РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
27 февруари 2014 година ( *1 )
„Координация на схемите за социална сигурност — Споразумение между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Швейцарската конфедерация, от друга страна, относно свободното движение на хора — Решение на Съвета — Избор на правното основание — Член 48 ДФЕС — Член 79, параграф 2, буква б) ДФЕС“
По дело C‑656/11
с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 16 декември 2011 г.,
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явява първоначално C. Murrell, а впоследствие M. Holt, в качеството на представители, подпомагани от A. Dashwood, QC,
жалбоподател,
подпомаган от
Ирландия, за която се явяват E. Creedon, L. Williams и J. Stanley, в качеството на представители, подпомагани от N. J. Travers, BL, със съдебен адрес в Люксембург,
встъпила страна,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват първоначално G. Marhic и M. Veiga, а впоследствие A. De Elera, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от
Френска република, за която се явяват G. de Bergues и N. Rouam, в качеството на представители,
Европейска комисия, за която се явява първоначално V. Kreuschitz, а впоследствие S. Pardo Quintillán и J. Enegren, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
встъпили страни,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: M. Ilešič, председател на състав, C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader и E. Jarašiūnas (докладчик), съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 16 октомври 2013 г.,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия иска от Съда да отмени Решение 2011/863/ЕС на Съвета от 16 декември 2011 година относно позицията, която да бъде взета от Европейския съюз в Съвместния комитет, създаден съгласно Споразумението между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Конфедерация Швейцария, от друга страна, относно свободното движение на хора във връзка със замяната на приложение II към посоченото споразумение относно координацията на схемите за социална сигурност (ОВ L 341, стр. 1, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
Правото на Съюза
2
Член 48 ДФЕС, който е включен в съдържащите се в част трета, дял IV от Договора за функционирането на ЕС разпоредби относно свободното движение, гласи:
„Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура, приемат такива мерки в областта на социалната сигурност, които са необходими за гарантиране на свободно движение на работниците; за тази цел той създава условия, за да осигури на заетите и самостоятелно заетите работници-мигранти и на лицата на тяхна издръжка:
а)
сумиране на всички периоди, които се зачитат по съответните национални законодателства, за придобиване и запазване на правото на обезщетение и за изчисляване на размера на обезщетението;
б)
изплащане на обезщетенията на лицата, пребиваващи на териториите на държавите членки;
[…]“.
3
Съгласно член 79 ДФЕС, който е включен в разпоредбите на част трета, дял V от Договора за функционирането на ЕС, отнасящи се до пространството на свобода, сигурност и правосъдие:
„1. Съюзът развива обща имиграционна политика, целяща да гарантира, на всички етапи, ефективно управление на миграционните потоци, справедливо третиране на гражданите на трети страни, пребиваващи законно в държавите членки, както и предотвратяване на незаконната имиграция и трафика на хора и засилена борба с тези явления.
2. За целите на параграф 1 Европейският парламент и Съветът приемат, в съответствие с обикновената законодателна процедура, мерки в следните области:
[…]
б)
определянето на правата на гражданите на трети страни, пребиваващи законно в дадена държава членка, включително условията за свобода на движение и пребиваване в другите държави членки;
[…]“.
4
Съгласно членове 1 и 3 от Протокол (№ 21) относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, тези държави членки не участват в приемането от Съвета на мерките, предложени въз основа на дял V, трета част от Договора за функционирането на ЕС, освен ако в срок до три месеца, считано от внасянето на предложение или инициатива, не заявят намерението си да участват.
5
Освен това съгласно член 2 от Протокол (№ 21):
„По силата на член 1 и при спазване на разпоредбите на членове 3, 4 и 6, никоя от разпоредбите на дял V, трета част от Договора за [функционирането на ЕС], никоя мярка, приемана по прилагането на същия дял, никоя разпоредба на което и да е международно споразумение, сключено от Съюза във връзка с прилагането на същия дял, и никое решение на Съда на Европейския съюз за тълкуване на такива разпоредби или мерки, не са обвързващи или приложими спрямо Обединеното кралство или Ирландия […]“.
Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора
6
Споразумението между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Швейцарската конфедерация, от друга страна, относно свободното движение на хора (наричано по-нататък „Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора“) е подписано на 21 юни 1999 г. и одобрено от името на Общността с Решение 2002/309/ЕО, Евратом на Съвета и на Комисията относно Споразумение за научно и технологично сътрудничество от 4 април 2002 година за сключване на седем споразумения с Швейцарската конфедерация (ОВ L 114, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 25, както и поправки в L 353/71 от 31.12.2009 г. и L 19/11 от 23.1.2010 г.).
7
Видно от преамбюла на Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора, договарящите страни решават да осъществяват свободното движение на хора между тях въз основа на правилата, валидни в Европейската общност.
8
Член 8 от Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора, озаглавен „Съгласуване на системите за социална сигурност“, предвижда, че договарящите страни предоставят условия в съответствие с приложение II към това споразумение (наричано по-нататък „приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност“) за такова съгласуване с конкретната цел да се осигури равнопоставеност, да се определи приложимото законодателство, да се натрупват — за целите на придобиване и запазване на правото на помощи, и изчисляване на такива помощи — всички периоди, взимани предвид от националното законодателство на съответните страни, да се изплащат помощи на лица, пребиваващи на територията на договарящите се страни, както и да се насърчава взаимната административна помощ и сътрудничество между органите и институциите.
9
Съгласно член 1 от приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност:
„1. Договарящите се страни се споразумяха, по отношение на координацията на схемите за социална сигурност, да прилагат помежду си актовете на Общността, на които се прави позоваване, които са в сила към датата на сключване на [Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора] и така както е променено с раздел А от настоящото приложение, или правила, равносилни на тези актове.
2. Терминът „държава членка (държави членки)“, съдържащ се в актовете, посочени в раздел А от настоящото приложение, трябва да се разбира като включващ Швейцария в допълнение на страните, обхванати от съответните актове на Общността“.
10
В раздел А от приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност, озаглавен „Актове, на които се прави позоваване“, са посочени Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността (ОВ L 149, стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 26) и Регламент (ЕИО) № 574/72 на Съвета от 21 март 1972 година относно определяне на реда за прилагане на Регламент № 1408/71 (ОВ L 74, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 74), както и редица регламенти за изменение на тези два регламента.
Регламент (ЕО) № 883/2004 и Регламент (ЕО) № 987/2009
11
Съгласно член 90, параграф 1 от Регламент (EО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка в L 33/12 от 7.2.2008 г.) той отменя от датата на влизането си в сила Регламент № 1408/71. Тази разпоредба предвижда все пак, че последният регламент остава в сила и продължава да има правно действие за целите по-специално на Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора, доколкото то не е изменено съгласно Регламент № 883/2004.
12
Съображение 3 от този регламент гласи:
„[Регламент № 1408/71] е изменян и осъвременяван многократно, за да се вземе предвид не само развитието на равнище на Общността, включително решенията на Съда на Европейските общности, но също и промените в законодателството на национално ниво. Такива фактори изиграха своята роля за усложняването и утежняването на правилата за координация на Общността. Поради това заменянето на тези правила, като се модернизират и опростяват, е от основно значение за постигане на целта за свободното движение на лица“.
13
Член 2 от Регламент № 883/2004, озаглавен „Персонален обхват“, и параграф 1 от него предвижда:
„Настоящият регламент се прилага към граждани на държава членка, лица без гражданство и бежанци, които пребивават в държава членка, които са или са били подчинени на законодателството на една или повече държави членки, както и към членовете на техните семейства и към преживелите ги лица“.
