Дело T-250/08
Edward William Batchelor
срещу
Европейска комисия
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи, разменени при преценката на съвместимостта с правото на Общността на мерки, приети в областта на телевизионната дейност — Отказ на достъп — Изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения — Изключение, свързано със защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит“
Резюме на решението
1. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Документи, произхождащи от държава членка — Възможност на държавата членка да поиска от институцията да не оповестява документи — Процесуални последици
(член 4, параграфи 1—5 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи —Документи, произхождащи от държава членка — Възможност на държавата членка да поиска от институцията да не оповестява документи — Компетентност на съдилищата на Съюза
(член 4, параграфи 1—3 и параграф 5 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на процеса на вземане на решения
(член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Обхват
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи —Документи, произхождащи от държава членка — Защита на процеса на вземане на решения
(член 10 ЕО; член 4, параграф 3, втора алинея и параграф 5 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Обхват
(член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 3а от Директива 89/552 на Съвета)
1. Обхватът на задължението за мотивиране на институцията — адресат на заявление за достъп до изготвени от органите на държава членка документи, което заявление е подадено съгласно разпоредбите на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, зависи от определянето на правните последици, свързани с отказа на държава членка да бъде оповестен даден документ съгласно член 4, параграф 5 от посочения регламент.
В това отношение тълкуването, съгласно което този разпоредба предоставя на държавата членка общо и безусловно право на вето, с което да може да се противопоставя на оповестяването на всеки държан от общностна институция документ само по своя преценка и без да е нужно да мотивира решението си, единствено поради обстоятелството че посоченият документ произхожда от тази държава членка, е несъвместимо с целта да се подобри прозрачността на процеса на вземане на решения в Европейския съюз.
Така съответната държава членка е длъжна да мотивира своето евентуално противопоставяне въз основа на изброените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения. Когато държавата членка изпълни това задължение, институцията е длъжна да отхвърли заявлението за достъп, но трябва да изпълни собственото си задължение за мотивиране, като изложи в своето решение приведените от държавата членка доводи, които са я мотивирали да стигне до извода, че следва да се приложи някое от предвидените в посочените по-горе разпоредби изключения от правото на достъп.
От посочените съображения, насочени към това да запазят целта на Регламент № 1049/2001, като същевременно се опитат да придадат на член 4, параграф 5 от него собствено нормативно съдържание, различно от това на параграф 4 от същата разпоредба, следва, че след като установи, че противопоставянето на държава членка съдържа доводи, поради които според нея по отношение на разглежданите документи се прилага изключение от правото на достъп, съответната институция не е длъжна да излага своята собствена преценка относно основателността на посочените мотиви.
(вж. точки 44—47)
2. Когато държава членка използва възможността, която ѝ е предоставена с член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, да поиска издаден от нея документ да не се оповестява без предварителното ѝ съгласие, и изтъква мотиви за отказ, основани на изключенията, изброени в параграфи 1—3 от същия член, съдът на Съюза е компетентен по искане на заинтересованото лице, на което е отказан достъп от съответната институция, да осъществи контрол относно възможността този отказ правомерно да се основава на посочените изключения, и то независимо от обстоятелството, че този отказ не произтича от направената от самата институция преценка на изключенията, а от преценката на съответната държава членка. Впрочем по отношение на посоченото заинтересовано лице намесата на държавата членка не засяга общностния характер на решението, което впоследствие институцията адресира до него в отговор на заявлението за достъп, с което то я е сезирало, във връзка с държан от нея документ.
(вж. точка 67)
3. Документи, изпратени на институция от физическо лице или от външно образувание с оглед на обмен на становища с разглежданата институция, не попадат в приложното поле на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, която разпоредба има за цел да защити някои видове документи, изготвени в рамките на процедура, оповестяването на които — дори след приключването на тази процедура — би засегнало процеса на вземане на решения на съответната институция.
Всъщност, на първо място, ако документите, за които се отнася тази разпоредба, трябва да съдържат „ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации [във] въпросната институция“, да се приеме, че един документ е за вътрешно ползване на институция само поради обстоятелството че тя е негов адресат, би означавало това условие да бъде лишено от смисъл, тъй като всеки документ, получен от една институция, би отговарял на посоченото условие. На второ място, подобно тълкуване не отчита обстоятелството, че съгласно същата разпоредба предварителните обсъждания или консултации трябва да бъдат „[в] […] институция[та]“.
Без да са резултат единствено на граматическо тълкуване, тези съображения са в съответствие с принципа, съгласно който изброените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения от правото на достъп на обществеността до документите на институциите трябва да се тълкуват и прилагат стриктно. Освен това тези съображения запазват полезното действие на член 4, параграф 3, първа алинея от посочения регламент и следователно логичното обяснение за съществуването на две различни алинеи в тази разпоредба: първата относно периода до приключването на процеса на вземане на решение, а втората — относно периода дори след приключването на посочения процес.
Всъщност, от една страна, да се счита, че член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 се отнася до всеки документ, изпратен на една институция от външен изпращач и съдържащ „становище“ в най-широкия смисъл на думата, което може да доведе до даване на отговор, като всичко това представлява „консултация“ по смисъла на посочената разпоредба, би наложило тълкуване, според което втора алинея се отнася до „документи“ в смисъл, който е също толкова широк, колкото в първа алинея от същата разпоредба. От друга страна, тъй като тези категории документи биха могли да бъдат защитени при еднакви условия, т.е. поради това че тяхното оповестяване би засегнало сериозно процеса на вземане на решение, първа алинея би станала излишна, понеже втора алинея обхваща периода както преди, така и след приключването на посочения процес.
(вж. точки 68—70, 73—76)
4. Проверката, необходима за разглеждане на заявление за достъп до документи, което е подадено на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, трябва да има конкретен характер. Всъщност, от една страна, обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен по силата на изключение, само по себе си не е достатъчно да обоснове прилагането на това изключение. Такова прилагане може по принцип да бъде оправдано само в хипотезата, при която институцията предварително е преценила дали достъпът до документа може да засегне конкретно и ефективно защитения интерес. От друга страна, за да може да се направи позоваване на опасността от засягане на защитения интерес, същата трябва да бъде разумно предвидима, а не просто хипотетична.
(вж. точка 78)
5. Член 4, параграф 3, втора алинея и параграф 5 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията трябва да се тълкува в смисъл, че държава членка не може да се позове на своите собствени резерви по отношение на сътрудничеството с дадена институция в случай на оповестяване на документ съгласно посочения регламент, за да обоснове надлежно сериозно засягане на процеса на вземане на решение на съответната институция.
Всъщност да се признае като основание за сериозно засягане на процеса на вземане на решение по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 евентуалната декларация на държава членка, с която последната изразява резерви относно сътрудничество с институцията, ако последната предостави достъп до документ, би означавало на държавите членки да се даде дискреционно правомощие в посочената област или най-малкото да се подчини въведената с този регламент политика за достъпа до документи на съответните национални политики. Това обаче не би било съвместимо нито със системата за достъп до документи, установена с посочения регламент, нито със задължението на държавите членки по член 10 ЕО да оказват лоялно сътрудничество на институциите.
