Υπόθεση T-84/03
Maurizio Turco
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως
«Διαφάνεια — Πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου — Μερική άρνηση προσβάσεως — Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 — Εξαιρέσεις»
Απόφαση του Πρωτοδικείου (πέμπτο τμήμα) της 23ης Νοεμβρίου 2004
Περίληψη της αποφάσεως
1. Ευρωπαϊκές Κοινότητες — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Περιορισμοί του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα — Ερμηνεία
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2)
2. Ευρωπαϊκές Κοινότητες — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Περιορισμοί του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα — Προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων — Περιεχόμενο
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2)
3. Ευρωπαϊκές Κοινότητες — Θεσμικά όργανα — Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα — Κανονισμός 1049/2001 — Περιορισμοί του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα — Προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων — Υπερισχύον δημόσιο συμφέρον — Έννοια — Βάρος αποδείξεως
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2)
1. Η διαλαμβανόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, έκφραση «νομικές γνωμοδοτήσεις» πρέπει να νοείται υπό την έννοια ότι η προστασία του δημοσίου συμφέροντος μπορεί να αντιταχθεί στην κοινολόγηση του περιεχομένου εγγράφων καταρτισθέντων από τη νομική υπηρεσία του Συμβουλίου στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών, αλλά και σε οποιαδήποτε άλλη περίπτωση. Ναι μεν αληθεύει ότι οι εξαιρέσεις από την πρόσβαση στα έγγραφα πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται περιοριστικά, ούτως ώστε να μη διακυβεύεται η εφαρμογή της γενικής αρχής που συνίσταται στην παροχή στο κοινό της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως στα έγγραφα που κατέχουν τα θεσμικά όργανα, η εν λόγω αρχή όμως, την οποία καθιερώνει η νομολογία, τυγχάνει εφαρμογής μόνον όσον αφορά τον ορισμό του περιεχομένου μιας εξαιρέσεως στην περίπτωση που επιδέχεται διαφορετικές ερμηνείες. Εν προκειμένω, η έκφραση «νομικές γνωμοδοτήσεις» δεν παρουσιάζει αφ’ εαυτής καμία δυσκολία ως προς την ερμηνεία της, οπότε δεν πρέπει να θεωρείται ότι καλύπτει μόνον τις γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών. Η αντίθετη ερμηνεία θα είχε ως αποτέλεσμα να στερήσει οποιασδήποτε πρακτικής αποτελεσματικότητας τη μνεία των νομικών γνωμοδοτήσεων μεταξύ των προβλεπομένων στον κανονισμό 1049/2001 εξαιρέσεων.
(βλ. σκέψεις 60-62)
2. Το κείμενο του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, καθώς και η ερμηνεία του σε συνδυασμό με τον κώδικα συμπεριφοράς σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου και της Επιτροπής και με τις αποφάσεις των θεσμικών οργάνων σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφά τους, οι οποίες προηγήθηκαν της εκδόσεως του κανονισμού 1049/2001, αποδεικνύουν ότι ο κοινοτικός νομοθέτης θέλησε, με τον κανονισμό αυτό, να καθιερώσει για τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση διαφορετική από την προβλεπόμενη για τις δικαστικές διαδικασίες. Δεδομένου ότι η έννοια «δικαστικές διαδικασίες» έχει ήδη ερμηνευθεί, σε σχέση με το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο ορισμός αυτός, όπως προκύπτει στο πλαίσιο της ερμηνείας της αποφάσεως 94/90, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα της Επιτροπής, ασκεί επιρροή στο πλαίσιο του κανονισμού 1049/2001. Ως εκ τούτου, εφόσον οι νομικές γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών εμπίπτουν στο εξής στην εξαίρεση που αφορά την προστασία των δικαστικών διαδικασιών, η ρητή μνεία των νομικών γνωμοδοτήσεων μεταξύ των εξαιρέσεων έχει κατ’ ανάγκη περιεχόμενο διαφορετικό από την εξαίρεση που αφορά τις δικαστικές διαδικασίες. Κατά συνέπεια, ο προσφεύγων δεν μπορεί βασίμως να ισχυρίζεται ότι νομική γνωμοδότηση σχετική με τη νομοθετική δραστηριότητα ενός οργάνου δεν μπορεί να εμπίπτει στη σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Εντούτοις, το θεσμικό όργανο πρέπει να εκτιμά, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, αν τα έγγραφα των οποίων ζητείται η κοινολόγηση εμπίπτουν πράγματι στις εξαιρέσεις που απαριθμεί ο κανονισμός 1049/2001.
(βλ. σκέψεις 57-58, 64-66, 69)
3. Το διαλαμβανόμενο στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, υπερισχύον δημόσιο συμφέρον, το οποίο μπορεί να δικαιολογήσει την κοινολόγηση εγγράφου που θίγει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων πρέπει, κατ’ αρχήν, να διακρίνεται από τις αρχές της διαφάνειας, της δημοσιότητας των δραστηριοτήτων των οργάνων και της δημοκρατίας ή της συμμετοχής των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, αρχές που αποτυπώνονται στο σύνολο των διατάξεων του κανονισμού αυτού. Στην αντίθετη περίπτωση, εναπόκειται τουλάχιστον στον αιτούντα να αποδείξει, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, ότι η επίκληση των αρχών αυτών είναι τόσο σημαντική ώστε να υπερβαίνει την ανάγκη προστασίας του επίδικου εγγράφου. Επιπλέον, μολονότι είναι δυνατό το ίδιο το θεσμικό όργανο να εντοπίσει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον ικανό να δικαιολογήσει την κοινολόγηση ενός τέτοιου εγγράφου, εναπόκειται στον αιτούντα που προτίθεται να προβάλει ένα τέτοιο συμφέρον να το επικαλεστεί με την αίτησή του προκειμένου να καλέσει το θεσμικό όργανο να αποφανθεί επ’ αυτού.
(βλ. σκέψεις 81-84)
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟΥ (πέμπτο τμήμα)
της 23ης Νοεμβρίου 2004 (*)
«Διαφάνεια – Πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου – Μερική άρνηση προσβάσεως – Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 – Εξαιρέσεις»
Στην υπόθεση T-84/03,
Maurizio Turco, κάτοικος Pulsano (Ιταλία), εκπροσωπούμενος από τους O. W. Brouwer, T. Janssens και C. Schillemans, δικηγόρους,
προσφεύγων,
υποστηριζόμενος από τη
Δημοκρατία της Φινλανδίας, εκπροσωπούμενη από τις T. Pynnä και A. Guimaraes-Purokoski, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
από το
Βασίλειο της Δανίας, εκπροσωπούμενο αρχικώς από τον J. Liisberg, στη δε συνέχεια από τον J. Molde, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
και από το
Βασίλειο της Σουηδίας, εκπροσωπούμενο από τους A. Kruse και K. Wistrand, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνοντες,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, εκπροσωπουμένου από τους J.-C. Piris και M. Bauer,
καθού,
υποστηριζομένου από το
Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από την C. Jackson, επικουρούμενη από τους P. Sales και J. Stratford, barristers, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
και από την
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους M. Petite, C. Docksey και P. Aalto, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνοντες,
με αντικείμενο αίτηση περί ακυρώσεως της αποφάσεως του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 2002, περί μερικής απαγορεύσεως προσβάσεως του προσφεύγοντος σε ορισμένα έγγραφα που περιλαμβάνονται στην ημερήσια διάταξη της συνεδριάσεως του Συμβουλίου «Δικαιοσύνη και εσωτερικές υποθέσεις» της 14ης και 15ης Οκτωβρίου 2002,
ΤΟ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους P. Lindh, πρόεδρο, R. García-Valdecasas και J. D. Cooke, δικαστές,
γραμματέας: Ι. Νάτσινας, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 24ης Ιουνίου 2004,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Νομικό πλαίσιο
1 Το άρθρο 255 ΕΚ έχει ως εξής:
«1. Κάθε πολίτης της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, με την επιφύλαξη των αρχών και των προϋποθέσεων που θα καθοριστούν σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3.
2. Οι γενικές αρχές και τα όρια [που], εκ λόγων δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, […] διέπουν αυτό το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα, καθορίζονται από το Συμβούλιο σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251, εντός διετίας από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ.
[…] »
2 Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 2, 3, 4, 6 και 11 του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ L 145, σ. 43), ο οποίος εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή του άρθρου 255 ΕΚ, αναφέρουν τα εξής:
«(1) Η συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση καθιερώνει την έννοια της διαφάνειας στο άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, σύμφωνα με το οποίο η συνθήκη διανοίγει νέα φάση στη διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης, στην οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες.