14
Съгласно член 96, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 987/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 година за установяване процедурата за прилагане на Регламент № 883/2004 (ОВ L 284, стр. 1) той отменя Регламент № 574/72, считано от 1 май 2010 г. Независимо от това последният регламент остава в сила и продължава да има правно действие по-специално за целите на Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора, докато то не бъде изменено въз основа на Регламент № 987/2009.
15
Съображение 1 от този регламент гласи:
„[Регламент № 883/2004] осъвременява правилата за координация на системите за социална сигурност на държавите членки, като определя мерките и реда за тяхното прилагане и ги опростява за всички участващи страни. Следва да бъдат определени правила за прилагане“.
Обжалваното решение
16
На 28 юни 2010 г. Европейската комисия представя първо предложение за решение на Съвета за изменение на приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност. Вследствие на това предложение Съветът приема Решение 2011/505/ЕС от 6 декември 2010 година относно позицията, която да бъде взета от Европейския съюз в Съвместния комитет, създаден съгласно Споразумението между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Конфедерация Швейцария, от друга страна, относно свободното движение на хора във връзка със замяната на приложение II към посоченото споразумение относно координацията на схемите за социална сигурност (ОВ L 209, 2011 г., стр. 1). Това решение е прието на основание член 79, параграф 2, буква б) ДФЕС във връзка с член 218, параграф 9 ДФЕС.
17
Обединеното кралство изразява воля, без да участва в приемането на решението на Съвета, да постигне споразумение с Конфедерация Швейцария, съгласно което от координацията на схемите за социална сигурност да бъдат изключени икономически неактивните лица. След като швейцарските власти посочват, че не могат да приемат без промяна това предложение или проекта за решение на Съвместния комитет, на 24 октомври 2011 г. Комисията представя ново предложение за решение на Съвета, чието правно основание е член 48 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 9 ДФЕС.
18
Съветът приема обжалваното решение на това правно основание, като само Обединеното кралство и Ирландия гласуват против решението. Вследствие на приемането на последното, на 31 март 2012 г. Съвместният комитет приема решението за заместване на приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност. Това решение влиза в сила на 1 април 2012 г.
19
Съображение 3 от обжалваното решение гласи:
„С оглед да се запази последователното и правилно прилагане на правните актове на Съюза и да се избегнат административни и евентуално правни трудности, приложение II [относно координацията на схемите за социална сигурност] е необходимо да се измени, така че в него да се включат нови правни актове на Съюза, на които Споразумението [между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора] понастоящем не се позовава“.
20
Съгласно член 1 от обжалваното решение позицията, която Съюзът трябва да вземе в Съвместния комитет, се основава на проекта на решение на Съвместния комитет, съдържащ се в приложение I към обжалваното решение.
21
Съображения 2 и 3 от този проект на решение на Съвместния комитет гласят следното:
„2)
Приложение II към споразумението относно координацията на схемите за социална сигурност бе изменено с Решение № 1/2006 от 6 юли 2006 г. […] и сега следва да бъде актуализирано, за да се вземат предвид новите правни актове на Европейския съюз, които са влезли в сила оттогава, по-специално [Регламент № 883/2004], както и мерките, приети за прилагане на този регламент.
3)
[Регламент № 883/2004] замени [Регламент № 1408/71]“.
22
Съгласно член 1 от този проект на решение:
„Приложение II [относно координацията на схемите за социална сигурност] се заменя с приложението към настоящото решение“.
23
Последното приложение съдържа новата редакция на приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност, в която Регламент № 883/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 988/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 г. (ОВ L 284, стр. 43), и Регламент № 987/2009 са посочени вместо първоначално споменатите Регламент № 1408/71, Регламент № 574/72 и регламентите за тяхното изменение.
Искания на страните и производство пред Съда
24
Обединеното кралство моли Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
25
Съветът моли жалбата да бъде отхвърлена и Обединеното кралство да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.
26
С определение на председателя на Съда от 22 май 2012 г. Ирландия е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на Обединеното кралство, а Френската република и Комисията са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
По жалбата
Доводи на страните
27
Обединеното кралство, подкрепяно в това отношение от Ирландия, упреква Съвета за това, че е използвал член 48 ДФЕС като материалноправно основание за приемане на обжалваното решение.
