L e i t s a t z
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 26.
Oktober 2004
- 2 BvR 955/00 -
- 2 BvR 1038/01 -
Der Staat des Grundgesetzes ist grundsätzlich
verpflichtet, auf seinem Territorium die Unversehrtheit der
elementaren Grundsätze des Völkerrechts zu garantieren und
bei Völkerrechtsverletzungen nach Maßgabe seiner
Verantwortung und im Rahmen seiner Handlungsmöglichkeiten
einen Zustand näher am Völkerrecht herbeizuführen. Daraus
folgt jedoch keine Pflicht zur Rückgabe des in dem Zeitraum
von 1945 bis 1949 außerhalb des staatlichen
Verantwortungsbereichs entschädigungslos entzogenen
Eigentums.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 955/00 -
- 2 BvR 1038/01 -
- 2 BvR 955/00 -,
- 2 BvR 1038/01 -
hat das Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen
und Richter
Vizepräsident Hassemer,
Jentsch,
Broß,
Osterloh,
Di Fabio,
Mellinghoff,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt
am 26. Oktober 2004 beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerden werden zur
gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die Verfassungsbeschwerden werden
zurückgewiesen.
1
Die Verfassungsbeschwerden betreffen die
Vereinbarkeit der Enteignungen in der ehemaligen Sowjetischen
Besatzungszone zwischen 1945 und 1949 mit dem Völkerrecht und
die Folgen einer möglichen Völkerrechtswidrigkeit für die
verfassungsrechtlichen Bindungen der Bundesrepublik
Deutschland.
2
1. a) Nach der bedingungslosen Kapitulation
der deutschen Streitkräfte am 7. und 8. Mai 1945
übte zunächst jede Besatzungsmacht in dem von ihr besetzten
deutschen Staatsgebiet allein die Herrschaftsgewalt aus. Erst
am 5. Juni 1945 übernahmen die vier Siegermächte
- die Vereinigten Staaten, die Sowjetunion, das
Vereinigte Königreich und Frankreich - mit ihrer so
genannten Juni-Deklaration gemeinsam die "oberste
Regierungsgewalt in Deutschland" einschließlich "aller
Befugnisse der deutschen Regierung". Der Alliierte
Kontrollrat, der sich aus den Oberkommandierenden der
Besatzungstruppen zusammensetzte, wurde höchstes
Entscheidungsorgan für Deutschland. Daneben übten jedoch die
einzelnen Befehlshaber in ihren Besatzungszonen die
Entscheidungshoheit aus, d.h. sie konnten vor allem
selbständig Befehle und Gesetze erlassen.
3
Auf der Potsdamer Konferenz der vier
Siegermächte vom 17. Juli bis zum 2. August 1945
betonten die Alliierten noch einmal, dass die
Oberkommandierenden der Streitkräfte als Mitglieder des
Kontrollrates die höchste Regierungsgewalt in Deutschland
ausübten, und zwar jeder in seiner Besatzungszone nach den
Leitsätzen seiner entsprechenden Regierung, sowie gemeinsam
in den Deutschland als Ganzes betreffenden Fragen. Als Ziele
des Besatzungsregimes wurden genannt:
4
Der deutsche Militarismus und Nazismus werden
ausgerottet, und die Alliierten treffen nach gegenseitiger
Vereinbarung in der Gegenwart und in der Zukunft auch andere
Maßnahmen, die notwendig sind, damit Deutschland niemals mehr
seine Nachbarn oder die Erhaltung des Friedens in der ganzen
Welt bedrohen kann.
5
Es ist nicht die Absicht der Alliierten, das
deutsche Volk zu vernichten oder zu versklaven. Die
Alliierten wollen dem deutschen Volk die Möglichkeit geben,
sich darauf vorzubereiten, sein Leben auf einer
demokratischen und friedlichen Grundlage von neuem
wiederaufzubauen (Mitteilung über die Dreimächtekonferenz von
Berlin [Potsdamer Protokoll] vom 2. August 1945, zit. nach
Rauschning [Hrsg.], Rechtsstellung Deutschlands, 2. Aufl.,
1989, Ziff. 6, S. 24 unter Hinweis auf Amtsblatt
des Kontrollrats in Deutschland, Ergänzungsband Nr. 1,
S. 13 ff.).
6
Auf wirtschaftlichem Gebiet wurde die
Vernichtung des Kriegspotenzials, die Zerschlagung der
"bestehenden übermäßigen Konzentration der Wirtschaft,
dargestellt insbesondere durch Kartelle, Syndicate, Trusts
und andere Monopolvereinigungen" gefordert. Während der
Besatzungszeit sollte Deutschland eine wirtschaftliche
Einheit bleiben.
7
b) Am 9. Juni 1945 wurde mit "Befehl Nr.
1" in der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ) als oberstes
Machtorgan die Sowjetische Militäradministration in
Deutschland - SMAD - gebildet. Befehl Nr. 1 brachte
"zur allgemeinen Kenntnis", dass "zur Kontrolle über die
Durchführung der Deutschland nach der bedingungslosen
Kapitulation auferlegten Bedingungen und zur Verwaltung der
sowjetischen Besatzungszone in Deutschland" die SMAD mit
Marschall Schukow an der Spitze geschaffen wurde. Mit Befehl
Nr. 5 vom 9. Juli 1945 wurden SMAD-Verwaltungen in
den Ländern und Provinzen geschaffen sowie deren Chefs
ernannt. Die SMAD war die zentrale Agentur der sowjetischen
Interessen in der SBZ (vgl. zur SMAD allgemein Foitzik, in:
W. Benz
Besatzung 1945 – 1949/55, 1999, S. 302 ff.). Die
zentrale Handlungsform der SMAD war der schriftliche oder
mündliche "Befehl". Die neu einzurichtenden deutschen
Instanzen konnten in diesem Zusammenhang nur als Hilfsorgane
der sowjetischen Behörden tätig sein. Sie sollten sowohl
direkte Anweisungen erhalten als auch überwacht werden.
8
Ein wesentlicher Schritt zur Veränderung der
Eigentumsordnung in der SBZ betraf Grund und Boden (vgl. die
Darstellungen bei Dölling, Wende der deutschen Agrarpolitik,
1950; Lochen, in: Deutschland-Archiv 1991,
S. 1025 ff.; Biehler, Die Bodenkonfiskationen in
der Sowjetischen Besatzungszone nach Wiederherstellung der
gesamtdeutschen Rechtsordnung 1990, 1994,
S. 32 ff.; vgl. auch BVerfGE 84, 90
). An einer Bodenreform in der
sowjetischen Besatzungszone arbeitete das Zentralkomitee der
Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD) zusammen mit der
SMAD seit 1945. Dabei benutzte man den Begriff "Demokratische
Bodenreform", der in Deutschland schon vor 1945 verwendet
worden war (Stern, Staatsrecht, Bd. V 2000, S. 987
m.w.N.). Auch berief man sich auf gesamtalliierte
Vorstellungen, die wirtschaftlichen Grundlagen "des
Junkertums" und der "Großkapitalisten" zu zerschlagen, um die
"Demokratisierung" des deutschen Volkes voranzubringen.
Erfasst werden sollten hiervon nach der Devise "Junkerland in
Bauernhand" nicht nur Nationalsozialisten und
Kriegsverbrecher, sondern aller Bodenbesitz über 100 ha
als "unaufschiebbare nationale, wirtschaftliche und soziale
Notwendigkeit", um die "Liquidierung des feudal-junkerlichen
Großgrundbesitzes" zu gewährleisten, der "immer eine Bastion
der Reaktion und des Faschismus und eine der Hauptquellen der
Aggression [...] gegen andere Völker" gewesen sei.
9
Demgemäß ergingen im September 1945 in allen
Ländern und Provinzen der SBZ Rechtsakte zur Bodenreform.
Vereinzelt wurden darüber Volksabstimmungen durchgeführt.
Vorreiter war die Provinz Sachsen, die bereits am
3. September 1945 eine Verordnung über die Bodenreform
erließ. Betroffen war der gesamte landwirtschaftliche
Grundbesitz einschließlich des lebenden und des toten
Inventars der
10
1. Kriegsverbrecher, Kriegsschuldigen,
Nazi-Führer, aktiven Verfechter der Nazi-Partei und der
führenden Personen des Hitler-Staates, darunter aller
Personen, die in der Periode der Naziherrschaft Mitglieder
der Reichsregierung, des Reichstages, einer deutschen
Länderregierung oder eines Landtages waren;
11
2. feudal-junkerlichen Boden- und
Großgrundbesitzer über 100 ha;
12
3. des Staates, soweit er nicht
landwirtschaftlichen oder wissenschaftlichen
Forschungsinstituten, Versuchs- oder Lehranstalten gewidmet
ist.
13
Insgesamt wurden 7.112 Güter enteignet, die
größer als 100 ha waren. Außerdem wurden 4.278 Betriebe
unterhalb der 100 ha-Grenze, die vermuteten
Kriegsverbrechern und nationalsozialistischen Funktionären
gehörten, sowie 2.309 Areale sonstiger Art, die sich in der
überwiegenden Zahl der Fälle in Staatsbesitz befanden,
enteignet. Aus dem enteigneten Grundbesitz wurde ein
Bodenfonds von rund 3,22 Mio. ha Land gebildet. Der
Bodenfonds umfasste damit rund ein Drittel der gesamten
bodenwirtschaftlichen Nutzfläche der nachmaligen DDR. Aus dem
Bodenfonds wurden 2,1 Mio. ha Land in Grundstücken an
landlose oder landarme Bauern, Landarbeiter, Flüchtlinge und
Umsiedler verteilt, wobei der zugeteilte Boden 5 ha, bei
schlechter Bodenqualität bis zu 10 ha nicht
überschreiten sollte (vgl. BVerwGE 95, 170 ff.).
14
Ein Teil des enteigneten Grundbesitzes
verblieb im Eigentum der öffentlichen Hand. Die
Zuteilungsempfänger hatten für den Boden eine Summe in Höhe
des Wertes einer Jahresernte zu entrichten. Die neu
geschaffenen landwirtschaftlichen Betriebe durften weder
geteilt noch ganz oder teilweise verkauft, verpachtet oder
verpfändet werden. Die Durchführung der Bodenreform oblag
Kommissionen auf Gemeinde-, Kreis- und Landesebene. Die
enteigneten Grundbesitzer wurden in der Regel aus dem Kreis,
in dem sie ihren Grundbesitz hatten, ausgewiesen. Sie mussten
ihren Hof nicht selten binnen weniger Stunden verlassen und
durften nur die notwendige Habe mitnehmen. Gerichtliche
Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber den Enteignungsmaßnahmen
gab es nicht. Auch die Einstufung als Kriegsverbrecher oder
aktiver Nationalsozialist unterlag keiner gerichtlichen
Kontrolle.
15
Nicht wenige Neubauern gaben bald wieder ihre
landwirtschaftliche Tätigkeit auf, weil zahlreiche Betriebe
zu klein waren und deshalb nicht rentabel bewirtschaftet
werden konnten. Im Jahre 1952 setzte darüber hinaus eine
erste Phase der gezielten Kollektivierung der Landwirtschaft
ein. Doch führte erst eine im Frühjahr 1960 angelaufene
Kollektivierungskampagne dazu, dass rund 85% der
landwirtschaftlichen Nutzfläche in über 19.000
Genossenschaften mit knapp 1 Mio. Mitgliedern
zusammengefasst wurden. Nach dem Gesetz über die
landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG) vom
3. Juni 1959 und den zusätzlich erlassenen
Musterstatuten über die drei verschiedenen Typen
landwirtschaftlicher Produktionsgenossenschaften blieb der in
die Genossenschaften zur allgemeinen Nutzung eingebrachte
Boden Eigentum der Mitglieder; durfte nur an den Staat, die
LPG oder deren Mitglieder, die wenig oder kein Land besaßen,
verkauft werden.
16
c) Die DDR verankerte die Rechtswirksamkeit
der Bodenreform bereits in Art. 24 ihrer Verfassung vom
7. Oktober 1949 (abgedruckt in: Roggemann
Die DDR-Verfassungen, 4. Aufl., 1989,
S. 452 ff.). Gemäß der neuen vorkommunistischen
Ordnung gab es an Produktionsmitteln wie den wirtschaftlichen
Nutzflächen indessen nur Volkseigentum ("sozialistisches
Eigentum"), sei es "gesamtgesellschaftliches Gesamteigentum",
sei es "genossenschaftliches Gemeineigentum".
17
2. a) Mit der Wiedervereinigung ging das
Eigentum am öffentlichen Vermögen zusammen mit der
Gesamtverschuldung des Haushalts der ehemaligen Deutschen
Demokratischen Republik auf die Bundesrepublik Deutschland
über. Kapitel VI des Vertrages zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen
Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands vom
31. August 1990 – Einigungsvertrag (BGBl II S. 889) legt
die Prinzipien fest, nach denen das Vermögen in der
föderativen Ordnung auf die verschiedenen Körperschaften
verteilt werden soll.
18
Im Hinblick auf die Rückübertragung von
Eigentumsrechten an Grundstücken und Gebäuden war eine
Vorentscheidung für die Lösung der damit zusammenhängenden
offenen Vermögensfragen durch die Gemeinsame Erklärung der
Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen
Demokratischen Republik vom 15. Juni 1990 (BGBl II
S. 1237) gefallen. In der Gemeinsamen Erklärung heißt
es, dass die Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder
besatzungshoheitlicher Grundlage (1945-1949) "nicht mehr
rückgängig zu machen" seien. Für die Enteignungen der DDR
1949-1990 wurde der Grundsatz "Rückgabe vor Entschädigung"
festgelegt. Die Gemeinsame Erklärung wurde über Art. 41
Abs. 1 Bestandteil des Einigungsvertrags, der wiederum
nach Art. 143 Abs. 3 GG n.F. im Grundgesetz
verankert wurde. Die in der Erklärung festgelegten Eckpunkte
wurden im Vermögensgesetz (Gesetz zur Regelung offener
Vermögensfragen vom 23. September 1990, BGBl II
S. 885, 1159) konkretisiert, das für die Enteignungen
durch DDR-Organe den Restitutionsanspruch der so genannten
Alteigentümer regelt.
19
b) Die "Gemeinsame Erklärung" hat in ihrer für
die vorliegenden Fälle interessierenden Nr. 1 folgenden
Wortlaut:
20
Die Enteignungen auf besatzungsrechtlicher bzw.
besatzungshoheitlicher Grundlage (1945 bis 1949) sind nicht
mehr rückgängig zu machen. Die Regierungen der Sowjetunion
und der Deutschen Demokratischen Republik sehen keine
Möglichkeit, die damals getroffenen Maßnahmen zu revidieren.
Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland nimmt dies im
Hinblick auf die historische Entwicklung zur Kenntnis. Sie
ist der Auffassung, daß einem künftigen gesamtdeutschen
Parlament eine abschließende Entscheidung über etwaige
staatliche Ausgleichsleistungen vorbehalten bleiben muß.
21
Über die Regelung offener Vermögensfragen ist
in Art. 41 EV Folgendes bestimmt:
22
(1) Die von der Regierung der Bundesrepublik
Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen
Republik abgegebene Gemeinsame Erklärung vom 15. Juni 1990
zur Regelung offener Vermögensfragen (Anlage III) ist
Bestandteil dieses Vertrages.
23
(2) [...]
24
(3) Im übrigen wird die Bundesrepublik
Deutschland keine Rechtsvorschriften erlassen, die der in
Absatz 1 genannten Gemeinsamen Erklärung widersprechen.