(вж. точки 80 и 81)
6. Изключението от правото на достъп на обществеността до документите, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, което изключение е свързано със защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит, не е приложимо за документите, разменени в рамките на преценката на Комисията относно съвместимостта с правото на Общността на мерките, взети от държава членка в областта на телевизионната дейност по член 3а от Директива 89/552 относно координирането на някои разпоредби, формулирани в действащи закони, подзаконови и административни актове на държавите членки, отнасящи се до упражняване на телевизионна дейност.
7. Всъщност спазването на правото на Общността, което съставлява целта на проведеното от Комисията в това отношение разследване, не е застрашено, когато съответната държава членка не желае да сътрудничи при преценката на съвместимостта с правото на Общността на мерките, които тази държава приема или възнамерява да приеме. В подобна хипотеза посочените мерки няма да бъдат разгледани от Комисията, няма да се ползват от взаимно признаване и ще се приложи изцяло гарантираната от първичното право свобода на предоставяне на услуги.
(вж. точки 91, 92 и 95)
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори състав)
24 май 2011 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи, разменени при преценката на съвместимостта с правото на Общността на мерки, приети в областта на телевизионната дейност — Отказ на достъп — Изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения — Изключение, свързано със защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит“
По дело T‑250/08
Edward William Batchelor, с местожителство в Брюксел (Белгия), представляван първоначално от г‑жа F. Young, solicitor, г‑н A. Barav, barrister, и адв. D. Reymond, впоследствие от г‑н Barav, адв. Reymond и г‑жа F. Carlin, barrister,
жалбоподател,
подпомаган от
Кралство Дания, за което се явяват г‑жа B. Weis Fogh и г‑н S. Juul Jørgensen, в качеството на представители,
встъпила страна,
срещу
Европейска комисия, представлявана първоначално от г‑н C. Docksey, г‑жа C. O’Reilly и г‑жа P. Costa de Oliveira, в качеството на представители, впоследствие от г‑жа O’Reilly и г‑жа Costa de Oliveira,
ответник,
подпомагана от
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, представлявано първоначално от г‑жа S. Behzadi-Spencer, г‑н L. Seeboruth и г‑жа I. Rao, в качеството на представители, впоследствие от г‑жа Rao, подпомагана от г‑н G. Facenna и г‑н T. de la Mare, barristers,
встъпила страна,
с предмет, от една страна, искане за отмяна на решението на генералния секретар на Комисията от 16 май 2008 г., с което се отказва достъп до някои документи, разменени в рамките на преценката на съвместимостта с правото на Общността на мерките, взети от Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия въз основа на член 3а от Директива 89/552/EИО на Съвета от 3 октомври 1989 г. относно координирането на някои разпоредби, формулирани в действащи закони, подзаконови и административни актове на държавите членки, отнасящи се до упражняване на телевизионна дейност (ОВ L 298, стр. 23; Специално издание на български език, глава 6, том 1, стр. 215), и от друга страна, искане за отмяна на мълчаливия отказ на достъп до тези документи, който се счита за приет 9 април 2008 г.,
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: г‑н N. J. Forwood (докладчик), председател, г‑н F. Dehousse и г‑н J. Schwarcz, съдии,
секретар: г‑н N. Rosner, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 24 ноември 2010 г.
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
1 В Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) са определени принципите, условията и пределите на предвиденото в член 255 ЕО право на достъп до документи на тези институции.
2 Съгласно член 4, параграфи 2—6 от Регламент № 1049/2001:
„2. Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
– търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуалната собственост,
– съдебните процедури и правни становища,
– целите на дейности по инспектиране, разследване и одит,
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
3. Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации [във] въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
4. По отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не става ясно, че документът [трябва или не трябва да] се оповест[и] […].
5. Една държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие.
6. Ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват“.
3 Съгласно член 8 от Регламент № 1049/2001:
„1. Потвърдителните заявления се разглеждат по най-бързия начин. В рамките на петнадесет работни дни от регистрирането на такова заявление институцията разрешава достъп до искания документ и го предоставя в същия срок, в съответствие с член 10, или в писмен отговор излага мотивите за пълния или частичния отказ на достъп […]
3. Липсата на отговор на институцията в рамките на съответния срок се счита за отрицателен отговор и дава право на заявителя да образува съдебно производство срещу институцията и/или да подаде жалба до омбудсмана съгласно прилаганите разпоредби от Договора за създаване на ЕО“.
4 Член 3а от Директива 89/552, добавен с Директива 97/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 юни 1997 година за изменение на Директива [89/552] (ОВ L 202, стр. 60; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 232), гласи:
„1. Всяка държава членка може да вземе мерки съобразно правото на Общността, за да гарантира, че телевизионните оператори, които са под нейна юрисдикция, не излъчват на изключителна основа събития, за които се смята от държавата членка, че са от голямо значение за обществото, по такъв начин, че да лишат значителна част от обществеността в тази държава членка от възможността да проследи тези събития посредством предаване на живо или на запис по безплатна телевизия. Ако това стане, съответната държава членка съставя списък от обозначени събития, национални или не, които тя прецени, че са от голямо значение за обществото. Тя трябва да извърши това по ясен и прозрачен начин, в подходящо и реално време. Извършвайки това, съответната държава членка определя също дали тези събития следва да се предават изцяло или отчасти чрез отразяване на живо, или когато е необходимо или подходящо поради обективни причини от обществен интерес, изцяло или отчасти чрез предаване на запис.
2. Държавите членки незабавно уведомяват Комисията за всички взети мерки, или които следва да бъдат взети съгласно параграф 1. В срок от три месеца от уведомяването Комисията проверява дали тези мерки са съвместими с правото на Общността и ги съобщава на другите държави членки. Тя иска становището на Комитета, създаден съгласно член 23а. Тя незабавно публикува взетите мерки в Официален вестник на Европейските общности, a поне веднъж годишно — консолидирания списък на мерките, предприети от държавите членки.
3. Държавите членки осигуряват, с подходящи средства в рамките на тяхното законодателство, телевизионните оператори под тяхна юрисдикция, да не упражняват изключителни права, закупени […] след датата на публикуване на настоящата директива, по такъв начин, че значителна част от обществеността в друга държава членка е лишена от възможност да проследи събития, които са посочени от тази друга държава членка съгласно предходните параграфи, изцяло или отчасти чрез предаване на живо или, когато е необходимо или подходящо поради обективни причини от обществен интерес, изцяло или отчасти чрез предаване на запис по безплатна телевизия, както е определено от тази друга държава членка съгласно параграф 1“.
Обстоятелства, предхождащи спора
5 С писмо от 20 декември 2005 г. Infront WM AG, дружество, учредено по швейцарското право, упражняващо дейност по придобиване, управление и продажба на права за телевизионно излъчване на спортни събития, подава оплакване до Комисията на Европейските общности по повод на мерките, приети от Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия въз основа на член 3а от Директива 89/552 (наричано по-нататък „оплакването“).