28
Всъщност тези страни по делото поддържат, че член 48 ДФЕС, насочен към улесняване на свободното движение в рамките на Съюза на лицата, които са или са били икономически активни, и на техните семейства, не може да бъде материалноправно основание за приемане на обжалваното решение за замяна на приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност, една от правните последици на което е да предостави на швейцарски граждани, които не са икономически активни и не са членове на семейството на икономически активно лице, права, които досега не са притежавали. Според тях подходящото правно основание за приемането на такъв акт е член 79, параграф 2, буква б) ДФЕС, като с тази разпоредба на Европейския парламент и на Съвета се предоставя правомощието да приемат мерки за „определянето на правата на гражданите на трети страни, пребиваващи законно в дадена държава членка, включително условията за свобода на движение и пребиваване в другите държави членки“.
29
Като не използвал член 79, параграф 2, буква б) ДФЕС като правно основание на обжалваното решение, Съветът лишил Обединеното кралство и Ирландия от възможността да упражнят правото си по Протокол (№ 21) да не участват в приемането на посоченото решение и да не бъдат обвързани от него.
30
В подкрепа на това оплакване Обединеното кралство твърди, че член 48 ДФЕС е разпоредба, която обслужва принципа на свободно движение в рамките на Съюза на заетите и самостоятелно заетите работници-мигранти, които са граждани на държавите членки. Обхватът на предоставеното с тази разпоредба правомощие не можело да бъде разширен така, че в него да попада и приемането на актове с благоприятни последици за гражданите на трети страни или за икономически неактивните лица.
31
Освен това според Обединеното кралство, след като изразът „самостоятелно заетите работници-мигранти“ в член 48 ДФЕС е добавен с Договора за функционирането на ЕС, ако авторите на този договор са имали намерение да посочат икономически неактивните лица, те са щели да го направят.
32
В допълнение Обединеното кралство отбелязва, че до съвсем неотдавна член 79, параграф 2, буква б) ДФЕС е бил правното основание за приемане на актове в областта на социалната сигурност, които се прилагат за граждани на трети страни. Използването на тази разпоредба не можело да бъде изключено с мотива, че с обжалваното решение само се актуализира Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора, тъй като същността на даден акт, а не отношението му с предходни актове, определя дали той може да бъде приет по силата на правомощие, предоставено с конкретна разпоредба от Договора за функционирането на ЕС.
33
Според тази държава членка не може също така да се прави позоваване на съдебната практика, изведена в Решение от 31 март 1971 г. по дело Комисия/Съвет, известно като „AETR“ (22/70, Recueil, стр. 263), и понастоящем установена в Договора за функционирането на ЕС, и по-точно в член 3, параграф 2 ДФЕС и член 216, параграф 1 ДФЕС. Всъщност от тази съдебна практика не можело да се заключи, че приемането на вътрешен акт, с който се установяват общи правила, може да доведе до разширяване на материалната компетентност, предоставена на Съюза съгласно използваната като правно основание в случая разпоредба, в противоречие с принципа за предоставяне на правомощия.
34
Ирландия подчертава, че Съветът не може да разшири приложното поле на член 48 ДФЕС, като се основава на наличието в Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора на сходни на членове 45 ДФЕС и 48 ДФЕС разпоредби, тъй като, от една страна, приложното поле на разпоредбите от първичното право не може да бъде разширявано с актове от вторичното право, с които се сключват споразумения за асоцииране с трети страни, и от друга страна, подходящото правно основание за приемане на обжалваното решение трябва да бъде определено не с оглед на споразумението, за чието изпълнение е прието, а с оглед на целта и на съдържанието на съответните мерки. Освен това тя оспорва позицията, че неприсъединяването на Обединеното кралство и Ирландия към решение, прието съгласно член 79, параграф 2, буква б) ДФЕС, може да застраши осъществяването на целите на Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора.
