Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2A.220/2005 /viz Arręt du 7 septembre 2005 IIe Cour de droit public Composition MM. les Juges Merkli, Président, Hungerbühler, Wurzburger, Müller et Yersin. Greffier: M. Addy. Parties X.________, recourant, contre Y.________, intimé, représenté par Me Pascal Aeby, avocat, Département de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures du canton de Genčve, rue de l'Hôtel-de-Ville 14, case postale 3952, 1211 Genčve 3, Tribunal administratif du canton de Genčve, rue du Mont-Blanc 18, case postale 1956, 1211 Genčve 1. Objet acquisition immobiličre par une personne domiciliée ŕ l'étranger, recours de droit administratif contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Genčve du 8 mars 2005. Faits: A. X.________ est locataire depuis le mois de janvier 1980 d'un appartement sis ŕ Genčve dans un immeuble qui a longtemps appartenu ŕ une société immobiličre. Cette derničre était en mains de trois syndicats immobiliers dont l'un, créé en 1968, disposait du droit d'usage exclusif de l'immeuble. Y.________, qui avait acquis l'intégralité des parts de ce syndicat en 1972, s'est fait céder par la société immobiličre la propriété de l'immeuble avec effet au 1er juillet 2002 ŕ la suite de la liquidation du syndicat. Le 13 décembre 2002, il a résilié, en sa qualité de nouveau propriétaire, le bail de X.________ pour le 31 janvier 2004, en invoquant son besoin personnel. Aprčs avoir saisi la Commission de conciliation en matičre de baux et loyers qui a déclaré valable le congé mais a prolongé le bail jusqu'au 31 juillet 2004 (décision du 30 juin 2003), X.________ a demandé au Département genevois de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures (ci-aprčs: le Département) de constater que Y.________, de nationalité italienne, était devenu propriétaire de l'immeuble abritant son appartement en violation de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes ŕ l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41). Le 29 juillet 2003, il a déposé devant le Tribunal des baux et loyers une "demande en constatation de nullité de résiliation de bail, subsidiairement en annulation de résiliation de bail et plus subsidiairement en prolongation de bail". Il y soutenait notamment que, faute d'avoir réguličrement acquis l'immeuble litigieux, Y.________ n'était pas habilité ŕ résilier son contrat de bail; il demandait préalablement la suspension de la procédure jusqu'ŕ droit connu sur le sort de sa requęte au Département. Aprčs avoir mis en oeuvre les mesures d'instruction utiles, le Département a constaté, par décision du 23 juin 2004, que Y.________ avait certes acheté les parts sociales du syndicat immobilier en violation des dispositions légales applicables aux personnes ŕ l'étranger (dans leur teneur en vigueur au moment des faits pertinents), mais que l'action en rétablissement de l'état antérieur était prescrite, tandis que le transfert de la propriété de l'immeuble ŕ son nom intervenu en 2002 n'était pas un acte juridique soumis ŕ autorisation. B. X.________ a recouru auprčs du Tribunal administratif du canton de Genčve (ci-aprčs: le Tribunal administratif) contre la décision précitée du Département. En bref, il faisait valoir que son droit d'ętre entendu n'avait pas été respecté et que la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes ŕ l'étranger avait été mal appliquée. Lors d'une séance de comparution personnelle des parties organisée le 4 octobre 2004, Y.________ a formellement retiré le congé qu'il avait signifié ŕ son locataire, puis il a invité le Tribunal administratif ŕ statuer sur la qualité pour recourir de ce dernier, notamment au regard de l'exigence d'un intéręt actuel. X.________ a soutenu qu'en dépit du retrait du congé, il conservait un intéręt personnel, direct et actuel ŕ recourir, car l'admission de son recours "le mettrait ŕ l'abri de l'exercice, par M. Y.