6 С писмо от 18 декември 2006 г. жалбоподателят, адв. Edward William Batchelor, се обръща към Комисията в качеството си на юридически съветник на дружество Infront WM и излага възражения във връзка с писмо, което Комисията е изпратила на Infront WM на 27 септември 2006 г. в рамките на разглеждането на оплакването. Освен това с писмо от 18 декември 2006 г. Комисията е приканена да предостави всички документи, свързани с размяната на писма с органите на Обединеното кралство след подаване на оплакването, както и всички статистически и други данни, съдържащи се в документите, предоставени във връзка с това от посочената държава членка.
7 С писмо от 16 януари 2007 г. директорът на дирекция „Аудиовизия, медия, интернет“ към генерална дирекция (ГД) „Информационно общество и медии“ отговаря, че възприема формулираното в писмото от 18 декември 2006 г. искане за достъп до документите като заявление за достъп до писмо на Комисията от 2 август 2006 г. и до две писма на органите на Обединеното кралство съответно от 5 септември и 15 ноември 2006 г. Според автора на писмото от 16 януари 2007 г. обаче за тези документи се прилагало изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, свързано със защитата на целите на дейностите по инспектиране и разследване, тъй като разглеждането на оплакването от Комисията можело да доведе до започване на производство за установяване на неизпълнение на задължения.
8 На 16 октомври 2007 г. Комисията приема Решение 2007/730/ЕО относно съответствието със законодателството на Общността на мерки, предприети от Обединеното кралство съгласно член 3а, параграф 1 от Директива [89/552] (ОВ L 295, стр. 12). В член 1 от Решение 2007/730 Комисията обявява мерките, предприети от Обединеното кралство съгласно член 3а, параграф 1 от Директива 89/552, за съвместими със законодателството на Общността.
9 С писмо от 7 февруари 2008 г. генералният директор на ГД „Информационно общество и медии“ уведомява жалбоподателя за приемането на Решение 2007/730, както и за становището на неговата служба, според което, в резултат на посоченото решение и с оглед на съдържащите се в писмото на Комисията от 27 септември 2006 г. мотиви, въз основа на оплакването не може да се приеме наличие на нарушение на общностното право от страна на Обединеното кралство.
10 С писмо от 21 декември 2007 г. жалбоподателят приканва Комисията да преразгледа становището, изложено в писмото от 16 януари 2007 г. (вж. точка 7 по-горе), вземайки предвид приключването на разследването относно съвместимостта на приетите от Обединеното кралство мерки с общностното право. Освен това жалбоподателят иска от Комисията по-специално да определи кои са документите, предоставени от Обединеното кралство след 16 януари 2007 г., и да му предостави достъп до тези документи и до неповерителната информация, която се съдържа в разменени писма относно съдържанието на списъка със събития, приет от Обединеното кралство въз основа на член 3а от Директива 89/552.
11 С писмо от 7 февруари 2008 г. директорът на дирекция „Аудиовизия, медия, интернет“ към ГД „Информационно общество и медии“ уведомява жалбоподателя, че документите, до които последният е поискал достъп, не можели да му бъдат предоставени, с довода че по отношение на тях се прилагало изключението по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 относно защитата на съдебните процедури и на правните становища, тъй като дело Комисия/Infront WM (C‑125/06 P) между Комисията и Infront WM по повод на мерките, приети от Обединеното кралство, все още било висящо пред Съда.
12 С писмо от 21 февруари 2008 г. жалбоподателят подава потвърждение на заявлението по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 до генералния секретар на Комисията. С писмо от 14 март 2008 г. Комисията уведомява жалбоподателя съгласно член 8, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, че предвиденият в параграф 1 от същата разпоредба срок е продължен с петнадесет работни дни.
13 С писмо от 16 май 2008 г. (наричано по-нататък „изричното решение“) генералният секретар на Комисията се произнася по потвърждението на заявлението на жалбоподателя. На първо място генералният секретар посочва, че заявлението на жалбоподателя се отнася до три документа, а именно писмо от генералния директор на ГД „Информационно общество и медии“ до постоянния представител на Обединеното кралство от 2 август 2006 г., писмо от органите на тази държава членка до Комисията от 5 септември 2006 г. и писмо от постоянния представител на Обединеното кралство до Комисията от 19 февруари 2007 г., съдържащо пет приложения.
14 Що се отнася до писмата от 5 септември 2006 г. и 19 февруари 2007 г., Комисията посочва, че се е консултирала с органите на Обединеното кралство, които са се ползвали от разпоредбата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 и са се противопоставили на оповестяването на тези писма въз основа на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от същия регламент. По-специално, органите на тази държава членка посочили, че тези документи съдържат становищата на Обединеното кралство по повдигнатите в оплакването въпроси, които са били изложени при условията на поверителност. Тяхното оповестяване щяло да засегне сериозно провеждането на диалога между Комисията и държавите членки при проверката на основателността на оплакване, а това на свой ред щяло да повлияе върху процеса на вземане на решение на Комисията. Освен това приложенията към писмото от 19 февруари 2007 г. съдържали поверителна информация, свързана с търговските интереси на телевизионните оператори, както и на други притежатели на права за телевизионно излъчване на няколко спортни дисциплини. Поради това посочените приложения попадали в приложното поле на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
15 В своето изрично решение Комисията посочва, че предвид мотивираното противопоставяне на органите на Обединеното кралство на оповестяването на разглежданите писма, в съответствие с Решение на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия (C‑64/05 P, Сборник, стр. I‑11389) тя трябвало да откаже искания от жалбоподателя достъп.
16 Що се отнася до писмото от 2 август 2006 г., Комисията посочва, че неговото оповестяване щяло да засегне сериозно защитата на целите на дейностите по разследване — изключение, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, тъй като съществувала опасност държавите членки да откажат сътрудничество на тази институция във връзка с преценката за съвместимостта на обявените въз основа на член 3а от Директива 89/552 мерки. Според Комисията поверителността на този документ трябвало да бъде запазена, докато Общият съд се произнесе по жалбите срещу Решение 2007/730, подадени от Международната федерация на футболните асоциации (FIFA) и от Съюза на европейските футболни асоциации (UEFA) (съответно дела T‑68/08 и T‑55/08).
17 Комисията отказва да предостави и частичен достъп до писмото от 2 август 2006 г., с довода че по отношение на цялото писмо се прилагало изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. На последно място, Комисията приема, че няма никакво указание за наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на документите, до които жалбоподателят е поискал достъп.
Производство и искания на страните
18 Жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд на 18 юни 2008 г.
19 На 30 септември 2008 г. Обединеното кралство подава в секретариата на Общия съд молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. На 2 октомври 2008 г. Кралство Дания подава в секретариата на Общия съд молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателя. С Определение от 2 декември 2008 г. председателят на седми състав на Общия съд допуска тези встъпвания. Обединеното кралство представя писменото си становище, а другите страни представят становищата си по него в определените срокове.
20 С Определение от 4 август 2010 г. председателят на седми състав на Общия съд разпорежда на основание член 65, буква б), член 66, параграф 1 и член 67, параграф 3, трета алинея от Процедурния правилник на Общия съд Комисията да представи копия от всички документи, до които е отказала достъп.
21 С писмо от 6 септември 2010 г. Комисията изпълнява тази мярка за събиране на доказателства.
22 Тъй като съставите на Общия съд са променени, съдията докладчик е включен във втори състав, на който съответно е разпределено настоящото дело.