35
След като са приканени в хода на съдебното заседание да представят становище по последиците от Решение от 26 септември 2013 г. по дело Обединено кралство/Съвет (C‑431/11), Обединеното кралство и Ирландия посочват, че изводът, до който е достигнал Съдът в това решение, не може да бъде приложен за обжалваното в случая решение, тъй като то е прието в различен контекст.
36
Всъщност за да достигне до извода си в това решение , Съдът е установил по-специално, че със Споразумението за Европейското икономическо пространство от 2 май 1992 г. (ОВ L 1, 1994 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 53, стр. 4, наричано по-нататък „Споразумението за ЕИП“) се създава тясно асоцииране между Съюза и държавите от Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ) и че целта на посоченото споразумение е да се осъществи по възможно най-пълен начин свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали в цялото Европейско икономическо пространство (ЕИП), така че изграденият на територията на Съюза пазар да обхване и държавите от ЕАСТ. От една страна обаче, нямало аналогичен акт, който да обвързва Съюза и Конфедерация Швейцария. От друга страна, Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора нямало тези характеристики и в много отношения било израз на по-малки амбиции и водело до по-малка степен на либерализация и правна интеграция в сравнение със Споразумението за ЕИП.
37
Съветът, подкрепян в това отношение от Френската република и Комисията, оспорва този анализ и поддържа, че член 48 ДФЕС е материалноправното основание за приемане на обжалваното решение.
38
Той посочва, че целта на обжалваното решение е достиженията на правото на Съюза в областта на координацията на схемите за социална сигурност, със съответните изменения с Регламент № 883/2004 и с приетия в негово изпълнение Регламент № 987/2009, да се прилагат както за пребиваващите на територията на Съюза швейцарски граждани, така и за пребиваващите на територията на Конфедерация Швейцария граждани на държава — членка на Съюза. Регламент № 883/2004 не се ограничавал до това да измени действието на Регламент № 1408/71 по отношение на лицата, тъй като с него се заменяли, актуализирали и опростявали правилата в тази област. Следователно обжалваното решение имало за цел да се актуализират правилата за координиране на схемите за социална сигурност, които вече били в сила между договарящите страни.
39
Що се отнася до съдържанието на обжалваното решение, Съветът отбелязва, че с него се определя позицията, която Съюзът трябва да вземе в Съвместния комитет, и се предвижда основно включването на посочените по-горе регламенти в приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност вместо Регламент № 1408/71 и свързаните с него актове, които вече не са приложими в рамките на Съюза.
40
Включването на посочените регламенти в приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност произтичало пряко от задълженията, поети от Съюза със Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора. Както следвало по-специално от член 8 от това споразумение, в който се възпроизвежда текстът на член 48 ДФЕС, същността на споразумението била да се осъществи свободното движение между Съюза и Конфедерация Швейцария по същия начин, по който то е осъществено в рамките на Съюза. В съответствие със структурата и с общите цели на Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора в него трябвало да се включва всеки нов, отнасящ се до тази материя акт от вторичното право на Съюза, за да се осигурят еднакви и равностойни права и задължения в областта, в която се прилага споразумението.
41
Освен това според Съвета и Комисията, при положение че договарящите страни по Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора са се задължили да приемат всички подходящи мерки, за да гарантират изпълнението на задълженията си по посоченото споразумение, изключването на една или няколко държави членки на практика можело да застраши постигането на целите на последното и било в противоречие със задълженията на Съюза по отношение на Конфедерация Швейцария.
42
По отношение на икономически неактивните лица Съветът, Френската република и Комисията отбелязват, че по-голямата част от тези лица вече са попадали в приложното поле на Регламент № 1408/71 и че понятието за работник в тази област винаги е било тълкувано много разширително. Новата категория икономически неактивни лица, попадащи в приложното поле на Регламент № 883/2004, била много ограничена и била още по-ограничена в рамките на Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора. Следователно член 48 ДФЕС можело да бъде подходящо и достатъчно правно основание за приемане на обжалваното решение и по отношение на тази остатъчна категория лица, тъй като разпростирането на механизма за координация на схемите за социална сигурност спрямо икономически неактивните швейцарски граждани не е основната цел или съставна част на обжалваното решение.
