Υπόθεση C-570/08
Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λευκωσίας
κατά
Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών
(αίτηση του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Κυπριακής Δημοκρατίας
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)
«Δημόσιες συμβάσεις – Οδηγία 89/665/ΕΟΚ – Άρθρο 2, παράγραφος 8 – Υπεύθυνη για τις διαδικασίες προσφυγής αρχή, η οποία δεν είναι δικαστική – Ακύρωση της αποφάσεως της αναθέτουσας αρχής περί επιλογής μιας προσφοράς – Δυνατότητα της αναθέτουσας αρχής να προσφύγει ενώπιον δικαστικής αρχής κατά της ακυρωτικής αποφάσεως»
Περίληψη της αποφάσεως
Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διαδικασίες προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων – Οδηγία 89/665 – Υποχρέωση των κρατών μελών να θεσπίζουν διαδικασία προσφυγής – Δικαίωμα κινήσεως της διαδικασίας προσφυγής
(Οδηγία 89/665 του Συμβουλίου, άρθρο 2 § 8)
Το άρθρο 2, παράγραφος 8, της οδηγίας 89/665, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 92/50, πρέπει να ερμηνευθεί κατά την έννοια ότι τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να παρέχουν και στις αναθέτουσες αρχές δυνατότητα ασκήσεως ένδικης προσφυγής κατά αποφάσεων των κατά βάση αρμοδίων, μη δικαστικών αρχών που είναι υπεύθυνες για τις διαδικασίες προσφυγής στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων. Η διάταξη αυτή δεν απαγορεύει, πάντως, στα κράτη μέλη να παρέχουν τέτοια δυνατότητα, στο πλαίσιο της εθνικής έννομης τάξης, και στις αναθέτουσες αρχές.
Καταρχάς, με την τέταρτη και την έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/665, αναγνωρίζεται ρητώς η νομιμοποίηση των «κοινοτικών επιχειρήσεων» να ασκούν προσφυγές στο πλαίσιο διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων. Δεύτερον, το άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 89/665, κατά το οποίο η διαδικασία προσφυγής μπορεί να κινηθεί «τουλάχιστον από οποιοδήποτε πρόσωπο που έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση», καθορίζει σε ποια πρόσωπα πρέπει υποχρεωτικά να παρέχεται, σύμφωνα με την οδηγία αυτή, δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής. Τρίτον, όπως προκύπτει από την έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/665, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε υπόψη του το ενδεχόμενο η επανόρθωση ορισμένων παρατυπιών να μην είναι δυνατή σε περίπτωση που οι επιχειρήσεις δεν ασκήσουν προσφυγή κατά παράνομων ή εσφαλμένων αποφάσεων, δεδομένου ότι τέτοιες αποφάσεις ενδέχεται να εκδοθούν και από υπεύθυνη για τις διαδικασίες προσφυγής αρχή, η οποία δεν είναι δικαστική. Πάντως, προς αντιμετώπιση του ενδεχομένου αυτού, το άρθρο 3 της οδηγίας 89/665 παρέχει στην Επιτροπή εξουσία παρεμβάσεως, σύμφωνα με τη διαδικασία της διατάξεως αυτής.
Εξάλλου, λαμβανομένης υπόψη της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη δύνανται να συμπεριλάβουν τις αναθέτουσες αρχές στον κύκλο των προσώπων που έχουν δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής, στις περιπτώσεις που οι αποφάσεις των αναθετουσών αρχών ακυρώνονται από κατά βάση αρμόδιες αρχές, οι οποίες δεν είναι δικαστικές.
(βλ. σκέψεις 24-26, 36, 38 και διατακτ.)