25
Im Zusammenhang mit der Unterzeichnung des
Moskauer Vertrages über die abschließende Regelung in Bezug
auf Deutschland vom 12. September 1990 (so genannter
Zwei-Plus-Vier-Vertrag) teilten der Bundesminister des
Auswärtigen und der DDR-Ministerpräsident in Punkt 1
ihres Gemeinsamen Briefes den Außenministern der Vier Mächte
mit:
26
1. Die Gemeinsame Erklärung der Regierungen der
Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen
Republik zur Regelung offener Vermögensfragen vom
15. Juni 1990 enthält u.a. folgende Aussagen:
27
[es folgt die zitierte Passage aus der
Gemeinsamen Erklärung zu den Enteignungen von 1945 bis
1949].
28
Gemäß Art. 41 Absatz 1 des Vertrages
zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen
Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit
Deutschlands vom 31. August 1990 ist die Gemeinsame
Erklärung Bestandteil dieses Vertrages. Gemäß Art. 41
Absatz 3 des Einigungsvertrags wird die Bundesrepublik
Deutschland keine Rechtsvorschriften erlassen, die dem oben
zitierten Teil der Gemeinsamen Erklärung widersprechen
(abgedruckt in: Bulletin vom 14. September 1990, Nr. 109
S. 11).
29
Bereits in einem "Aide-Mémoire" vom
28. April 1990 hatte die sowjetische Regierung
gefordert:
30
Nichts im Vertragsentwurf zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen
Republik darf dazu berechtigen, die Gesetzlichkeit der
Maßnahmen und Verordnungen in Frage zu stellen, die die vier
Mächte in Fragen der Entnazifizierung, der Demilitarisierung
und der Demokratisierung gemeinsam oder in ihrer ehemaligen
Besatzungszone getroffen haben. Die Rechtmäßigkeit dieser
Beschlüsse, vor allem in Besitz- und Bodenfragen, unterliegt
keiner neuerlichen Überprüfung oder Revision durch deutsche
Gerichte oder andere deutsche Staatsorgane (abgedruckt in:
Fieberig/Reichenbach/Messerschmidt/Verstegen, VermG,
§ 1, Rn. 179).
31
Durch Art. 4 Nr. 5 EV wurde
folgender neuer Art. 143 Abs. 3 in das Grundgesetz
eingefügt:
32
(3) Unabhängig von Absatz 1 und 2 haben
Artikel 41 des Einigungsvertrags und Regelungen zu
seiner Durchführung auch insoweit Bestand, als sie vorsehen,
daß Eingriffe in das Eigentum auf dem in Artikel 3
dieses Vertrags genannten Gebiet nicht mehr rückgängig
gemacht werden.
33
Das in seiner ursprünglichen Fassung noch von
der ehemaligen DDR erlassene, auf Grund des Einigungsvertrags
als Bundesrecht übernommene Gesetz zur Regelung offener
Vermögensfragen trifft dazu in § 1 Abs. 8
Buchstabe a folgende Regelung:
34
Dieses Gesetz gilt vorbehaltlich seiner
Bestimmungen über Zuständigkeiten und Verfahren nicht für
35
a) Enteignungen von Vermögenswerten auf
besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage;
Ansprüche nach den Absätzen 6 und 7 bleiben unberührt;
[...]
36
(Fassung nach dem Gesetz zur Änderung des
Vermögensgesetzes und anderer Vorschriften
14. Juli 1992, BGBl 1992 I S. 1257).
37
c) Nach den Erläuterungen der Bundesregierung
zum Vermögensgesetz (BTDrucks 11/7831) handelt es sich bei
den Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder
besatzungshoheitlicher Grundlage, die grundsätzlich nicht
rückgängig gemacht werden, im Wesentlichen um die
entschädigungslosen Enteignungen im Bereich der Industrie zu
Gunsten der Länder der ehemaligen sowjetisch besetzten Zone
oder im Rahmen sowjetischer Reparationsmaßnahmen sowie um
Enteignungen im Bereich der Landwirtschaft im Rahmen der so
genannten demokratischen Bodenreform.
38
Die Qualifizierung der Enteignungen als
"besatzungsrechtlich" oder "besatzungshoheitlich" wird in der
Erläuterung danach unterschieden, ob die Enteignungen in
formeller Hinsicht auf entsprechenden Befehlen oder
Anordnungen der SMAD (besatzungsrechtlich) oder aber auf
Rechts- oder Hoheitsakten der Länder der ehemaligen
sowjetischen Besatzungszone und kommunaler Stellen des
sowjetischen Sektors von Berlin (besatzungshoheitlich)
beruhten (BTDrucks 11/7831, S. 1 ).
39
Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts sind Enteignungen auf
besatzungshoheitlicher Grundlage solche, die durch Akte der
sowjetischen Besatzungsmacht gezielt ermöglicht wurden und
maßgeblich auf deren Entscheidungen beruhten (vgl. BVerfGE
94, 12 ). Dabei ist unerheblich, dass
deutsche Stellen daran einverständlich mitwirkten. Ebenso
wenig spielt es eine Rolle, dass die Enteignungen nicht zu
Gunsten der Besatzungsmacht erfolgten. Selbst
Enteignungsmaßnahmen, bei denen die einschlägigen
Rechtsgrundlagen exzessiv ausgelegt oder nach
rechtsstaatlichen Maßstäben willkürlich angewendet wurden,
beruhen jedenfalls auf besatzungshoheitlicher Grundlage.
Wegen der einheitlichen rechtlichen Beurteilung wird im
Folgenden der Begriff "besatzungshoheitliche Enteignungen"
verwendet.
40
d) In Nr. 1 Satz 4 der Gemeinsamen
Erklärung hatte die Regierung der Bundesrepublik Deutschland
ihre Auffassung bekräftigt, dass eine abschließende
Entscheidung über etwaige staatliche Ausgleichsleistungen
einem künftigen gesamtdeutschen Parlament vorbehalten bleiben
müsse. Dementsprechend hat der Gesetzgeber das Gesetz über
die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener
Vermögensfragen und über staatliche Ausgleichsleistungen für
Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder
besatzungshoheitlicher Grundlage (Entschädigungs- und
Ausgleichsleistungsgesetz - EALG vom 27. September 1994,
BGBl I S. 2624) erlassen. In ihm sind mehrere Gesetze
zusammengefasst, darunter - als Art. 1 - das
Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung
offener Vermögensfragen (Entschädigungsgesetz - EntschG) und
- als Art. 2 - das Gesetz über staatliche
Ausgleichsleistungen für Enteignungen auf
besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage,
die nicht mehr rückgängig gemacht werden können
(Ausgleichsleistungsgesetz - AusglLeistG). Das
Ausgleichsleistungsgesetz sieht im Grundsatz vor, dass die
Berechtigten eine aus einem Entschädigungsfonds zu
erbringende Ausgleichsleistung in Geld erhalten, die durch
Zuteilung von Schuldverschreibungen erfüllt wird. Insoweit
und wegen der Einzelheiten der Berechnung verweist das Gesetz
auf die §§ 1 bis 9 EntschG (vgl. § 2 Abs. 1
AusglLeistG).
41
§ 3 AusglLeistG ermöglicht die Wahl einer
Sachentschädigung im Bereich der Land- und Forstwirtschaft.
Die Entschädigung wird allerdings nicht durch Gewährung eines
Rechtsanspruchs auf Ausgleich in Land, sondern in
privatrechtlicher Form, also durch Kauf gewährt. Dabei ist
die mit der Privatisierung ehemals volkseigener land- und
forstwirtschaftlicher Grundstücke betraute Stelle in ihrem
Ermessen durch detaillierte Vorgaben begrenzt.
Gemäß § 3 AusglLeistG sollen die im Umfang
überwiegenden Agrargrundstücke zu weniger als der Hälfte des
Verkehrswerts - der Wertansatz für landwirtschaftliche
Flächen ist das Dreifache des Einheitswerts nach dem Jahre
1935, § 3 Abs. 7 AusglLeistG - an verschiedene
Erwerbergruppen verkauft werden. Hierzu gehören vorrangig die
derzeitigen Pächter, die LPG-Nachfolgebetriebe, zwischen 1945
und 1949 oder zu DDR-Zeiten enteignete und mittlerweile
wieder wirtschaftende Wiedereinrichter und als Neueinrichter
bezeichnete Pächter ohne vormaligen Grundbesitz im Gebiet der
neuen Länder (§ 3 Abs. 2 AusglLeistG) sowie
nachrangig die vor 1949 enteigneten und nicht
restitutionsberechtigten Alteigentümer, die nicht wieder vor
Ort tätig sind. Letztere sollen jedoch nur diejenigen Flächen
erwerben können, die von den anderen Berechtigten nicht
gekauft werden (§ 3 Abs. 5 AusglLeistG).
Hinsichtlich des Erwerbs von forstwirtschaftlichen Flächen
gilt diese Abstufung dagegen nicht, hier ist allein die
Qualität des unterbreiteten Betriebskonzepts maßgeblich
(§ 4 Abs. 5 Flächenerwerbsverordnung). Die
Einzelheiten des Erwerbs und des Verfahrens sind in der
Verordnung über den Erwerb land- und forstwirtschaftlicher
Flächen, das Verfahren sowie den Beirat nach dem
Ausgleichsleistungsgesetz vom 20. Dezember 1995
(Flächenerwerbsverordnung - FlErwV, BGBl I S. 2072)
geregelt.
42
1. a) Der Beschwerdeführer zu I. ist Erbe des
voreingetragenen von der M. Dieser wurde gemäß der Verordnung
über die Bodenreform in der Provinz Mark B... vom
6. September 1945 enteignet.
43
Die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte
Sonderaufgaben erteilte auf der Grundlage von § 1
Abs. 2 Satz 2 Grundstücksverkehrsordnung (GVO) eine
Gründstücksverkehrsgenehmigung über eines der enteigneten
Grundstücke, da der Antrag des Beschwerdeführers zu I. auf
Rückübertragung des Grundstücks offensichtlich unbegründet
sei. Die vom Beschwerdeführer im Restitutionswege begehrten
Vermögenswerte seien im Zuge der so genannten demokratischen
Bodenreform entschädigungslos enteignet worden.
44
Der Beschwerdeführer erhob gegen die
Grundstücksverkehrsgenehmigung Anfechtungsklage vor dem
Verwaltungsgericht Berlin. Das Verwaltungsgericht wies die
Klage gemäß § 1 Abs. 2 GVO, § 30 Abs. 1,
§ 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG als
offensichtlich unbegründet ab. Die Genehmigung beziehe sich
auf ein Grundstück, das im Zuge der so genannten
demokratischen Bodenreform und damit auf
besatzungshoheitlicher Grundlage enteignet worden sei.
Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Beurteilung dieser
Enteignungen und des Restitutionsausschlusses sei das Gericht
gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG an das so genannte
Bodenreformurteil des Bundesverfassungsgerichts vom
23. April 1991 (BVerfGE 84, 90 ff.) und den
diese Entscheidung bestätigenden Beschluss vom 18. April
1996 (BVerfGE 94, 12 ff.) gebunden. Das
Bundesverfassungsgericht habe den Restitutionsausschluss auch
unter den vom Beschwerdeführer vorgebrachten
völkerrechtlichen Gesichtspunkten geprüft.
45
Hiergegen stellte der Beschwerdeführer Antrag
auf Zulassung der Berufung zum Oberverwaltungsgericht Berlin
und begehrte gleichzeitig, die Sache gemäß Art. 100
Abs. 2 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung
vorzulegen. Beide Anträge lehnte das Oberverwaltungsgericht
mit Beschluss vom 30. März 2000 ab. Zur Begründung
verwies es auf die genannten Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts. Entgegen dem Vortrag des
Beschwerdeführers habe sich das Bundesverfassungsgericht dort
auch mit der völkerrechtlichen Rechtslage auseinander
gesetzt.
46
b) Der Beschwerdeführer zu II. ist Alleinerbe
seines Großvaters Herzog zu B. Der Großvater des
Beschwerdeführers zu II. war ursprünglich Eigentümer der
zurückbegehrten Vermögenswerte, insbesondere der im Kreis
B... belegenen Grundstücke.
47
Am 30. Juli 1945 verfügte der Landrat des
Kreises die Beschlagnahme des Vermögens - später auf
Grund von SMAD-Befehl Nr. 124 bestätigt - mit
Rücksicht darauf, dass die herzogliche Familie B...
"fluchtartig verlassen habe". Die streitgegenständlichen
Vermögensgegenstände wurden sodann bis Ende 1949 in die
Bodenreform einbezogen.
48
Das Regierungspräsidium Halle - Landesamt
zur Regelung offener Vermögensfragen - lehnte den
Restitutionsantrag des Beschwerdeführers zu II. mit Bescheid
vom 31. März 1998 ab. Die hiergegen gerichtete Klage
blieb erfolglos. Das Verwaltungsgericht Magdeburg führte in
seinem Urteil vom 7. März 2000 aus, dass der
Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Restitution habe, da die
tatbestandlichen Voraussetzungen des Anwendungsausschlusses
des § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG erfüllt
seien. Unabhängig von der seinerzeitigen Rechtmäßigkeit sei
der faktisch enteignende Zugriff auf die
streitgegenständlichen Vermögenswerte den sowjetischen
Besatzungsbehörden zuzurechnen. Der Beschwerdeführer könne
sich auch nicht mit Erfolg auf ein Enteignungsverbot zu
Gunsten ausländischer Staatsbürger berufen. Ein solches
Enteignungsverbot lasse sich zwar grundsätzlich dem
wiederholt auch durch die Sowjetunion geäußerten Willen, das
Eigentum ausländischer Staatsangehöriger vor dem Zugriff
durch deutsche Stellen zu schützen, entnehmen. Jedoch gelte
dies nicht für Vermögenswerte ausländischer
Staatsangehöriger, die zugleich die deutsche
Staatsangehörigkeit besessen hätten, wie dies beim Großvater
des Beschwerdeführers zu II. der Fall sei.
49
Mit Beschluss vom 25. Juli 2000 wies das
Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gegen die
Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des
Verwaltungsgerichts Magdeburg zurück. Es fehle an der
Darlegung einer klärungsbedürftigen Frage des Bundesrechts
gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die angeführte
Ziffer 19b der Proklamation Nr. 2 der Oberbefehlshaber
der Besatzungsstreitkräfte vom 20. September 1945 über
Doppelstaatler wie auch die "Dartwinschen Instruktionen"
seien nicht eindeutig und allein auch nicht geeignet, ein dem
Beschwerdeführer günstiges Ergebnis herbeizuführen, da es für
die Zurechnung einer Maßnahme zur Besatzungsmacht auf die
Praxis der sowjetischen Behörden ankomme. Das
Bundesverwaltungsgericht habe auch die übrigen einschlägigen
Verlautbarungen der Alliierten bereits mehrfach gewürdigt und
ihnen kein Enteignungsverbot für Doppelstaatler entnehmen
können.
50
2. Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich
die Beschwerdeführer, deren Vorbringen weitgehend
übereinstimmt, in der Sache mittelbar gegen § 1
Abs. 8 Buchstabe a VermG.
51
a) Der Beschwerdeführer zu I. rügt mit seiner
Verfassungsbeschwerde die Verletzung seiner Grundrechte aus
Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 25, Art. 3 Abs. 1,
Art. 14 GG und Art. 79 Abs. 3 GG hinsichtlich
der in Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegten
Grundsätze sowie - der Sache nach - seines Rechts
aus Art. 103 Abs. 1 GG.