43
По отношение на член 79, параграф 2, буква б) ДФЕС Съветът твърди, че изменението на разпоредбите относно координацията на схемите за социална сигурност не е мярка, свързана с развитието на общата имиграционна политика. Обжалваното решение не било насочено към осигуряване на ефективно управление на миграционните потоци, улесняване на контрола на външните граници, регламентиране на имиграцията в рамките на Съюза или към осигуряване на справедливо третиране на швейцарските граждани.
44
В това отношение Комисията подчертава, че Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора не се отнася само до „справедливото третиране“, което трябва да бъде гарантирано на законно пребиваващите в държава членка швейцарски граждани, а позволява както на швейцарските граждани, така и на тези на Съюза, когато се намират на територията на другата договаряща страна, да разполагат с права, равностойни на предвидените в актове на Съюза. Следователно с това споразумение и с обжалваното решение на всички тези граждани се гарантира правото да се движат свободно, без да губят социалноосигурителните си права и без да бъдат подлагани на дискриминация.
45
Френската република добавя, че член 48 ДФЕС е по-конкретна разпоредба от член 79, параграф 2, буква б) ДФЕС за приемане на решение, насочено към въвеждане на механизъм за координация на схемите за социална сигурност.
46
В хода на съдебното заседание Съветът и Комисията твърдят, че установените в посоченото по-горе Решение по дело Обединено кралство/Съвет критерии за определяне на правното основание на акт за изменение на съществуващо споразумение се прилагат за обжалваното решение и потвърждават, че член 48 ДФЕС е подходящото правно основание.
Съображения на Съда
47
Съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са целта и съдържанието на акта. Ако при проверката на акт на Съюза се установи, че той има двойна цел или че е съставен от две части, като едната от целите или едната от съставните части може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част (Решение от 29 април 2004 г. по дело Комисия/Съвет, C-338/01, Recueil, стр. I-4829, точки 54 и 55 и цитираната съдебна практика, както и Решение от 19 юли 2012 г. по дело Парламент/Съвет, C‑130/10, точки 42 и 43).
48
В това отношение е ирелевантно правното основание за приемането на други актове на Съюза, които евентуално може да притежават сходни характеристики, тъй като правното основание на даден акт трябва да се определи при отчитане на неговата цел и съдържание (вж. в този смисъл Решение по дело Обединено кралство/Съвет, посочено по-горе, точка 67 и цитираната съдебна практика). Ето защо трябва от самото начало да се отхвърли доводът на Обединеното кралство, че член 79, параграф 2, буква б) ДФЕС вече е бил използван като правно основание за приемане на актове в областта на социалната сигурност, които се прилагат за граждани на трети страни.
49
Без значение за законосъобразността на избора на правно основание на даден акт на Съюза са и евентуалните последици от него за прилагането на Протокол (№ 21) и Протокол (№ 22) относно позицията на Дания, приложени към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС.
50
За сметка на това контекстът, в който се вписва актът, може да бъде релевантен за избора на правното основание. Ето защо, когато посоченият акт цели да измени предвидените в съществуващо споразумение правила, е важно да се има предвид и този контекст, и по-специално целта и съдържанието на споразумението (вж. в този смисъл Решение по дело Обединено кралство/Съвет, посочено по-горе, точка 48).
51
В случая обжалваното решение има за предмет да се определи позицията, която Съюзът трябва да вземе в Съвместния комитет, създаден съгласно Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора, по отношение на изменението на приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност, поради което на първо място трябва да се разгледа контекстът, в който се вписва посоченото решение, и по-специално целта и съдържанието на това споразумение в областта на социалната сигурност.