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τρίτο τμήμα)
της 21ης Οκτωβρίου 2010 (*)
«Δημόσιες συμβάσεις – Οδηγία 89/665/ΕΟΚ – Άρθρο 2, παράγραφος 8 – Υπεύθυνη για τις διαδικασίες προσφυγής αρχή, η οποία δεν είναι δικαστική – Ακύρωση της αποφάσεως της αναθέτουσας αρχής περί επιλογής μιας προσφοράς – Δυνατότητα της αναθέτουσας αρχής να προσφύγει ενώπιον δικαστικής αρχής κατά της ακυρωτικής αποφάσεως»
Στην υπόθεση C‑570/08,
με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, που υπέβαλε το Ανώτατο Δικαστήριο της Κυπριακής Δημοκρατίας με απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 2008, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 22 Δεκεμβρίου 2008, στο πλαίσιο της δίκης
Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λευκωσίας
κατά
Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, πρόεδρο τμήματος, D. Šváby, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (εισηγητή) και J. Malenovský, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Cruz Villalón
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου διαδικασίας της 25ης Μαρτίου 2010,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– το Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λευκωσίας, εκπροσωπούμενο από τους A. Αιμιλινιάδη και Π. Χριστοφίδη, δικηγόρους,
– η Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών, εκπροσωπούμενη από τον Κ. Λυκούργο και από τις A. Πανταζή-Λάμπρου και Μ. Θεοκλήτου,
– η Τσεχική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον M. Smolek,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους M. Κωνσταντινίδη και Ι. Χατζηγιάννη,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 1ης Ιουνίου 2010,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 8, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (ΕΕ L 395, σ. 33), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992 (ΕΕ L 209, σ. 1, στο εξής: οδηγία 89/665).
2 Η αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λευκωσίας (στο εξής: Συμβούλιο Αποχετεύσεων), νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου το οποίο ενεργεί ως αναθέτουσα αρχή, και της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών, διοικητικού οργάνου αρμοδίου για την εξέταση ιεραρχικών προσφυγών κατά αποφάσεων των αναθετουσών αρχών σε θέματα προσφορών, με αντικείμενο το ενδεχόμενο δικαίωμα του Συμβουλίου Αποχετεύσεων να προσφύγει ενώπιον δικαστικής αρχής κατά αποφάσεως της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών.
Το νομικό πλαίσιο
Η κανονιστική ρύθμιση της Ένωσης
3 Με την πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/665 διαπιστώνεται ότι οι οδηγίες περί δημοσίων συμβάσεων δεν περιλαμβάνουν ειδικές διατάξεις που να εξασφαλίζουν την αποτελεσματική εφαρμογή τους.
4 Κατά την τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής:
[…] το άνοιγμα των συμβάσεων του δημοσίου στον κοινοτικό ανταγωνισμό απαιτεί σημαντική αύξηση των εγγυήσεων διαφάνειας και μη διάκρισης, καθώς και […], για να έχει συγκεκριμένα αποτελέσματα το άνοιγμα αυτό, πρέπει να υπάρχουν ταχέα και αποτελεσματικά μέσα προσφυγής σε περίπτωση παράβασης, τόσο του κοινοτικού δικαίου όσον αφορά τις συμβάσεις του δημοσίου, όσο και εθνικών κανόνων που μεταγράφουν το δίκαιο αυτό».
5 Κατά την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της εν λόγω οδηγίας:
[…] η απουσία ή η ανεπάρκεια αποτελεσματικών μέσων προσφυγής, σε ορισμένα κράτη μέλη, αποτρέπει τις κοινοτικές επιχειρήσεις να δοκιμάσουν την τύχη τους στο εκάστοτε κράτος της αναθέτουσας αρχής· […] είναι, συνεπώς, σκόπιμο τα εν λόγω κράτη μέλη να επανορθώσουν αυτή την κατάσταση».
6 Η έβδομη αιτιολογική σκέψη της ίδιας οδηγίας έχει ως εξής:
«[…] όταν οι επιχειρήσεις δεν ασκούν προσφυγή, ορισμένες παραβάσεις θα μπορούν να επανορθωθούν μόνον εάν λειτουργεί ειδικός μηχανισμός».
7 Με την όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/665 διευκρινίζονται τα εξής:
«[…] είναι, συνεπώς, σημαντικό η Επιτροπή, οσάκις θεωρεί ότι κατά τη διαδικασία σύναψης συμβάσεως του δημοσίου έχει διαπραχθεί σαφής και κατάφωρη παράβαση, να μπορεί να επισύρει στο γεγονός αυτό την προσοχή των αρμόδιων αρχών του κράτους μέλους και της αναθέτουσας αρχής ούτως ώστε να λαμβάνονται τα ενδεδειγμένα μέτρα για την ταχεία επανόρθωση κάθε εικαζομένης παράβασης».