52
Die Verfassungsbeschwerde sei gemäß § 31
Abs. 1 BVerfGG zulässig, da eine neue Entscheidung auch
auf einen grundlegenden Wandel in den maßgeblichen
Rechtsauffassungen gestützt sein könne.
53
Die Bodenreformenteignungen in den Jahren 1945
bis 1949 hätten einen Eigentumsverlust im rechtlichen Sinne
für die Betroffenen nicht bewirkt. Als völkerrechtswidriger
Akt einer Besatzungsmacht hätten sie für die Betroffenen
lediglich Besitzverlust bedeutet. Mithin seien die Folgen der
Enteignungen 1990 noch reversibel gewesen. Es habe zu diesem
Zeitpunkt noch die Möglichkeit einer rechtlichen Regelung,
etwa über eine Rückabwicklung der Enteignungen, durch einen
Friedensvertrag bestanden. Als solcher könne nur eine
Vereinbarung zwischen der siegreichen Besatzungsmacht und dem
souveränen (besiegten) Staat oder seinem Rechtsnachfolger
anzusehen sein, hier also der Regelungsvertrag vom
12. September 1990. Dieser Vertrag enthalte eine solche
Regelung aber nicht. Vielmehr seien erst durch den
Einigungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und
der Deutschen Demokratischen Republik vom 31. August
1990 die Bodenreformenteignungen für unantastbar erklärt
worden.
54
Diese im Einigungsvertrag getroffene Regelung,
die später zur Einfügung des Art. 143 Abs. 3 in das
Grundgesetz und im Anschluss daran zum einfachgesetzlich
normierten Restitutionsausschluss des § 1 Abs. 8
Buchstabe a VermG geführt habe, verstoße jedoch gegen
zwingende Normen des allgemeinen Völkerrechts.
55
Die Bundesrepublik Deutschland als eine der
vertragschließenden Parteien sei wegen Art. 25 GG
gehindert gewesen, eine solche Vereinbarung zu treffen und zu
ihrer Umsetzung Art. 143 Abs. 3 GG und § 1
Abs. 8 Buchstabe a VermG zu erlassen. Art. 25
GG verpflichte die hoheitliche Gewalt in der Bundesrepublik
zur Beachtung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts. Es
existierten völkerrechtliche allgemeine Regeln, die den
Entzug von Eigentum durch eine Besatzungsmacht verböten und
es im Gegenzug der Bundesrepublik geböten, völkerrechtswidrig
erfolgte Enteignungen deutscher Staatsangehöriger durch eine
frühere Besatzungsmacht rückgängig zu machen, soweit es in
ihrer Macht stehe.
56
Zum Nachweis für den behaupteten
Völkerrechtsverstoß führt der Beschwerdeführer zu I.
insgesamt sechs Regeln an, die seiner Ansicht nach allgemeine
Normen des zwingenden Völkerrechts darstellen und die für die
Bundesrepublik Deutschland zum Zeitpunkt des Abschlusses des
Einigungsvertrags verbindlich waren. Unter anderem soll
danach eine Regel bestehen, dass die Rückerstattung eines
unter Verstoß gegen zwingendes Völkerrecht entzogenen
beweglichen oder unbeweglichen Gegenstandes an den
ursprünglichen Eigentümer eine besondere Form der
Wiedergutmachung völkerrechtlicher Delikte sei und dem
Grundsatz der Effektivität der Völkerrechtsordnung Rechnung
trage.
57
Der Einigungsvertrag mit seiner
Aufrechterhaltung von besatzungsrechtlichen und
besatzungshoheitlichen Enteignungen perpetuiere den darin
liegenden Verstoß gegen zwingendes Völkergewohnheitsrecht und
verstoße damit selbst gegen allgemeine Regeln des
Völkerrechts. Die darauf beruhenden Verfassungs- und
Gesetzesänderungen verstießen folglich ebenfalls gegen
zwingendes Völkerrecht und seien damit verfassungswidrig.
Denn das zwingende Völkerrecht sei als änderungsfester Teil
des Rechtsstaatsprinzips in Art. 79 Abs. 3 GG
verankert. Art. 143 Abs. 3 GG entspreche als
verfassungsändernde Norm diesen Vorgaben nicht und sei daher
seinerseits verfassungswidrig.
58
b) Der Beschwerdeführer zu II. begründet seine
Auffassung der Verfassungswidrigkeit des
Restitutionsausschlusses im Wesentlichen mit denselben, auf
das Völkerrecht gestützten Argumenten.
59
Darüber hinaus trägt er vor, dass die
Auslegung und Anwendung der innerstaatlichen Rechtsgrundlage
einer Überprüfung an Art. 3 Abs. 1 GG in seiner
Bedeutung als Willkürverbot nicht standhalte. Denn die
Besatzungsmacht habe ausdrücklich die Enteignung von
Staatsangehörigen der alliierten Mächte verboten. Nach
Völkerrecht sowie nach Besatzungsrecht (Proklamation
Nr. 2 der Oberbefehlshaber der Besatzungsstreitkräfte,
SMAD-Befehle Nr. 97, 104, 154 und Dartwinsche
Instruktionen) habe die Sowjetunion aber nur das Eigentum der
Staatsangehörigen des Feindstaates Deutschland enteignen
dürfen und wollen. Keine der Vorschriften differenziere
zwischen "Nur-Ausländern" und Doppelstaatlern, die Auslegung
des Bundesverwaltungsgerichts sei deshalb zu restriktiv. Die
ausführenden deutschen Organe hätten insoweit bei der
Enteignung des Großvaters des Beschwerdeführers, eines
englischen Staatsbürgers, ultra vires gehandelt. Da es sich
somit nicht um eine besatzungshoheitliche Maßnahme handele,
finde § 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG keine
Anwendung.
60
Von der Möglichkeit zur Stellungnahme haben
die Oberfinanzdirektion Berlin, das Bundesverwaltungsgericht
und das Regierungspräsidium Halle Gebrauch gemacht.
61
1. Der nunmehr (vgl. Art. 3 des Gesetzes
zur Änderung des Rechts an Grundstücken in den neuen Ländern
vom 2. November 2000, BGBl I S. 1481) zuständige
Präsident der Oberfinanzdirektion Berlin hat sich zu den
Verfassungsbeschwerden wie folgt geäußert: Die
Verfassungsbeschwerden würfen die Frage auf, ob der
Einigungsvertrag gegen zwingendes Völkerrecht, welches über
Art. 25 GG in Deutschland gelte, verstoße. Diese Frage
sei bisher nicht Gegenstand einer Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts gewesen. Art. 25 GG sei jedoch
ebenso wenig verletzt wie Art. 100 Abs. 2 GG.
62
Entgegen dem Vortrag der Beschwerdeführer habe
nicht erst Art. 41 EV, sondern bereits die Bodenreform
das Eigentum wirksam entzogen. Die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur faktischen Enteignung gehe
davon ebenso aus wie die Europäische Kommission für
Menschenrechte in ihrer Entscheidung vom 4. März 1996
(Europäische Kommission für Menschenrechte,
Nr. 19048/91; 19049/91; 19342/92; 19549/92; 18890/91,
NJW 1996, S. 2292 – Weidlich und Fullbrecht, Hasenkamp,
Golf, Klausser und Mayer gegen Deutschland). Zudem habe die
ehemalige DDR als souveräner Staat die auf
besatzungshoheitlicher Grundlage erfolgten Enteignungen in
ihren Willen aufgenommen. Zwar habe erst der Regelungsvertrag
vom 12. September 1990 die Besetzung Deutschlands
endgültig beendet. Doch sei die Deutsche Demokratische
Republik - wie auch die Bundesrepublik
Deutschland - bereits zuvor ein im völkerrechtlichen
Sinne souveräner Staat geworden. Allein die DDR sei daher
nach Völkerrecht befugt gewesen, über den Fortbestand der von
der Besatzungsmacht zuvor vorgenommenen Enteignungen zu
entscheiden. Denn grundsätzlich sei nach Völkerrecht der von
der Besatzung befreite oder ihm nachfolgende Staat in seiner
Entscheidung darüber frei, ob er Maßnahmen der
Besatzungsmacht anerkenne und aufrechterhalte. Mit Erlass
ihrer Verfassung vom 7. Oktober 1949 sowie mehreren
späteren einfachgesetzlichen Regelungen habe die DDR die
Wirkungen der Bodenreformenteignungen bestehen lassen.
63
Ferner könne den Beschwerdeführern nicht darin
gefolgt werden, dass der Zwei-Plus-Vier-Vertrag keine
Regelung der Restitutionsfrage enthalte. Bereits in einem
Aide-Mémoire vom 28. April 1990 habe die sowjetische
Regierung gefordert, die Gesetzlichkeit der Enteignungen
nicht in Frage zu stellen. Der Gemeinsame Brief des
Bundesaußenministers und des Ministerpräsidenten der DDR an
die Außenminister der Siegermächte im Rahmen der
Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen habe diese Forderung bestätigt.
Dieser Briefwechsel sei daher gemäß Art. 31 Abs. 2
Buchstabe b des Wiener Übereinkommens über das Recht der
Verträge vom 23. Mai 1969 – WVRK (BGBl 1985 II S. 926)
bei der Auslegung des Regelungsvertrages heranzuziehen und
dahin zu verstehen, dass die Bundesrepublik Deutschland sich
gegenüber den Siegermächten verpflichtet habe, die
besatzungshoheitlichen Enteignungen unangetastet zu
lassen.
64
Diese Verpflichtung stelle keinen Verstoß
gegen zwingendes Völkerrecht dar. Eine Norm des zwingenden
Völkerrechts, die den Bodenreformenteignungen
entgegengestanden hätte, habe weder zu dem Zeitpunkt ihrer
Vornahme noch bei Abschluss des Einigungsvertrags bestanden.
Die Bodenreformenteignungen würden bereits nicht gegen
Kriegsvölkerrecht verstoßen; die Haager Landkriegsordnung sei
nicht anwendbar. Die Bodenreform habe auch nicht den
behaupteten Strafcharakter gehabt, sondern sei Ausdruck
sozialistischer Ideologie und habe in diesem Sinne der
Umverteilung von landwirtschaftlichen Produktionsmitteln zu
Gunsten des landlosen Proletariats gedient. Dass die
Bodenreformverordnungen neben dem Entzug von Eigentum an
Großgrundbesitz über 100 ha auch den Eigentumsentzug von
Nazi-Aktivisten und Kriegsverbrechern vorgesehen habe,
verleihe ihnen nicht den Charakter einer kollektiven
Strafmaßnahme im Sinne der Haager Landkriegsordnung.
65
Es sei auch keine Norm feststellbar,
derzufolge eine völkerrechtswidrige Enteignung schlicht
unwirksam sei. Vielmehr lösten derartige Enteignungen
lediglich Diskussionen über die Höhe der
Schadensersatzverpflichtungen aus. Selbst wenn es ein
völkerrechtliches Enteignungsverbot gebe, sei schließlich
fraglich, ob die Sowjetunion es gegen sich habe gelten lassen
müssen. Ihr Völkerrechtsverständnis sei ideologisch überformt
und von dem Grundgedanken des Klassenkampfes oder der
sozialistischen Befreiung der unterdrückten Klassen getragen
gewesen.
66
Schließlich gehe das allgemeine Völkerrecht
gemäß Art. 25 GG zwar den einfachgesetzlichen
Regelungen, nicht aber dem Verfassungsrecht vor. Es könne
auch nicht eingewendet werden, dass der eigentliche
Restitutionsausschluss durch völkerrechtlichen Vertrag
geschaffen worden, seine verfassungsrechtliche Verankerung in
Art. 143 Abs. 3 GG also eine Umgehung des
allgemeinen Völkerrechts sei. Denn das Grundgesetz habe stets
das Wiedervereinigungsgebot enthalten, dessen konkreter
Niederschlag Art. 143 Abs. 3 GG sei.
67
2. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
verweist in seiner Stellungnahme auf seine Rechtsprechung zu
den beiden durch die Verfahren aufgeworfenen Fragen.
68
Das Enteignungsverbot aus Art. 46
Abs. 2 HLKO entfalte nach der Vereinigung der beiden
deutschen Staaten keine Wirkung, weil es an einer faktisch
durchsetzbaren Eigentumsposition gefehlt habe. Die
tatsächliche Einschätzung, dass die Wiedervereinigung und
damit die Wiederherstellung rechtsstaatlicher Verhältnisse
auch im Osten Deutschlands ohne die Hinnahme des
Restitutionsausschlusses nicht erreichbar gewesen wären,
bleibe von dem Vortrag zu Art. 46 Abs. 2 HLKO
unberührt. Unabhängig davon hat der 7. Senat Zweifel, ob
die von der Sowjetunion in ihrer Besatzungszeit zu
verantwortende Umgestaltung der Eigentums- und
Wirtschaftsordnung ihrer Zielrichtung nach von den
Vorschriften der Haager Landkriegsordnung über die
kriegerische Besetzung erfasst werden.
69
Hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde zu II.
führt der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts aus,
das Schutzversprechen der sowjetischen Besatzungsmacht für
das Eigentum von Ausländern gelte nicht für Doppelstaatler.
Die Frage, ob das Schutzversprechen auch für inländische
Doppelstaatler galt - ob also das Tatbestandsmerkmal "auf
besatzungshoheitlicher Grundlage" auch den Zugriff auf das
Vermögen solcher Doppelstaatler erfasst -, sei jedenfalls
einfachrechtlicher Natur. Zwar ordne Art. 143
Abs. 3 GG an, dass der in Art. 41 EV und in
§ 1 Abs. 8 Buchstabe a VermG vorgenommene
Restitutionsausschluss Bestand haben solle. Damit werde die
Frage, ob der Entzug des Vermögens von inländischen
Doppelstaatlern unter diesen Restitutionsausschluss falle,
jedoch nicht zu einer verfassungsrechtlichen Frage.
70
3. Das Regierungspräsidium Halle
- Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen -
ist der Ansicht, dass der Ausschluss der Rückgängigmachung
der Enteignungen auf besatzungshoheitlicher Grundlage
entsprechend der Gemeinsamen Erklärung der Bundesrepublik und
der Deutschen Demokratischen Republik zur Regelung offener
Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 verhindern sollte,
dass deutsche Behörden oder Gerichte die Rechtmäßigkeit von
Maßnahmen prüfen, die die Sowjetunion als eine der vier
Besatzungsmächte zu verantworten oder mitzuverantworten habe.
Das sei unbedenklich. Der in Art. 46 Abs. 2 HLKO
aufgeführte Schutz des Einzelnen und des Privateigentums,
also der Schutz der Zivilbevölkerung und ziviler Objekte,
wirke nicht absolut. Besatzungshoheitliche Konfiskationen
seien daher nicht ultra vires und hätten keine Nichtigkeit
zur Folge.
