriff des Unionsrechts nicht nur
geschriebenes und ungeschriebenes Recht in seiner Auslegung
durch den Europäischen Gerichtshof, sondern auch die in der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für das
Unionsrecht entwickelten Auslegungsmethoden und -grundsätze
(vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats
vom 9. Januar 2001 - 1 BvR 1036/99 -, NJW
2001, S. 1267). Das Gericht beantwortet die
entscheidungserhebliche Frage des Unionsrechts in nicht mehr
vertretbarer Weise, wenn keine tatsächlichen und rechtlichen
Anhaltspunkte dafür erkennbar sind, dass die eigene Auslegung
und Anwendung des Unionsrechts mit der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs und den herkömmlichen
Auslegungsmethoden und -grundsätzen übereinstimmt.
16
b) Gemessen an diesem Maßstab hat das
Oberlandesgericht Nürnberg den Beschwerdeführer seinem
gesetzlichen Richter entzogen, indem es davon abgesehen hat,
ein eigenes Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen
Gerichtshof zu richten oder das Revisionsverfahren bis zur
Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs über das
Vorabentscheidungsersuchen des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 16. August 2010
- 11 B 10.1030 -, DAR 2010, S. 596 =
Rs. C-419/10, Hofmann, ABl 2010 Nr. C 301/12)
auszusetzen.
17
aa) Die Frage, ob die Auslegung von § 28
Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit
Satz 3 FeV, wonach eine ausländische Fahrerlaubnis im
Inland ungültig ist, wenn die Sperre für die Erteilung einer
Fahrerlaubnis abgelaufen, aber nach wie vor noch im
Verkehrszentralregister eingetragen und nicht getilgt ist,
mit Unionsrecht, insbesondere mit Art. 11 Abs. 4
UAbs. 2 der 3. Führerscheinrichtlinie, vereinbar ist,
ist entscheidungserheblich. Denn ihre Beantwortung
entscheidet darüber, ob sich der Beschwerdeführer wegen
Fahrens ohne Fahrerlaubnis strafbar gemacht hat.
18
bb) Das Oberlandesgericht Nürnberg hat als
letztinstanzliches Hauptsachegericht den ihm bei der
Auslegung der 3. Führerscheinrichtlinie zukommenden
Beurteilungsrahmen überschritten. Es hat unter Verweis auf
den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
7. Oktober 2010 (a.a.O.) eine Auslegung der
3. Führerscheinrichtlinie vorgenommen, die im
Widerspruch zu der ihm bekannten Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs zur Unvereinbarkeit von § 28
Abs. 4 Nr. 3 FeV a.F. mit Art. 1 Abs. 2
und Art. 8 Abs. 4 der
2. Führerscheinrichtlinie steht, ohne sich hierfür auf
vertretbare tatsächliche und rechtliche Anhaltspunkte stützen
zu können. Darauf beruht die Auffassung, dass § 28
Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit
Satz 3 FeV, wonach eine ausländische Fahrerlaubnis im
Inland ungültig ist, wenn die Sperre für die Erteilung einer
Fahrerlaubnis abgelaufen, aber nach wie vor noch im
Verkehrszentralregister eingetragen und nicht getilgt ist,
mit Unionsrecht vereinbar ist.