________, des prérogatives appartenant au 'bailleur' qu'il n'est pas". Il invoquait également un "intéręt public évident" ŕ ce que la loi fédérale en cause fűt correctement appliquée. Par arręt du 8 mars 2005, le Tribunal administratif a, en application de l'art. 20 al. 2 lettre a LFAIE, déclaré irrecevable le recours dont il était saisi, au motif que X.________ ne pouvait plus se prévaloir d'un intéręt actuel ŕ recourir depuis que Y.________ était revenu sur la résiliation du contrat de bail. C. Agissant par les voies du recours de droit administratif et du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt d'irrecevabilité rendu ŕ son encontre par le Tribunal administratif. Il se plaint de violation de son droit d'ętre entendu et reprend, pour l'essentiel, les arguments qu'il avait formulés en instance cantonale pour établir l'existence d'un intéręt digne de protection ŕ recourir. Le Tribunal administratif renonce ŕ déposer des observations sur le recours et déclare persister dans les considérants et le dispositif de son arręt. L'Office fédéral de la justice considčre comme douteuse la qualité pour recourir de X.________ mais s'en remet ŕ justice sur ce point, tandis que le Département conclut au rejet du recours. Quant ŕ Y.________, il conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 58 consid. 1 p. 60 et les arręts cités). 1.1 Dans la mesure oů le Tribunal administratif a déclaré irrecevable le recours dont il était saisi en raison de l'absence d'un intéręt digne de protection au sens de l'art. 20 al. 2 LFAIE, son arręt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif: il repose en effet sur le droit public fédéral (cf. art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA) et émane d'une autorité cantonale statuant en derničre instance (cf. art. 98 lettre g OJ en relation avec l'art. 21 al. 1 lettre a LFAIE). Par ailleurs, le recourant a un intéręt digne de protection, au sens de l'art. 103 let. a OJ, ŕ demander l'annulation de la décision attaquée afin d'obtenir qu'il soit statué sur le fond de la cause (cf. ATF 124 II 499 consid. 1b p. 502; 104 Ib 307 consid. 3a p. 317 et les arręts cités), et cela indépendamment et sans préjudice du motif d'irrecevabilité retenu en procédure cantonale qui constitue l'objet de la contestation devant le Tribunal fédéral, ŕ l'exclusion du fond de l'affaire. Formé en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est ainsi recevable comme recours de droit administratif. 1.2 En revanche, le recours de droit public formé en parallčle par le recourant est irrecevable, vu le caractčre subsidiaire de ce moyen de droit (art. 84 al. 2 OJ). Le grief de violation du droit d'ętre entendu soulevé ŕ ce titre peut néanmoins, en principe, ętre examiné, car le Tribunal fédéral revoit d'office, lorsqu'il est saisi d'un recours de droit administratif, l'application du droit fédéral (art. 104 lettre a OJ) qui englobe notamment - ce que semble ignorer le recourant - les droits constitutionnels des citoyens (cf. ATF 129 II 183 consid. 3.4 p. 188; 128 II 56 consid. 2b p. 60 et les arręts cités). 1.3 Lorsque le recours est dirigé, comme en l'occurrence, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de rčgles essentielles de procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ; ATF 128 II 145 consid. 1.2.1 p. 150; 126 II 196 consid. 1 p. 198). En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matičre (art. 104 lettre c ch. 3 OJ). Par contre, il n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent et peut admettre le recours pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant ou, au contraire, confirmer la décision attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 127 II 264 consid. 1b p. 268; 125 II 497 consid. 1b/aa p. 500). 