71
Dem besatzungshoheitlichen Charakter der
Enteignungsmaßnahme im Verfassungsbeschwerdeverfahren zu II.
stehe der Umstand nicht entgegen, dass der Großvater des
Beschwerdeführers zu II. neben der deutschen auch die
britische Staatsangehörigkeit besessen habe. Für
Doppelstaatler habe bis Ende des Zweiten Weltkriegs
völkerrechtlich die Regel gegolten, dass der eine Heimatstaat
die Interessen einer solchen Person jedenfalls nicht
gegenüber dem anderen Heimatstaat schützen dürfe. Auch unter
dem Gesichtspunkt der so genannten effektiven
Staatsangehörigkeit führe die Auslegung des
Schutzversprechens zu keinem anderen Ergebnis. Der Großvater
des Beschwerdeführers zu II. habe auch nach seiner Flucht aus
dem Gebiet der sowjetischen Besatzungsmacht die engere
Beziehung zu Deutschland gehabt, da er seinen Wohnsitz
weiterhin in der westlichen Besatzungszone unterhalten, die
deutsche Sprache bevorzugt und sich selbst als deutscher
Staatsbürger angesehen habe. Im Übrigen decke sich die in den
angegriffenen Entscheidungen vorgenommene Definition des
Begriffs "besatzungshoheitlich" mit der damaligen Intention
und dem Handeln der sowjetischen Besatzungsmacht. Hintergrund
der gesamten Enteignungsmaßnahmen seien unter anderem die
Vergesellschaftung des Grundeigentums und die Umverteilung
von Grundeigentum an die landarme Bevölkerung gewesen. Die in
diesem Zusammenhang vorgenommenen entschädigungslosen
Enteignungen wären unter völkerrechtlichen Gesichtspunkten
allein gegenüber Ausländern bedenklich gewesen. Um den
völkerrechtlichen Anforderungen zu genügen, reiche es jedoch
aus, den Schutz auf diejenigen ausländischen Personen zu
beschränken, die nicht zugleich die deutsche
Staatsangehörigkeit besaßen.
72
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig,
soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Grundrechte
und grundrechtsgleichen Rechte aus Art. 2 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1
Abs. 2, Art. 20 Abs. 2, Art. 25,
Art. 79 Abs. 3 GG sowie Art. 103 Abs. 1
GG und der Beschwerdeführer zu II. zusätzlich gemäß
Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Bedeutung als
Willkürverbot geltend machen. Im Hinblick auf die Rüge einer
Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG fehlt den
Beschwerdeführern die Beschwerdebefugnis (I.). Der Zweite
Senat des Bundesverfassungsgerichts ist zur Entscheidung ohne
Anrufung des Plenums des Bundesverfassungsgerichts befugt
(II.).
73
1. Die Beschwerdeführer können ihre
Verfassungsbeschwerden nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG
stützen.
74
Art. 14 GG ist nicht Prüfungsmaßstab für
die Entscheidungen des bundesdeutschen Gesetzgebers über die
Restitution der zwischen 1945 und 1949 enteigneten
Vermögensgegenstände, weil die Enteignungen selbst
abgeschlossen und etwaige daraus resultierende Ansprüche
praktisch nicht durchsetzbar und daher wertlos waren (BVerfGE
84, 90 ). Diese Auslegung von
Art. 14 GG, die sich im Einklang mit der Spruchpraxis
der für die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK) zuständigen Straßburger Organe
befindet (siehe dazu C. VI.), hat auch vor dem
Hintergrund der Bedeutung des Völkerrechts Bestand. Das
Eigentumsrecht hat neben der institutionellen Verbürgung auch
eine auf tatsächliche Freiheitsausübung in der Zeit
gerichtete Seite. Wer langfristig von der Verfügung über sein
Eigentum völkerrechtlich legitim durch eine fremde
Hoheitsgewalt ausgeschlossen wird, verliert seine
Rechtsstellung als Eigentümer. Ist die Inanspruchnahme des
Eigentums langfristig durch darauf gerichtete Maßnahmen einer
fremden, aber territorial zuständigen Staatsgewalt
ausgeschlossen, fehlt es für das Eigentumsgrundrecht aus
Art. 14 GG an einem Anknüpfungspunkt.
75
Das Eigentum hat zwar im Sinne des Art. 1
Abs. 2 GG denselben menschenrechtlichen Rang wie andere
Freiheitsrechte, aber es bleibt abhängig von einer
bestehenden Rechtsordnung, die es ausgestaltet und
gewährleistet. Durchtrennt eine völkerrechtlich legitim ins
Leben getretene Rechtsordnung wie das sowjetische
Besatzungsregime die Verbindung von Eigentümer und
Eigentumsgegenstand, so endet unabhängig von der Frage der
Rechtmäßigkeit des Entzugs mit der Enteignung die förmliche
Rechtsstellung des Eigentümers. Hat die Enteignung außerhalb
des zeitlichen oder territorialen Geltungsbereichs des
Grundgesetzes stattgefunden, kann sich der vormalige
Eigentümer nicht auf Art. 14 GG berufen.
76
2. Die Beschwerdeführer sind gemäß Art. 2
Abs. 1, Art. 1 Abs. 2, Art. 20
Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 25 GG sowie
Art. 3 Abs. 1 GG beschwerdebefugt.
77
a) Art. 2 Abs. 1 GG schützt die
allgemeine Handlungsfreiheit und damit grundsätzlich jedes
Tun und Unterlassen nach dem eigenen Willen und letztlich
jede Freiheit von staatlichem Zwang vorbehaltlich vorrangiger
Spezialgrundrechte (vgl. BVerfGE 6, 32 ).
Art. 2 Abs. 1 GG schützt deshalb auch davor, durch
die öffentliche Gewalt mit einem Nachteil belastet zu werden,
der seinen Ursprung und seine innere Rechtfertigung nicht in
der verfassungsmäßigen Ordnung findet.
78
Zur verfassungsmäßigen Ordnung zählen alle
Bestandteile des geltenden Rechts. Art. 25 GG verschafft
den allgemeinen Regeln des Völkerrechts Geltung in der
Bundesrepublik mit Vorrang vor den deutschen Gesetzen und
gibt den Bewohnern des Bundesgebiets grundsätzlich das Recht,
sich auf diese innerstaatliche Geltung der Regeln zu berufen.
Der Wortlaut des Art. 25 Satz 2 GG, wonach die
allgemeinen Regeln des Völkerrechts "Rechte und Pflichten
unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes" erzeugen,
verdeutlicht die Wertung der Verfassung, dass die Beachtung
der allgemeinen Regeln des Völkerrechts notfalls vor dem
Bundesverfassungsgericht soll erzwungen werden können (vgl.
BVerfGE 18, 441 ; 27, 253 ). Zweifel zu
Geltung und Reichweite einer Regel des Völkerrechts sollen im
Rahmen des Normenverifikationsverfahrens nach Art. 100
Abs. 2 GG, §§ 83 f. BVerfGG durch das
Bundesverfassungsrecht beseitigt werden.
79
Eine den Einzelnen belastende gerichtliche
Entscheidung, die auf einer den allgemeinen Regeln des
Völkerrechts widersprechenden Vorschrift des innerstaatlichen
Rechts oder auch einer mit dem allgemeinen Völkerrecht
unvereinbaren Auslegung und Anwendung einer Vorschrift des
innerstaatlichen Rechts beruht, kann gegen das durch
Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Recht der freien
Entfaltung der Persönlichkeit verstoßen.
80
In der vom Grundgesetz verfassten staatlichen
Ordnung kann es unabhängig davon, ob Ansprüche von
Einzelpersonen schon kraft Völkerrechts bestehen, geboten
sein, Völkerrechtsverstöße als subjektive Rechtsverletzungen
geltend machen zu können. Dieser Grundsatz gilt jedenfalls
für Konstellationen, in denen völkerrechtliche Regelungen
einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern
aufweisen, wie das im völkerrechtlichen Enteignungsrecht der
Fall ist. Die Institution des Eigentums trägt die private
Zuordnung von vermögenswerten Gegenständen in sich, so dass
der völkerrechtliche Schutz von Eigentumspositionen, z.B.
durch ein Enteignungsverbot, zumindest in der Schutzwirkung
subjektiv gerichtet ist, auch wenn sich der ursprüngliche
Wille eher auf die objektive Einhaltung von gegenseitig
anerkannten zivilisatorischen Mindeststandards bezogen
hat.
81
Im vorliegenden Fall kommt auch in Betracht,
dass die Beschwerdeführer in ihrem Anspruch auf
Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verletzt
sein können. Verstößt nämlich der Ausschluss der Restitution
der auf besatzungshoheitlicher Grundlage enteigneten
Vermögensgegenstände gegen eine vorrangige
verfassungsrechtliche Pflicht, so entbehrt er der inneren
verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, und es liegt eine
verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber den
restitutionsberechtigten Alt-Eigentümern vor.
82
b) Soweit der Beschwerdeführer zu II. geltend
macht, aus völkerrechtlichen und besatzungsrechtlichen
Gründen stelle die ihn betreffende Enteignung keine
besatzungshoheitliche, sondern eine Maßnahme der DDR-Behörden
dar, ist die Möglichkeit einer Verletzung des Art. 3
Abs. 1 GG in seiner Ausgestaltung als Willkürverbot
dargetan.
83
Der Zweite Senat ist zur Sachentscheidung
befugt. Das Plenum des Bundesverfassungsgerichts ist nicht
gemäß § 16 Abs. 1 BVerfGG anzurufen.
84
Nach § 16 Abs. 1 BVerfGG entscheidet
das Plenum des Bundesverfassungsgerichts, wenn ein Senat in
einer Rechtsfrage von der in einer Entscheidung des anderen
Senats enthaltenen Rechtsauffassung abweichen will.
Maßgeblich ist, ob eine Aussage des Bundesverfassungsgerichts
gerade zu der nunmehr aufgeworfenen Verfassungsrechtsfrage
vorliegt (vgl. BVerfGE 40, 88 ; 79, 256
; Detterbeck, Streitgegenstand und
Entscheidungswirkung im öffentlichen Recht, 1995,
S. 354 f.). Dabei muss es sich um eine Rechtsfrage
handeln, auf der die Entscheidung des anderen Senats beruht;
die Rechtsauffassung muss entscheidungstragende Bedeutung
haben (vgl. BVerfGE 77, 84 ).
85
Die Entscheidung, dass der Ausschluss der
Restitution gemäß Art. 143 Abs. 3 GG mit
Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar sei, hat der Erste
Senat des Bundesverfassungsgerichts unter anderem darauf
gestützt, dass der Änderung der Verfassung Völkerrecht nicht
entgegenstehe. Tragender Entscheidungsgrund ist die Auslegung
des Art. 14 Abs. 1 GG, wonach dieses Grundrecht nur
Ansprüche schütze, die nicht praktisch wertlos seien, und
dass dies auch für Ansprüche nach Völkerrecht gelte.
Unbeschadet der Frage, ob die Entscheidungsgründe von BVerfGE
84, 90 ff. und BVerfGE 94, 12 ff. demnach das
Völkerrecht allein in seinem subjektiv-rechtlichen
Gewährleistungsgehalt sehen und deshalb nicht die durch die
Verfassungsbeschwerden aufgeworfene Frage erfassen, ob die
objektive Völkerrechtslage nach Art. 25 GG und dem
Rechtsstaatsprinzip beachtlich ist, beabsichtigt der Zweite
Senat jedenfalls nicht, von der tragenden Rechtsauffassung
des Ersten Senats abzuweichen.
86
Die Verfassungsbeschwerden sind
unbegründet.
87
Ein Verstoß gegen die verfassungsrechtliche
Pflicht, Völkerrecht zu respektieren, kann nicht festgestellt
werden; schon deshalb ist auch ein Verstoß des
verfassungsändernden Gesetzgebers gegen Art. 79
Abs. 3 GG ausgeschlossen (I.). Ein Verstoß gegen
Art. 103 Abs. 1 GG lässt sich nicht feststellen
(II.). Hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu II. ist nicht ersichtlich, dass die
Gerichte bei der Auslegung und der Anwendung des einfachen
nationalen und internationalen Rechts verfassungsrechtliche
Anforderungen verletzt hätten (III.). Dieses Ergebnis stimmt
auch mit den Gewährleistungen der Europäischen
Menschenrechtskonvention in der Ausprägung durch die
Spruchpraxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
(EGMR) überein (IV.).
88
Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind
gemäß Art. 25 GG Bestandteil des deutschen Rechts im
Rang über dem einfachen Bundesrecht. Die daraus folgende
Pflicht, diese Regeln zu respektieren, erfordert, dass die
deutschen Staatsorgane die die Bundesrepublik Deutschland
bindenden Völkerrechtsnormen befolgen und Verletzungen
unterlassen, dass der Gesetzgeber für die deutsche
Rechtsordnung grundsätzlich eine Korrekturmöglichkeit für
Verletzungen durch deutsche Staatsorgane gewährleistet und
dass deutsche Staatsorgane - unter bestimmten
Voraussetzungen - im eigenen Verantwortungsbereich das
Völkerrecht durchsetzen, wenn dritte Staaten dieses verletzen
(1.).
89
Der Staat des Grundgesetzes ist zwar
verpflichtet, auf seinem Territorium die Unversehrtheit der
elementaren Grundsätze des Völkerrechts zu garantieren und
bei Völkerrechtsverletzungen nach Maßgabe seiner
Verantwortung und im Rahmen seiner Handlungsmöglichkeiten
einen Zustand näher am Völkerrecht herbeizuführen. Daraus
folgt jedoch keine Pflicht zur Rückgabe des in dem Zeitraum
von 1945 bis 1949 außerhalb des staatlichen
Verantwortungsbereichs entschädigungslos entzogenen Eigentums
(2.).
90
1. a) Die deutschen Staatsorgane sind gemäß
Art. 20 Abs. 3 GG an das Völkerrecht gebunden, das
als Völkervertragsrecht nach Art. 59 Abs. 2
Satz 1 GG und mit seinen allgemeinen Regeln insbesondere
als Völkergewohnheitsrecht nach Art. 25 Satz 1 GG
innerstaatlich Geltung beansprucht.
91
Das Grundgesetz ordnet den von ihm verfassten
Staat in eine freiheits- und friedenswahrende
Völkerrechtsordnung ein, weil es einen Gleichklang der
eigenen freiheitlichen Friedensordnung mit einem Völkerrecht
sucht, das nicht nur die Koexistenz der Staaten betrifft,
sondern Grundlage der Legitimität jeder staatlichen Ordnung
sein will (vgl. Tomuschat, Der Verfassungsstaat im Geflecht
der internationalen Beziehungen, VVDStRL 36 ,
S. 7 ). Die Verfassung hebt bestimmte
Einrichtungen und Rechtsquellen der internationalen
Zusammenarbeit und des Völkerrechts hervor (Art. 23
Abs. 1, Art. 24, Art. 25, Art. 26 und
Art. 59 Abs. 2 GG). Insoweit erleichtert das
Grundgesetz die Entstehung von Völkerrecht unter Beteiligung
des Bundes und sichert dem entstandenen Völkerrecht
Effektivität. Das Grundgesetz stellt die Staatsorgane
mittelbar in den Dienst der Durchsetzung des Völkerrechts und
vermindert dadurch das Risiko der Nichtbefolgung
internationalen Rechts (vgl. Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2004
– 2 BvR 1481/04 -, im Umdruck S. 30 und
auch BVerfGE 109, 13 ; 109, 38 ).