(2) Η διαφάνεια εξασφαλίζει μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και, παράλληλα, εγγυάται μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα. Η διαφάνεια συμβάλλει στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως θεσπίζονται στο άρθρο 6 [...] ΕΕ και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
(3) Τα συμπεράσματα των Ευρωπαϊκών Συμβουλίων του Μπέρμινγχαμ, του Εδιμβούργου και της Κοπεγχάγης τόνισαν την ανάγκη να εξασφαλιστεί μεγαλύτερη διαφάνεια στο έργο των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Ο παρών κανονισμός ενοποιεί τις πρωτοβουλίες που έχουν ήδη αναληφθεί από τα θεσμικά όργανα εν όψει της βελτίωσης της διαφάνειας της διαδικασίας λήψης αποφάσεων.
(4) Ο παρών κανονισμός αποσκοπεί να προσδώσει όσο το δυνατόν πληρέστερη πρακτική ισχύ στο δικαίωμα της πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα και να θεσπίσει τις γενικές αρχές και τα όρια της πρόσβασης αυτής σύμφωνα με το άρθρο 225, παράγραφος 2, [...] ΕΚ.
[...]
(6) Θα πρέπει να εξασφαλισθεί ευρύτερη πρόσβαση σε έγγραφα όταν τα θεσμικά όργανα ενεργούν ως νομοθέτες, συμπεριλαμβανομένων των περιπτώσεων κατά τις οποίες ενεργούν κατόπιν εκχωρήσεως εξουσιών, ενώ συγχρόνως θα πρέπει να διαφυλαχθεί η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων του οικείου οργάνου. Αυτά τα έγγραφα θα πρέπει να είναι άμεσα προσβάσιμα στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό.
[...]
(11) Κατ’ αρχήν, θα πρέπει να δοθεί στο κοινό πρόσβαση σε όλα τα έγγραφα των θεσμικών οργάνων. Εντούτοις, ορισμένα δημόσια και ιδιωτικά συμφέροντα θα πρέπει να προστατεύονται μέσω εξαιρέσεων. Θα πρέπει να επιτραπεί στα θεσμικά όργανα να προστατεύουν τις εσωτερικές γνωμοδοτήσεις και διαβουλεύσεις τους όταν κρίνεται απαραίτητο να προστατευθεί η δυνατότητα λειτουργίας τους. Για τον καθορισμό των εξαιρέσεων, τα θεσμικά όργανα θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις αρχές της κοινοτικής νομοθεσίας σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων σε όλους τους τομείς δραστηριοτήτων της Ένωσης.
[...]»
3 Το άρθρο 4 του εν λόγω κανονισμού έχει ως εξής:
«Εξαιρέσεις
1. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
α) του δημόσιου συμφέροντος, όσον αφορά:
– τη δημόσια ασφάλεια,
– την άμυνα και τις στρατιωτικές υποθέσεις,
– τις διεθνείς σχέσεις,
– τη δημοσιονομική, νομισματική ή οικονομική πολιτική της Κοινότητας ή ενός κράτους μέλους·
β) της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου, ιδίως σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων.
2. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σ’ ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
– των εμπορικών συμφερόντων ενός συγκεκριμένου φυσικού ή νομικού προσώπου, συμπεριλαμβανομένης της πνευματικής ιδιοκτησίας,
– των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών,
– του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου,
εκτός εάν για την κοινολόγηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
3. Προκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο, και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για την κοινολόγηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
Ένα θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση σε έγγραφα που περιέχουν απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του σχετικού θεσμικού οργάνου, ακόμη και αφού έχει ληφθεί η απόφαση, εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για την κοινολόγηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
[…]»
Ιστορικό της διαφοράς
4 Με ηλεκτρονική επιστολή της 22ας Οκτωβρίου 2002, ο προσφεύγων υπέβαλε στο Συμβούλιο αίτηση επιδείξεως των εγγράφων που αναγράφονταν στην ημερήσια διάταξη της συνεδριάσεως του Συμβουλίου «Δικαιοσύνη και εσωτερικές υποθέσεις» που πραγματοποιήθηκε στο Λουξεμβούργο στις 14 και 15 Οκτωβρίου 2002, στα οποία περιλαμβανόταν γνωμοδότηση της νομικής του υπηρεσίας σχετικά με πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου περί καθορισμού ελάχιστων προδιαγραφών όσον αφορά την υποδοχή των αιτούντων ασύλου στα κράτη μέλη.
5 Με ηλεκτρονική επιστολή της 5ης Νοεμβρίου 2002, το Συμβούλιο δέχθηκε την αίτηση του προσφεύγοντος για 15 από τα 20 έγγραφα στα οποία ζητήθηκε πρόσβαση. Αρνήθηκε να παράσχει στον προσφεύγοντα πλήρη πρόσβαση σε τέσσερα έγγραφα σχετικά με νομοθετικές προτάσεις (έγγραφα 12903/02, 12616/02, 12616/02 COR 1 και 12619/02), κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Επιπλέον, το Συμβούλιο αρνήθηκε να επιδείξει στον προσφεύγοντα την προαναφερθείσα στη σκέψη 4 γνωμοδότηση της νομικής του υπηρεσίας (έγγραφο 9077/02), κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού. Όσον αφορά το τελευταίο αυτό έγγραφο, το Συμβούλιο παρατήρησε τα εξής:
«Το έγγραφο 9077/02 αποτελεί γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετικά με πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου περί καθορισμού ελάχιστων προδιαγραφών όσον αφορά την υποδοχή των αιτούντων ασύλου στα κράτη μέλη.
Λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου του εν λόγω εγγράφου, η κοινολόγησή του μπορεί να θίξει τη διαλαμβανόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού προστασία των εσωτερικών νομικών γνωμοδοτήσεων του Συμβουλίου. Ελλείψει οποιουδήποτε ειδικού λόγου για τον οποίο η γνωστοποίηση του εγγράφου αυτού θα συνδεόταν με υπερισχύον δημόσιο συμφέρον, η Γενική Γραμματεία κατέληξε, κατόπιν σταθμίσεως των συμφερόντων, ότι το συμφέρον της προστασίας των εσωτερικών νομικών γνωμοδοτήσεων υπερισχύει έναντι του δημοσίου συμφέροντος και, ως εκ τούτου, αποφάσισε να αρνηθεί την επίδειξη του εγγράφου αυτού, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού. Η εξαίρεση αυτή αφορά το περιεχόμενο του εγγράφου στο σύνολό του. Κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατό να παρασχεθεί μερική πρόσβαση σ’ αυτό, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 6, του κανονισμού.»
6 Με έγγραφο της 22ας Νοεμβρίου 2002, ο προσφεύγων υπέβαλε επιβεβαιωτική αίτηση, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001. Ο προσφεύγων ισχυρίστηκε, συναφώς, ότι το Συμβούλιο είχε εφαρμόσει εσφαλμένα τις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1049/2001 από το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των οργάνων και επισήμανε ότι το υπερισχύον δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί την κοινολόγηση των επίδικων εγγράφων είναι η αρχή της δημοκρατίας και της συμμετοχής των πολιτών στη νομοθετική διαδικασία.
7 Με έγγραφο της 19ης Δεκεμβρίου 2002 (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), το Συμβούλιο απέρριψε την επιβεβαιωτική αίτηση του προσφεύγοντος. Όσον αφορά τα τέσσερα έγγραφα που αφορούσαν νομοθετικές προτάσεις, το εν λόγω έγγραφο ανέφερε τα εξής:
«Μολονότι το Συμβούλιο πραγματοποίησε προόδους στα ζητήματα αυτά, οι διαβουλεύσεις επί των εν λόγω νομοθετικών πράξεων εξακολουθούν να εκκρεμούν. Το Συμβούλιο εκτιμά, ως εκ τούτου, ότι, υπό αυτές τις συνθήκες, θα ήταν πρόωρη η κοινολόγηση εγγράφων στο σύνολό τους και θεωρεί, κατόπιν σταθμίσεως των εν λόγω συμφερόντων, ότι το συμφέρον της προστασίας της διαδικασίας εκδόσεως των αποφάσεων του οργάνου υπερισχύει πάντοτε έναντι του δημοσίου συμφέροντος […], όσον αφορά την αποκάλυψη της ταυτότητας των αντιπροσωπειών οι θέσεις των οποίων περιγράφονται στα έγγραφα, στο μέτρο που αυτό μπορεί να μειώσει σημαντικά την ευελιξία των αντιπροσωπειών να επανεξετάσουν τη θέση τους ή να οδηγήσει στην εκ νέου διεξαγωγή συζητήσεων και, ως εκ τούτου, να θίξει σημαντικά τη διαδικασία εκδόσεως των αποφάσεων του Συμβουλίου.»