23 Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд решава да открие устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия поставя писмен въпрос на Комисията, на който последната отговаря с писмо от 29 октомври 2010 г.
24 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 24 ноември 2010 г.
25 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени мълчаливия отказ от 9 април 2008 г. и изричното решение,
– да осъди Комисията и Обединеното кралство да заплатят съдебните разноски.
26 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата срещу мълчаливия отказ като недопустима,
– да отхвърли правните основания срещу изричното решение като неоснователни,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
27 Обединеното кралство моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата срещу мълчаливия отказ като недопустима,
– да отхвърли жалбата срещу изричното решение като неоснователна.
От правна страна
28 Жалбоподателят посочва две правни основания, изведени съответно от нарушение на задължението за излагане на мотиви и от нарушение на член 255 EО във връзка с членове 1, 2 и 4 от Регламент № 1049/2001.
1. По допустимостта на жалбата срещу мълчаливия отказ
Доводи на страните
29 Комисията, подкрепяна от Обединеното кралство, посочва, че жалбоподателят няма правен интерес от обжалването на мълчаливия отказ, който се счита за приет на 9 април 2008 г. съгласно член 8, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 (наричан по-нататък „мълчаливият отказ“). Всъщност, тъй като изричното решение е прието на дата, която предхожда подаването на жалбата, ползата от евентуалната отмяна на мълчаливия отказ нямало да бъде различна от ползата от евентуалната отмяна на изричното решение.
30 Жалбоподателят посочва, че становището на Комисията създавало абсурдна ситуация, в която приемането на изрично решение след предвидения в член 8, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 срок правело невъзможно осъществяването на съдебен контрол на мълчалив отказ — акт, към който обаче по дефиниция не се излагат мотиви.
Преценка на Общия съд
31 Съгласно съдебната практика при приемане на изрично решение за отказ след изтичане на установения в член 8, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 срок отпада правният интерес на заявителя от отмяната на мълчаливия отказ, считан за приет поради изтичането на посочения срок (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 19 януари 2010 г. по дело Co-Frutta/Комисия, T‑355/04 и T‑446/04, Сборник, стр. II‑1, точка 45 и Определение на Общия съд от 17 юни 2010 г. по дело Jurašinović/Съвет, T‑359/09, все още непубликувано в Сборника, точка 40). Всъщност поради изтичането на този срок правните последици във връзка с достъпа до съответните документи загубват своята актуалност след приемането на изрично решение.
32 Изтъкнатият от жалбоподателя в съдебното заседание правен интерес, който се състои във възможността впоследствие да предяви иск за обезщетение на основание на изтичането на разглеждания срок, не поставя под въпрос преценката, която се съдържа в точка 31 по-горе. Всъщност отмяната на мълчаливия отказ не е предварително условие за предявяване на такъв иск.
33 От гореизложеното следва, че жалбата трябва да бъде отхвърлена като недопустима в частта относно мълчаливия отказ.
2. По жалбата срещу изричното решение
По първото правно основание, изведено от нарушение на задължението за мотивиране
Доводи на страните
34 Що се отнася до изричното решение, на първо място жалбоподателят посочва, че не може да знае дали освен определените от Комисията документи съществуват и други, за които се отнася неговото заявление. По-нататък жалбоподателят подчертава, че мотивираното възражение на държава членка срещу оповестяването на документ на основание член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 не освобождава Комисията от задължението ѝ да упражни цялостен контрол на основателността на изтъкнатите от посочената държава членка мотиви и да изложи собствени мотиви по този въпрос съгласно член 253 ЕО и член 8, параграф 1 от Регламент № 1049/2001. Този подход бил в съответствие с няколко точки от Решение по дело Швеция/Комисия, точка 15 по-горе, със заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по това дело (Сборник, стр. I‑11394), както и с предложението на Комисията относно изменението на Регламент № 1049/2001, която се позовавала на тълкуването на член 4, параграф 5 от същия регламент в сила към този момент.
35 Освен това да се задължи Комисията да предприеме действия в съответствие с отрицателното мотивирано становище на консултираната държава членка означавало да не се вземе предвид съдържанието на посочената разпоредба, в която се говори за „искане“ на съответната държава, и било равностойно на повторно въвеждане на отмененото с Регламент № 1049/2001 правило за автора на документа.
36 Нелогичността на защитаваната от Комисията теза се установявала и от обстоятелството, че в конкретния случай тази теза е причина посочената институция да откаже достъпа дори до документи, които са в публичното пространство, каквито са списъкът с мачовете за Световната купа по футбол за 2006 г. и списъкът с мачовете за Световната купа по футбол за 1994 г., 1998 г. и 2002 г., които не са били предавани на живо по безплатна телевизия, както и от обстоятелството, че Комисията е отказала достъпа до документ, за чието оповестяване органите на Обединеното кралство са дали съгласие.
37 При все това, освен сервилно приемане на преценката на Обединеното кралство, изричното решение не съдържало доводи, въз основа на които Комисията е стигнала до извода за валидността на изтъкнатите от посочената държава членка мотиви или за липсата на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на разглежданите документи. Посоченото в точка 36 по-горе обстоятелство доказвало също, че Комисията не е разгледала валидността на изтъкнатите от Обединеното кралство доводи. Освен това изричното решение не съдържало мотивите за отказ, посочени във връзка с това от Обединеното кралство в неговото писмено становище при встъпване.
38 На последно място, изричното решение не съдържало никаква преценка на Комисията относно възможността да се предостави частичен достъп до исканите документи.
39 Следователно според жалбоподателя Комисията е нарушила задължението си за мотивиране, тъй като се е основала единствено на мотивирания отказ на Обединеното кралство във връзка с подаденото от жалбоподателя заявление за достъп до документи и не е проверила възможността за предоставяне на частичен достъп до документите, посочени в това заявление.
40 Що се отнася до писмото на Комисията от 2 август 2006 г., според жалбоподателя твърдението, че оповестяването на това писмо щяло да попречи на държавата членка да съдейства и да предостави необходимата информация за целите на извършваната от Комисията преценка на съвместимостта на националните мерки с правото на Общността, е изцяло хипотетично и не е подкрепено с доказателства, поради което не представлява достатъчно мотивиране.
41 Комисията и Обединеното кралство оспорват основателността на тези доводи.
Преценка на Общия съд
42 Съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 253 ЕО мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на даден акт отговарят на изискванията на член 253 ЕО следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (Решение на Съда от 30 март 2000 г. по дело VBA/Florimex и др., C‑265/97 P, Recueil, стр. I‑2061, точка 93).
43 На първо място, що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че той не може да знае дали съществуват други документи, които имат отношение към неговото заявление и които не са били посочени в изричното решение, налага се изводът, че в това решение Комисията ясно е изложила за кои документи се отнася заявлението на жалбоподателя. Следователно изричното решение е надлежно мотивирано в това отношение.
44 По-нататък, що се отнася до документите, изготвени от органите на Обединеното кралство, следва да се отбележи, че обхватът на задължението на Комисията за мотивиране зависи от определянето на правните последици, свързани с отказа на държава членка да бъде оповестен даден документ съгласно член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001.