92
Eine solche verfassungsunmittelbare Pflicht
ist nach deutschem Verfassungsrecht allerdings nicht
unbesehen für jede beliebige Bestimmung des Völkerrechts
anzunehmen, sondern nur, soweit es dem in den Art. 23
bis 26 GG sowie in den Art. 1 Abs. 2, Art. 16
Abs. 2 Satz 2 GG niedergelegten Konzept des
Grundgesetzes entspricht. Das Grundgesetz will die Öffnung
der innerstaatlichen Rechtsordnung für das Völkerrecht und
die internationale Zusammenarbeit in den Formen einer
kontrollierten Bindung; es ordnet nicht die Unterwerfung der
deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung und den
unbedingten Geltungsvorrang von Völkerrecht vor dem
Verfassungsrecht an, sondern will den Respekt vor friedens-
und freiheitswahrenden internationalen Organisationen und dem
Völkerrecht erhöhen, ohne die letzte Verantwortung für die
Achtung der Würde des Menschen und die Beachtung der
Grundrechte durch die deutsche öffentliche Gewalt aus der
Hand zu geben (vgl. Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2004
- 2 BvR 1481/04 -, im Umdruck S. 17).
93
b) Diese sich aus der
Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ergebende
Pflicht, das Völkerrecht zu respektieren, hat drei Elemente:
Erstens sind die deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die
Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu
befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen.
Welche Rechtsfolgen sich aus einem Verstoß gegen diese
Pflicht ergeben, hängt von der Art der betroffenen
Völkerrechtsnorm ab. Das Grundgesetz selbst regelt bestimmte
Fallgruppen. So kann Art. 25 Satz 2 GG entnommen
werden, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts
jedenfalls vor dem einfachen Gesetzesrecht Vorrang haben.
Zweitens hat der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung
zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene
Völkerrechtsverstöße korrigiert werden können. Drittens
können die deutschen Staatsorgane - unter hier nicht
näher zu bestimmenden Voraussetzungen - auch
verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen
Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere
Staaten es verletzen.
94
Ansätze zu einer solchen Verpflichtung sind
der deutschen Rechtsordnung schon bislang nicht unbekannt.
Sie liegt etwa dem Völkerstrafgesetzbuch der Bundesrepublik
Deutschland vom 26. Juni 2002 (BGBl I S. 2254) zu
Grunde, mit dem wesentliche Normen des allgemeinen
Völkerrechts gegenüber Einzelnen durchgesetzt werden, die als
Organe fremder Staaten tätig geworden sind. Darüber hinaus
kann die Bundesrepublik Deutschland auf Grund des
Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10.
Dezember 1982 – SRÜ (BGBl 1994 II S. 1799) als
Küstenstaat gegenüber Schiffen eigener wie fremder
Staatsangehörigkeit vorgehen, die die Umweltschutznormen auf
Hoher See verletzt haben, wenn sie einen Hafen des
Küstenstaates anlaufen. Mit dieser Regelung kann das Seerecht
in staatsfreien Räumen dezentral durchgesetzt werden (vgl.
Art. 218 SRÜ).
95
Die Rechtsfrage, wie die deutsche
Rechtsordnung mit möglichen Völkerrechtverletzungen einer
nicht an das Grundgesetz gebundenen Hoheitsgewalt umzugehen
hat, hat sich vor allem auch im Bereich des
Auslieferungsrechts gestellt. Nach dem für diesen Bereich
entwickelten Maßstab sind die Behörden und Gerichte der
Bundesrepublik Deutschland durch Art. 25 GG
grundsätzlich daran gehindert, innerstaatliches Recht in
einer Weise auszulegen und anzuwenden, die die allgemeinen
Regeln des Völkerrechts verletzt. Nach dem
verfassungsrechtlichen Maßstab sind die Behörden und Gerichte
der Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, alles zu
unterlassen, was einer unter Verstoß gegen allgemeine Regeln
des Völkerrechts vorgenommenen Handlung nichtdeutscher
Hoheitsträger im Geltungsbereich des Grundgesetzes
Wirksamkeit verschafft, und gehindert, an einer gegen die
allgemeinen Regeln des Völkerrechts verstoßenden Handlung
nichtdeutscher Hoheitsträger bestimmend mitzuwirken (vgl.
BVerfGE 75, 1 ; 109, 13 ; 109, 38
).
96
Diese nach außen gerichtete Pflicht kann
allerdings in ein Spannungsverhältnis zu der gleichfalls
verfassungsrechtlich gewollten internationalen Zusammenarbeit
zwischen den Staaten und anderen Völkerrechtssubjekten
geraten, insbesondere wenn eine Rechtsverletzung nur auf dem
Kooperationswege beendet werden kann. Dann kann sich diese
Ausprägung der Respektierungspflicht nur im Zusammenspiel und
Ausgleich mit den weiteren internationalen Verpflichtungen
Deutschlands konkretisieren.
97
c) Über Art. 1 Abs. 2 und
Art. 25 Satz 1 GG rezipiert das Grundgesetz auch
die graduelle Anerkennung der Existenz zwingender, also der
Disposition der Staaten im Einzelfall entzogener Normen (ius
cogens). Dabei handelt es sich um die in der
Rechtsüberzeugung der Staatengemeinschaft fest verwurzelten
Rechtssätze, die für den Bestand des Völkerrechts
unerlässlich sind und deren Beachtung alle Mitglieder der
Staatengemeinschaft verlangen können (vgl. BVerfGE 18, 441
). Dies betrifft insbesondere Normen über
die internationale Friedenssicherung, das
Selbstbestimmungsrecht (vgl. Art. 1 Abs. 2 der
Satzung der Vereinten Nationen; siehe dazu Doehring, in:
Simma
2. Aufl., Bd. I, 2002, Self-Determination,
Rn. 57 ff.), grundlegende Menschenrechte sowie
Kernnormen zum Schutz der Umwelt (vgl. allgemein
Internationaler Gerichtshof – IGH, Barcelona Traction, Light
and Power Company, Limited ,
ICJ-Reports 1970, 3, Ziffer 33 f.). Solches
Völkerrecht kann von den Staaten weder einseitig noch
vertraglich abbedungen, sondern nur durch eine spätere Norm
des allgemeinen Völkerrechts derselben Rechtsnatur geändert
werden (vgl. Art. 53 Satz 2 WVRK).
98
Eine Bestätigung und Weiterentwicklung hat das
Konzept der zwingenden Völkerrechtsnormen jüngst in den
Artikeln der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen
(International Law Commission - ILC) zum Recht der
Staatenverantwortlichkeit erfahren (siehe die Anlage zur
Resolution 56/83 der Generalversammlung der Vereinten
Nationen vom 12. Dezember 2001, zitiert nach der nicht
amtlichen deutschen Fassung des Übersetzungsdienstes der
Vereinten Nationen). Bei diesem Rechtsgebiet handelt es sich
um einen Kernbereich des allgemeinen Völkerrechts, der die
(sekundären) Rechtsfolgen des Verstoßes eines Staates gegen
die ihn treffenden (primären) völkerrechtlichen Pflichten
regelt. Die ILC-Artikel über Staatenverantwortlichkeit
definieren in Art. 40 Abs. 2 einen qualifizierten
Tatbestand für die Verletzung von ius cogens und verpflichten
die Staatengemeinschaft zur Kooperation, um die Verletzung
mit Mitteln des Völkerrechts zu beenden. Darüber hinaus
werden die Staaten verpflichtet, eine unter Verstoß gegen ius
cogens geschaffene Situation nicht anzuerkennen.
99
2. In den zu entscheidenden Fällen liegt keine
Verletzung dieser Respektierungspflicht durch deutsche
Staatsorgane vor. Die Eigentumsentziehungen lagen in der
Verantwortung der sowjetischen Besatzungsmacht (a). Die
Bundesrepublik Deutschland erlangte mit der deutschen
Vereinigung die souveräne Kompetenz, über die
Rückgängigmachung der besatzungshoheitlichen Maßnahmen zu
entscheiden. Das Völkerrecht verpflichtet die Bundesrepublik
nicht zur Restitution. Sie war auch nicht verpflichtet, die
Rechtsfolge der Nichtigkeit an die Eigentumsentziehungen zu
knüpfen. Für die Bundesrepublik Deutschland bestand lediglich
eine erfolgsbezogene Pflicht zur Zusammenarbeit (b). Dieser
Pflicht ist sie dadurch nachgekommen, dass sie die deutsche
Vereinigung auf dem Verhandlungsweg friedlich herbeigeführt
hat. Erst dadurch hat sie sich die tatsächliche Möglichkeit
zur Korrektur der historisch bedingten Lage verschafft. Die
Bundesrepublik Deutschland durfte zu der Einschätzung
gelangen, dass die kooperative Bewältigung der deutschen
Vereinigung mit einer Behandlung der Enteignungen als nichtig
unvereinbar wäre (c).
100
a) Die Eigentumsentziehungen im Gebiet der
sowjetischen Besatzungszone Deutschlands in den Jahren 1945
bis 1949 können unabhängig davon, ob sie unmittelbar von der
sowjetischen Besatzungsmacht veranlasst wurden oder ob den
von dieser Besatzungsmacht eingesetzten deutschen Stellen
insoweit ein eigener Entscheidungsspielraum zustand, nicht
dem Verantwortungsbereich der dem Grundgesetz verpflichteten
Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland zugerechnet
werden (vgl. BVerfGE 84, 90 ). Die
Bundesrepublik Deutschland hat sich zwar seit ihrer Gründung
im Sinne der Präambel des Grundgesetzes für das ganze
Deutschland als verantwortlich gesehen (vgl. BVerfGE 36, 1
; 77, 137 ). Ihre Staatsgewalt
beschränkte sich aber nicht nur tatsächlich, sondern auch
staatsrechtlich auf das damalige Gebiet der Bundesrepublik
(Art. 23 Satz 1 GG a.F.). Eine Verantwortlichkeit der
Bundesrepublik Deutschland im Sinne eines Einstehenmüssens
für aus ihrer Sicht rechts- oder verfassungswidrige Maßnahmen
in der sowjetisch besetzten Zone bestand danach ebenso wenig
wie etwa gegenüber Maßnahmen ausländischer
Staatsgewalten.
101
Vielmehr nahm die sowjetische Besatzungsmacht,
die die besatzungshoheitlichen Enteignungen durchführte oder
sie wegen der tatsächlichen Beherrschungsumstände
verantwortete, besondere Befugnisse in Anspruch, um die
Eigentumsordnung in ihrer Besatzungszone planmäßig
umzugestalten.
102
Es sprechen verschiedene Gründe dafür, dass
die Kompetenz zur Gestaltung des Besatzungsregimes begrenzt
ist durch die in der Haager Landkriegsordnung niedergelegten
Mindestanforderungen der Humanität (zur
völkergewohnheitsrechtlichen Geltung der Haager
Landkriegsordnung bereits im Verlauf des Zweiten Weltkrieges
vgl. Internationaler Militärgerichtshof, Prozess gegen die
Hauptkriegsverbrecher, 14. November 1945 bis 1.Oktober
1946, Urteil, S. 260 ff., 267 ff.; Greenwood,
in: Fleck
Völkerrechts, 1994, Nr. 120).
103
Nach Art. 42 ff. HLKO begründet die
kriegerische Besetzung ein Rechtsverhältnis zwischen dem
besetzenden und dem besetzten Staat. Der Besetzende hat
bestimmte Rechte und Pflichten in dem besetzten Gebiet. Zwar
haben die Siegermächte in den Rechtsgrundlagen für die
Ausübung der Regierungsgewalt in Bezug auf Deutschland
vereinbart, dass es der jeweiligen Siegermacht möglich sein
sollte, in erheblichem Umfang in das politische und das
wirtschaftliche Leben Deutschlands einzugreifen. Sie
betrachteten es als ihre Aufgabe, "das politische System, die
Verfassungsgrundlage, ja das Erziehungswesen und die gesamte
wirtschaftliche und soziale Struktur Deutschlands von Grund
auf umzugestalten" (siehe Teil IIIa § 3, 7, 9 und
11 ff. Potsdamer Abkommen; vgl. dazu E. Kaufmann,
Deutschlands Rechtslage unter der Besetzung, 1948,
S. 16 f.; Guggenheim, Lehrbuch des Völkerrechts,
Bd. II, 1951, S. 930 ff.; Schweisfurth, in:
Bernhardt
Law, Bd. III, 1997, S. 191 ).
104
Der humanitäre Kern der Haager
Landkriegsordnung, der aus den Grundsätzen der Menschlichkeit
im Sinne der Martens'schen Klausel der Präambel der Haager
Landkriegsordnung besteht (vgl. Partsch, Internationale
Menschenrechte?, AVR 74 (1948), S. 158 ;
Scupin, Über die Menschenrechte, Gegenwartsprobleme des
internationalen Rechts und der Rechtsphilosophie, in:
Festschrift für Laun, 1953, S. 184 ff.;
F. Münch, Das Völkerrecht der militärischen Besetzung,
in: Festschrift für Schlochauer, 1981, S. 457
; andeutungsweise auch Laun, Die Haager
Landkriegsordnung, 5. Aufl., 1950, S. 38 ff.),
war aber auch zum Zeitpunkt der Besatzung bindend. Die
Martens'sche Klausel wurde in Art. 1 Abs. 2 des
I. Zusatzprotokolls zu den Genfer Konventionen wie folgt
bestätigt:
105
In Fällen, die von diesem Protokoll oder
anderen internationalen Übereinkünften nicht erfasst sind,
verbleiben Zivilpersonen und Kombattanten unter dem Schutz
und der Herrschaft der Grundsätze des Völkerrechts, wie sie
sich aus feststehenden Gebräuchen, aus den Grundsätzen der
Menschlichkeit und aus den Forderungen des öffentlichen
Gewissens ergeben.
106
Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass
- wie die Beschwerdeführer meinen - Handlungen der
sowjetischen Besatzungsmacht elementaren Rechtsgrundsätzen
widersprachen, weil sie sich ohne Differenzierung nach
individueller Verantwortung gegen eine als "Klassenfeind"
bezeichnete Personengruppe richteten und auf deren
wirtschaftliche oder gar physische Vernichtung zielten.
107
Indes ist hier nicht zu entscheiden, wo die
Grenzen der Kompetenz zur Gestaltung des Besatzungsregimes
verlaufen und ob sie überschritten worden sind.
108
b) Der Bundesrepublik Deutschland erwuchs mit
der deutschen Vereinigung die souveräne Kompetenz, über das
Fortbestehen der besatzungshoheitlichen Enteignungen zu
entscheiden (aa). Das Völkerrecht verpflichtete die
Bundesrepublik Deutschland nicht zur Restitution (bb). Sie
unterlag nur einer Pflicht zur erfolgsbezogenen
Zusammenarbeit, um einen Zustand näher am Völkerrecht zu
erreichen (cc).
109
aa) Nach dem Ende einer kriegerischen
Besetzung seines Gebiets oder eines Teils desselben kann der
zurückkehrende Souverän über den Fortbestand
besatzungshoheitlicher Maßnahmen frei befinden, insbesondere
Enteignungen als nichtig behandeln (vgl. F. Münch,
a.a.O., S. 457 ; Wengler, Fragen der
Faktizität und Legitimität bei der Anwendung fremden Rechts,
in: Festschrift für Lewald, 1953, S. 622
). Dieser Souverän ist im Falle der
besatzungshoheitlichen Enteignungen in der SBZ die
Bundesrepublik Deutschland.