8 Όσον αφορά τη γνωμοδότηση της νομικής του υπηρεσίας, το Συμβούλιο έκρινε, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι μόνον η πρώτη της παράγραφος μπορούσε να κοινολογηθεί και ότι έπρεπε, κατά τα λοιπά, να επιβεβαιωθεί η απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2002, με την οποία απορρίφθηκε η πρόσβαση του προσφεύγοντος στη γνωμοδότηση αυτή. Ως προς την ύπαρξη υπερισχύοντος δημοσίου συμφέροντος κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου, το Συμβούλιο ισχυρίστηκε τα εξής:
«Το Συμβούλιο εκτιμά ότι δεν αποτελεί υπερισχύον δημόσιο συμφέρον το γεγονός και μόνον ότι η κοινολόγηση εγγράφων που περιέχουν τη γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας επί νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν κατά τη διαβούλευση επί νομοθετικών πρωτοβουλιών εμπίπτει στο γενικό συμφέρον αυξήσεως της διαφάνειας και δημοσιότητας της διαδικασίας εκδόσεως των αποφάσεων του οργάνου. Στην πραγματικότητα, το κριτήριο αυτό μπορεί να εφαρμοστεί σε όλες τις γραπτές γνωμοδοτήσεις ή σε παρόμοια έγγραφα της νομικής υπηρεσίας, οπότε θα ήταν πρακτικά αδύνατο για το Συμβούλιο να αρνηθεί την πρόσβαση σε οποιαδήποτε γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας δυνάμει του κανονισμού 1049/2001. Το Συμβούλιο εκτιμά ότι το αποτέλεσμα αυτό θα ερχόταν προδήλως σε αντίθεση με τη βούληση του νομοθέτη, όπως αυτή εκφράζεται με το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, καθότι θα στερούσε τη διάταξη αυτή από οποιαδήποτε πρακτική αποτελεσματικότητα.»
9 Με έγγραφο της 19ης Μαΐου 2003, το Συμβούλιο ενημέρωσε τον προσφεύγοντα ότι τα τέσσερα έγγραφα που αφορούσαν νομοθετικές προτάσεις, στα οποία είχε αρχικώς μερική μόνον πρόσβαση, είτε είχαν δημοσιευθεί εξ ολοκλήρου είτε, κατά τα λοιπά, του είχαν κοινοποιηθεί προσωπικώς.
Διαδικασία
10 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 28 Φεβρουαρίου 2003, ο προσφεύγων άσκησε την παρούσα προσφυγή.
11 Με διάταξη της 20ής Οκτωβρίου 2003, ο πρόεδρος του πέμπτου τμήματος του Πρωτοδικείου επέτρεψε να παρέμβουν, αφενός, η Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Βασίλειο της Δανίας και το Βασίλειο της Σουηδίας υπέρ του προσφεύγοντος και, αφετέρου, η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας υπέρ του Συμβουλίου.
12 Οι παρεμβαίνοντες κατέθεσαν τα υπομνήματά τους εντός των ταχθεισών προθεσμιών.
13 Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Πρωτοδικείο (πέμπτο τμήμα) αποφάσισε να κινήσει την προφορική διαδικασία.
14 Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις ερωτήσεις που υπέβαλε το Πρωτοδικείο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 24ης Ιουνίου 2004.
Αιτήματα των διαδίκων
15 Ο προσφεύγων ζητεί από το Πρωτοδικείο:
– να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
– να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων των εξόδων των παρεμβαινόντων.
16 Το Συμβούλιο ζητεί από το Πρωτοδικείο:
– να καταργήσει τη δίκη επί της παρούσας προσφυγής, καθόσον η προσβαλλόμενη απόφαση δεν παρέχει πλήρη πρόσβαση στα τέσσερα έγγραφα που αφορούσαν νομοθετικές προτάσεις·
– να αποφανθεί ως προς τα δικαστικά έξοδα σχετικά με την κατάργηση της δίκης σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 6, του Κανονισμού Διαδικασίας του Πρωτοδικείου·
– να απορρίψει, κατά τα λοιπά, την προσφυγή ως αβάσιμη·
– να καταδικάσει τον προσφεύγοντα στα δικαστικά έξοδα.
17 Η Δημοκρατία της Φινλανδίας, παρεμβαίνουσα υπέρ του προσφεύγοντος, ζητεί από το Πρωτοδικείο να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση.
18 Το Βασίλειο της Σουηδίας, παρεμβαίνον υπέρ του προσφεύγοντος, ζητεί από το Πρωτοδικείο να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση, καθόσον με αυτή δεν παρέχεται στον προσφεύγοντα πρόσβαση στη νομική γνωμοδότηση του Συμβουλίου.
19 Η Επιτροπή, παρεμβαίνουσα υπέρ του Συμβουλίου, ζητεί από το Πρωτοδικείο:
– να απορρίψει την προσφυγή·
– να καταδικάσει τον προσφεύγοντα στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων των σχετικών με την παρέμβασή της εξόδων.
20 Το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, παρεμβαίνον υπέρ του Συμβουλίου, ζητεί από το Πρωτοδικείο να απορρίψει την προσφυγή.
Σκεπτικό
21 Προς στήριξη της προσφυγής του, ο προσφεύγων ισχυρίζεται, σε σχέση με τα τέσσερα έγγραφα που αφορούσαν νομοθετικές προτάσεις, ότι το Συμβούλιο παρέβη το άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001 και παραβίασε την υποχρέωση αιτιολογήσεως την οποία υπέχει. Όσον αφορά την εν λόγω νομική γνωμοδότηση, ο προσφεύγων υποστηρίζει ότι το Συμβούλιο παρέβη το άρθρο 4, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού.
Επί της αρνήσεως παραχωρήσεως πλήρους προσβάσεως στα τέσσερα έγγραφα που αφορούσαν νομοθετικές προτάσεις
Επιχειρήματα των διαδίκων
22 Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι, κατά την άσκηση της παρούσας προσφυγής, τα έγγραφα 12616/02 και 12616/02 COR 1 δεν είχαν πλήρως δημοσιοποιηθεί,παρόλο που είχε εκδοθεί ο κανονισμός επί του οποίου είχαν καταρτιστεί. Ωστόσο, τα έγγραφα αυτά δημοσιοποιήθηκαν στο σύνολό τους μέσω Διαδικτύου στις 26 Μαρτίου 2003. Το Συμβούλιο επισημαίνει συναφώς ότι, παρά τις προσπάθειές του να δημοσιοποιήσει τα εν λόγω έγγραφα μέσω Διαδικτύου, όπως προβλέπει το άρθρο 11, παράγραφος 6, του παραρτήματος II, με τίτλο «Ειδικές διατάξεις σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου» της αποφάσεως 2002/682/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 2002, για έγκριση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου (ΕΕ L 230 σ. 7), λόγω υπερβολικού φόρτου διοικητικής εργασίας, δεν μπόρεσε να το πράξει πριν από την άσκηση της παρούσας προσφυγής.
23 Όσον αφορά τα έγγραφα 12619/02 και 12903/02, στις 19 Μαΐου 2003 αποφασίστηκε η πλήρης δημοσιοποίησή τους, μολονότι η σχετική νομοθετική διαδικασία δεν είχε ακόμη καταλήξει στην έκδοση τελικού κειμένου.
24 Επομένως, εφόσον ικανοποιήθηκε το σχετικό με τα εν λόγω έγγραφα αίτημα του προσφεύγοντος, το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, εκτιμά ότι η προσφυγή κατέστη άνευ αντικειμένου όσον αφορά την άρνηση πλήρους επιδείξεως των τεσσάρων αυτών εγγράφων. Ως εκ τούτου, πρέπει να καταργηθεί η δίκη ως προς αυτό το τμήμα της προσφυγής (διάταξη του Πρωτοδικείου της 17ης Σεπτεμβρίου 1997, Τ‑26/97, Antillean Rice Mills κατά Επιτροπής, Συλλογή 1997, σ. II‑1347, σκέψη 15).
25 Κατά συνέπεια, δεν χρειάζεται να δοθεί απάντηση στην επιχειρηματολογία του προσφεύγοντος ως προς το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα αυτά.