45 В това отношение следва да се посочи, че тълкуването на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 като предоставящ на държавата членка общо и безусловно право на вето, с което да може да се противопоставя на оповестяването на всеки държан от общностна институция документ само по своя преценка и без да е нужно да мотивира решението си, единствено поради обстоятелството че посоченият документ произхожда от тази държава членка, е несъвместимо с целта да се подобри прозрачността на процеса на вземане на решения в Европейския съюз. В хипотезата на такова тълкуване особено важна категория документи, които могат да се намират в основата на процеса на взимане на решения в Общността и да го разясняват, би била изключена от приложното поле на разпоредбите на Регламент № 1049/2001. В резултат на това правото на публичен достъп би било съответно нарушено без обективна причина (вж. в този смисъл Решение по дело Швеция/Комисия, точка 15 по-горе, точки 58—60, 62 и 64).
46 Така съответната държава членка е длъжна да мотивира своето евентуално противопоставяне въз основа на изброените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения. Когато държавата членка изпълни това задължение, институцията е длъжна да отхвърли заявлението за достъп, но трябва да изпълни собственото си задължение за мотивиране, като изложи в своето решение приведените от държавата членка доводи, които са я мотивирали да стигне до извода, че следва да се приложи някое от предвидените в посочените по-горе разпоредби изключения от правото на достъп (вж. в този смисъл Решение по дело Швеция/Комисия, точка 15 по-горе, точки 87, 89 и 90).
47 От посочените съображения, насочени към това да запазят целта на Регламент № 1049/2001, като същевременно се опитат да придадат на член 4, параграф 5 от него собствено нормативно съдържание, различно от това на параграф 4 от същата разпоредба, следва, че след като установи, че противопоставянето на държава членка съдържа доводи, поради които според нея по отношение на разглежданите документи се прилага изключение от правото на достъп, Комисията не е длъжна да излага своята собствена преценка относно основателността на посочените мотиви.
48 В конкретния случай, що се отнася до изготвените от Обединеното кралство документи, в точка 2 от изричното решение Комисията е посочила изложените от тази държава членка доводи и е посочила, че те са формулирани с оглед на изключенията, изброени в член 4, параграф 2, първо тире и параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Следователно Комисията е изпълнила задължението си за мотивиране съгласно член 253 ЕО и член 8, параграф 1 от Регламент № 1049/2001.
49 На последно място, що се отнася до писмото на Комисията от 2 август 2006 г., следва да се напомни, че задължението за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, тъй като той спада към законосъобразността по същество на спорния акт (Решение на Общия съд от 12 декември 2007 г. по дело Akzo Nobel и др./Комисия, T‑112/05, Сборник, стр. II‑5049, точка 94).
50 Налага се изводът, че изложените от жалбоподателя доводи във връзка с това, за обосноваване на липсата на мотиви или недостатъчната мотивация на изричното решение, в действителност се отнасят до обосноваността на мотивите на посоченото решение, която ще бъде разгледана в рамките на второто правно основание. Впрочем следва да се посочи, че в точка 3.1 от изричното решение се съдържа изложение на доводите, поради които Комисията е приела, че оповестяването на разглежданото писмо би засегнало целите на разследването и поради това трябва да бъде отказано съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
51 Следователно първото правно основание трябва да се отхвърли.
По второто правно основание, изведено от нарушението на член 235 ЕО във връзка с членове 1, 2 и 4 от Регламент № 1049/2001
По документите, издадени от Обединеното кралство
– Доводи на страните
52 Жалбоподателят посочва, че съгласно съдебната практика всяко изключение от правото на достъп до документи трябва да се тълкува стеснително, тъй като достъпът трябва да бъде запазен като принцип.
53 Що се отнася до изключението, изведено от член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 (вж. точка 14 по-горе), жалбоподателят посочва, че в конкретния случай държава членка се позовава на разпоредба, предназначена да предпази процеса на вземане на решения на Комисията, и то по бъдещи дела. Всъщност при приемането както на мълчаливия отказ, така и на изричното решение Комисията вече е приела Решение 2007/730 и е приключила преписката във връзка с оплакването (вж. точки 8 и 9 по-горе). Поради естеството си обаче, което е свързано изключително с процеса на вземане на решения от институциите, позоваване на това изключение можело да се прави само от тях. В този контекст обстоятелството, че органите на Обединеното кралство не са изпратили документите, определени в изричното решение, за да бъдат направени публично достояние, било ирелевантно, както и съображението, че тези документи били разгледани и в рамките на оплакването.
54 Освен това съображението, че оповестяването на разглежданите документи ще се отрази на желанието на държавите членки да сътрудничат на Комисията, се отнасяло до обстоятелство, което не било разумно предвидимо, а изцяло хипотетично. Освен това съгласно член 10 ЕО държавите членки били длъжни да сътрудничат на Комисията и не можели да не се съобразят с това задължение, с довода че Комисията е предоставила достъп до документ в съответствие с Регламент № 1049/2001. В това отношение жалбоподателят се позовава на възприетото от самата Комисия становище относно разглеждането на мерките, попадащи в приложното поле на член 3а от Директива 89/552, съгласно което тя ще осъществява въпросното разглеждане единствено ако държавата членка е предоставила достатъчно информация относно значението за обществото на всяко събитие и относно проведените процедури за подбор на разглежданите събития. Следователно липсата на съдействие от страна на държавата членка в рамките на установената с член 3 а, параграф 2 от Директива 89/552 процедура била немислима.
55 Жалбоподателят напомня задължението на държавите членки съгласно член 3 а, параграф 1 от Директива 89/552 да изготвят евентуалния списък със събития от голямо значение за обществото по ясен и прозрачен начин, така че оповестяването на предоставените на Комисията документи, свързани с този списък, не можело да бъде отказано дори след приемането на решението за съвместимостта на списъка с правото на Общността, с довода че държавата членка щяла да откаже да сътрудничи в бъдеще. Макар Комисията да е получила документите, изготвени от органите на Обединеното кралство в отговор на искане за предоставяне на информация, което е отправила до тях във връзка с оплакването, Решение 2007/730 се основавало на тази информация.
56 В този контекст жалбоподателят подчертава, че според самата Комисия предоставените от Обединеното кралство сведения при разглеждането на оплакването били релевантни за целите на преценката на съвместимостта на приетите от Обединеното кралство мерки с правото на Общността и че според писмото от 7 февруари 2008 г. (вж. точка 9 по-горе) приемането на Решение 2007/730 е довело до прекратяването на преписката по оплакването. Така в изричното решение Комисията определила, че спорните документи попадат в приложното поле на потвърдителното заявление на жалбоподателя, което се отнасяло до документите, свързани с разглеждането на мерките, за приемането на които Обединеното кралство е направило уведомление съгласно член 3а, параграф 2 от Директива 89/552. От това следвало, че разглеждането на съвместимостта на тези мерки съвпадало с разглеждането на оплакването и че доводите на Комисията, изложени за първи път в нейната писмена защита и изведени от разграничение между двете процедури, трябва да бъдат отхвърлени. В това отношение жалбоподателят подчертава, че съгласно изричното решение писмото от 19 февруари 2007 г. съдържа становищата на органите на Обединеното кралство относно възприетия от Комисията подход във връзка с някои свързани с член 3 а от Директива 89/552 въпроси.