8 Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής ορίζει:
«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα, έτσι ώστε, όσον αφορά τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών 71/305/ΕΟΚ, 77/62/ΕΟΚ και 92/50/ΕΟΚ […], οι αποφάσεις των αναθετουσών αρχών να υπόκεινται στην άσκηση αποτελεσματικών και, ιδίως, όσο το δυνατόν ταχύτερων προσφυγών, σύμφωνα με τους όρους που τίθενται στα ακόλουθα άρθρα καθώς και, ιδίως, στο άρθρο 2 παράγραφος 7, στην περίπτωση όπου οι αποφάσεις αυτές παραβιάζουν την κοινοτική νομοθεσία στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων ή τους εθνικούς κανόνες που θέτουν σε εφαρμογή την κοινοτική νομοθεσία.
[…]
3. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι διαδικασίες προσφυγής μπορούν να κινηθούν, σύμφωνα με προϋποθέσεις που μπορούν να καθορίζουν τα κράτη μέλη, τουλάχιστον από οποιοδήποτε πρόσωπο που έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση κρατικών προμηθειών ή δημοσίων έργων και το οποίο υπέστη ή ενδέχεται να υποστεί ζημία από μια εικαζόμενη παράβαση . Ειδικότερα, τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν από το πρόσωπο που επιθυμεί να χρησιμοποιήσει τη διαδικασία αυτή να ενημερώνει προηγουμένως την αναθέτουσα αρχή για την εικαζόμενη παράβαση και για την πρόθεσή του να ασκήσει προσφυγή.»
9 Το άρθρο 2, παράγραφοι 7 και 8, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 89/665 έχει ως εξής:
«7. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να καθίσταται δυνατή η αποτελεσματική εκτέλεση των αποφάσεων που λαμβάνουν οι αρμόδιες για τις διαδικασίες προσφυγής αρχές.
8. Όταν οι υπεύθυνες για τις διαδικασίες προσφυγής αρχές δεν είναι δικαστικές, οι αποφάσεις τους πρέπει πάντοτε να αιτιολογούνται γραπτώς. Στην περίπτωση αυτή, πρέπει επίσης να θεσπίζονται διατάξεις που να εγγυώνται την ύπαρξη διαδικασιών με τις οποίες κάθε μέτρο της βασικής αρμόδιας αρχής που εικάζεται ότι είναι παράνομο ή κάθε εικαζόμενη παράλειψή της κατά την εκτέλεση των εξουσιών που της έχουν ανατεθεί να μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικής προσφυγής ή προσφυγής ενώπιον άλλης αρχής η οποία θεωρείται δικαιοδοτικό όργανο κατά την έννοια του άρθρου [267 ΣΛΕΕ] και είναι ανεξάρτητη από την αναθέτουσα αρχή και τη βασική αρχή.»
10 Κατά το άρθρο 3 της εν λόγω οδηγίας, η Επιτροπή έχει εξουσία παρεμβάσεως οσάκις κρίνει, πριν τη σύναψη δημοσίας συμβάσεως, ότι, κατά την οικεία διαδικασία, έχει διαπραχθεί σαφής και κατάφωρη παράβαση των σχετικών κανόνων της Ένωσης.
Η εθνική νομοθεσία
11 Το άρθρο 146, παράγραφος 1, του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας (στο εξής: Σύνταγμα) παρέχει στο Ανώτατο Δικαστήριο της Κυπριακής Δημοκρατίας την αποκλειστική αρμοδιότητα να αποφαίνεται επί της νομιμότητας των αποφάσεων ή των παραλείψεων των διοικητικών οργάνων.
12 Κατά το άρθρο 146, παράγραφος 2, του Συντάγματος:
«Η προσφυγή ασκείται υπό παντός προσώπου, του οποίου προσεβλήθη ευθέως διά της αποφάσεως, της πράξεως ή της παραλείψεως ίδιον, ενεστώς, έννομο συμφέρον, όπερ κέκτηται τούτο ως άτομον, είτε ως μέλος κοινότητος τινός.»