26 Ο προσφεύγων δέχεται ότι, λόγω της αποφάσεως του Συμβουλίου να παράσχει πρόσβαση στα τέσσερα αυτά έγγραφα που αφορούν νομοθετικές προτάσεις, η παρούσα προσφυγή κατέστη άνευ αντικειμένου όσον αφορά την απαγόρευση πλήρους προσβάσεως στα εν λόγω έγγραφα. Τονίζει, εντούτοις, ότι το Συμβούλίο δεν παρέσχε ουδεμία διευκρίνιση σχετικά με τη μεταβολή της στάσεώς του ως προς την κοινολόγησή τους.
27 Εντούτοις, ακόμη και αν ισχυριστεί το Συμβούλιο ότι δεν επανεξέτασε την αιτιολογία της προσβαλλόμενης αποφάσεως, η παρούσα προσφυγή δεν καθίσταται άνευ αντικειμένου. Συγκεκριμένα, το Συμβούλιο δεν μπορεί να αποφύγει τον δικαστικό έλεγχο αποφασίζοντας να κοινολογήσει τα οικεία έγγραφα. Επιπλέον, η νομιμότητα μιας αποφάσεως πρέπει να εκτιμάται κατά την ημερομηνία εκδόσεώς της, γεγονός που αποτελεί έκφραση των αρχών της νομιμότητας και της προσβάσεως στη δικαιοσύνη. Ως εκ τούτου, ο προσφεύγων ζητεί να μη γίνει δεκτό το αίτημα του Συμβουλίου περί καταργήσεως της δίκης και θεωρεί, εν πάση περιπτώσει, ότι το Συμβούλιο πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα κατ’ εφαρμογή του άρθρου 87, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
28 Το Πρωτοδικείο επισημαίνει ότι, με έγγραφο της 19ης Μαΐου 2003, το Συμβούλιο ενημέρωσε τον προσφεύγοντα για την κοινολόγηση του πλήρους κειμένου των εγγράφων 12903/02, 12616/02, 12616/02 COR 1 και 12619/02.
29 Δεδομένου ότι ο προσφεύγων απέκτησε πρόσβαση στα τέσσερα αυτά έγγραφα, η ακύρωση της προσβαλλόμενης αποφάσεως, κατά το μέτρο που αρνείται μερικώς στον προσφεύγοντα την πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα, δεν επιφέρει ουδεμία πρόσθετη συνέπεια σε σχέση με την κοινολόγηση του πλήρους κειμένου των εγγράφων αυτών.
30 Εφόσον η προσφυγή κατέστη άνευ αντικειμένου όσον αφορά την εξεταζόμενη κατηγορία εγγράφων, πρέπει να καταργηθεί η δίκη ως προς το ζήτημα αυτό.
Επί της αρνήσεως επιδείξεως της γνωμοδοτήσεως της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου
Επιχειρήματα των διαδίκων
31 Ο προσφεύγων ισχυρίζεται ότι η άρνηση του Συμβουλίου να του παράσχει πρόσβαση στη γνωμοδότηση της νομικής του υπηρεσίας συνιστά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001. Επικαλείται συναφώς τρία επιχειρήματα.
32 Ο προσφεύγων θεωρεί, κυρίως, ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 δεν τυγχάνει εφαρμογής σε νομικές γνωμοδοτήσεις επί νομοθετικών σχεδίων. Διαπιστώνει ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο αυτό εξαίρεση από την αρχή της προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα καλύπτει τις «δικαστικές διαδικασίες και [την] παροχή νομικών συμβουλών». Επομένως, σκοπός της εξαιρέσεως αυτής δεν είναι να καλύψει όλες τις εσωτερικές ή εξωτερικές νομικές γνωμοδοτήσεις του Συμβουλίου αλλά να εξασφαλίσει ότι οι καταρτιζόμενες στο πλαίσιο υφιστάμενων ή δυνητικών δικαστικών διαδικασιών νομικές γνωμοδοτήσεις, που ομοιάζουν προς γραπτές ανακοινώσεις μεταξύ ενός δικηγόρου και του πελάτη του, δεν θα κοινολογηθούν, παρά μόνον εφόσον υφίσταται υπερισχύον δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί την κοινολόγησή τους. Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής κατέληξε, εξάλλου, στο ίδιο συμπέρασμα σε μία από τις εκθέσεις του προς το Κοινοβούλιο.
33 Οι νομικές γνωμοδοτήσεις επί νομοθετικών προτάσεων δεν εμπίπτουν, ως εκ τούτου, στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού είναι η κατάλληλη διάταξη που μπορεί να δικαιολογήσει την άρνηση επιδείξεως νομικών γνωμοδοτήσεων καταρτιζομένων στο πλαίσιο εξετάσεως νομοθετικών προτάσεων. Το Συμβούλιο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, καθότι δεν επικαλέστηκε τη διάταξη αυτή με την προσβαλλόμενη απόφαση.
34 Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία, όλες οι εξαιρέσεις από την αρχή της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως στα έγγραφα που έχει στην κατοχή του ένα θεσμικό όργανο πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται στενά και επί ατομικής βάσεως. Συναφώς, ο προσφεύγων ισχυρίζεται ότι τα στοιχεία που προέβαλε το Συμβούλιο ενισχύουν μάλλον την άποψη ότι η πρόθεση του νομοθέτη ήταν πράγματι να περιορίσει την έννοια της εκφράσεως «νομικές γνωμοδοτήσεις» στις νομικές γνωμοδοτήσεις που εκδίδονται στο πλαίσιο υφισταμένων ή δυνητικών δικαστικών διαδικασιών. Συνεπώς, η εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 σχετικά με τις «δικαστικές διαδικασίες και την παροχή νομικών συμβουλών» δεν καλύπτει ταυτόχρονα τις νομικές γνωμοδοτήσεις που εκδίδονται στο πλαίσιο νομοθετικών διαδικασιών και εκείνες που εκδίδονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών. Παρά την αβεβαιότητα των προηγούμενων νομοθετικών μέτρων σχετικά με την πρόσβαση στα έγγραφα και την επ’ αυτού ερμηνεία του Πρωτοδικείου με την από 7 Δεκεμβρίου 1999 απόφασή του Τ-92/98, Interporc κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. II‑3521), προκύπτει στο εξής σαφώς από τον κανονισμό 1049/2001 ότι οι «δικαστικές διαδικασίες» δεν περιλαμβάνουν μόνον τα υπομνήματα και τα λοιπά έγγραφα που κατατίθενται στο πλαίσιό τους, αλλά και τις «νομικές γνωμοδοτήσεις» που εκδίδονται στο πλαίσιο των εν λόγω υφισταμένων ή δυνητικών διαδικασιών.
35 Επικουρικώς, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 τυγχάνει εν προκειμένω εφαρμογής, ο προσφεύγων, υποστηριζόμενος από το Βασίλειο της Σουηδίας, το Βασίλειο της Δανίας και τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, υπενθυμίζει ότι η εξαίρεση αυτή πρέπει να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται στενά.
36 Κατά τον προσφεύγοντα και κατά τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, το Συμβούλιο ερμηνεύει την εν λόγω εξαίρεση πολύ ευρέως και, ως εκ τούτου, αρνείται την πρόσβαση σε όλα σχεδόν τα έγγραφα που συντάσσει η νομική του υπηρεσία. Η Δημοκρατία της Φινλανδίας επισημαίνει, εξάλλου, ότι η τοποθέτηση του Συμβουλίου δεν συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας.
37 Μολονότι το Συμβούλιο μπορεί νομίμως να αρνηθεί την πρόσβαση στις γνωμοδοτήσεις της νομικής του υπηρεσίας, μπορεί να το πράξει μόνον αφότου εξετάσει κάθε νομική γνωμοδότηση και καθορίσει τους συγκεκριμένους λόγους που δικαιολογούν την άρνηση προσβάσεως (αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 17ης Ιουνίου 1998, T-174/95, Svenska Journalistförbundet κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1998, σ. II-2289, σκέψη 112, και της 7ης Φεβρουαρίου 2002, T-211/00, Kuijer κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2002, σ. II-485, σκέψη 56). Εν προκειμένω ωστόσο, το Συμβούλιο δεν απέδειξε ότι η κοινολόγηση της εν λόγω νομικής γνωμοδοτήσεως θα έθιγε την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων.