19
(1) Es bestehen begründete Zweifel daran, dass
§ 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung
mit Satz 3 FeV mit Unionsrecht, insbesondere mit
Art. 11 Abs. 4 UAbs. 2 der
3. Führerscheinrichtlinie, vereinbar ist (vgl. VG
Koblenz, Beschluss vom 22. September 2009, a.a.O,
Rn. 13 ff.; OVG Koblenz, Beschluss vom
17. Februar 2010 - 10 B 351/09 -, juris,
Rn. 6 ff.; VGH Kassel, Beschluss vom
4. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 2; OVG Saarlouis,
Beschluss vom 16. Juni 2010, a.a.O.,
S. 393 ff.; Blum, NZV 2008, S. 176
; Hailbronner, NZV 2009, S. 361
; Dyllick/Lörincz/Neubauer, LKV 2010,
S. 481 m.w.N.; Pießkalla/Leitgeb, NZV 2010,
S. 329 ).
20
(a) Es liegt noch keine Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs zur Auslegung der
3. Führerscheinrichtlinie vor.
21
(b) Nach der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs zur 2. Führerscheinrichtlinie sind die
Mitgliedstaaten nach deren Art. 1 Abs. 2
verpflichtet, die Führerscheine anderer EU-Mitgliedstaaten
ohne jede Formalität anzuerkennen (EuGH, Urteil vom
19. Februar 2009, Rs. C-321/07, Schwarz, Slg.
2009, S. I-1113, Rn. 75).
22
Es ist Aufgabe des Ausstellermitgliedstaats,
zu prüfen, ob die im Unionsrecht aufgestellten
Mindestvoraussetzungen, insbesondere diejenigen hinsichtlich
der Fahreignung und des Wohnsitzes, erfüllt sind und ob somit
die Erteilung einer Fahrerlaubnis gerechtfertigt ist (EuGH,
Urteil vom 26. Juni 2008, verb. Rs. C-329/06
und C-343/06, Wiedemann/Funk, Slg. 2008, S. I-4635,
Rn. 52). Wenn die Behörden eines Mitgliedstaats einen
Führerschein ausgestellt haben, sind die anderen
Mitgliedstaaten somit nicht befugt, die Beachtung der in
dieser Richtlinie aufgestellten Ausstellungsvoraussetzungen
nachzuprüfen. Der Besitz eines von einem Mitgliedstaat
ausgestellten Führerscheins ist nämlich als Nachweis dafür
anzusehen, dass der Inhaber dieses Führerscheins am Tag der
Erteilung des Führerscheins diese Voraussetzungen erfüllte
(EuGH, Urteil vom 26. Juni 2008, Wiedemann/Funk, a.a.O.,
Rn. 53). Dies gilt auch dann, wenn der Führerschein im
Aufnahmemitgliedstaat wegen Drogen- oder Alkoholkonsums
entzogen wurde und der Ausstellungsmitgliedstaat nicht
dieselben Anforderungen an den Eignungsnachweis stellt,
insbesondere auf eine medizinisch-psychologische Untersuchung
verzichtet (EuGH, Urteil vom 26. Juni 2008,
Wiedemann/Funk, a.a.O., Rn. 73). Der
Aufnahmemitgliedstaat ist nur im Hinblick auf ein Verhalten,
das nach dem Erwerb des von einem Mitgliedstaat ausgestellten
Führerscheins eingetreten ist, zur nachträglichen
Eignungsüberprüfung befugt.