110
Eine vor dem 7. Oktober 1949 - der
Gründung der DDR - auf besatzungshoheitlicher Grundlage
ergangene Maßnahme verlor ihren Charakter nicht durch eine
nach diesem Zeitpunkt erfolgte behördliche oder gerichtliche
Bestätigung (vgl. die amtlichen Erläuterungen zu den Anlagen
zum Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der
Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der
Einheit Deutschlands vom 31. August 1990, BTDrucks 11/7831,
S. 3 f.). Die Tatsache, dass die ehemalige DDR die
Enteignungen ihrerseits in ihren Willen aufgenommen hatte,
ändert hieran nichts. Mit der Gründung der DDR war auf das
von der sowjetischen Besatzungsmacht (rechtlich) geräumte
Gebiet des Deutschen Reichs ein anderer Souverän im Sinne des
Völkerrechts gerückt (vgl. BVerfGE 92, 277 ). Die
DDR konnte - aus der völkerrechtlichen
Perspektive - als dritter Staat auf Grund seiner
Gebietshoheit und im Rahmen seiner vertraglichen Bindungen
Maßnahmen der Besatzungsmacht aufheben, verzichtete hierauf
jedoch. Nach dem Untergang der Deutschen Demokratischen
Republik konnte die Bundesrepublik Deutschland als
nunmehriger Souverän über dieses Gebiet eine solche Korrektur
vornehmen.
111
bb) Die Bundesrepublik Deutschland unterliegt
keiner aus dem Völkerrecht abgeleiteten Pflicht zur
Restitution des von den Eigentumsentziehungen Betroffenen.
Auf etwaige ihr zustehende völkerrechtliche
Schadensersatzansprüche hat sie stillschweigend im Rahmen der
Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen zulässigerweise verzichtet (1).
Dem Verzicht stehen keine Normen des zwingenden Völkerrechts
entgegen (2).
112
(1) Der völkerrechtliche Kriegszustand
herrschte zwischen dem Deutschen Reich und der Sowjetunion,
die die Bundesrepublik Deutschland und die Russische
Föderation jeweils fortsetzen (vgl. Zimmermann,
Staatennachfolge in völkerrechtliche Verträge, 2000,
S. 85 ff.). Aus der Haager Landkriegsordnung können
sich Ansprüche auf der zwischenstaatlichen Ebene ergeben,
nämlich zwischen Besatzungsmacht und zurückkehrendem
Souverän. Eine Konfliktpartei, die die Bestimmungen des
Haager Rechts nicht einhält, ist gemäß Art. 3 HLKO (vgl.
Art. 91 des I. Zusatzprotokolls von 1977 zu den
Genfer Konventionen) zum Schadensersatz verpflichtet. Diese
Norm entspricht dem völkergewohnheitsrechtlichen Grundsatz,
dass die Verletzung seiner völkerrechtlichen Pflichten die
Verantwortlichkeit des Staates begründet (siehe auch
Art. 1 der ILC-Artikel über die
Staatenverantwortlichkeit). Dieser sekundärrechtliche
Schadensersatzanspruch besteht jedoch nur in dem
Völkerrechtsverhältnis zwischen den betroffenen Staaten und
ist Gegenstand ihrer Disposition. Der Schadensersatzanspruch
unterscheidet sich insoweit von dem primärrechtlichen
Anspruch der betroffenen Personen auf Einhaltung der Verbote
des humanitären Völkerrechts, der in dem
Völkerrechtsverhältnis zwischen dem ein Territorium
besetzenden Staat und der in diesem Gebiet lebenden
Bevölkerung besteht.
113
Die Bundesrepublik Deutschland hat auf die
Geltendmachung etwaiger Ansprüche aus der Haager
Landkriegsordnung im Rahmen der Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen
stillschweigend verzichtet. Nach dem Wortlaut der Haager
Landkriegsordnung und der Staatenpraxis bestand keine Pflicht
der Bundesrepublik Deutschland, solche Ansprüche gegenüber
der ehemaligen Besatzungsmacht geltend zu machen.
114
Dem steht nicht entgegen, dass jede der vier
Genfer Konventionen aus dem Jahr 1949 eine Vorschrift
enthält, die den Vertragsstaaten das Recht nimmt, sich oder
einen anderen Staat von der Verantwortlichkeit für "schwere
Verletzungen" des Völkerrechts zu befreien (Art. 51 der
I. Genfer Konvention, Art. 52 der II. Genfer
Konvention, Art. 131 der III. Genfer Konvention und
Art. 148 der IV. Genfer Konvention). Als man diese
Vorschriften schuf, glaubte man, in ihnen ein effizientes
Mittel zur Durchsetzung des Haager Rechts gefunden zu haben.
In der Praxis des Kriegsrechts hat sich dieser Grundsatz aber
bisher nicht durchzusetzen vermocht. Vielmehr fordert in
aller Regel der Sieger Entschädigungsleistungen von dem
Besiegten (Reparationen), ohne dass eindeutig auf
Verletzungen des Kriegsrechts im Einzelnen abgestellt würde
und vor allem ohne dass der Sieger Schadensersatz für die von
ihm begangenen Verletzungen des Rechts leistet. Aus der
Regelung der Genfer Konvention kann nicht gefolgert werden,
dass es den Staaten untersagt wäre, auf Ansprüche aus der
Haager Landkriegsordnung im Zusammenhang mit einem
Friedensvertragsschluss zu verzichten.
115
Etwaige Ansprüche der von der Haager
Landkriegsordnung geschützten Einzelnen sind von vornherein
mit dieser Regelungs- und Verzichtsbefugnis von
Besatzungsmacht und Souverän belastet und durch diese
beschränkt.
116
(2) Die Bundesrepublik war für den Fall einer
Verletzung zwingender Normen des Völkerrechts durch die
sowjetische Besatzungsmacht auch nicht nach allgemeinem
Völkerrecht verpflichtet, die Rechtsfolge der Nichtigkeit an
die Enteignungen zu knüpfen.
117
Zu dem für die Maßstabsbildung maßgeblichen
Zeitpunkt der Eigentumsentziehungen bestand keine allgemeine
Rechtsüberzeugung, dass der Schutz des Eigentums eigener
Staatsangehöriger Teil des universell geltenden Völkerrechts
im Sinne des ius cogens sei.
118
Es kann auch nicht festgestellt werden, dass
zu einem späteren Zeitpunkt eine Norm des zwingenden
Völkerrechts entstanden ist, die es ex nunc ausschließt, den
bestehenden Zustand als rechtmäßig zu behandeln (ius cogens
superveniens). Das Institut einer überholenden Entwicklung
zwingenden Völkerrechts ist positiv-rechtlich für das Recht
der Verträge normiert. Gemäß Art. 53 WVRK sind Verträge,
die gegen eine Norm des zwingenden Völkerrechts verstoßen,
nichtig. Nach Art. 64 WVRK wird ein zuvor geschlossener,
bis dato nicht zu beanstandender Vertrag nichtig, wenn er
gegen eine später entstandene zwingende Völkerrechtsnorm
verstößt.
119
Danach kommt es nicht so sehr darauf an,
welchen menschenrechtlichen Bindungen die Besatzungsmacht im
Zeitraum von 1945 bis 1949 als vielmehr darauf, welchen
Bindungen die Bundesrepublik Deutschland bei Abschluss des
Einigungsvertrags unterlag. Das universelle Völkerrecht
kannte und kennt eine Gewährleistung des Eigentums der
eigenen Staatsangehörigen als menschenrechtlichen
Schutzstandard nicht. Zwar wurde im Jahr 1948 in Art. 17
Abs. 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der
Generalversammlung der Vereinten Nationen (Resolution 217 A
zitiert in der Fassung des deutschen Übersetzungsdienstes)
festgelegt, dass "[n]iemand [...] willkürlich seines
Eigentums beraubt werden" darf, doch stellt die Allgemeine
Erklärung kein verbindliches Völkerrecht dar. Wegen
Meinungsverschiedenheiten zwischen West und Ost fand das
Eigentum auch im Internationalen Pakt über bürgerliche und
politische Rechte vom 19. Dezember 1966 (BGBl 1973 II
S. 1534) keine Erwähnung. Angesichts dieses Zögerns der
Internationalen Gemeinschaft, eine vertragliche Bindung
einzugehen, kann von einer weltweit geltenden
gewohnheitsrechtlichen Norm menschenrechtlichen
Eigentumsschutzes, also zu Gunsten nicht nur fremder
Staatsangehöriger, sondern auch der eigenen Bürger, nicht
gesprochen werden. Die Bedeutung des Eigentums für die Würde
und die Freiheit des Menschen - als Bestandteil des
menschenrechtlichen Mindestschutzes - ist erst später
erkannt worden; der Diskussionsprozess auf der
völkerrechtlichen Ebene ist auch heute nicht abgeschlossen
(vgl. etwa Tomuschat, Die Vertreibung der Sudetendeutschen,
ZaöRV 56 , S. 1 ).
120
cc) Das moderne Völkerrecht ist durch eine
kontinuierliche Stärkung der Rechtsfolgen gekennzeichnet, die
es an die Verletzung bestimmter zentralen Normen knüpft; die
Beendigung und Beseitigung von gravierenden Verstößen gegen
das zwingende Völkerrecht wird zunehmend zur Pflicht der
Staaten gemacht.
121
Art. 53 Satz 1 WVRK sieht vor, dass
Verträge, die gegen das zur Zeit des Vertragsschlusses
bestehende Völkerrecht verstoßen, nichtig sind. Die
International Law Commission hat in ihren Artikeln zum Recht
der Staatenverantwortlichkeit nunmehr auch klare Regelungen
für die Rechtsfolgen des Verstoßes eines Staates gegen die
ihn treffenden zwingenden völkerrechtlichen Pflichten
formuliert. So kommen nach Art. 26 der ILC-Artikel die
allgemeinen Rechtfertigungsgründe für einen
Völkerrechtsverstoß gemäß Art. 20 bis 25 beim Verstoß
gegen eine zwingende Norm nicht zur Anwendung. Die
Einwilligung des verletzten Staates rechtfertigt nicht den
Verstoß gegen eine zwingende Völkerrechtsnorm. Gleiches gilt
für den Notstand (Art. 25) und force majeure
(Art. 23). Ein Staat darf auch beim Ergreifen von
grundsätzlich gerechtfertigten Gegenmaßnahmen gegen die
Völkerrechtsverletzung eines anderen Staates (Art. 22)
nicht gegen zwingendes Recht verstoßen.
122
Eine Handlungspflicht dritter Staaten regeln
die ILC-Artikel in einem eigenen Dritten Kapitel
(Art. 40 ff.), das sich allerdings nur mit
"erheblichen" (serious) Verstößen gegen zwingendes
Völkerrecht befasst. "Erheblich" ist ein Verstoß, der
schwerwiegender oder systematischer Art ist (Art. 40
Abs. 2). Die Staaten müssen zusammenarbeiten, um einen
solchen Verstoß zu beenden (Art. 41 Abs. 1). Ferner
darf kein Staat eine durch einen solchen Verstoß geschaffene
Lage als rechtmäßig anerkennen oder ihre Aufrechterhaltung
unterstützen (Art. 41 Abs. 2).
123
Aus diesem Regelungszusammenhang ergibt sich
jedoch nicht die Rechtsfolge, dass die besatzungshoheitlichen
Enteignungen von der Bundesrepublik – ein Verstoß gegen
zwingendes Völkerrecht unterstellt – als nichtig zu behandeln
sind. Die Rechtsfolge der Nichtigkeit ist vielmehr nur
insoweit angeordnet, als völkervertragliche Pflichten gerade
auf eine Leistung zielen, die durch eine zwingende Norm
verboten ist. Im Übrigen aber, und zumal dann, wenn eine
faktisch verfestigte Situation und verschiedene politische
Interessenlagen in Rede stehen, haben die Staaten lediglich
eine Pflicht zur erfolgsbezogenen Zusammenarbeit. Hinter
dieser Pflicht zur Zusammenarbeit steht die Erwägung, dass es
vordringlich ist, unter Wahrung beiderseitiger Interessen
eine Lage zu schaffen, die auch tatsächlich den Verstoß gegen
das zwingende Recht möglichst mildert.
124
Dem steht nicht entgegen, dass die Staaten von
Völkerrechts wegen auch verpflichtet sein können, bestimmte
tatsächliche Entwicklungen, die sich unter Bruch
grundlegender Prinzipien der internationalen Ordnung
vollzogen haben, nicht anzuerkennen. So heißt es in der so
genannten Friendly Relations Declaration der
Generalversammlung der Vereinten Nationen vom
24. Oktober 1970, die vom Internationalen Gerichtshof in
weitem Umfang als Kondensat des geltenden
Völkergewohnheitsrechts anerkannt worden ist (vgl. IGH,
Urteil vom 27. Juni 1986, Military and Paramilitary
Activities in and Against Nicaragua, ICJ-Reports 1986,
14, Ziffer 199), dass kein gewaltsamer Gebietserwerb von der
Staatengemeinschaft als legal behandelt werden dürfe. Eine
ganz ähnliche Wertung prägt das Gutachten des Internationalen
Gerichtshofs zur Lage Namibias (IGH, Gutachten vom
21. Juni 1971, ICJ-Reports 1971, 16). Der
Internationale Gerichtshof kam in diesem Gutachten zu dem
Ergebnis, dass die Beherrschung Namibias durch den
südafrikanischen Staat wegen der wirksamen Kündigung des
Mandatsvertrages, auf Grund dessen Südafrika das frühere
Deutsch-Südwestafrika von Seiten des Völkerbundes anvertraut
worden war, illegal geworden sei. Im Hinblick auf die nunmehr
rechtswidrige Okkupation des Landes seien alle Staaten der
Welt verpflichtet, die Handlungen Südafrikas für oder in
Bezug auf Namibia als ungültig zu betrachten, soweit eine
solche Nichtanerkennung nicht den Lebensinteressen der
Einwohner Namibias zuwiderlaufe (IGH, a.a.O., S. 58).
Auch in jenem Fall stand aber die Beendigung oder Beseitigung
des Zustands im Vordergrund. Daher hat die
Staatengemeinschaft bei der Beendigung der Besetzung Namibias
auch mit Südafrika zusammengearbeitet.
125
c) Dieser Pflicht zur erfolgsbezogenen
Zusammenarbeit ist die Bundesrepublik Deutschland dadurch
nachgekommen, dass sie die Wiedervereinigung auf friedlichem
Verhandlungswege herbeigeführt hat. Erst dadurch hat sie sich
die tatsächliche Möglichkeit verschafft, die 1945 bis 1949
geschaffene Lage wenn nicht ungeschehen zu machen, so doch
substantiell zu korrigieren, sie jedenfalls in den
tatsächlichen Wirkungen zu mildern. In diesem Rahmen durfte
die Bundesregierung zu der Einschätzung gelangen, dass die
kooperative Bewältigung der Wiedervereinigung mit einer
Behandlung der Enteignungen als nichtig nicht vereinbar
wäre.
126
Soweit zu den völkerrechtlichen Pflichten in
diesem Zusammenhang gehört, dass sich der Staat nicht am
fremden Völkerrechtsverstoß bereichern soll, liegt ein
Verstoß nicht vor. Eine solche Pflicht ist hier nicht
zwingend darauf gerichtet, dass die wiedererlangten
Vermögensgegenstände gerade an die Alt-Eigentümer
zurückgegeben werden. Verlangt wird vielmehr ein insgesamt
hinreichendes Niveau der Auskehrung, bei deren Durchführung
der Staat auch weiteren verfassungsrechtlichen Vorgaben
Rechnung tragen kann (vgl. BVerfGE 102, 254 ).