38 Το Βασίλειο της Δανίας διευκρινίζει, συναφώς, ότι το Συμβούλιο δεν αξιολόγησε αν η εν λόγω νομική γνωμοδότηση μπορούσε να κοινολογηθεί, για τον λόγο ότι θεωρεί ότι όλες οι γνωμοδοτήσεις που καταρτίζει η νομική του υπηρεσία στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας συνιστούν κατηγορία μη υποκείμενη στη διαφάνεια. Το Βασίλειο της Δανίας καθώς και η Δημοκρατία της Φινλανδίας θεωρούν ότι εναπόκειται στο Συμβούλιο να προβεί, στην εκάστοτε περίπτωση, στη στάθμιση των διαλαμβανομένων στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 συμφερόντων. Η Δημοκρατία της Φινλανδίας προσθέτει, επίσης, ότι η προβλεπόμενη στο εν λόγω άρθρο εξαίρεση απαιτεί να συνυπολογίζεται και το χρονικό διάστημα μεταξύ της καταρτίσεως της νομικής γνωμοδοτήσεως και της αιτήσεως επιδείξεώς της.
39 Ο προσφεύγων θεωρεί ότι δεν μπορεί να συναχθεί από τη νομολογία γενική απαγόρευση κοινολογήσεως όλων των γνωμοδοτήσεων της νομικής υπηρεσίας. Συγκεκριμένα, η νομολογία δεν απαγορεύει τη διάκριση μεταξύ των νομικών γνωμοδοτήσεων που καταρτίζονται στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας και των νομικών γνωμοδοτήσεων που συντάσσονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών. Επιπλέον, οι αποφάσεις που επικαλείται το Συμβούλιο δεν ασκούν εν προκειμένω επιρροή, εφόσον οι προβληματισμοί που γεννήθηκαν στις υποθέσεις που οδήγησαν στην έκδοση των εν λόγω αποφάσεων αφορούσαν το ζήτημα αν οι γνωμοδοτήσεις της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου μπορούν να προσκομιστούν, χωρίς ειδική άδεια, στο πλαίσιο διαδικασιών ενώπιον του Πρωτοδικείου. Ο προσφεύγων, το Βασίλειο της Δανίας και η Δημοκρατία της Φινλανδίας επισημαίνουν, εξάλλου, ότι οι υποθέσεις αυτές δεν αφορούν την εφαρμογή του κανονισμού 1049/2001. Ο προσφεύγων αναφέρεται, συναφώς, στην απόφαση του Δικαστηρίου της 13ης Ιουλίου 1995, C-350/92, Ισπανία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1996, σ. I-1985, σκέψη 35), στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Jacobs στην απόφαση αυτή (Συλλογή 1995, σ. I-1988) καθώς και στην απόφαση του Πρωτοδικείου της 8ης Νοεμβρίου 2000, T-44/97, Ghignone κ.λπ. κατά Συμβουλίου (Συλλογή Υπ.Υπ. 2000, σ. I-A-223 και II-1023, σκέψη 48).
40 Όσον αφορά τη διάταξη του Προέδρου του Πρωτοδικείου της 3ης Μαρτίου 1998, Τ-610/97 R, Carlsen κ.λπ. κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1998, σ. II‑485), την οποία επικαλέστηκε το Συμβούλιο με την προσβαλλόμενη απόφαση, ο προσφεύγων ισχυρίζεται ότι η απόφαση περί απαγορεύσεως κοινολογήσεως της εν λόγω νομικής γνωμοδοτήσεως στην ως άνω υπόθεση ελήφθη στο πλαίσιο προσωρινών μέτρων, πράγμα που σημαίνει ότι τα πραγματικά περιστατικά και τα ανακύψαντα νομικά ζητήματα δεν είχαν εξεταστεί εις βάθος. Το Πρωτοδικείο, εξάλλου, δύσκολα μπορούσε να καταλήξει σε διαφορετικό συμπέρασμα, στην υπόθεση αυτή, διότι άλλως θα προδίκαζε το αποτέλεσμα της διαδικασίας της κύριας δίκης.
41 Σε σχέση με την απαιτούμενη ανεξαρτησία των γνωμοδοτήσεων της νομικής του υπηρεσίας, την οποία επικαλείται το Συμβούλιο προς στήριξη της αρνήσεώς του να κοινολογήσει την εν λόγω νομική γνωμοδότηση, ο προσφεύγων, υποστηριζόμενος από το Βασίλειο της Δανίας, θεωρεί ότι, κατά το άρθρο 22 του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, η εν λόγω υπηρεσία προασπίζεται τα συμφέροντα του οργάνου στο οποίο υπάγεται οργανικά και ιεραρχικά και διαδραματίζει συγκεκριμένο ρόλο στη νομοθετική λειτουργία του οργάνου αυτού. Η κοινολόγηση των γνωμοδοτήσεων της νομικής υπηρεσίας συμβάλλει, ως εκ τούτου, στην προστασία της από παράνομες εξωτερικές επιρροές, ιδίως από αυτές των κρατών μελών, καθώς και στη διασφάλιση της αμεροληψίας της.
42 Επιπλέον, όπως ισχυρίζεται ο προσφεύγων και η Δημοκρατία της Φινλανδίας, οι υπάλληλοι των νομικών υπηρεσιών των κοινοτικών οργάνων και αυτών καθ’ εαυτών των νομικών υπηρεσιών έχουν διαφορετική αποστολή από αυτή των εξωτερικών δικηγόρων του οργάνου. Συνεπώς, δεν απολαύουν της ίδιας ανεξαρτησίας με αυτή που χαρακτηρίζει το νομικό επάγγελμα.
43 Το Βασίλειο της Σουηδίας ισχυρίζεται, συναφώς, ότι, μολονότι ορισμένα από τα στοιχεία που περιέχονται σε νομικές γνωμοδοτήσεις ενδέχεται να εμπίπτουν στην προβλεπόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 εξαίρεση, εναπόκειται στο θεσμικό όργανο να εκτιμήσει τη δυνατότητα κοινολογήσεώς τους, λαμβάνοντας υπόψη τα πληροφοριακά στοιχεία που περιέχουν, και να εξακριβώσει αν η εν λόγω κοινολόγηση θίγει την προστασία τους. Επομένως, δεν μπορεί να γίνει γενικώς δεκτό ότι οι νομικές γνωμοδοτήσεις είναι εμπιστευτικού χαρακτήρα.
44 Το Βασίλειο της Σουηδίας προσθέτει ότι ο νομοθέτης δεν θέλησε να αποκλειστεί η κοινολόγηση των νομικών γνωμοδοτήσεων από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1049/2001. Εκτιμά, επίσης, ότι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και άλλοι παράγοντες για την ανάλυση αυτή. Το άρθρο 207, παράγραφος 3, ΕΚ, παραδείγματος χάριν, προβλέπει μεγαλύτερη διαφάνεια στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας. Ομοίως, το στάδιο προόδου της νομοθετικής διαδικασίας και η φύση της πράξεως που πρόκειται να εκδοθεί είναι ικανές να επηρεάσουν την εκτίμηση αυτή.
45 Επικουρικότερα, ο προσφεύγων θεωρεί ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι το Συμβούλιο βασίμως εφάρμοσε το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, δεν ήταν σε θέση να εκτιμήσει ότι η κοινολόγηση της γνωμοδοτήσεως της νομικής του υπηρεσίας έθιγε την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων.
46 Προσάπτει, κατ’ αρχάς, στο Συμβούλιο ότι δεν εξήγησε σε ποιο βαθμό η κοινολόγηση της εν λόγω νομικής γνωμοδοτήσεως θα παρακώλυε την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων. Συγκεκριμένα, το Συμβούλιο απλώς ανέφερε ότι η ύπαρξη ανεξάρτητων νομικών γνωμοδοτήσεων ήταν ουσιώδης για τη λειτουργία του και ότι η κοινολόγησή τους θα δημιουργούσε αβεβαιότητα ως προς τη νομιμότητα των νομοθετικών πράξεων.