23
Ausnahmen von dem in Art. 1 Abs. 2
der 2. Führerscheinrichtlinie enthaltenen allgemeinen
Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der von den
Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine sind insbesondere
vor dem Hintergrund, dass dieser Grundsatz die Ausübung der
Grundfreiheiten erleichtern soll, eng auszulegen (EuGH,
Urteil vom 29. April 2004, Rs. C-476/01, Kapper,
Slg. 2004, S. I-5205, Rn. 72). Aus diesem
Grund kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Art. 8
Abs. 4 der 2. Führerscheinrichtlinie berufen, um
einer Person, auf die in seinem Hoheitsgebiet eine Maßnahme
des Entzugs oder der Aufhebung einer früher von ihm erteilten
Fahrerlaubnis angewendet wurde, auf unbestimmte Zeit die
Anerkennung der Gültigkeit eines Führerscheins zu versagen,
der ihr möglicherweise später von einem anderen Mitgliedstaat
ausgestellt wird. Ist nämlich die zusätzlich zu der
fraglichen Maßnahme angeordnete Sperrfrist für die
Neuerteilung der Fahrerlaubnis im Hoheitsgebiet eines
Mitgliedstaats bereits abgelaufen, verbietet es Art. 1
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 4 der
2. Führerscheinrichtlinie diesem Mitgliedstaat
weiterhin, die Anerkennung der Gültigkeit eines von einem
anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins abzulehnen
(EuGH, Urteil vom 29. April 2004, Kapper, a.a.O.,
Rn. 76). Die Anerkennung der Gültigkeit eines von einem
anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins kann
allerdings abgelehnt werden, wenn sein Inhaber zum Zeitpunkt
dieser Ausstellung einer Sperrfrist für die Erteilung einer
Fahrerlaubnis unterlag (EuGH, Beschluss vom 3. Juli
2008, Rs. C-225/07, Möginger, Slg. 2008,
S. I-103, Rn. 45).
24
(c) Art. 11 Abs. 4 der
3. Führerscheinrichtlinie ist durch die
3. Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung
vom 7. Januar 2009 (BGBl I S. 27 und 29)
umgesetzt worden. § 28 Abs. 4 Satz 1
Nr. 3 FeV, wonach Inhaber einer in einem anderen
Mitgliedstaat der Europäischen Union erteilten gültigen
Fahrerlaubnis nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen berechtigt
sind, wenn ihnen die Fahrerlaubnis im Inland vorläufig oder
rechtskräftig von einem Gericht oder sofort vollziehbar oder
bestandskräftig von einer Verwaltungsbehörde entzogen worden
ist, wurde wortgleich aus der vorangegangenen Fassung
übernommen. Ergänzend wurde § 28 Abs. 4 Satz 3
FeV angefügt, wonach Satz 1 Nr. 3 und 4 nur
anzuwenden ist, wenn die dort genannten Maßnahmen im
Verkehrszentralregister eingetragen und nicht nach § 29
StVG getilgt sind. Da eine unbegrenzte Verweigerung der
Anerkennung unionsrechtswidrig ist, wurde sie nach der
Begründung des Verordnungsgebers durch einen Verweis auf die
Tilgungsfristen des Straßenverkehrsgesetzes ersetzt (BRDrucks
851/08, S. 12).
25
(2) Die Argumente, die das Oberlandesgericht
Nürnberg unter Verweis auf den Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Oktober 2010
(a.a.O.) für die Vereinbarkeit von § 28 Abs. 4
Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit Satz 3 FeV mit
Unionsrecht anführt und die von Stimmen in der Rechtsprechung
(vgl. OVG Münster, Beschluss vom 20. Januar 2010
- 16 B 814/09 -, juris, Rn. 6 ff.;
VGH Mannheim, Beschluss vom 21. Januar 2010
- 10 S 2391/09 -, NJW 2010, S. 2821
; OVG Greifswald, Beschluss vom
23. Februar 2010 - 1 M 172/09 -,
juris, Rn. 11 ff.; OLG Stuttgart, Beschluss vom
26. Mai 2010 - 2 Ss 269/10 -,
NJW 2010, S. 2818 ; OVG
Lüneburg, Beschluss vom 18. August 2010 - 12 ME
57/10 -, juris, Rn. 11 ff.) und in der
Literatur geteilt werden (vgl. Jancker, DAR 2009,
S. 181 ; Mosbacher/Gräfe,
NJW 2009, S. 801 ), sind nicht
vertretbar.
26
(a) Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof
kommt aufgrund einer grammatikalischen, systematischen und
historischen Auslegung der 3. Führerscheinrichtlinie zu
der Auffassung, dass eine Auslegung des § 28 Abs. 4
Satz 1 Nr. 3 FeV, wonach eine ausländische
EU-Fahrerlaubnis im Inland ungültig sei, wenn die
Tatbestandsvoraussetzungen dieser Bestimmung in Verbindung
mit § 28 Abs. 4 Satz 3 FeV erfüllt seien, mit
Unionsrecht vereinbar sei (Beschluss vom 7. Oktober
2010, a.a.O., S. 1382).