57 Освен това доводът, свързан с възможността да бъде започната отново процедурата по разглеждане на мерките, съобщени от Обединеното кралство след отмяната на Решение 2007/730 от Общия съд, не могъл да се уважи, тъй като обосновавал неоповестяването на всеки документ, предоставен на Комисията в рамките на едно разследване.
58 Следователно Комисията допуснала грешка при прилагане на правото, като се позовала на изключението по член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, за да откаже достъпа до изготвени от Обединеното кралство документи.
59 Освен това жалбоподателят посочва, че като не е разгледала възможността да предостави частичен достъп до исканите документи, Комисията е нарушила член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001. Освен това в изричното решение не било посочено, че Комисията е приканила Обединеното кралство да мотивира своята позиция относно евентуален частичен достъп или че такива мотиви действително са били изложени.
60 От своя страна Комисията посочва, на първо място, че при прилагането на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 нейните правомощия са ограничени до проверка дали изразените от държавата членка възражения се основават на член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 и дали не са явно извън приложното поле на установените в тези разпоредби изключения. Съответно упражняваният от юрисдикциите на Съюза контрол относно законосъобразността на нейната преценка трябвало да се ограничи до проверка дали тя действително е осъществила това разглеждане.
61 По-нататък, що се отнася до изключението, изведено от член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 (вж. точка 14 по-горе), Комисията посочва, че Обединеното кралство е предоставило документите при разглеждането на оплакването и че те съдържат становищата на органите на Обединеното кралство, изложени в контекста на предварителните консултации с Комисията. Комисията подчертава, като в това отношение тя е подкрепена от Обединеното кралство, че обратно на твърдението на жалбоподателя, държава членка, участваща в процеса на вземане на решение, който завършва с приемането на акт на дадена институция, имала право да се позове на изключението по член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, чиято цел е да защити присъщото за този процес „поле за размисъл“. В конкретния случай опасността от засягане на този процес, който предполагал сходна проверка както въз основа на член 3 а от Директива 89/552, така и в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения, била разумно предвидима, въпреки приключването на разглежданото разследване, тъй като законосъобразността на Решение 2007/730 била оспорена пред Общия съд по дело UEFA/Комисия, T‑55/08, и дело FIFA/Комисия, T‑68/08. Всъщност тези документи, които Комисията е използвала както за целите на проверката си съгласно член 3 а от Директива 89/552, така и във връзка с оплакването, щели да имат основна роля при възобновяване на процедурата по разглеждане на съвместимостта на приетите от Обединеното кралство мерки с правото на Общността в случай на отмяна по същество на Решение 2007/730. Органите на Обединеното кралство обаче трябвало отново да могат да сътрудничат на Комисията при пълно доверие до окончателното приключване на преписката, като в противен случай щял да бъде сериозно засегнат нейният процес на вземане на решения. При тези условия съображенията на Обединеното кралство не били явно неуместни.
62 Комисията добавя, че установеното в член 10 ЕО задължение за сътрудничество не е пречка за възможността за държавите членки да поискат запазването на някои данни като поверителни. Освен това задължението на държавите членки за сътрудничество в контекста на член 3 а, параграф 2 от Директива 89/552 в случая било ирелевантно, тъй като разглежданите документи били представени при разглеждане на оплакване, а не били включени в уведомлението, което Обединеното кралство е направило в съответствие с тази разпоредба.
63 Обединеното кралство подчертава, че макар някои сведения, които се съдържат в приложения iv)—vi) към писмото от 19 февруари 2007 г., да не са конфиденциални, структурата на тяхното изложение разкрива някои данни, които не биха могли да бъдат оповестени, без да се засегне взаимното доверие, което трябва да е в основата на отношенията между Комисията и държава членка при обстоятелствата в конкретния случай.
– Преценка на Общия съд
64 В самото начало следва да се подчертае, че след дадените от Комисията разяснения в писмената ѝ защита и в писмото ѝ от 29 октомври 2010 г., според които тя вече не се противопоставяла на оповестяването на първите две приложения към писмото на постоянния представител на Обединеното кралство, освен на някои данни, във връзка с които е направено позоваване на предвиденото в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 изключение (вж. точка 14 по-горе), в съдебното заседание жалбоподателят заявява, че вече не оспорва съдържащата се в изричното решение преценка относно въпросните данни.
65 Така, що се отнася до документите, изготвени от Обединеното кралство, по същество жалбоподателят повдига едно правно основание, изведено от нарушението на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
66 В това отношение в самото начало следва да се отхвърли защитаваното от Комисията и Обединеното кралство становище относно обхвата на съдебния контрол при прилагане на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 (вж. точка 60 по-горе).
67 Всъщност, когато държава членка се позовава на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 и изтъква мотиви за отказ, изброени в параграфи 1—3 от същия член, съдът на Съюза е компетентен по искане на заинтересованото лице, на което е отказан достъп от съответната институция, да осъществи контрол относно възможността този отказ правомерно да се основава на посочените изключения, и то независимо от обстоятелството, че този отказ не произтича от направената от самата институция преценка на изключенията, а от преценката на съответната държава членка. Впрочем следва да се отбележи, че по отношение на посоченото заинтересовано лице намесата на държавата членка не засяга общностния характер на решението, което впоследствие институцията адресира до него в отговор на заявлението за достъп, с което то я е сезирало, във връзка с държан от нея документ (вж. в този смисъл Решение по дело Швеция/Комисия, точка 15 по-горе, точка 94).
68 Освен това, предвид преследваните с Регламент № 1049/2001 цели, изброените в член 4 от него изключения от правото на достъп на обществеността до документите на институциите трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. в този смисъл Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, Сборник, стр. I‑4723, точка 36).
69 Що се отнася до тълкуването на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, следва да се отбележи, че тази разпоредба има за цел да защити някои видове документи, изготвени в рамките на процедура, оповестяването на които — дори след приключването на тази процедура — би засегнало процеса на вземане на решения на съответната институция.
70 Тези документи трябва да съдържат „становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации [във] въпросната институция“.
71 Съгласно точка 2 от изричното решение изготвените от Обединеното кралство документи съответстват на това определение, тъй като съдържат „становищата“ на органите на тази държава членка, „които са за вътрешно ползване“ от Комисията „като част от предварителни консултации между Комисията и посочените органи“.
72 Освен това в отговор на въпрос, поставен в съдебното заседание от Общия съд, Комисията обяснява, че според нея член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 се прилагал и по отношение на документи, издадени от образуванията, които не са част от съответната институция, тъй като, макар те да имат за цел да предоставят информация, в тях е изложено — макар и имплицитно — становището на техния автор относно точността или релевантността на разглежданата информация.
73 На съдържащите се в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 изрази обаче не би могло да се даде толкова широко тълкуване. Всъщност, на първо място, да се приеме, че един документ е за вътрешно ползване на институция само поради обстоятелството че тя е негов адресат, би означавало това условие да бъде лишено от смисъл, тъй като всеки документ, получен от една институция, би отговарял на посоченото условие. На второ място, тълкуването, което е в основата на изложеното в изричното решение становище, не отчита обстоятелството, че съгласно същата разпоредба предварителните обсъждания или консултации трябва да бъдат „[в] […] институция[та]“. В изричното решение обаче се съобщава за консултации между Комисията и органите на Обединеното кралство, които следователно не са „[в ] […] институция[та]“.