13 Ο νόμος 101 (I)/2003, περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων προμηθειών, έργων και υπηρεσιών, θεσπίστηκε προς εναρμόνιση της κυπριακής νομοθεσίας με τις οικείες ρυθμίσεις της Ένωσης, περιλαμβανομένης της οδηγίας 89/665. Το άρθρο 60 του νόμου αυτού, όπως έχει τροποποιηθεί με τον νόμο 181 (I)/2004, ορίζει:
«Αν ο ενδιαφερόμενος θεωρεί τον εαυτό του αδικημένο από την απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών δικαιούται να ασκήσει προσφυγή στο Ανώτατο Δικαστήριο [της Κυπριακής Δημοκρατίας] σύμφωνα με το άρθρο 146 του Συντάγματος. Προσφυγή στο Ανώτατο Δικαστήριο σύμφωνα με το άρθρο 146 του Συντάγματος δικαιούται να ασκήσει και η Αναθέτουσα Αρχή, εάν η απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής θεωρηθεί, με κατάλληλη τεκμηρίωση, ότι είναι άδικη για την αρχή αυτή.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
14 Το Συμβούλιο Αποχετεύσεων ενεργεί ως αναθέτουσα αρχή στο πλαίσιο διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, κατά την έννοια του νόμου 101 (I)/2003.
15 Η Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών συστάθηκε στο πλαίσιο της εναρμονίσεως του κυπριακού δικαίου με τη νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων της Ένωσης και ιδίως με την οδηγία 89/665. Αποτελεί, επομένως, υπεύθυνη για τις διαδικασίες προσφυγής αρχή, κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 8, της οδηγίας 89/665, η οποία δεν είναι δικαστική και ασκεί τις αρμοδιότητές της βάσει των διατάξεων του ως άνω κυπριακού νόμου.
16 Κατόπιν προσφυγής που άσκησε μια επιχείρηση, η Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών ακύρωσε, στις 14 Φεβρουαρίου 2006, την απόφαση με την οποία το Συμβούλιο Αποχετεύσεων επέλεξε την προσφορά που υπέβαλε ανταγωνιστική επιχείρηση. Με προσφυγή που κατέθεσε ενώπιον του αρμόδιου τμήματος του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Κυπριακής Δημοκρατίας στις 31 Μαρτίου 2006, το Συμβούλιο Αποχετεύσεων ζήτησε την ακύρωση της εν λόγω αποφάσεως της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών.
17 Ενώ εκκρεμούσε η εκδίκαση της προσφυγής, η ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Κυπριακής Δημοκρατίας αποφάνθηκε, στις 17 Δεκεμβρίου 2007, επί άλλης υποθέσεως σχετικής με δημόσιες συμβάσεις, ότι το άρθρο 146 του κυπριακού Συντάγματος δεν αναγνωρίζει στις αναθέτουσες αρχές έννομο συμφέρον να προσφεύγουν κατά ακυρωτικών αποφάσεων της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών και ότι το άρθρο 60 του νόμου 101 (1)/2003 δεν τυγχάνει εφαρμογής.
18 Η κρίση αυτή του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Κυπριακής Δημοκρατίας, που έχει πλέον παγιωθεί στη νομολογία του, στηρίζεται στη συλλογιστική ότι η απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών δεν αποτελεί διοικητική απόφαση ανεξάρτητη από τη διαδικασία στην οποία μετέχει και η ίδια η οικεία αναθέτουσα αρχή. Συνεπώς, η εν λόγω διοικητική απόφαση δεν αφορά τα όποια συμφέροντα προβάλλει η αναθέτουσα αρχή, αλλά το δημόσιο συμφέρον για σύννομη διεξαγωγή της όλης διαδικασίας συνάψεως των δημοσίων συμβάσεων. Η αναθέτουσα αρχή και η Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών αποτελούν, στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας, μέρη του αυτού διοικητικού μηχανισμού, με συνέπεια να ισχύει η γενική αρχή ότι ένα διοικητικό όργανο δεν είναι δυνατό να έχει έννομο συμφέρον έναντι άλλου διοικητικού οργάνου και να αντιδικεί με αυτό.
19 Το τμήμα του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Κυπριακής Δημοκρατίας στο οποίο προσέφυγε το Συμβούλιο Αποχετεύσεων στο πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης επισημαίνει ότι το προεκτεθέν σκεπτικό της αποφάσεως της ολομέλειας του εν λόγω δικαστηρίου στηρίχθηκε αποκλειστικά στο άρθρο 146 του κυπριακού Συντάγματος, χωρίς να έχει τεθεί ζήτημα εφαρμογής ή ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου.