27
Dies begründet er damit, dass durch die
3. Führerscheinrichtlinie ein Paradigmenwechsel
vollzogen worden sei, um ein Unterlaufen von in einem
Mitgliedstaat getroffenen fahrerlaubnisrechtlichen
„Negativentscheidungen“ dadurch zu verhindern, dass der
Betroffene zwecks Erlangung einer neuen Fahrerlaubnis in
einen anderen Mitgliedstaat ausweiche. Dies komme nicht nur
in der doppelten Sicherung zum Ausdruck, die Art. 11
Abs. 4 der 3. Führerscheinrichtlinie durch den
Übergang von fakultativen zu bindenden Regelungen und dadurch
geschaffen habe, dass das in Art. 11 Abs. 4
UAbs. 1 der 3. Führerscheinrichtlinie
ausgesprochene Verbot der Erteilung einer Fahrerlaubnis durch
eine an den Aufnahmestaat gerichtete
Nichtanerkennungsverpflichtung ergänzt worden sei. Der Wille
des Normgebers, den Mitgliedstaaten ein möglichst wirksames
Instrument zur Bekämpfung des Führerscheintourismus an die
Hand zu geben, lasse sich auch aus den Materialien entnehmen
(mit Hinweis auf VGH München, Beschluss vom 22. Februar
2007 - 11 CS 06.1644 -, NZV 2007, S. 539
).
28
Diese Auslegung der
3. Führerscheinrichtlinie stehe nicht in Widerspruch zu
höherrangigem Unionsrecht. Zu den Normen des primären
Unionsrechts, die im vorliegenden Zusammenhang in den Blick
zu nehmen seien, gehörten nicht nur die Bestimmungen, die die
Freizügigkeit innerhalb der Union verbürgten, sondern auch
die Unionsgrundrechte auf Leben und körperliche
Unversehrtheit. In den Erwägungsgründen 2, 7, 8, 9, 10, 11,
13 und 15 der 3. Führerscheinrichtlinie komme zum
Ausdruck, dass die 3. Führerscheinrichtlinie das Ziel
verfolge, dem aus diesen Unionsgrundrechten folgenden
Schutzauftrag gerecht zu werden, indem die Verkehrssicherheit
erhöht werde, und dass dieses Ziel mindestens gleichrangig
neben dem Anliegen stehe, die Freizügigkeit der Unionsbürger
zu erleichtern.
29
(b) Es bestehen keine tatsächlichen oder
rechtlichen Anhaltspunkte dafür, dass diese Auslegung der
3. Führerscheinrichtlinie mit der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs übereinstimmt.
30
(aa) Der Wortlaut von Art. 11 Abs. 4
UAbs. 2 und 3 der 3. Führerscheinrichtlinie stützt
die Annahme einer Einschränkung der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs zur Reichweite des
Anerkennungsgrundsatzes nicht.
31
Er lehnt sich weitgehend an Art. 8
Abs. 4 der 2. Führerscheinrichtlinie an. Geändert
hat sich im Wesentlichen nur die Ersetzung einer
Ermessensklausel durch eine Pflicht, die Anerkennung zu
verweigern. Inhaltlich ist die Vorschrift jedoch weitgehend
identisch geblieben, wenn man davon absieht, dass Art. 8
Abs. 4 Satz 2 der 2. Führerscheinrichtlinie
auf Maßnahmen nach Art. 8 Abs. 2 verweist, während
Art. 11 Abs. 4 der 3. Führerscheinrichtlinie
nicht mehr auf Maßnahmen nach Art. 11 Abs. 2
(Anwendung der innerstaatlichen Vorschriften über
Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der
Fahrerlaubnis) verweist, sondern direkt auf die
Einschränkung, Aussetzung oder Entziehung im Hoheitsgebiet
des Aufnahmemitgliedstaats Bezug nimmt.