47 Κατά τον προσφεύγοντα, όμως, το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι η κοινολόγηση νομικών γνωμοδοτήσεων μπορεί να θίξει την ανεξαρτησία τους δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Συγκεκριμένα, το Συμβούλιο δεν απέδειξε σε ποιο βαθμό η κοινολόγηση των νομικών γνωμοδοτήσεων θα ανάγκαζε τη νομική υπηρεσία να τις τροποποιήσει. Η κοινολόγησή τους θα παρακινούσε μάλλον τη νομική υπηρεσία να ενεργήσει με επιμέλεια, ανεξαρτησία και αντικειμενικότητα, εφόσον τρίτα πρόσωπα θα μπορούσαν να εξετάσουν τις γνωμοδοτήσεις αυτές. Ο προσφεύγων προσθέτει ότι πολλές νομικές γνωμοδοτήσεις περιέχουν απλώς συνοπτική ανάλυση της νομικής βάσεως της προτεινόμενης νομοθεσίας, χωρίς να παραθέτουν αναλυτικά και εμπιστευτικά επιχειρήματα της νομικής υπηρεσίας. Τέλος, ο προσφεύγων επισημαίνει ότι σε πολλά κράτη μέλη, όπως στην Ιταλία ή τις Κάτω Χώρες, το κοινό έχει πρόσβαση στις προοριζόμενες για τις κυβερνήσεις νομικές γνωμοδοτήσεις επί νομοθετικών προτάσεων που καταρτίζουν υπηρεσίες ή νομικές επιτροπές. Λαμβανομένης υπόψη της σημασίας που δίδεται, σε εθνικό επίπεδο, στην πρόσβαση σε αυτές τις νομικές γνωμοδοτήσεις, ο προσφεύγων μπορεί νομίμως να προσδοκά να λάβει αυτού του είδους τα πληροφοριακά στοιχεία από το Συμβούλιο.
48 Αναφορικά με το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι η κοινολόγηση νομικών γνωμοδοτήσεων στο πλαίσιο νομοθετικών διαδικασιών μπορεί να οδηγήσει σε αμφισβήτηση της νομιμότητας των τελικώς εκδιδομένων νομοθετικών πράξεων, ο προσφεύγων τονίζει ότι μόνον η προβλεπόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001 εξαίρεση έχει εφαρμογή. Το Συμβούλιο, πάντως, δεν επικαλέστηκε τη διάταξη αυτή και τα σχετικά επιχειρήματά του δεν πρέπει, ως εκ τούτου, να ληφθούν υπόψη.
49 Εν πάση περιπτώσει, αυτή καθ’ εαυτή η κοινολόγηση νομικής γνωμοδοτήσεως δεν μπορεί να επηρεάσει τη νομιμότητα της οικείας νομοθετικής πράξεως, εφόσον οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων τεκμαίρονται νόμιμες μέχρι την ενδεχόμενη ακύρωσή τους από τα κοινοτικά δικαστήρια.
50 Ακολούθως, υφίσταται υπερισχύον δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί την πρόσβαση του κοινού στις νομικές γνωμοδοτήσεις επί νομοθετικών προτάσεων. Το Συμβούλιο, εξάλλου, εσφαλμένα έκρινε ότι οι αρχές της διαφάνειας και της δημοσιότητας των δραστηριοτήτων δεν μπορούν να συνιστούν υπερισχύον δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί την κοινολόγηση. Το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει, συναφώς, ότι το συμφέρον που συνδέεται με τη διαφάνεια της διαδικασίας εκδόσεως αποφάσεων υπερισχύει των συμφερόντων που προβάλλει το Συμβούλιο προκειμένου να αρνηθεί την κοινολόγηση των νομικών γνωμοδοτήσεων.
51 Τέλος, ο προσφεύγων εκτιμά ότι το Συμβούλιο παρέβη το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 και προσέβαλε τα θεμελιώδη ατομικά και πολιτικά δικαιώματα των πολιτών, όπως διασφαλίζονται, μεταξύ άλλων, με το άρθρο 6 ΕΕ.
52 Το Συμβούλιο, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας και η Επιτροπή αντικρούουν την επιχειρηματολογία του προσφεύγοντος.
Εκτίμηση του Πρωτοδικείου
53 Ο κανονισμός 1049/2001, ο οποίος εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή του άρθρου 255 ΕΚ, καθιερώνει τις αρχές, τις προϋποθέσεις και τα όρια που διέπουν την άσκηση του δικαιώματος προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, προκειμένου να εξασφαλίσει ευρύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία εκδόσεως αποφάσεων, να διασφαλίσει μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοικήσεως έναντι των πολιτών εντός δημοκρατικού συστήματος, καθώς και να συμβάλει στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων.
54 Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σ’ ένα έγγραφο, η κοινολόγηση του οποίου θα έθιγε την προστασία των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών, εκτός εάν για την κοινολόγηση του εγγράφου υφίσταται υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
55 Πρώτον, ο προσφεύγων ισχυρίζεται ότι το εν λόγω άρθρο αναφέρεται στις νομικές γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται αποκλειστικά από τις νομικές υπηρεσίες στο πλαίσιο διαδικασιών εκδόσεως αποφάσεων και όχι σε εκείνες που καταρτίζονται στο πλαίσιο της νομοθετικής δραστηριότητας των οργάνων. Δεδομένου ότι η εν λόγω νομική γνωμοδότηση αφορά πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου περί καθορισμού ελάχιστων προδιαγραφών όσον αφορά την υποδοχή των αιτούντων ασύλου στα κράτη μέλη, η προβλεπόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής.
56 Εντούτοις, από την ανάγνωση της διατάξεως ατής δεν προκύπτει ότι αυτή εφαρμόζεται μόνο στα έγγραφα που μπορούν να θίξουν την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών.
57 Επιπλέον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ούτε ο κώδικας συμπεριφοράς σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Συμβουλίου και της Επιτροπής, που εγκρίθηκε από τα δύο αυτά θεσμικά όργανα στις 6 Δεκεμβρίου 1993 [93/730/ΕΚ (ΕΕ L 340, σ. 41] ούτε οι αποφάσεις των θεσμικών οργάνων σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφά τους, οι οποίες προηγήθηκαν της εκδόσεως του κανονισμού 1049/2001 [απόφαση 93/731/ΕΚ του Συμβουλίου της 20ής Δεκεμβρίου 1993 (ΕΕ L 340, σ. 43), απόφαση 94/90/ΕΚΑΧ, ΕΚ, Ευρατόμ της Επιτροπής της 8ης Φεβρουαρίου 1994 (ΕΕ L 46, σ. 58), και απόφαση 97/632/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 10ης Ιουλίου 1997 (ΕΕ L 263, σ. 27)] αναφέρονταν ειδικώς, όσον αφορά τις εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα αυτά, στην προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων των εν λόγω θεσμικών οργάνων. Τα έγγραφα αυτά αναφέρονταν, πάντως, στην προστασία των δικαστικών διαδικασιών.
58 Συνεπώς, ο κοινοτικός νομοθέτης θέλησε, με τον κανονισμό 1049/2001, να καθιερώσει για τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση διαφορετική από την προβλεπόμενη για τις δικαστικές διαδικασίες.
59 Συναφώς, αν ίσχυε η προτεινόμενη από τον προσφεύγοντα ερμηνεία, κατά την οποία οι διαλαμβανόμενες στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 νομικές γνωμοδοτήσεις είναι αυτές που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών που παρακολουθούνται από τις νομικές υπηρεσίες των θεσμικών οργάνων, ο νομοθέτης έπρεπε να το αναφέρει ειδικώς, προβλέποντας, για παράδειγμα, ότι η προβλεπόμενη προστασία αφορά «τις δικαστικές διαδικασίες και ιδίως τις νομικές γνωμοδοτήσεις». Κάτι τέτοιο ωστόσο δεν ισχύει.
60 Αληθεύει ότι, κατά πάγια νομολογία, οι εξαιρέσεις από την πρόσβαση στα έγγραφα πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται περιοριστικά, ούτως ώστε να μη διακυβεύεται η εφαρμογή της γενικής αρχής που συνίσταται στην παροχή στο κοινό της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως στα έγγραφα που κατέχουν τα θεσμικά όργανα (βλ., κατ’ αναλογία, σχετικά με την απόφαση 94/90, αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 14ης Οκτωβρίου 1999, T-309/97, Bavarian Lager κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. II-3217, σκέψη 39, και της 11ης Δεκεμβρίου 2001, T-191/99, Petrie κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. II-3677, σκέψη 66).
61 Η αρχή που καθιερώνει η νομολογία, πάντως, τυγχάνει εφαρμογής μόνον όσον αφορά τον ορισμό του περιεχομένου μιας εξαιρέσεως στην περίπτωση που επιδέχεται διαφορετικές ερμηνείες. Εν προκειμένω, η έκφραση «νομικές γνωμοδοτήσεις» δεν παρουσιάζει αφ’ εαυτής καμία δυσκολία ως προς την ερμηνεία της, οπότε δεν πρέπει να θεωρείται ότι καλύπτει μόνον τις γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών. Επιπλέον, η προτεινόμενη από τον προσφεύγοντα αντίθετη ερμηνεία θα είχε ως αποτέλεσμα να στερήσει οποιασδήποτε πρακτικής αποτελεσματικότητας τη μνεία των νομικών γνωμοδοτήσεων μεταξύ των προβλεπομένων στον κανονισμό 1049/2001 εξαιρέσεων.