2. Le recourant se plaint de violation de son droit d'ętre entendu (art. 29 al. 2 Cst.), au motif que les premiers juges n'auraient pas répondu ŕ certains de ses griefs et auraient insuffisamment motivé leur arręt. De nature formelle, ce grief doit ętre examiné en premier lieu. La jurisprudence n'impose pas au juge de discuter de maničre détaillée tous les arguments soulevés par les parties ou de statuer séparément sur chacune de leurs conclusions. Il peut au contraire se limiter ŕ l'examen des questions décisives, selon lui, pour l'issue du litige, en mentionnant, męme bričvement, les motifs qui ont fondé son appréciation. En l'espčce, męme si le Tribunal administratif n'a pas examiné en détail tous les arguments du recourant, sa motivation est suffisamment claire. En fait, le recourant reproche davantage aux premiers juges de n'avoir pas suivi son argumentation que de n'y avoir pas répondu. Le moyen tiré d'une violation de l'art. 29 al. 2 Cst. se révčle donc mal fondé. 3. 3.1 Aux termes de l'art. 20 al. 2 lettre a LFAIE, ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités de premičre instance, l'acquéreur, l'aliénateur et toute autre personne ayant un intéręt digne de protection ŕ ce que la décision soit annulée ou modifiée. Cette disposition a la męme portée que les art. 48 lettre a PA et 103 lettre a OJ, męme si, contrairement ŕ ces normes, elle ne précise pas expressément que la qualité pour recourir suppose, en plus de l'existence d'un intéręt digne de protection, que l'intéressé soit "atteint" ou "touché" par la décision attaquée (cf. arręts du Tribunal fédéral des 23 décembre 1994, 2A.284/1993, consid. 3, et 5 décembre 1990, 2P.49/1990, consid. 2a; Urs Mühlebach/Hanspeter Geissmann, Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Brugg/Baden 1986, n. 3 ad art. 20). Selon la jurisprudence, l'intéręt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de maničre directe, concrčte et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. En outre, l'intéręt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intéręt juridiquement protégé, mais peut ętre un intéręt de fait (cf. ATF 127 II 132 consid. 2a p. 136) - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'ętre pris en considération (cf. ATF 130 V 196 consid. 3 p. 202/203; 128 V 34 consid. 1a p. 36 et les arręts cités). Le recours d'un particulier formé dans l'intéręt général ou dans l'intéręt d'un tiers est exclu. Cette exigence a été posée de maničre ŕ empęcher l'action populaire au niveau de la juridiction administrative fédérale, notamment quand un particulier conteste une autorisation donnée ŕ un autre particulier (cf. ATF 124 II 293 consid. 3b p. 304; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43, 171 consid. 2b p. 174; 120 Ib 48 consid. 2a p. 51 et les arręts cités). D'une maničre générale, la jurisprudence et la doctrine n'admettent que de maničre relativement stricte la présence d'un intéręt propre et direct lorsqu'un tiers désire recourir contre une décision dont il n'est pas le destinataire (cf. ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504-505 et les nombreuses références citées). Enfin, ŕ moins de circonstances spéciales (cf. ATF 123 II 285 consid. 4 p. 286; 111 Ib 56 consid. 2b p. 59, 182 consid. 2 p. 184/185), la qualité pour recourir suppose l'existence d'un intéręt actuel ŕ obtenir l'annulation de la décision attaquée (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36, 156 consid. 1c p. 159). 3.2 Le Tribunal administratif a considéré que le seul intéręt pratique du recourant ŕ l'admission du recours résidait dans la perspective de pouvoir faire annuler la résiliation du bail. Du moment que le bailleur avait retiré le congé durant la procédure, le recours était ainsi devenu sans objet. Que le contrat de bail pűt, ŕ l'avenir, faire l'objet d'un nouveau congé, était une circonstance reposant, selon les premiers juges, "sur un fondement purement hypothétique, incompatible avec la notion d'intéręt actuel". Selon le recourant, Y.