32
Die Folgerung, dass damit der bisherigen
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Grundlage
entzogen würde, wäre nur tragfähig, wenn die Rechtsprechung
zur Unanwendbarkeit von § 28 Abs. 4 Nr. 3 FeV
a.F. entscheidend auf der Verknüpfung von Art. 8
Abs. 4 mit Abs. 2 der
2. Führerscheinrichtlinie beruhen würde. Dies ist jedoch
nicht der Fall (vgl. Hailbronner, NZV 2009, S. 361
). Der Europäische Gerichtshof begründet seine
restriktive Auslegung von Art. 8 Abs. 4 der
2. Führerscheinrichtlinie entscheidend mit den
Grundfreiheiten, für die dem Grundsatz der Anerkennung von
Führerscheinen große Bedeutung zukomme. Dabei unterscheidet
er zwischen Art. 8 Abs. 2 und Art. 8
Abs. 4 argumentativ nicht. Der Europäische Gerichtshof
stellt vielmehr fest, dass im Hinblick auf die Bedeutung der
Individualverkehrsmittel der Besitz eines vom Aufnahmestaat
ordnungsgemäß anerkannten Führerscheins Einfluss auf die
tatsächliche Ausübung einer großen Zahl von unselbständigen
oder selbständigen Erwerbstätigkeiten haben könne (EuGH,
Urteil vom 29. April 2004, Kapper, a.a.O., Rn. 71).
Eine nationale Regelung, die wie § 28 FeV a.F. gerade
darauf abziele, die zeitliche Wirkung einer Maßnahme des
Entzugs oder der Aufhebung einer früheren Fahrerlaubnis auf
unbestimmte Zeit zu verlängern und den deutschen Behörden die
Zuständigkeit für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis
vorzubehalten, wäre daher „die Negation des Grundsatzes der
gegenseitigen Anerkennung der Führerscheine selbst, der den
Schlussstein des mit der Richtlinie 91/439 eingeführten
Systems darstellt“ (EuGH, Urteil vom 29. April 2004,
Kapper, a.a.O., Rn. 77).
33
(bb) Auch die Entstehungsgeschichte der
3. Führerscheinrichtlinie spricht nicht für eine
erweiterte Befugnis der Mitgliedstaaten zur Nichtanerkennung
der von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten
Fahrerlaubnis.
34
Die Erwägungsgründe der
3. Führerscheinrichtlinie enthalten keine Hinweise auf
eine Änderung der Rechtsgrundlagen zur Anerkennung (vgl.
Hailbronner, NZV 2009, S. 361 ).
Erwägungsgrund Nr. 6 verweist in allgemeiner Form auf
die Anerkennungspflicht der Mitgliedstaaten und
Erwägungsgrund Nr. 15 auf die allgemeine Befugnis der
Mitgliedstaaten, aus Gründen der Verkehrssicherheit ihre
innerstaatlichen Bestimmungen über den Entzug, die
Aussetzung, die Entziehung und die Aufhebung einer
Fahrerlaubnis auf einen Führerscheininhaber anzuwenden, der
seinen ordentlichen Wohnsitz in ihrem Hoheitsgebiet begründet
hat.
35
Die Erwägungsgründe Nr. 2, 7, 8, 9, 10,
11 und 13, die nach Ansicht des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs zum Ausdruck bringen, dass das Ziel
der Erhöhung der Verkehrssicherheit mindestens gleichrangig
neben dem Anliegen stehe, die Freizügigkeit der Unionsbürger
zu erhöhen, betreffen nicht die Anerkennung von ausländischen
EU-Führerscheinen, sondern beschreiben lediglich, inwieweit
die innerstaatlichen Vorschriften für den Führerschein durch
die Richtlinie harmonisiert werden. Auch ein Vergleich der
Formulierung der Erwägungsgründe der 2. und
3. Führerscheinrichtlinie widerstreitet der Einschätzung
des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs. Während die
2. Führerscheinrichtlinie beabsichtigte, „die Sicherheit
im Straßenverkehr zu verbessern und die Freizügigkeit von
Personen zu erleichtern, die sich in einem anderen
Mitgliedstaat als dem niederlassen, in dem sie ihre
Fahrprüfung abgelegt haben“ (Erwägungsgrund 1), „tragen“
die Regelungen der 3. Führerscheinrichtlinie lediglich
„zur Erhöhung der Verkehrssicherheit bei“, während sie „die
Freizügigkeit der Personen, die sich in einem anderen
Mitgliedstaat als demjenigen, der den Führerschein
ausgestellt hat, niederlassen“, „erleichtern“, und „der
Besitz eines vom Aufnahmemitgliedstaat anerkannten
Führerscheins die Freizügigkeit und die
Niederlassungsfreiheit der Personen“ „fördert“
(Erwägungsgrund 2).