62 Επομένως, η έκφραση «νομικές γνωμοδοτήσεις» πρέπει να νοείται υπό την έννοια ότι η προστασία του δημοσίου συμφέροντος μπορεί να αντιταχθεί στην κοινολόγηση του περιεχομένου εγγράφων καταρτισθέντων από τη νομική υπηρεσία του Συμβουλίου στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών, αλλά και σε οποιαδήποτε άλλη περίπτωση.
63 Εξάλλου, όπως έχει κρίνει το Πρωτοδικείο, ως «δικαστικές διαδικασίες», κατά την έννοια της αποφάσεως 94/90, πρέπει να νοούνται όχι μόνον τα κατατεθέντα υπομνήματα ή δικόγραφα και τα εσωτερικά έγγραφα που αφορούν την έρευνα της εκκρεμούς υποθέσεως, αλλά και η συναφής με την υπόθεση αλληλογραφία μεταξύ της ενδιαφερομένης γενικής διευθύνσεως και της νομικής υπηρεσίας ή δικηγορικού γραφείου (προπαρατεθείσα απόφαση Interporc κατά Επιτροπής, σκέψη 41).
64 Εφόσον υφίσταται ερμηνεία της έννοιας «δικαστικές διαδικασίες», σε σχέση με το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο ορισμός αυτός, όπως προκύπτει στο πλαίσιο της ερμηνείας της αποφάσεως 94/90, ασκεί επιρροή στο πλαίσιο του κανονισμού 1049/2001.
65 Ως εκ τούτου, εφόσον οι νομικές γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών εμπίπτουν στο εξής στην εξαίρεση που αφορά την προστασία των δικαστικών διαδικασιών, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, η ρητή μνεία των νομικών γνωμοδοτήσεων μεταξύ των εξαιρέσεων έχει κατ’ ανάγκη περιεχόμενο διαφορετικό από την εξαίρεση που αφορά τις δικαστικές διαδικασίες.
66 Κατά συνέπεια, ο προσφεύγων δεν μπορεί βασίμως να ισχυρίζεται ότι νομική γνωμοδότηση σχετική με τη νομοθετική δραστηριότητα ενός οργάνου, όπως η επίδικη στην υπό κρίση υπόθεση, δεν μπορεί να εμπίπτει στη σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
67 Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, το Συμβούλιο βασίμως στηρίχθηκε στην εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, προκειμένου να διαπιστώσει αν έπρεπε να παραχωρήσει στον προσφεύγοντα πρόσβαση στη γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας.
68 Δεύτερον, ο προσφεύγων υποστηρίζει ότι το Συμβούλιο δεν εξέτασε την εν λόγω νομική γνωμοδότηση, για τον λόγο ότι οι νομικές γνωμοδοτήσεις είναι, ως εκ της φύσεώς τους, εμπιστευτικές. Θεωρεί, επίσης, ότι η επιχειρηματολογία του Συμβουλίου που αντλείται από την ανάγκη διαφυλάξεως της ανεξαρτησίας της νομικής του υπηρεσίας δεν ασκεί επιρροή.
69 Πρέπει να σημειωθεί ότι το θεσμικό όργανο πρέπει να εκτιμά, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, αν τα έγγραφα των οποίων ζητείται η κοινολόγηση εμπίπτουν πράγματι στις εξαιρέσεις που απαριθμεί ο κανονισμός 1049/2001 (βλ., κατ’ αναλογία, όσον αφορά την απόφαση 94/90, απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Ιανουαρίου 2000, C-174/98 P και C-189/98 P, Κάτω Χώρες και Van der Wal κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. I‑1, σκέψη 24).
70 Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το εν λόγω έγγραφο είναι γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετική με πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου περί καθορισμού ελάχιστων προδιαγραφών όσον αφορά την υποδοχή των αιτούντων ασύλου στα κράτη μέλη.
71 Πάντως, το γεγονός ότι το εν λόγω έγγραφο είναι νομική γνωμοδότηση δεν μπορεί αφ’ εαυτού να δικαιολογήσει την εφαρμογή της προβαλλόμενης εξαιρέσεως. Συγκεκριμένα, όπως υπενθυμίστηκε προηγουμένως, οποιαδήποτε από τις εξαιρέσεις που προβλέπει ο κανονισμός 1049/2001 για την πρόσβαση στα έγγραφα πρέπει να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται περιοριστικά (βλ., κατ’ αυτή την έννοια, απόφαση του Πρωτοδικείου της 13ης Σεπτεμβρίου 2000, Τ-20/99, Denkavit Nederland κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. II‑3011, σκέψη 45).
72 Επομένως, εναπόκειται στο Πρωτοδικείο να επαληθεύσει αν, εν προκειμένω, το Συμβούλιο δεν υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως, κρίνοντας, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, ότι η κοινολόγηση της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως θα έθιγε την προστασία της οποίας μπορεί να τύχει αυτού του είδους το έγγραφο.
73 Προκειμένου να δικαιολογήσει την άρνησή του να κοινολογήσει το σύνολο της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως, το Συμβούλιο ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι οι γνωμοδοτήσεις της νομικής του υπηρεσίας αποτελούν σημαντικό μέσο που του παρέχει βεβαιότητα ως προς τη συμβατότητα των πράξεων αυτών με το κοινοτικό δίκαιο και δίνει ώθηση στη συζήτηση σχετικά με τις οικείες νομικές πτυχές. Ισχυρίζεται, επίσης, ότι από τέτοιου είδους κοινολόγηση μπορεί να προκύψει αβεβαιότητα ως προς τη νομιμότητα των νομοθετικών πράξεων που εκδίδονται κατόπιν της καταρτίσεως των γνωμοδοτήσεων αυτών. Το Συμβούλιο παραπέμπει, επίσης, στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Jacobs στην υπόθεση που οδήγησε στην έκδοση της προπαρατεθείσας αποφάσεως Ισπανία κατά Συμβουλίου καθώς και στην προπαρατεθείσα διάταξη Carlsen κ.λπ. κατά Συμβουλίου και την προπαρατεθείσα απόφαση Ghignone κ.λπ. κατά Συμβουλίου.
74 Αληθεύει ότι η αιτιολογία αυτή, σε σχέση με την προβαλλόμενη ανάγκη προστασίας, δεν αφορά μόνον την επίδικη νομική γνωμοδότηση αλλά και το σύνολο των νομικών γνωμοδοτήσεων του Συμβουλίου επί νομοθετικών πράξεων. Ωστόσο, η γενικότητα της αιτιολογίας του Συμβουλίου δικαιολογείται από το γεγονός ότι η ενδεχόμενη αναφορά πρόσθετων πληροφοριών, σχετικών ιδίως με το περιεχόμενο της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως, θα στερούσε την προβαλλόμενη εξαίρεση από τον σκοπό της.
75 Επιπλέον, μολονότι το Συμβούλιο αρνήθηκε αρχικώς στον προσφεύγοντα την πρόσβαση στην εν λόγω νομική γνωμοδότηση, από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι δέχθηκε τελικώς να κοινολογήσει την εισαγωγική παράγραφο της εν λόγω γνωμοδοτήσεως και μόνον. Στην εισαγωγική αυτή παράγραφο επισημαίνεται ότι η εν λόγω γνωμοδότηση περιέχει τις συμβουλές της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετικά με το ζήτημα της αρμοδιότητας της Κοινότητας όσον αφορά την πρόσβαση των υπηκόων τρίτων χωρών στην αγορά εργασίας.
76 Κατά συνέπεια, δεν είναι βάσιμη η αιτίαση ότι το Συμβούλιο δεν εξέτασε το περιεχόμενο της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως προκειμένου να αποφανθεί επί της επίδικης αιτήσεως προσβάσεως.
77 Σχετικά με το αν ασκεί επιρροή η ανάγκη προστασίας της γνωμοδοτήσεως αυτής, την οποία επισήμανε το Συμβούλιο με την προσβαλλόμενη απόφαση, το Πρωτοδικείο φρονεί ότι η κοινολόγηση της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως θα είχε ως αποτέλεσμα τη δημοσιοποίηση των εσωτερικών συζητήσεων του Συμβουλίου σχετικά με το ζήτημα της αρμοδιότητας της Κοινότητας όσον αφορά την πρόσβαση των υπηκόων τρίτων χωρών στην αγορά εργασίας και, γενικότερα, σχετικά με το ζήτημα της νομιμότητας της οικείας νομοθετικής πράξεως.