52
Както отбелязва Съдът в точки 26 и 27 от Решение от 12 ноември 2009 г. по дело Grimme (C-351/08, Сборник, стр. I-10777), Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора се вписва в рамките на поредица от седем секторни споразумения между същите договарящи страни, подписани на 21 юни 1999 г. Посочените споразумения са подписани след отхвърлянето от Конфедерация Швейцария на 6 декември 1992 г. на Споразумението за ЕИП.
53
Макар да не е направила избора да се присъедини към ЕИП и към вътрешния пазар на Съюза, Конфедерация Швейцария все пак е обвързана с последния по силата на многобройни двустранни споразумения, обхващащи широки области и предвиждащи конкретни права и задължения, които в много отношения са аналогични на предвидените в Договора за функционирането на ЕС. Целта на тези споразумения, включително на Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора, е укрепването на икономическите връзки между Съюза и Конфедерация Швейцария (Решение от 6 октомври 2011 г. по дело Graf и Engel, C-506/10, Сборник, стр. I-9345, точка 33).
54
Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора е одобрено от името на Общността с Решение 2002/309 на основание член 310 ЕО (понастоящем член 217 ДФЕС), който предоставя на Общността правомощието да сключва с една или повече държави или международни организации споразумения за асоцииране, създаващи реципрочни права и задължения, общи действия и специални процедури.
55
По отношение на съдържанието на това споразумение следва да се отбележи, че съгласно неговия преамбюл договарящите страни са решили да осъществят помежду си свободно движение на хора, като се основават на приложимите в Общността разпоредби.
56
Поради това по отношение на координацията на схемите за социална сигурност член 8 от Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора възпроизвежда разпоредбите, които понастоящем се съдържат в член 48, букви а) и б) ДФЕС и с които се цели, от една страна, сумиране на всички периоди, които се зачитат по съответните национални законодателства, за придобиване и запазване на правото на обезщетение и за изчисляване на размера на обезщетението и от друга страна, изплащане на обезщетенията на лицата, пребиваващи на териториите на държавите членки.
57
Видно от членове 1 и 2, както и от раздел A от приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност, към което препраща член 8 от Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора, договарящите страни се споразумяват да прилагат помежду си Регламент № 1408/71 и Регламент № 574/72. В това отношение се приема, че употребеният в тези актове израз „държава членка (държави членки)“ се отнася и до Конфедерация Швейцария.
58
С оглед на тези разпоредби от Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора Съдът вече е констатирал в точка 31 от Решение от 18 ноември 2010 г. по дело Xhymshiti (C-247/09, Сборник, стр. I-11845), че за целите на прилагането на тези регламенти Конфедерация Швейцария трябва да бъде приравнена на държава — членка на Съюза.
59
От посоченото следва, че със сключването на Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора през 2002 г. Съюзът приема, че правната му уредба в областта на координацията на схемите за социална сигурност, съдържаща се в онзи момент в Регламент № 1408/71 и Регламент № 574/72, ще се прилага и за Конфедерация Швейцария. Вследствие на така разширеното приложно поле тази правна уредба се прилага както за намиращите се на територията на Съюза швейцарски граждани, така и за намиращите се на швейцарска територия граждани на държавите — членки на Съюза.
60
На второ място, що се отнася до съдържанието на обжалваното решение, следва да се констатира, че позицията, която Съюзът заема с него, се изразява в това — както е видно едновременно от заглавието, от член 1 и от приложение I към него — вместо Регламент № 1408/71, Регламент № 574/72 и регламентите за тяхното изменение в приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност да се посочат Регламент № 883/2004, изменен с Регламент № 988/2009, и Регламент № 987/2009. В това отношение се припомня, че Регламент № 883/2004 и Регламент № 987/2009 отменят Регламент № 1408/71 и Регламент № 574/72, които все пак остават в сила за целите на Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора, докато то не бъде изменено съгласно тези нови регламенти.