36
Auch die Begründung der Kommission für die
3. Führerscheinrichtlinie geht auf die mit dem
sogenannten „Führerscheintourismus“ zusammenhängenden
Probleme der Verkehrssicherheit nur insoweit ein, als die
Mitgliedstaaten ausdrücklich keinen neuen Führerschein
ausstellen dürfen sollen für eine Person, der der
Führerschein entzogen wurde und die somit indirekt immer noch
Inhaber eines anderen Führerscheins ist (KOM 2003
endg., S. 6). Der Gemeinsame Standpunkt des Rates
verweist ausschließlich auf die neuen Vorschriften über die
Überprüfung der Wohnsitzklausel (ABl 2006 Nr. C 295 E/45).
Diese Ausführungen deuten nicht auf eine Korrektur der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Reichweite
der Pflicht zur Anerkennung einer EU-Fahrerlaubnis hin.
37
(cc) Der Kritik des Europäischen Gerichtshofs,
wonach ein Mitgliedstaat nicht befugt ist, einer Person, auf
die eine Maßnahme des Entzugs oder der Aufhebung einer von
diesem Mitgliedstaat erteilten Fahrerlaubnis angewendet
worden ist, auf unbestimmte Zeit die Anerkennung der
Gültigkeit eines Führerscheins zu versagen, der ihr
möglicherweise später von einem anderen Mitgliedstaat
ausgestellt wird, kann - entgegen der Begründung des
Verordnungsgebers (BRDrucks 851/08, S. 12) - auch
nicht in vertretbarer Weise durch § 28 Abs. 4
Satz 3 FeV Rechnung getragen werden. Danach darf die
Anerkennung nur solange versagt werden, als die Entziehung im
Verkehrszentralregister eingetragen und nicht nach § 29
StVG getilgt ist.
38
(α) Die bisherige Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs, wonach ein Mitgliedstaat nach
Art. 1 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 und 4 der
2. Führerscheinrichtlinie die Gültigkeit eines von einem
anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins nicht
anerkennen muss, wenn sein Inhaber zum Zeitpunkt dieser
Ausstellung im ersten Mitgliedstaat einer Sperrfrist für die
Neuerteilung einer Fahrerlaubnis unterlag (EuGH, Beschluss
vom 3. Juli 2008, Möginger, a.a.O., Rn. 45), stellt
allein auf die Sperrfrist ab. Nicht gemeint ist hingegen die
Möglichkeit der Mitgliedstaaten, sonstige Fristen vorzusehen,
wenn diese der Funktion der Sperrfrist nicht entsprechen.
39
Die Funktion der Sperrfrist für die Erteilung
einer Fahrerlaubnis besteht darin, dass erst durch ihre
Festsetzung die Entziehung der Fahrerlaubnis ihre
Wirkungskraft in dem jeweils festgesetzten Umfang erlangt
(Herzog, in: Kindhäuser/Neumann/Paeffgen, StGB, 3. Aufl.
2010, § 69a StGB Rn. 1). Für die Bemessung der
Sperrfrist gelten die gleichen Maßstäbe wie für die
Entscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis selbst.