Über die Auskehrung von Vermögenswerten auf Grund des
Globalentschädigungsabkommens mit den Vereinigten Staaten von
Amerika (Abkommen über die Regelung bestimmter
Vermögensansprüche vom 13. Mai 1992, BGBl II S. 1223)
und die Rehabilitierung angeblicher Kriegsverbrecher durch
russische Behörden (vgl. K. Hesse, Führt die Rehabilitierung
durch russische Behörden zur Rückgabe entzogener
Vermögenswerte?, VIZ 1997, S. 268 ;
M. Redeker, Wiedergutmachung auf Grund russischer
Rehabilitierungsentscheidungen, NJW 2001,
S. 2359 ff.) hinaus hat der Bund die sich aus
Art. 21 f. EV ergebende Bereicherung durch den
Erlass des Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetzes
hinreichend ausgekehrt.
127
Der Gesetzgeber hat neben dem Gesetz über die
Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener
Vermögensfragen das Gesetz über staatliche
Ausgleichsleistungen für Enteignungen auf
besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage
(AusglLeistG) erlassen (BGBl 1994 I S. 2624, berichtigt
BGBl 1995 I S. 110). Das Ausgleichsleistungsgesetz setzt
insoweit den Vorbehalt der Bundesregierung in Nr. 1
Satz 4 der Gemeinsamen Erklärung um.
128
Das Ausgleichsleistungsgesetz sieht im
Grundsatz vor, dass die Berechtigten eine aus einem
Entschädigungsfonds zu erbringende Ausgleichszahlung in Geld
erhalten, die durch Zuteilung von Schuldverschreibungen
erfüllt wird. Für die Bemessungsgrundlagen verweist das
Gesetz auf die einschlägigen Vorschriften des
Entschädigungsgesetzes. Hinzu kommen Regelungen zum so
genannten Flächenerwerbsprogramm in § 3 und § 4,
das für bestimmte Personengruppen die Möglichkeit des
begünstigten Erwerbs von land- und forstwirtschaftlichen
Flächen im Beitrittsgebiet eröffnet (vgl. BVerfGE 94, 334
). § 3 AusglLeistG eröffnet die Möglichkeit
des begünstigten Erwerbs von land- und forstwirtschaftlichen
Flächen, auf die sich der Privatisierungsauftrag der
Treuhandanstalt und ihrer Nachfolger erstreckt. Ergänzend
hierzu ist die Flächenerwerbsverordnung ergangen.
129
Die getroffenen Ausgleichsregelungen sind mit
den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Rechts- und des
Sozialstaatsprinzips sowie mit Art. 3 Abs. 1 GG
vereinbar (vgl. BVerfGE 102, 254 ).
Höhere Anforderungen ergeben sich auch nicht aus der
verfassungsrechtlichen Pflicht, das Völkerrecht zu
respektieren.
130
Das gilt zum einen für die absolute Höhe der
von der Bundesrepublik Deutschland erbrachten
Ausgleichsleistungen. Es gilt aber auch für die Ausgestaltung
der Regelungen über den begünstigten Flächenerwerb. Die
Regelungen ermöglichen Wieder- und Neueinrichtern land- und
forstwirtschaftlicher Betriebe im Beitrittsgebiet und den
Rechtsnachfolgern der ehemaligen landwirtschaftlichen
Produktionsgenossenschaften, zu vergünstigten Konditionen
Flächen vorrangig zu erwerben. Dabei wird zwischen
landwirtschaftlichen und forstwirtschaftlichen Flächen
unterschieden. Durch die Richtlinie der Treuhandanstalt für
die Durchführung der Verwertung und Verwaltung volkseigener
land- und forstwirtschaftlicher Flächen vom 26. Juni
1992 in der Fassung der Anpassungsrichtlinie vom
22. Juni 1993 (abgedruckt in: VIZ 1993,
S. 347 ff.; vgl. auch BTDrucks 12/7588,
S. 15 ff.) wird für das Flächenerwerbsprogramm
vorgegeben, dass bei der Entscheidung über die Verpachtung
von Grundstücken zu landwirtschaftlichen Zwecken Betroffene
der Bodenreform und ihre Erben - innerhalb der
vorrangigen Gruppe der Wiedereinrichter und ihnen
gleichgestellter Neueinrichter und bei gleichwertigem
Betriebskonzept - "im Sinne eines Interessenausgleichs
zu berücksichtigen" sind.
131
Mit den Regelungen zum begünstigten
Flächenerwerb wollte der Gesetzgeber zwei Zwecke erreichen:
einerseits ein Wiedergutmachungsprogramm für Alteigentümer im
Bereich der Land- und Forstwirtschaft und andererseits ein
Förderprogramm zum Aufbau der privatnützigen Land- und
Forstwirtschaft in den neuen Ländern (vgl. BVerfGE 94, 334
). Dies steht mit etwaigen
völkerrechtlichen Zielvorgaben ebenso im Einklang wie mit dem
Verfassungsrecht.
132
In diesem Zusammenhang ist ferner zu
berücksichtigen, dass die deutsche Vereinigung ein Prozess
ist, in dem die Bundesrepublik Deutschland die Behandlung
einzelner Themen - wie die Bewältigung der
Bodenreform - in ein Gesamtkonzept des
Interessenausgleichs einordnen darf. Die Folgen des Zweiten
Weltkrieges, einer Besatzungsherrschaft und einer
Nachkriegsdiktatur sind von den Deutschen als
Schicksalsgemeinschaft zu tragen und als individuelle
Unrechtserfahrung in bestimmten Grenzen auch zu ertragen,
ohne dass in jedem Fall ein angemessener Ausgleich oder gar
Naturalrestitution zu erlangen wäre. Auch aus diesem Grund
wäre es unangemessen, eine bilanztaugliche Saldierung der
Vermögenszuwächse des Bundes durch die Wiedervereinigung mit
den an die Betroffenen ausgekehrten Summen vorzunehmen.
133
3. Sind die bestehenden verfassungsrechtlichen
Pflichten der Bundesrepublik Deutschland mit Blick auf das
Völkerrecht erfüllt, kann der Restitutionsausschluss gemäß
Art. 143 Abs. 3 GG nicht gegen Art. 79
Abs. 3 GG verstoßen. Ob und in welchem Umfang die
verfassungsrechtliche Respektierungspflicht gegenüber dem
Völkerrecht auch den verfassungsändernden Gesetzgeber bindet,
kann daher offen bleiben.
134
Art. 103 Abs. 1 GG ist nicht
verletzt. Zwar haben die Fachgerichte die völkerrechtliche
Argumentation der Beschwerdeführer lediglich mit dem Hinweis
auf ihre Bindung an die Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG
gewürdigt. Das grundrechtsgleiche Recht auf rechtliches Gehör
ist deswegen jedoch nicht berührt.
135
Gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG sind die
Fachgerichte an die tragenden Gründe der
Entscheidungssaussprüche des Bundesverfassungsgerichts
gebunden. Soweit die Fachgerichte hier den Umfang der
Bindungswirkung gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG womöglich
fehlerhaft beurteilt haben, folgt daraus noch kein
Verfassungsverstoß. Art. 103 Abs. 1 GG ist gewahrt,
weil die Fachgerichte den Vortrag der Beschwerdeführer zur
Kenntnis genommen und allenfalls irrtümlich unter
Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 31
Abs. 1 BVerfGG subsumiert haben.
136
Die in den angegriffenen Entscheidungen
geäußerte Rechtsauffassung im Hinblick auf die doppelte
Staatsangehörigkeit des Rechtsvorgängers des
Beschwerdeführers zu II. begegnet keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere kann im
Hinblick auf Art. 3 GG die Auffassung nicht beanstandet
werden, das von der sowjetischen Besatzungsmacht
ausgesprochene Enteignungsverbot für ausländisches Vermögen
gelte nicht für Personen, die neben der ausländischen auch
die deutsche Staatsangehörigkeit hatten.
137
1. Eine besatzungshoheitliche Enteignung ist
diejenige Maßnahme, die zwar formal auf der Basis von
Gesetzen, Verordnungen und sonstigen Hoheitsakten deutscher
Stellen vorgenommen wurde, die aber auf Anregung oder Wunsch
der Besatzungsmacht zurückging oder mit ihrem Einverständnis
erfolgte. Hierher gehören vor allem die Enteignungen im
Rahmen der Bodenreform und die im Anschluss an den
SMAD-Befehl Nr. 124 vom 30. Oktober 1945
vorgenommenen Enteignungen, die durch den SMAD-Befehl
Nr. 64 vom 17. April 1948 – mit dem der Oberste Chef der
SMAD die Beendigung des Sequestrierungsverfahrens in der
Sowjetischen Besatzungszone anordnete – ausdrücklich
bestätigt wurden (vgl. BVerfGE 84, 90 ).
138
Es ist nicht maßgeblich, ob die Enteignungen
formell auf Rechtsakten der Besatzungsmacht oder der von ihr
eingerichteten deutschen Behörden beruhten. Entscheidend ist
vielmehr, ob die Maßnahme von der sowjetischen
Besatzungsmacht nicht nur hingenommen wurde, sondern ihrem
erklärten Willen entsprach (vgl. BVerfGE 84, 90 )
oder ob der Besatzungsmacht als nichtdeutscher Staatsgewalt
zur Zeit der Enteignung noch die oberste Hoheitsgewalt zukam
(vgl. BVerfGE 94, 12 ). Insbesondere Enteignungen
im Rahmen der Bodenreform sind daher als
"besatzungshoheitlich" anzusehen. Als deutsche Beschlüsse
sind nur solche Enteignungsakte zu verstehen, die des
maßgeblichen Zurechnungszusammenhangs zur Besatzungsmacht
entbehrten, etwa deshalb, weil diese die Enteignungen ihrer
Art nach oder im Einzelfall ausdrücklich verboten hatte.
Allein eine daran orientierte Abgrenzung von alliierten
- sei es besatzungsrechtlichen, sei es
besatzungshoheitlichen - Entscheidungen und deutschen
Beschlüssen wird der Rechtswirklichkeit in der sowjetischen
Besatzungszone gerecht (vgl. BVerfGE 94, 12 ).
139
2. Dieses Ergebnis ist auch aus
völkerrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Im Recht der
Staatenverantwortlichkeit ist anerkannt, dass Akte der Organe
eines Staates die Verantwortlichkeit eines anderen Staates
dann begründen, wenn sie diesem zugerechnet werden können
(vgl. Art. 18 der ILC-Artikel zur
Staatenverantwortlichkeit, a.a.O.). Danach bestehen keine
Bedenken, die Enteignungen völkerrechtlich der Sowjetunion
angesichts ihrer Gesamtverantwortung als Besatzungsmacht für
und ihrer prägenden Einflussnahme auf das Geschehen
zuzurechnen.
140
Die Entscheidung steht schließlich nicht in
einem Widerspruch mit der Europäischen
Menschenrechtskonvention und der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte.
141
1. Die einschlägige Vorschrift zum Schutze des
Eigentums in Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls – ZP 1 (das
ZP 1 trat für die Bundesrepublik Deutschland am 13.
Februar 1957 in Kraft, BGBl 1956 II S. 1880) lautet in
der nicht authentischen deutschen Sprachfassung:
142
Jede natürliche Person oder juristische Person
hat das Recht auf Achtung ihres Eigentums. Niemandem darf
sein Eigentum entzogen werden, es sei denn, dass das
öffentliche Interesse es verlangt, und nur unter den durch
Gesetz und durch die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts
vorgesehenen Bedingungen.
143
Absatz 1 beeinträchtigt jedoch nicht das Recht
des Staates, diejenigen Gesetze anzuwenden, die er für die
Regelung der Benutzung des Eigentums im Einklang mit dem
Allgemeininteresse oder zur Sicherung der Zahlung der Steuern
oder sonstiger Abgaben oder von Geldstrafen für erforderlich
hält (Bek. der Neufassung der Konvention vom 4. November 1950
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 17.
Mai 2002, BGBl II, S. 1054).
144
Den sachlichen Schutzbereich des Rechts
umschreibt die deutsche Sprachfassung mit der Formulierung
"Recht auf Achtung des Eigentums". Damit wird den
authentischen Fassungen der Formulierungen "peaceful
enjoyment of his possessions" und "droit au respect de ses
biens" entsprochen. Die Europäische Menschenrechtskonvention
folgt in ihrer Konzeption des Eigentumsrechts nicht einer
konkreten nationalen, zivilrechtlich geprägten Eigentums- und
Wirtschaftsordnung, sondern baut auf der völkerrechtlichen
Vorstellung auf. Danach umfasst Eigentum alle von Privaten
erworbenen Rechte mit Vermögenswert (vgl. Dolzer, Eigentum,
Enteignung und Entschädigung im Völkerrecht, 1985,
S. 170; Grabenwarter, Europäische
Menschenrechtskonvention, 2003, § 25 Rn. 3).
145
Nach der ständigen Rechtsprechung des EGMR
schützt Art. 1 ZP 1 jedoch nicht nur nach
nationalem Recht bereits vorhandene Eigentumspositionen
(existing possessions), sondern auch erworbene Ansprüche, auf
deren Realisierung der Anspruchsinhaber berechtigterweise
vertrauen durfte (legitimate expectations) (EGMR, Nr.
39794/98, Urteil vom 10. Juli 2002, Ziffer 69– Gratzinger
gegen Tschechische Republik; Nr. 40057/98, Urteil vom
4. März 2003, Ziffer 2 – Walderode gegen Tschechische
Republik). Von diesem Eigentumsbegriff ausgeschlossen wird
das Vertrauen auf das Weiterbestehen früherer
Eigentumsrechte, die über einen langen Zeitraum nicht wirksam
ausgeübt werden konnten (Europäische Kommission für
Menschenrechte, Nr. 18890/91, 19048/91, 19049/91, 19342/92
und Nr. 19549/92, Beschluss vom 4. März 1996 – Weidlich
u.a. gegen Deutschland, NJW 1996, S. 2291
).
146
2. a) Die Europäische Kommission für
Menschenrechte und der Gerichtshof hatten mittlerweile in
mehreren mit den anhängigen Verfassungsbeschwerden
vergleichbaren Verfahren Gelegenheit, sich zu der
Vereinbarkeit von Enteignungen und Konfiskationen mit
Art. 1 ZP 1 zu äußern. Im Ergebnis wurde entschieden,
dass die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre
Zusatzprotokolle auf Eigentumsentziehungen vor dem
Inkrafttreten der Konvention ratione temporis nicht anwendbar
seien. Im Hinblick auf Enteignungen der sowjetischen
Besatzungsmacht in Deutschland wurde ferner eine
Zuständigkeit der Konventionsorgane ratione personae
verneint, weil die Bundesrepublik Deutschland für die in Rede
stehenden Enteignungen nicht verantwortlich gewesen sei und
deshalb auch nicht eventuelle Entschädigungsforderungen als
Adressat gegen sich gelten lasse müsse.
147
Dabei ist es für die rechtliche Beurteilung
nicht von Bedeutung, dass die Wirkung einer rechtswidrigen
Enteignung auch noch nach dem Inkrafttreten der Konvention
besteht. Die Eigentumsentziehung wird als einmalige Handlung
ohne Dauerwirkung im Rechtssinne bewertet (vgl. Europäische
Kommission für Menschenrechte, a.a.O., S. 2292).
148
b) Entscheidend für die vorliegenden Fälle ist
jedoch die mehrfach geäußerte Auffassung des Gerichtshofs,
dass in der unmittelbaren Nachkriegszeit als Folge des
Zweiten Weltkrieges entzogene Eigentumsrechte regelmäßig
keine von Art. 1 ZP 1 geschützten "berechtigten
Erwartungen" (legitimate expectations) bei den ehemaligen
Rechteinhabern begründeten (vgl. EGMR, Nr. 42527/98,
Urteil vom 12. Juli 2001, insbesondere Ziffer 85 - Prinz
Hans-Adam II von Liechtenstein gegen Deutschland).