________ n'est revenu sur le congé que pour les besoins de la cause, afin que les procédures engagées contre lui aux plans civil et administratif deviennent sans objet et que, par voie de conséquence, la décision rendue en sa faveur par le Département acquičre l'autorité de la chose jugée. Mais le recourant prétend qu'une fois ce but atteint par le bailleur, il s'expose ŕ une nouvelle résiliation, car l'appartement que ce dernier occupe ne lui permet pas d'accueillir chez lui, comme il en avait manifesté le désir en procédure cantonale, son épouse malade qui vit, semble-t-il, en Italie, ainsi que de recevoir les visites de ses enfants et petits-enfants qui sont également établis ŕ l'étranger. Le recourant en déduit qu'il bénéficie encore d'un intéręt actuel et pratique ŕ l'admission du recours, car la constatation que le bailleur n'est pas devenu le légitime propriétaire de son appartement ne pourra que consacrer, "par relation de cause ŕ effet", l'inexistence d'un contrat de bail entre lui et Y.________ et, partant, le mettre ŕ l'abri d'un nouveau congé de la part de ce dernier. Y.________ réfute cette argumentation, en exposant qu'il a trouvé un appartement présentant "les męmes caractéristiques que celui du recourant", de sorte qu'il ne peut en tout cas pas invoquer un besoin personnel pour renouveler le congé. A son sens, le locataire encourt un risque de résiliation plus important en cas de vente aux enchčres de l'immeuble, car le nouveau propriétaire pourra alors mettre fin au bail de maničre anticipée aux conditions de l'art. 261 al. 2 CO. 3.3 Contrairement ŕ l'opinion du Tribunal administratif, on peut admettre que, nonobstant le retrait du congé, le recourant dispose encore, comme locataire, d'un certain intéręt ŕ ce que son appartement ne reste pas entre les mains de l'actuel bailleur. En dépit de ses dénégations, rien n'empęche en effet ce dernier de renouveler le congé, d'autant que les raisons pour lesquelles il a résilié le bail ne sont pas claires. Certes, il allčgue que sa motivation résidait dans le projet, aujourd'hui prétendument révolu, d'occuper l'appartement pour ses besoins personnels. Le recourant a toutefois soulevé de nombreux éléments qui mettent en doute cette assertion et qui mériteraient ŕ tout le moins d'ętre examinés avant de privilégier la version du bailleur. Quoi qu'il en soit, l'existence d'un intéręt, fűt-il actuel, n'est pas une condition suffisante pour fonder la qualité pour recourir. Il faut encore que le recourant soit touché de maničre directe et concrčte par la décision attaquée et que l'intéręt en cause s'inscrive dans un rapport étroit, spécial et digne d'ętre pris en considération avec l'objet de la contestation. 3.4 Le recourant veut exciper un tel intéręt de sa qualité de cocontractant (locataire) de la personne prétendument soumise au régime de l'autorisation (le bailleur); il renvoie ŕ l'ATF 101 Ib 383. Dans cet arręt, le Tribunal fédéral a jugé que la qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lettre a OJ appartient, en premičre ligne, ŕ l'acheteur d'un immeuble soumis au régime de l'autorisation, mais que le vendeur a également un intéręt digne de protection ŕ faire annuler une décision de refus d'autorisation. Bien qu'il soit également en relation contractuelle avec l'acheteur, le recourant ne se trouve cependant pas dans une situation comparable au vendeur. Au contraire de ce dernier, son recours n'est en effet pas destiné ŕ lui permettre de finaliser le contrat en cause, mais vise ŕ obtenir de l'autorité compétente une décision de refus d'autorisation, afin - et c'est le réel but recherché - de faire constater la nullité du contrat de bail et de pouvoir en conclure un nouveau avec un propriétaire supposé plus sűr ou plus accommodant que l'actuel. C'est donc seulement de maničre indirecte que le succčs de sa démarche peut permettre au recourant de retirer l'avantage convoité. De plus, cet avantage apparaît relativement incertain, dans la mesure oů, l'acquéreur potentiel n'étant pas connu, rien n'autorise de penser que celui-ci se montrera plus conciliant avec l'intéressé que le propriétaire actuel. Au vrai, la situation du recourant se rapproche des états de fait ŕ la base des arręts non publiés 2A.261/1990 (du 6 juin 1991) et 2A.284/1993 (du 23 décembre 1994). Dans la premičre affaire, le Tribunal fédéral avait considéré que, n'étant qu'indirectement intéressé ŕ l'opération soumise ŕ autorisation, le