20 Όπως, όμως, τονίζει το εν λόγω τμήμα, το άρθρο 60 του νόμου 101 (I)/2003, με το οποίο μεταφέρεται η ρύθμιση περί δημοσίων συμβάσεων της Ένωσης στο εσωτερικό δίκαιο, έχει εφαρμογή ανεξαρτήτως της ερμηνείας του άρθρου 146 του κυπριακού Συντάγματος, το οποίο πρέπει, συνεπώς, να ερμηνευθεί κατά τρόπο σύμφωνο με το δίκαιο της Ένωσης. Δεδομένου ότι η ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 8, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 89/665, η οποία απαιτείται για να επιλυθεί το ζήτημα το οποίο ανέκυψε στο πλαίσιο της κύριας δίκης, δεν έχει απασχολήσει μέχρι τούδε τη νομολογία του Δικαστηρίου, το δικάζον τμήμα του αιτούντος δικαστηρίου εκτιμά ότι η υποβολή στο Δικαστήριο αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως προς αποσαφήνιση του ζητήματος αυτού είναι εν προκειμένω απολύτως αναγκαία για την ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου.
21 Το δικάζον τμήμα του αιτούντος δικαστηρίου υπογραμμίζει επίσης ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η ύπαρξη της ως άνω αποφάσεως της ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Κυπριακής Δημοκρατίας δεν του αφαιρεί τη δυνατότητα να εκτιμήσει, κατά διακριτική ευχέρεια, αν παρίσταται ανάγκη υποβολής αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως στο Δικαστήριο (απόφαση του Δικαστηρίου της 16ης Ιανουαρίου 1974, 166/73, Rheinmühlen Düsseldorf, Συλλογή τόμος 1974, σ. 17, σκέψη 4).
22 Λαμβάνοντας υπόψη τις εκτιμήσεις αυτές, το Ανώτατο Δικαστήριο της Κυπριακής Δημοκρατίας αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Κατά πόσον το άρθρο 2, παράγραφος 8, της οδηγίας 89/665[…] αναγνωρίζει στις αναθέτουσες αρχές δικαίωμα δικαστικής προσφυγής κατά ακυρωτικών αποφάσεων των υπεύθυνων για τις διαδικασίες προσφυγής αρχών, όταν οι τελευταίες δεν είναι δικαστικές αρχές;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
23 Με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 2, παράγραφος 8, της οδηγίας 89/665 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να παρέχουν και στις αναθέτουσες αρχές δυνατότητα ασκήσεως ένδικης προσφυγής κατά αποφάσεων των κατά βάση αρμοδίων μη δικαστικών αρχών που είναι υπεύθυνες για τις διαδικασίες προσφυγής στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων.
24 Καταρχάς, από την κατά γράμμα ερμηνεία των διατάξεων της οδηγίας 89/665, διαπιστώνεται, ενόψει της απαντήσεως στο προδικαστικό ερώτημα, πρώτον, ότι, με την τέταρτη και την έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής, αναγνωρίζεται ρητώς η νομιμοποίηση των «κοινοτικών επιχειρήσεων» να ασκούν προσφυγές στο πλαίσιο διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων.
25 Επισημαίνεται, δεύτερον, ότι το άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 89/665, με τη φράση «τουλάχιστον από οποιοδήποτε πρόσωπο που έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση», καθορίζει σε ποια πρόσωπα πρέπει υποχρεωτικά να παρέχεται, σύμφωνα με την οδηγία αυτή, δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής.
26 Τρίτον, προς επίρρωση των αναφερομένων στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας αποφάσεως, τονίζεται ότι, όπως προκύπτει από την έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/665, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε υπόψη του το ενδεχόμενο η επανόρθωση ορισμένων παρατυπιών να μην είναι δυνατή σε περίπτωση που οι επιχειρήσεις δεν ασκήσουν προσφυγή κατά παράνομων ή εσφαλμένων αποφάσεων, δεδομένου ότι τέτοιες αποφάσεις ενδέχεται να εκδοθούν και από υπεύθυνη για τις διαδικασίες προσφυγής αρχή, η οποία δεν είναι δικαστική. Πάντως, προς αντιμετώπιση του ενδεχομένου αυτού, το άρθρο 3 της οδηγίας 89/665 παρέχει στην Επιτροπή εξουσία παρεμβάσεως, σύμφωνα με τη διαδικασία της διατάξεως αυτής.