149
Die Rechtsauffassung der Europäischen
Kommission für Menschenrechte, wonach weder "vorhandenes
Eigentum" noch rechtlich anerkannte Entschädigungsansprüche
bestanden hätten, als der Einigungsvertrag in Kraft getreten
sei, wurde vom Gerichtshof in drei neueren Entscheidungen
bestätigt. Die Verfahren betrafen die Rechtmäßigkeit von
Enteignungen der Tschechischen Republik in den Jahren 1945/46
sowie 1983 mit der Europäischen Menschenrechtskonvention. In
den Fällen Walderode (EGMR, Nr. 40057/98, Urteil vom 4.
März 2003) und Harrach ( EGMR,
Nr. 77532/01, Beschluss vom 27. Mai 2003) ging es um
Grundstücke ehemaliger deutscher Staatsangehöriger, die auf
der Grundlage der Beneš-Dekrete enteignet wurden; in dem Fall
Gratzinger (EGMR, Nr. 39794/98, Urteil vom 10. Juli
2002) war die Enteignung eines aus der Tschechoslowakei
geflohenen Ehepaars Gegenstand des Verfahrens. Die
Beschwerdeführer hatten sich erfolglos um ihre Restituierung
auf der Grundlage einschlägiger Gesetzgebung aus dem Jahr
1992 bemüht.
150
Die Rüge einer Verletzung von Art. 1
ZP 1 wurde jeweils mit dem Argument zurückgewiesen, die
Beschwerdeführer hätten nicht mehr über eine Rechtsposition
verfügt, die ihnen "berechtigte Erwartungen" auf eine
Wiedereinsetzung in ihr ehemaliges Eigentum hätte geben
können.
Abweichende Meinung
der Richterin Lübbe-Wolff
zum Beschluss des Zweiten Senats vom
26. Oktober 2004
- 2 BvR 955/00 -
- 2 BvR 1038/01 -
151
Der Senat antwortet auf Fragen, die der Fall
nicht aufwirft, mit Verfassungsgrundsätzen, die das
Grundgesetz nicht enthält.
152
Die Verfassungsbeschwerde des
Beschwerdeführers zu 2. betrifft unter anderem die Frage,
welche Bedeutung die mehrfache Staatsangehörigkeit eines von
besatzungshoheitlichen Enteignungen unmittelbar Betroffenen
für den Restitutionsausschluss gemäß § 1 Abs. 8
Buchstabe a VermG hat. Auf den Umgang des Senats mit dieser
Frage beziehen sich meine Einwände nicht.
153
Vor dem Bundesverwaltungsgericht hat der
Beschwerdeführer zu 2., soweit aus den vorgelegten
Unterlagen ersichtlich, den geltend gemachten
Restitutionsanspruch sogar ausschließlich mit Gründen
verfolgt, die sich auf den eben genannten Gesichtspunkt
beziehen. Daher wäre zu prüfen gewesen, ob die Rügen, mit
denen der Beschwerdeführer zu 2. sich im Verfahren vor dem
Bundesverfassungsgericht darüber hinaus nun auch allgemein
gegen die Verfassungsmäßigkeit des Restitutionsausschlusses
wendet, zulässig erhoben sind. Zwar ist die
Zulässigkeitsrechtsprechung, die die Senate und Kammern des
Bundesverfassungsgerichts unter den Gesichtspunkten der
Subsidiarität und Substantiierung entwickelt haben,
diskussionsbedürftig. Abweichungen davon dürfen aber nicht
stillschweigend im Einzelfall erfolgen, sondern müssen, wo
sie geboten sind, offen ausgewiesen und damit auch zur
Grundlage der Rechtsprechung in künftigen Fällen gemacht
werden.
154
Im Übrigen wenden beide Beschwerdeführer sich,
gestützt auf völkerrechtliche Erwägungen, dagegen, dass die
angegriffenen Entscheidungen Bestimmungen des geltenden
einfachen Rechts als verfassungskonform angesehen und
angewandt haben, nach denen sie weder Eigentümer der
umstrittenen Grundstücke noch restitutionsberechtigt sind.
Für die Entscheidung über die vorliegenden
Verfassungsbeschwerden kommt es insoweit allein darauf an, ob
der grundsätzliche Ausschluss einer Rückgabe der auf
besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage
enteigneten Grundstücke - und die darin eingeschlossene
Behandlung der umstrittenen Enteignungen als wirksam -
Grundrechte der Beschwerdeführer verletzen. Die Frage, ob
diese Enteignungen rückgängig zu machen sind, wird vom
Grundgesetz selbst (Art. 143 Abs. 3 GG) in einem für die
Beschwerdeführer ungünstigen Sinne beantwortet. Die
Beschwerdeführer können daher durch die angegriffenen
Entscheidungen nur unter der Voraussetzung in Grundrechten
verletzt sein, dass es sich bei Art. 143 Abs. 3 GG um
verfassungswidriges Verfassungsrecht handelt.
155
Das Bundesverfassungsgericht kann folglich,
wie der Erste Senat richtig festgestellt hat, nur noch
prüfen, ob die Anforderungen gewahrt sind, die Art. 79
Abs. 3 GG an Verfassungsänderungen stellt (vgl. BVerfGE 94,
12 ). Der Senat wählt daher den falschen
Ansatz, wenn er prüft, ob die Beschwerdeführer wegen
möglichen Verstoßes gegen allgemeine Grundsätze des
Völkerrechts (Art. 25 GG) in ihrem Grundrecht verletzt
sind, nicht durch die öffentliche Gewalt mit einem Nachteil
belastet zu werden, der keine Grundlage in der
verfassungsmäßigen Ordnung findet. Zu prüfen war, ob durch
den in Art. 143 Abs. 3 GG festgeschriebenen
Restitutionsausschluss und die damit verbundene Hinnahme der
erfolgten Eigentumsänderungen der gemäß Art. 79 Abs. 3
GG auch durch verfassungsänderndes Gesetz nicht antastbare
Menschenwürdekern von Grundrechten der Beschwerdeführer
verletzt ist.
156
Diese Frage ist durch Entscheidungen des
Ersten Senats bereits negativ beantwortet. Der Erste Senat
hat – unter Berücksichtigung aller Grundrechte, deren
Verletzung auch die Beschwerdeführer geltend machen, und
unter Berücksichtigung völkerrechtlicher Gesichtspunkte -
festgestellt, dass Art. 143 Abs. 3 GG mit Art. 79
Abs. 3 GG vereinbar ist (BVerfGE 84, 90; bestätigend BVerfGE
94, 12; zur Bedeutung des Völkerrechts für die
Verfassungsmäßigkeit des Restitutionsausschlusses dort
S. 46 f.). Das hindert den Zweiten Senat nicht, zu
prüfen, ob diese Antwort richtig war, und gemäß § 16
Abs. 1 BVerfGG das Plenum des Bundesverfassungsgerichts
anzurufen, falls er sie für falsch hält. Er muss dabei aber
von der richtigen Frage ausgehen – der Frage einer möglichen
Verletzung des Menschenwürdekerns von Grundrechten der
Beschwerdeführer. Hätte der Senat die Ausgangsfrage so
gestellt, wäre unmittelbar offensichtlich geworden, dass
völkerrechtliche Gesichtspunkte, wie die Beschwerdeführer sie
anführen und der Senat sie ausführlich erörtert, nicht
geeignet sind, die Richtigkeit der Entscheidungen des Ersten
Senats zu erschüttern. Die allgemeinen Grundsätze des
Völkerrechts gehen, wie der Zweite Senat kürzlich
hervorgehoben hat, nach Art. 25 GG zwar den
Bundesgesetzen, nicht aber der Verfassung vor (vgl. Beschluss
des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom
14. Oktober 2004 - 2 BvR 1481/04 -). Sie können daher
schon wegen des Ranges, den die Verfassung ihnen zuweist,
nicht in der Lage sein, die Grundrechte der Beschwerdeführer
mit Kerngehalten anzureichern, die sich auch gegen den
verfassungsändernden Gesetzgeber behaupten. Der Fall bot
daher zu näherer Auseinandersetzung mit der Völkerrechtslage
keinen Anlass.
157
Auch wenn Anlass zu einer Auseinandersetzung
mit der Völkerrechtslage bestanden hätte, könnte dem Senat
der Vorwurf nicht erspart werden, dass er dabei weit über das
zur Entscheidung Erforderliche hinausgegangen ist. Unter
C.I.2.b)bb) der Entscheidungsgründe wird festgestellt und
begründet, dass das Völkerrecht die Bundesrepublik
Deutschland weder zur Restitution noch dazu verpflichtet, die
erfolgten Enteignungen als nichtig zu behandeln. Das hätte –
vorausgesetzt, auf Völkerrechtliches wäre es überhaupt
angekommen – genügt. Alle weiteren Ausführungen zur
Völkerrechtslage, zu den verfassungsrechtlichen
Durchsetzungs- und Korrekturpflichten, denen der deutsche
Staat im Zusammenhang mit Völkerrechtsverletzungen anderer
Staaten unterliegt, und zu der Frage, ob die Bundesrepublik
Deutschland etwaige Bereicherungen aus den erfolgten
Enteignungen in einer diesen Pflichten genügenden Weise an
die Betroffenen ausgekehrt hat, sind nicht
entscheidungserheblich, denn die Streitfälle betreffen allein
die Restitutionspflicht beziehungsweise die damit
zusammenhängende Frage der Wirksamkeit der umstrittenen
Enteignungen. In allen darüber hinaus behandelten Fragen
hätte der Senat auch das Gegenteil des Behaupteten vertreten
können, ohne dass dies für das Entscheidungsergebnis von
Belang gewesen wäre.
158
Die neuartigen Verfassungsgrundsätze, die der
Senat nichtsdestoweniger anhand der vorliegenden
Verfassungsbeschwerden entwickelt hat, haben in der
Verfassung keine Grundlage. Auf die Frage, inwieweit das
Grundgesetz über die konkreten Inhalte der Art. 1 Abs.
2, 16 Abs. 2 Satz 2 und 23 bis 26 GG hinaus eine allgemeine
verfassungsrechtliche "Pflicht, das Völkerrecht zu
respektieren" statuiert, soll hier nicht näher eingegangen
werden (vgl. dazu Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2004
- 2 BvR 1481/04 -). Jedenfalls lässt sich aus den
genannten Bestimmungen oder aus der in ihnen zum Ausdruck
gebrachten Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht
ableiten, dass die Bundesrepublik Deutschland
verfassungsrechtlich verpflichtet wäre, dem Völkerrecht gegen
Verletzungen durch andere Staaten zur Durchsetzung zu
verhelfen, und dass sie, als Konsequenz dieser Verpflichtung,
völkerrechtswidrige Akte anderer Staaten im Sinne der
Herstellung eines "näher am Völkerrecht" gelegenen Zustandes
korrigierend auszugleichen hätte. Derartige Verpflichtungen
als Teilelement einer Pflicht zur Respektierung des
Völkerrechts einzuführen, ist zudem irreführend, denn sie
sind gerade auf mehr als bloßes Respektieren gerichtet.
159
Was die Verpflichtung angeht, "im eigenen
Verantwortungsbereich das Völkerrecht durchzusetzen, wenn
dritte Staaten dieses verletzen", beschränkt der Senat selbst
sich auf die Aussage, dass eine solche Pflicht "unter hier
nicht näher zu bestimmenden Voraussetzungen" bestehe oder
bestehen könne. Diese Aussage entzieht sich jeder Widerlegung
oder Bestätigung, denn sie hat keinen fixierbaren rechtlichen
Gehalt. Etwas anderes gilt für die Konsequenzen, die der
Senat aus ihr ableitet, ohne dass die erwähnten
Voraussetzungen bestimmt und die Reichweite des deutschen
Verantwortungsbereichs geklärt worden wären. Der deutsche
Staat soll als Konsequenz seiner hypothetischen, unter nicht
näher bestimmten Voraussetzungen bestehenden
Verfassungspflicht zur Durchsetzung des Völkerrechts gehalten
sein, bei Völkerrechtsverletzungen durch andere Staaten, oder
jedenfalls bei Verletzungen elementarer, zwingender
Völkerrechtsgrundsätze, nach Maßgabe seiner Verantwortung und
im Rahmen seiner Handlungsmöglichkeiten "einen Zustand näher
am Völkerrecht herbeizuführen". Welche Relativierung darin
liegt, dass dieser Grundsatz für den deutschen Staat nur nach
Maßgabe seiner Verantwortung bestehen soll, wird nicht
deutlich; jedenfalls geht der Senat davon aus, dass sich für
den speziellen Fall der Enteignungen im Zuge der Bodenreform
konkrete Verpflichtungen in Bezug auf Ausgleich und
Auskehrung etwaiger Bereicherungen ergeben würden, wenn denn
– was offengelassen wird – diese Enteignungen als gegen
zwingendes Völkerrecht verstoßend anzusehen wären. Auch für
diesen Fall bestehen aber völkerrechtliche Ausgleichs- und
Auskehrungspflichten gerade nicht (zu verfassungsrechtlichen
Pflichten aus dem Sozialstaatsprinzip vgl. BVerfGE 84, 90
; 102, 254 , m.w.N.).
160
Das Völkerrecht enthält weder einen
allgemeinen Grundsatz des Inhalts, dass Staaten zur
Durchsetzung des Völkerrechts gegen Verstöße seitens anderer
Staaten oder zur Abmilderung und zum Ausgleich der Folgen
solcher Verstöße verpflichtet sind, noch Grundsätze, die
entsprechende Pflichten für die vorliegende Fallkonstellation
begründen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
ist dementsprechend bisher davon ausgegangen, dass der
deutsche Staat für Völkerrechtsverletzungen anderer Staaten
nicht einzustehen hat (BVerfGE 84, 90 ,
m.w.N.). Die vom Senat zitierten Entwurfsartikel der
International Law Commission zur Staatenverantwortlichkeit
enthalten zwar eine Bestimmung (Art. 41 Abs. 2), nach
der die Staaten gehalten sind, Zustände, die durch eine
schwerwiegende Verletzung zwingenden Völkerrechts
herbeigeführt sind, nicht als rechtmäßig anzuerkennen und die
Aufrechterhaltung solcher Zustände nicht zu unterstützen. Die
Rechtsprechung, auf die sich diese Entwurfsbestimmung
ausweislich der Kommentierung der Entwurfsartikel durch die
International Law Commission selbst stützt, betrifft die
Anerkennung völkerrechtswidriger Annexionen und Besetzungen
fremden Territoriums. Eine über diese Fallkonstellation, die
mehrere Besonderheiten aufweist, hinausgehende allgemeine
Verpflichtung dritter Staaten, auf eine Wiederannäherung
völkerrechtswidrig zustandegekommener Weltzustände
(Eigentumszustände, Stasiaktenzustände oder was es auch sei)
an den status quo ante hinzuwirken, kennt das Völkerrecht
nicht. Der Senat selbst behauptet auch gar nicht, dass eine
völkerrechtliche Verpflichtung dieses Inhalts bestehe; er
präsentiert die Verpflichtung nicht als völkerrechtliche,
sondern als verfassungsrechtliche. Wie allerdings aus einer
verfassungsrechtlichen Pflicht zur Respektierung des
Völkerrechts Pflichten hervorgehen können, die das
Völkerrecht selbst nicht enthält, bleibt unerklärt.