78 Η κοινολόγηση μιας τέτοιας γνωμοδοτήσεως θα είχε ούτως ως αποτέλεσμα, δεδομένης της ιδιαίτερης φύσεως των εγγράφων αυτών, να αφήσει να πλανάται αμφιβολία ως προς την επίδικη νομοθετική πράξη.
79 Επιπλέον, είναι σημαντικό να διαπιστωθεί ότι το Συμβούλιο βασίμως έκρινε ότι η ανεξαρτησία των γνωμοδοτήσεων της νομικής του υπηρεσίας, οι οποίες καταρτίζονται κατόπιν αιτήσεως άλλων υπηρεσιών του εν λόγω θεσμικού οργάνου ή που απευθύνονται τουλάχιστον σ’ αυτές, μπορεί να αποτελέσει προστατευτέο συμφέρον. Συναφώς, ο προσφεύγων δεν εξήγησε σε ποιο βαθμό, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, η κοινολόγηση της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως θα συνέβαλε στην προστασία της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου από παράνομες εξωτερικές επιρροές.
80 Κατόπιν των προεκτεθέντων, το Συμβούλιο δεν υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως εκτιμώντας ότι υφίστατο συμφέρον προστασίας της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως.
81 Τρίτον, όσον αφορά την ύπαρξη υπερισχύοντος δημοσίου συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 που να δικαιολογεί την κοινολόγηση της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως, ο προσφεύγων ισχυρίζεται ότι το Συμβούλιο δεν εξακρίβωσε την ύπαρξη τέτοιου συμφέροντος. Συναφώς, ο προσφεύγων θεωρεί ότι οι αρχές της διαφάνειας, της δημοσιότητας των δραστηριοτήτων των οργάνων και της δημοκρατίας ή της συμμετοχής των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων συνιστούν υπερισχύοντα δημόσια συμφέροντα που δικαιολογούν την κοινολόγηση της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως.
82 Πάντως, πρέπει να σημειωθεί ότι το σύνολο των διατάξεων του κανονισμού 1049/2001 συνάδει προς τις αρχές αυτές, όπως βεβαιώνουν οι αιτιολογικές σκέψεις 1 και 2 του εν λόγω κανονισμού, οι οποίες κάνουν ρητή μνεία στις αρχές της διαφάνειας, της δημοσιότητας των δραστηριοτήτων των οργάνων, της δημοκρατίας και της ευρύτερης συμμετοχής των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων (βλ. σκέψη 2 ανωτέρω).
83 Το διαλαμβανόμενο στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, υπερισχύον δημόσιο συμφέρον, που μπορεί να δικαιολογήσει την κοινολόγηση εγγράφου που θίγει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων πρέπει, ως εκ τούτου, κατ’ αρχήν, να διακριθεί από τις προαναφερθείσες αρχές στις οποίες στηρίζεται ο εν λόγω κανονισμός. Στην αντίθετη περίπτωση, εναπόκειται τουλάχιστον στον αιτούντα να αποδείξει, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, ότι η επίκληση των αρχών αυτών είναι τόσο σημαντική ώστε να υπερβαίνει την ανάγκη προστασίας του επίδικου εγγράφου. Εν προκειμένω, κάτι τέτοιο δεν ισχύει.
84 Επιπλέον, μολονότι είναι δυνατό το ίδιο το θεσμικό όργανο να εντοπίσει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον ικανό να δικαιολογήσει την κοινολόγηση ενός τέτοιου εγγράφου, εναπόκειται στον αιτούντα που προτίθεται να προβάλει ένα τέτοιο συμφέρον να το επικαλεστεί με την αίτησή του προκειμένου να καλέσει το θεσμικό όργανο να αποφανθεί επ’ αυτού.
85 Εν προκειμένω, δεδομένου ότι το Συμβούλιο δεν υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως κρίνοντας ότι τα υπερισχύοντα δημόσια συμφέροντα που επικαλείται ο προσφεύγων δεν ήταν ικανά να δικαιολογήσουν την κοινολόγηση της εν λόγω νομικής γνωμοδοτήσεως, δεν μπορεί να του προσαφθεί ότι δεν εντόπισε άλλα υπερισχύοντα δημόσια συμφέροντα.
86 Κατόπιν του συνόλου των προεκτεθέντων, η παρούσα προσφυγή πρέπει να απορριφθεί καθόσον αφορά την άρνηση επιδείξεως της νομικής γνωμοδοτήσεως του Συμβουλίου.
Επί της αιτήσεως λήψεως μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας
87 Το Πρωτοδικείο εκτιμά ότι δεν πρέπει να γίνει δεκτή η αίτηση λήψεως μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας που υπέβαλε ο προσφεύγων, με τα δικόγραφά του, προκειμένου να υποχρεωθεί το Συμβούλιο να προσκομίσει στο Πρωτοδικείο το σύνολο των εγγράφων των οποίων ζητείται η κοινολόγηση.
88 Όσον αφορά την ως άνω αίτηση, κατά το μέτρο που αποβλέπει στην προσκόμιση στο Πρωτοδικείο τεσσάρων εγγράφων επί νομοθετικών προτάσεων, αυτή κατέστη άνευ αντικειμένου εφόσον ο προσφεύγων απέκτησε πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα.
89 Κατά το μέτρο που η ως άνω αίτηση αποβλέπει στην προσκόμιση της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως στο Πρωτοδικείο, δεν πρέπει να γίνει δεκτή, καθότι το Πρωτοδικείο θεωρεί ότι έχει διαφωτιστεί επαρκώς από τα στοιχεία της δικογραφίας.
Επί των δικαστικών εξόδων
90 Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Το άρθρο 87, παράγραφος 6, ορίζει ότι, σε περίπτωση καταργήσεως της δίκης, το Πρωτοδικείο κανονίζει τα έξοδα κατά την κρίση του.
91 Όπως διαπίστωσε το Πρωτοδικείο ανωτέρω, η προσφυγή κατέστη άνευ αντικειμένου καθόσον αφορά την άρνηση πλήρους προσβάσεως στα τέσσερα έγγραφα του Συμβουλίου που αφορούσαν νομοθετικές προτάσεις (έγγραφα 12616/02, 12616/02 COR 1, 12903/02 και 12619/02).
92 Με τα δικόγραφά του, το Συμβούλιο δέχθηκε ότι τα έγγραφα 12616/02 και 12616/02 COR 1 έπρεπε να είχαν κοινοποιηθεί στον προσφεύγοντα πριν από την άσκηση της παρούσας προσφυγής. Με τον τρόπο αυτό, η συμπεριφορά του Συμβουλίου συνέβαλε στη γένεση της δίκης, στο μέτρο που αφορά τα δύο έγγραφα και προκάλεσε στον προσφεύγοντα άσκοπα έξοδα.
93 Όσον αφορά τα έγγραφα 12619/02 και 12903/02, το Συμβούλιο αποφάσισε τελικώς να τα κοινοποιήσει στον προσφεύγοντα μετά την άσκηση της παρούσας προσφυγής, παρόλο που οι νομοθετικές πράξεις τις οποίες αφορούν δεν είχαν ακόμη εκδοθεί, χωρίς να εξηγήσει τους λόγους μεταβολής της στάσεώς του.
94 Επομένως, το Συμβούλιο πρέπει να καταδικαστεί στο ήμισυ των σχετικών με την προσφυγή εξόδων καθώς και στο ήμισυ των εξόδων στα οποία υποβλήθηκε ο προσφεύγων.
95 Περαιτέρω, δεδομένου ότι ο προσφεύγων ηττήθηκε, κατά το μέρος που η προσφυγή αφορά την άρνηση προσβάσεως στη νομική γνωμοδότηση του Συμβουλίου, πρέπει να καταδικαστεί στο ήμισυ των σχετικών με την προσφυγή εξόδων καθώς και στο ήμισυ των εξόδων στα οποία υποβλήθηκε το Συμβούλιο.
96 Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη και τα όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΠΡΩΤΟΔΙΚΕΙΟ (πέμπτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή καθόσον αφορά την άρνηση προσβάσεως στη νομική γνωμοδότηση του Συμβουλίου.
2) Καταργείται η δίκη κατά τα λοιπά.
3) Ο προσφεύγων και το Συμβούλιο θα φέρουν έκαστος το ήμισυ των εξόδων της προσφυγής.
4) Οι παρεμβαίνοντες θα φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Lindh
Garcίa-Valdecasas
Cooke
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 23 Νοεμβρίου 2004.
Η Πρόεδρος
H. Jung
P. Lindh
* Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.
Top