74 Без да са резултат единствено на граматическо тълкуване, тези съображения са в съответствие с посочения в точка 68 по-горе принцип, който не е отчетен в становището, защитавано в изричното решение и разгърнато от Комисията в съдебното заседание. Освен това тези съображения запазват полезното действие на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001 и следователно логичното обяснение за съществуването на две различни алинеи в тази разпоредба: първата относно периода до приключването на процеса на вземане на решение, а втората — относно периода дори след приключването на посочения процес.
75 Всъщност, на първо място, да се счита, че член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 се отнася до всеки документ, изпратен на една институция от външен изпращач и съдържащ „становище“ в най-широкия смисъл на думата, което може да доведе до даване на отговор, като всичко това представлява „консултация“ по смисъла на посочената разпоредба, би наложило тълкуване, според което втора алинея се отнася до „документи“ в смисъл, който е също толкова широк, колкото в първа алинея от същата разпоредба. По-нататък, тъй като тези категории документи биха могли да бъдат защитени при еднакви условия, т.е. поради това че тяхното оповестяване би засегнало сериозно процеса на вземане на решение, първа алинея би станала излишна, тъй като втора алинея обхваща периода както преди, така и след приключването на посочения процес.
76 Следователно документи, изпратени на институция от физическо лице или от външно образувание с оглед на обмен на становища с разглежданата институция, не попадат в приложното поле на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. От това следва, че Обединеното кралство не е имало основание да се позове на тази разпоредба, за да поиска от Комисията да откаже да предостави достъп до разглежданите писма. Следва да се добави, че обстоятелството, че в Решение по дело Швеция/Комисия, точка 15 по-горе Съдът приема, че държава членка може да се позове на изключенията по член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, по никакъв начин не поставя под въпрос този извод. Всъщност позоваването на параграф 3 от тази разпоредба, направено от Съда в посоченото решение, може да се обясни с наличието на първата алинея от същата разпоредба, която се отнася също до документи, получени от дадена институция.
77 Във всички случаи се налага изводът, че в конкретния случай не е изпълнено условието за сериозно засягане на процеса на вземане на решения на институцията.
78 В това отношение следва да се напомни, че проверката, необходима за разглеждане на заявление за достъп до документи, трябва да има конкретен характер. Всъщност, от една страна, обстоятелството, че даден документ засяга интерес, защитен по силата на изключение, само по себе си не е достатъчно да обоснове прилагането на това изключение. Такова прилагане може по принцип да бъде оправдано само в хипотезата, при която институцията предварително е преценила дали достъпът до документа може да засегне конкретно и ефективно защитения интерес. От друга страна, за да може да се направи позоваване на опасността от засягане на защитения интерес, същата трябва да бъде разумно предвидима, а не просто хипотетична (вж. Решение на Общия съд от 11 март 2009 г. по дело Borax Europe/Комисия, T‑166/05, непубликувано в Сборника, точка 88 и цитираната съдебна практика).
79 Важно е също да се напомни и че разглежданите документи са представени от Обединеното кралство в отговор на писмото на Комисията от 2 август 2006 г., което е изпратено на органите на тази държава членка след подаването на оплакването. Както е видно от точка 2, четвърта алинея от изричното решение, Обединеното кралство счита, че оповестяването на тези писма би засегнало неговото лоялно сътрудничество с Комисията при разглеждането на оплакване във връзка с нарушение на правото на Общността, доколкото тази държава членка щяла да бъде възпрепятствана да отговаря добросъвестно на питанията на Комисията. Това обстоятелство застрашавало процеса на вземане на решение на Комисията във връзка с нарушение на правото на Общността.
80 Тази преценка не може да бъде възприета. Всъщност да се признае като основание за сериозно засягане на процеса на вземане на решение по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 евентуалната декларация на държава членка, с която последната изразява резерви относно сътрудничество с институцията, ако последната предостави достъп до документ, би означавало на държавите членки да се даде дискреционно правомощие в посочената област или най-малкото да се подчини въведената с този регламент политика за достъпа до документи на съответните национални политики. Това обаче не би било съвместимо нито със системата за достъп до документи, установена с Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл Решение по дело Швеция/Комисия, точка 15 по-горе, точки 58 и 65), нито със задължението на държавите членки по член 10 ЕО да оказват лоялно сътрудничество на Комисията.
81 От гореизложеното следва, че член 4, параграф 3, втора алинея и параграф 5 от Регламент № 1049/2001 трябва да се тълкуват в смисъл, че държава членка не може да се позове на своите собствени резерви по отношение на сътрудничеството с Комисията в случай на оповестяване на документ съгласно Регламент № 1049/2001, за да обоснове надлежно сериозно засягане на процеса на вземане на решение на съответната институция.
82 Следователно изричното решение трябва да бъде отменено в частта, която се отнася до отказа на достъп до писмата от 5 септември 2006 г. и от 19 февруари 2007 г., освен относно данните, включени в първите две приложения към писмото от 19 февруари 2007 г., по отношение на които данни е направено позоваване на предвиденото в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 изключение.
По документа на Комисията
– Доводи на страните
83 Жалбоподателят напомня, че само по себе си обстоятелството, че един документ се отнася до дейност по инспектиране или разследване, не може да обоснове прилагането на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Следователно в мотивите на своето решение Комисията била длъжна да докаже, че оповестяването на съответния документ би засегнало конкретно и разумно предвидимо защитата на целите на дейности по инспектиране или разследване.
84 Освен това предназначението на разпоредбата, установяваща изключението, на което се е позовала Комисията, не било да защити дейностите по разследване сами по себе си, а целта на тези дейности, така че обектът на тази защита не можел да бъде засегнат след приключването на въпросното разследване.
85 В конкретния случай обаче Комисията не обяснила по какъв начин оповестяването на нейното писмо от 2 август 2006 г. можело да накара органите на Обединеното кралство да не предоставят информация в рамките на процедура, в която държавите членки са длъжни да сътрудничат и която в конкретния случай вече била приключила. При тези условия възможността Общият съд да отмени Решение 2007/730 би могла да се разглежда само като хипотетично, бъдещо и вероятно отдалечено във времето обстоятелство.
86 Освен това в изричното решение Комисията се позовавала на предоставена от държавата членка информация, макар самата тя да е автор на спорното писмо. На последно място, Комисията не отчела наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на въпросния документ и отговарящ на необходимостта от по-голяма прозрачност и участие на гражданите в процеса на вземане на решения. От това следвало, че като се позовала — що се отнася до писмото от 2 август 2006 г. — на изключението по член 4, параграф 2, трета алинея от Регламент № 1049/2001, Комисията е допуснала грешка, поради което изричното решение трябвало да се отмени.