Die Sperrfrist leitet sich mit anderen Worten aus der durch
die Schwere der Tat und unter Berücksichtigung der
Täterpersönlichkeit anzunehmenden Dauer der Ungeeignetheit ab
(Geppert, Leipziger Kommentar, Bd. 3,
12. Aufl. 2008, § 69a StGB Rn. 16;
Fischer, StGB, 58. Aufl. 2011, § 69a StGB
Rn. 15 ff.). Die Tilgungsfrist nach
§ 29 StVG verfolgt einen anderen Zweck als die
Sperrfrist, indem sie keine Rückschlüsse auf die aktuelle
Fahreignung gibt. Beim Verkehrszentralregister steht der
Gedanke der Bewährung im Sinne der Verkehrssicherheit im
Mittelpunkt (vgl. Janker, in: Burmann/Heß/Jahnke/Janker,
StVR, 21. Aufl. 2010, § 29 StVG Rn. 2).
Bewährung in diesem Sinne bedeutet aber, dass eine Eignung
zum Führen eines Kraftfahrzeugs nicht fehlt, sondern eine
Fahrerlaubnis erteilt werden kann und lediglich bei
zukünftigen Zuwiderhandlungen die zurückliegenden Verstöße
berücksichtigt werden können.
40
§ 28 Abs. 5 FeV sieht zwar die
Möglichkeit vor, auf Antrag eine Genehmigung zur Nutzung der
EU-Fahrerlaubnis während der Tilgungsfrist zu erhalten, „wenn
die Gründe für die Entziehung oder die Sperre nicht mehr
bestehen“, das heißt die Fahreignung besteht. Ein im
Aufnahmemitgliedstaat durchzuführendes Genehmigungsverfahren
widerspricht jedoch der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind,
die Führerscheine anderer EU-Mitgliedstaaten ohne jede
Formalität anzuerkennen (EuGH, Urteil vom 19. Februar
2009, Schwarz, a.a.O.). Frühere Inhaber einer Fahrerlaubnis,
die in einem Mitgliedstaat entzogen oder aufgehoben wurde,
können insbesondere nicht verpflichtet werden, bei den
zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats die Erlaubnis zu
beantragen, von einer Fahrberechtigung Gebrauch zu machen,
die sich aus einem nach Ablauf der Sperrfrist in einem
anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein ergibt
(EuGH, Urteil vom 26. Juni 2008, Rs. C-334/06 und
336/06, Zerche u.a., Slg. 2008, S. I-4691,
Rn. 70).
41
(ß) § 28 Abs. 4 Satz 1
Nr. 3 in Verbindung mit Satz 3 FeV führt zu einer
Ungleichbehandlung zwischen Kraftfahrern, die eine neue
ausländische, und solchen, die eine neue deutsche
Fahrerlaubnis erworben haben (vgl. Dyllick/Lörincz/Neubauer,
LKV 2010, S. 481 ). Selbst wenn diese
Bestimmungen dahingehend ausgelegt werden könnten, dass sie
mit der 3. Führerscheinrichtlinie vereinbar wären,
würden sie - entgegen der Auffassung des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs - gegen höherrangiges primäres
Unionsrecht, nämlich das in allen Grundfreiheiten enthaltene
Diskriminierungsverbot, verstoßen.