27 Επομένως, από το γράμμα των διατάξεων της οδηγίας 89/665 δεν προκύπτει κανένα στοιχείο εκ του οποίου να δύναται να συναχθεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να έχουν και οι αναθέτουσες αρχές ενεργητική νομιμοποίηση όσον αφορά τις προσφυγές που ασκούνται στο πλαίσιο διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων. Πρέπει, συνεπώς, να γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις του άρθρου 2, παράγραφος 8, της οδηγίας αυτής επιβάλλουν στα κράτη μέλη ειδική υποχρέωση, περιλαμβάνουσα συγκεκριμένες εγγυήσεις, για την περίπτωση που οι κατά βάση αρμόδιες αρχές που είναι υπεύθυνες για τις προσφυγές δεν έχουν δικαστικό χαρακτήρα, χωρίς οι εν λόγω διατάξεις να διαφοροποιούν τον κύκλο των προσώπων στα οποία παρέχεται δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής δυνάμει της οδηγίας 89/665.
28 Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται από τον σκοπό της οδηγίας 89/665.
29 Συγκεκριμένα, ο σκοπός της οδηγίας αυτής, όπως καθορίζεται με την πρώτη και την τρίτη αιτιολογική σκέψη αυτής, συσχετίζεται με τον σκοπό των οδηγιών που περιλαμβάνουν ουσιαστικές διατάξεις περί δημοσίων συμβάσεων. Δεδομένου ότι σκοπός των οδηγιών αυτών είναι το άνοιγμα των δημοσίων συμβάσεων στον ανταγωνισμό εντός της Ένωσης υπό συνθήκες διαφάνειας και χωρίς δυσμενείς διακρίσεις και οι εν λόγω οδηγίες δεν περιέχουν ειδικές διατάξεις που να διασφαλίζουν την αποτελεσματική εφαρμογή τους, η οδηγία 89/665 καλύπτει το κενό αυτό, ορίζοντας ως υποχρεωτική για τα κράτη μέλη τη θέσπιση αποτελεσματικών και συντόμων διαδικασιών προσφυγής.
30 Επομένως, η οδηγία 89/665 έχει θεσπιστεί προκειμένου να καταστεί δυνατή, διά της θεσπίσεως πρόσφορων διαδικασιών προσφυγής, η ορθή εφαρμογή των ουσιαστικών διατάξεων της νομοθεσίας της Ένωσης σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, διατάξεων οι οποίες αποσκοπούν στην ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών και στον ελεύθερο και ανόθευτο ανταγωνισμό εντός όλων των κρατών μελών (βλ., συναφώς, απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2007, C‑337/06, Bayerischer Rundfunk κ.λπ., Συλλογή 2007, σ. I‑11173, σκέψεις 38 και 39 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
31 Τα προεκτεθέντα στη σκέψη 29 της παρούσας αποφάσεως επιβεβαιώνονται από τις διατάξεις της οδηγίας 2007/66/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2007, για την τροποποίηση των οδηγιών 89/665/ΕΟΚ και 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου όσον αφορά τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης δημόσιων συμβάσεων (ΕΕ L 335, σ. 31). Η οδηγία αυτή, μολονότι δεν έχει εφαρμογή ratione temporis εν προκειμένω, περιέχει εντούτοις χρήσιμα στοιχεία για την ερμηνεία του συστήματος της οδηγίας 89/665, στον βαθμό που δεν τροποποιεί το σύστημα αυτό, αλλά αποσκοπεί, σύμφωνα με την τρίτη αιτιολογική σκέψη της, στην προσθήκη, στην οδηγία αυτή, «των απαραίτητων αποσαφηνίσεων που θα καταστήσουν δυνατή την επίτευξη των αποτελεσμάτων που επεδίωκε ο κοινοτικός νομοθέτης».
32 Στο πλαίσιο αυτό, προκύπτει, μεταξύ άλλων, από την τέταρτη, την έκτη, την έβδομη, τη δέκατη τέταρτη και την εικοστή έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2007/66, ότι η αποτελεσματική δικαστική προστασία στην οποία κατατείνει η οδηγία αυτή καλύπτει τους «ενδιαφερόμενους προσφέροντες» και τους «οικονομικούς φορείς» και ότι τα πρόσωπα αυτά νομιμοποιούνται να ασκήσουν προσφυγή.