87 Комисията подчертава, че следва да се направи разграничение между, от една страна, документите, които са предмет на уведомяването от страна на Обединеното кралство по член 3 а, параграф 2 от Директива 89/552, и от друга страна, документите, предоставени ѝ в рамките на разследването, започнало след подаването на оплакването, което било различна процедура от тази по уведомяването. Комисията подчертава също така, че разследването, във връзка с което е направено позоваване на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, е разследването, което е посочено в член 3 а, параграф 2 от Директива 89/552. Освен това тя била осъществила самостоятелно изследване на документа в светлината на изтъкнатото изключение и посредством правилни и достатъчни мотиви стигнала до извода за наличието на разумно предвидима опасност от засягане на целта на съответното разследване. В това отношение, както било изложено в изричното решение, отмяната по същество на Решение 2007/730 в производството по дело UEFA/Комисия, T‑55/08, и дело FIFA/Комисия, T‑66/08, които са висящи пред Общия съд, предполагало възобновяване на процедурата и повторна оценка на информацията, събрана преди неговото приемане, включително съдържащата се в документите, до които е отказан достъп.
88 Освен това Комисията обяснява, че що се отнася до писмото от 2 август 2006 г., тя не се е основала на изключенията по член 4, параграф 2, второ тире, и параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
89 На последно място, Комисията отхвърля както твърдението на жалбоподателя, изведено от неразглеждане на възможността за предоставяне на частичен достъп, мотивирайки се с това, че е осъществила преценка на прилагането на изключението по отношение на съответния отделен документ, така и довода му, че не е отчела наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на писмото от 2 август 2006 г.
– Преценка на Общия съд
90 Що се отнася до съдържанието на писмото от 2 август 2006 г., жалбоподателят изтъква, че съдържащото се в изричното решение твърдение за наличие в разглежданото писмо на предоставена от Обединеното кралство информация е безсмислено, тъй като става въпрос за първото писмо, изпратено от Комисията след подаване на оплакването. Всъщност, както се установява от точка 3.1 от изричното решение, Комисията обосновава неоповестяването на този документ, като се позовава на опасността държавите членки повече да не искат да сътрудничат в рамките на процедурите по член 3 а от Директива 89/552, ако знаят, че предоставената от тях информация впоследствие би могла да бъде съобщена на трети лица. При все това от прочита на въпросното писмо, представено от Комисията в рамките на действията по събиране на доказателства (вж. точки 20 и 21 по-горе), се установява, че то не съдържа информация, чийто източник са органите на Обединеното кралство. Разглежданото писмо съставлява обобщено изложение на оплакването и целта му е да поиска становището на органите на тази държава членка относно твърденията на Infront WM. Единственото позоваване на предоставените от органите на Обединеното кралство данни се отнася до броя на зрителите, които данни обаче са били предмет на критика в оплакването и следователно жалбоподателят е разполагал с тях в качеството си на юридически съветник на Infront WM (вж. точки 5 и 6 по-горе). От това следва, че изложената от Комисията в изричното решение причина за обосноваване на неоповестяването на разглеждания документ не отговаря на съдържанието на последния.
91 Във всички случаи, дори да се пренебрегне това обстоятелство, следва да се отбележи, че посочените от Комисията обстоятелства в изричното решение не са достатъчни, за да бъдат изпълнени условията, предвидени в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
92 В това отношение следва да се посочи, че както подчертава Комисията (вж. точка 87 по-горе), разследването, с оглед на което е направено позоваване на разглежданото изключение, се състои в процедурата за преценка на съвместимостта на приетите от Обединеното кралство мерки с правото на Общността в контекста на член 3 а от Директива 89/552.
93 Целта на намесата на Комисията в тази процедура обаче е да се провери дали предвиденият в параграф 3 от тази разпоредба механизъм, създаващ задължения за другите държави членки и представляващ пречка за свободното предоставяне на услуги, в конкретния случай може да бъде приложен. Освен това, ако след подаването на оплакването Комисията е поискала от органите на тази държава членка допълнителни разяснения и информация, очевидно е направила това, тъй като те са ѝ били необходими за нейната преценка.
94 При тези условия се налага изводът, че ако държава членка не желае да предостави на Комисията необходимите за тази преценка документи, с довода че се противопоставя на евентуалното им оповестяване от Комисията на трети лица по силата на Регламент № 1049/2001, единствената последица ще бъде, че институцията няма да осъществи преценката за съвместимостта на мерките с правото на Общността въз основа на член 3 а от Директива 89/552 и че ще се приложи изцяло първичното право. В това отношение е важно да се добави, че в контекста на член 3 а от Директива 89/552 Комисията не прилага политика на Съюза в областта на достъпа на обществеността до събитията от голямо значение за обществото, а се ограничава до това да предложи инструмент срещу заобикалянето на свързани с такава политика евентуални национални мерки, когато тези мерки са в съответствие с правото на Общността. Освен това държавите членки са свободни да решат дали желаят да приложат политика във връзка със събитията от голямо значение за тяхното общество, както свидетелства използването на думата „може“ в член 3 а, параграф 1 от Директива 89/552.
95 Следователно целта на разследването на Комисията не е да предостави достъп до събитията от голямо значение за обществото по безплатна телевизия, а да гарантира спазването на правото на Общността, когато държава членка желае да се ползва от механизма за взаимно признаване на мерките, които е приела в рамките на политика в тази област. При все това целта на спазването на правото на Общността не е застрашена, когато държава членка не желае да сътрудничи при преценката на съвместимостта с правото на Общността на мерките, които тази държава приема или възнамерява да приеме. Всъщност в подобна хипотеза посочените мерки няма да бъдат разгледани от Комисията, няма да се ползват от взаимно признаване и ще се приложи изцяло гарантираната от първичното право свобода на предоставяне на услуги.
96 От гореизложеното следва, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като се е позовала на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, за да откаже на жалбоподателя оповестяването на писмото от 2 август 2006 г.
97 Следователно изричното решение трябва да бъде отменено с изключение на частта относно данните, включени в първите две приложения към писмото от 19 февруари 2007 г., по отношение на които данни е направено позоваване на предвиденото в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 изключение.
По съдебните разноски
98 По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник всяка страна, загубила делото, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако има искане в този смисъл. След като Комисията е загубила делото по основната част от исканията си, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на жалбоподателя, с изключение на съдебните разноски, които той е бил принуден да заплати поради встъпването на Обединеното кралство. В този контекст Обединеното кралство също следва да бъде осъдено за заплати съдебните разноски, понесени от жалбоподателя поради встъпването на тази държава членка в съответствие с исканията на последния.
99 Обединеното кралство и Кралство Дания понасят направените от тях съдебни разноски съгласно член 87, параграф 4 от Процедурния правилник.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:
1) Отхвърля като недопустима жалбата срещу мълчаливия отказ, който се счита за приет на 9 април 2008 г.
2) Отменя решението на генералния секретар на Комисията от 16 май 2008 г., освен в частта относно данните, включени в първите две приложения към писмото от 19 февруари 2007 г., по отношение на които данни е направено позоваване на предвиденото в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 изключение.
3) Комисията понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на г‑н Edward William Batchelor.
4) Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия понася, наред с направените от него съдебни разноски, и тези на г‑н Batchelor поради встъпването на тази държава членка.
5) Кралство Дания понася направените от него съдебни разноски.
Forwood
Dehousse
Schwarcz
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 24 май 2011 година.
Подписи
* Език на производството: английски.
Top