61
На трето място, що се отнася до преследваната с обжалваното решение цел, следва да се отбележи, че с оглед по-специално на съображение 3 от Регламент № 883/2004 и на съображение 1 от Регламент № 987/2009 тези регламенти имат за цел да заменят правилата за координиране на схемите за социална сигурност — изменяни и осъвременявани многократно, за да се вземе предвид развитието на равнище на Съюза, включително решенията на Съда, и измененията в законодателството на национално равнище — като ги модернизират и опростят.
62
Видно от съображение 3 във връзка с член 1 от обжалваното решение, както и от съображения 2 и 3 от проекта за решение на Съвместния комитет, приложен към обжалваното решение, последното има за цел с оглед на посоченото развитие да актуализира приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност, като включи в него Регламент № 883/2004 и Регламент № 987/2009, за да се запази последователното и правилно прилагане на правните актове на Съюза и да се избегнат административни и евентуално правни трудности.
63
Следователно основната цел на обжалваното решение е вследствие на влизането в сила на новата правна уредба на Съюза в областта на координацията на схемите за социална сигурност да се актуализира също правната уредба, която съгласно Споразумението между ЕО и Швейцария относно свободното движение на хора се прилага и за Конфедерация Швейцария, и по този начин да се поддържа разширяването на обхвата на социалните права в полза на гражданите на съответните държави, както това е било предвидено и приведено в изпълнение от посоченото споразумение между ЕО и Швейцария още през 2002 г. (по аналогия вж. Решение по дело Обединено кралство/Съвет, посочено по-горе, точка 57).
64
От изложените по-горе съображения следва, че с оглед на контекста, в който се вписва обжалваното решение, както и на неговото съдържание и преследваната с него цел то е могло валидно да бъде прието на основание член 48 ДФЕС.
65
Тази констатация не може да бъде оборена с довода на Обединеното кралство, че член 48 ДФЕС има за цел да улесни свободното движение на гражданите на държавите членки във вътрешния пазар и не би могъл да бъде използван като правно основание за приемането на акт, насочен към улесняване на свободното движение между Съюза и трета държава. Всъщност, както следва от Решение по дело Обединено кралство/Съвет, посочено по-горе, член 48 ДФЕС може да бъде подходящо правно основание за приемане на решение като разглежданото по делото, когато — какъвто е случаят с Конфедерация Швейцария — съгласно споразумение, одобрено на основание член 217 ДФЕС, третата държава вече е била приравнена на държава — членка на Съюза, за целите на прилагането на Регламент № 1408/71 и Регламент № 574/72 и основната цел на това решение е да отрази актуализирането на тези регламенти с Регламент № 883/2004 и Регламент № 987/2009.
66
Посочената констатация не може да бъде оборена и с довода на Обединеното кралство, че с член 2, параграф 1 от Регламент № 883/2004 персоналният обхват на последния се разширява по отношение на всички икономически неактивни лица, а оттам и по отношение на тези, които все още не притежават предоставените с Регламент № 1408/71 права. Във връзка с това е достатъчно да се посочи, че разширяването на обхвата на правилата за координиране на схемите за социална сигурност по отношение на швейцарските граждани, които пребивават на територията на Съюза и попадат в тази категория на икономически неактивните лица, за която все още не се отнася Регламент № 1408/71, не може да се разглежда като основната или преобладаващата цел или съставна част на обжалваното решение, а напротив, трябва да се приема за второстепенно спрямо актуализирането на цялата правна уредба, включена в приложение II относно координацията на схемите за социална сигурност.
67
Ето защо жалбата следва да бъде отхвърлена.
По съдебните разноски
68
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Съветът е направил искане за осъждането на Обединеното кралство и последното е загубило делото, то трябва да бъде осъдено да заплати разноските.
69
В съответствие с член 140, параграф 1 от посочения правилник Ирландия, Френската република и Комисията понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия да заплати съдебните разноски.
3)
Ирландия, Френската република и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
( *1 ) Език на производството: английски.
Top