33 Σημειωτέον, επιπλέον, ότι το άρθρο 1 της οδηγίας 89/665, όπως έχει τροποποιηθεί από την οδηγία 2007/66, τιτλοφορείται πλέον «Πεδίο εφαρμογής και διαθεσιμότητα των διαδικασιών προσφυγής», το δε άρθρο 2 αυτής «Απαιτήσεις για τις διαδικασίες προσφυγής». Επιβεβαιώνεται έτσι ότι η υποχρέωση που υπέχουν τα κράτη μέλη από το άρθρο 2, παράγραφος 8, νυν παράγραφος 9, της οδηγίας 89/665, να παρέχουν δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής κατά των αποφάσεων των υπεύθυνων για τις διαδικασίες προσφυγής αρχών οι οποίες δεν είναι δικαστικές, συνιστά ειδική υποχρέωση και ότι οι αναθέτουσες αρχές δεν συμπεριλαμβάνονται στα ενεργητικώς νομιμοποιούμενα πρόσωπα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας.
34 Εξάλλου, το άρθρο 3 της οδηγίας 89/665, όπως έχει τροποποιηθεί από την οδηγία 2007/66, τιτλοφορείται πλέον «Διορθωτικός μηχανισμός» και επιβεβαιώνει την εξουσία παρεμβάσεως της Επιτροπής σε περίπτωση σοβαρής παραβάσεως του δικαίου της Ένωσης.
35 Κατά συνέπεια, το άρθρο 2, παράγραφος 8, της οδηγίας 89/665 δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να παρέχουν και στις αναθέτουσες αρχές δυνατότητα ασκήσεως ένδικης προσφυγής.
36 Δεδομένου, όμως, ότι, το άρθρο 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 89/665 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να παρέχουν δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής «τουλάχιστον» σε όλα τα καθοριζόμενα από τη διάταξη αυτή πρόσωπα και λαμβανομένης επίσης υπόψη της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη δύνανται να συμπεριλάβουν τις αναθέτουσες αρχές στον κύκλο των προσώπων που έχουν δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής στο πλαίσιο της προαναφερθείσας διατάξεως, στις περιπτώσεις που οι αποφάσεις των αναθετουσών αρχών ακυρώνονται από κατά βάση αρμόδιες αρχές, οι οποίες δεν είναι δικαστικές.
37 Δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα ότι η ερμηνεία αυτή ενδέχεται να οδηγήσει σε μη ομοιόμορφη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, διότι η οδηγία 89/665, όπως προκύπτει μεταξύ άλλων, από το άρθρο 1, παράγραφος 3, αυτής, δεν αποσκοπεί στην πλήρη εναρμόνιση των οικείων εθνικών κανόνων.
38 Κατά συνέπεια, στο υποβληθέν ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 2, παράγραφος 8, της οδηγίας 89/665 έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να παρέχουν και στις αναθέτουσες αρχές δυνατότητα ασκήσεως ένδικης προσφυγής κατά αποφάσεων των κατά βάση αρμοδίων, μη δικαστικών αρχών που είναι υπεύθυνες για τις διαδικασίες προσφυγής στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων. Η διάταξη αυτή δεν απαγορεύει, πάντως, στα κράτη μέλη να παρέχουν τέτοια δυνατότητα, στο πλαίσιο της εθνικής έννομης τάξης, και στις αναθέτουσες αρχές.
Επί των δικαστικών εξόδων
39 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:
Το άρθρο 2, παράγραφος 8, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, πρέπει να ερμηνευθεί κατά την έννοια ότι τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να παρέχουν και στις αναθέτουσες αρχές δυνατότητα ασκήσεως ένδικης προσφυγής κατά αποφάσεων των κατά βάση αρμοδίων, μη δικαστικών αρχών που είναι υπεύθυνες για τις διαδικασίες προσφυγής στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων. Η διάταξη αυτή δεν απαγορεύει, πάντως, στα κράτη μέλη να παρέχουν τέτοια δυνατότητα, στο πλαίσιο της εθνικής έννομης τάξης, και στις αναθέτουσες αρχές.
(υπογραφές)
* Γλώσσα διαδικασίας: η ελληνική.
Top