42
§ 28 Abs. 4 Satz 3 FeV enthält
für die Anerkennung einer ausländischen Fahrerlaubnis nach
Entziehung einer inländischen Fahrerlaubnis eine andere
Frist, als sie für die Neuerteilung einer inländischen
Fahrerlaubnis gilt. Die inländische Fahrerlaubnis kann
unmittelbar nach Ablauf der Sperre für die Erteilung der
Fahrerlaubnis neu erteilt werden, wenn die Voraussetzungen
für die Erteilung der Fahrerlaubnis nach wie vor vorliegen
(§ 20 Abs. 1 FeV). Zur Klärung von Eignungszweifeln
kann ein medizinisch-psychologisches Gutachten angeordnet
werden (§ 20 Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 3
Satz 1 Nr. 9 FeV). Eine ausländische Fahrerlaubnis
kann, sofern der betroffene Kraftfahrer nach Ablauf der
Sperrfrist keinen Antrag nach § 28 Abs. 5 FeV
stellt, erst nach Ablauf der Tilgungsfrist im
Verkehrszentralregister, in dem sowohl die Entziehung der
Fahrerlaubnis als auch die Sperre für die Erteilung der
Fahrerlaubnis eingetragen wird, anerkannt werden. Im Fall
einer isolierten Sperre (§ 69a Abs. 1 Satz 3
StGB) beträgt die Tilgungsfrist nach § 29 Abs. 1
Satz 2 Nr. 3 StVG zehn Jahre. Stellt der betroffene
Kraftfahrer nach Ablauf der Sperrfrist einen Antrag nach
§ 28 Abs. 5 FeV, wird seine Fahreignung vom
Aufnahmemitgliedstaat geprüft, das heißt er müsste bei
Eignungszweifeln ebenfalls ein medizinisch-psychologisches
Gutachten vorlegen.
43
Eine Ungleichbehandlung kann nach der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zwar
grundsätzlich durch Grundrechte gerechtfertigt werden (EuGH,
Urteil vom 12. Juni 2003, Rs. C-112/00,
Schmidberger, Slg. 2003, S. I-5659, Rn. 74; EuGH,
Urteil vom 14. Oktober 2004, Rs. C-36/02,
Omega, Slg. 2004, S. I-9609, Rn. 35). Völlig
offen ist allerdings, ob sich aus den Unionsgrundrechten auf
Leben und körperliche Unversehrtheit - wie der
Bayerische Verwaltungsgerichtshof annimmt - ein
Schutzauftrag (der Mitgliedstaaten) zur Erhöhung der
Verkehrssicherheit ergibt. Unterstellt, dies wäre der Fall,
erscheint die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung unter
Hinweis auf diesen Schutzauftrag jedenfalls deshalb nicht
vertretbar, weil das Ziel der 3. Führerscheinrichtlinie
damit offensichtlich konterkariert würde. Die Anerkennung
eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten
Führerscheins würde von den im Aufnahmemitgliedstaat
geltenden Voraussetzungen hinsichtlich der Fahreignung
abhängig gemacht werden, obwohl die
3. Führerscheinrichtlinie die innerstaatlichen
Mindestvoraussetzungen im Hinblick auf die Fahreignung
harmonisiert hat, die Prüfung der Mindestvoraussetzungen
durch den Ausstellungsmitgliedstaat erfolgen soll und
Ausnahmen von dem allgemeinen Grundsatz der gegenseitigen
Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten
Führerscheine nach der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs eng auszulegen sind.
44
2. Der Beschluss des Oberlandesgerichts
Nürnberg ist aufzuheben. Die Sache wird an das
Oberlandesgericht Nürnberg zurückverwiesen (§ 95
Abs. 2 BVerfGG).
45
3. Im Hinblick auf die Urteile des
Amtsgerichts Erlangen vom 20. Mai 2010 und des
Landgerichts Nürnberg-Fürth vom 8. November 2010
wird die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung
angenommen. Von einer Begründung wird insoweit abgesehen
(§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).
46
4. Die Entscheidung über die Erstattung der
notwendigen Auslagen beruht auf § 34a Abs. 2 und 3
BVerfGG. Zwar wird die Verfassungsbeschwerde teilweise nicht
zur Entscheidung angenommen. Da der Beschwerdeführer sein
wesentliches Verfahrensziel erreicht hat, sind die
Angriffsgegenstände jedoch insoweit für sein Begehren von
untergeordneter Bedeutung (vgl. BVerfGE 32, 1 ; 79,
372 ; 86, 90 ; 88, 366 ;
104, 220 ; 114, 1 ).
47
Die Festsetzung des Wertes des Gegenstands der
anwaltlichen Tätigkeit folgt aus § 37 Abs. 2
Satz 2 RVG.
48
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.