créancier finançant l'acquisition d'un immeuble n'avait pas la qualité pour demander la révocation d'une charge (dans le męme sens, cf. Mühlebach/Geissmann, op. cit., n. 30 ad art. 20; contra: Jean-Christophe Perrig, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes ŕ l'étranger, thčse Lausanne 1990, p. 112). Dans la seconde affaire, il avait jugé que des justiciables qui faisaient seulement valoir des motifs de convenance personnelle ŕ se porter acquéreurs d'un terrain voisin de leur parcelle, n'avaient pas la qualité pour recourir contre la décision approuvant la vente de ce terrain ŕ un étranger, car ils n'avaient pas démontré un intéręt direct suffisant ŕ l'admission de leur recours. Dans le męme ordre d'idées, la jurisprudence a tranché qu'un actionnaire détenant prčs de la moitié du capital-actions d'une société anonyme ŕ laquelle l'autorisation d'acquérir un immeuble avait été refusée n'était pas suffisamment (directement) touché par la décision et n'était donc pas légitimé ŕ recourir (cf. ATF précité 101 Ib 383); il ne devrait pas en aller autrement pour l'actionnaire unique, męme si le Tribunal fédéral s'est prononcé dans un sens différent dans un obiter dictum (cf. ATF 110 Ib 105 consid. 1d p. 110; Mühlebach/Geissmann, loc. cit.) qu'il a par la suite remis en cause (cf. ATF 116 Ib 331 consid. 1c p. 335/336). En dépit de la relation contractuelle qui l'unit au destinataire de la décision, force est donc d'admettre que le recourant n'est pas autorisé ŕ contester celle-ci, faute de pouvoir justifier d'un intéręt direct et concret suffisant au sens de la jurisprudence restrictive applicable aux tiers recourants (pour un exemple récent oů l'intéręt digne de protection d'un tiers n'a pas été admis malgré les effets que la décision contestée pouvait avoir sur les obligations contractuelles de l'intéressé, cf. ATF 130 V 560 consid. 4, p. 566 ss). A cela s'ajoute que le but recherché par le recourant sort manifestement des objectifs de la loi invoquée qui vise "ŕ prévenir l'emprise étrangčre sur le sol suisse" (art. 1er LFAIE). Que, d'une maničre incidente ou accessoire, cette loi puisse également, le cas échéant, comme le relčve le recourant en citant un avis de doctrine (cf. Joseph Voyame, L'acquisition d'immeubles par des étrangers et la société immobiličre, in Etrangers en Suisse: recueil de travaux publié par la faculté de droit ŕ l'occasion de l'assemblée de la Société suisse des juristes, Lausanne, 1982, p. 113), avoir pour but - ou plutôt pour effet - de faciliter l'accession des Suisses ŕ la propriété en maintenant le prix du sol ŕ un niveau raisonnable, voire de contribuer dans une certaine mesure ŕ la stabilisation des loyers, ne saurait se confondre avec l'objectif du recourant de se défaire de son bailleur afin de pouvoir conserver l'usage de la chose louée. Les intéręts du locataire dans ses rapports avec le bailleur sont plus spécifiquement protégés par les dispositions spéciales du code des obligations en matičre de droit du bail (cf. art. 253 ss CO, spéc. art. 271 ss CO s'agissant de la protection contre les congés abusifs) complétées, le cas échéant, par certaines rčgles de droit public cantonal. Dans cette mesure, l'intéręt invoqué par le recourant n'est pas dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'ętre pris en considération avec l'objet de la contestation. 3.5 Par conséquent, la décision attaquée n'a, dans son résultat, pas violé l'art. 20 al. 2 lettre a LFAIE, en déniant au recourant la qualité pour recourir. 4. Il suit de ce qui précčde que, dans la mesure oů il est recevable, le recours est mal fondé. Succombant, le recourant supportera les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ) et versera une indemnité de dépens ŕ Y.________ (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. Un émolument judiciaire de 2'500 fr. est mis ŕ la charge de X.________. 3. X.________ versera ŕ Y.________ une indemnité de dépens de 2'500 fr. 4. Le présent arręt est communiqué en copie au recourant, au mandataire de l'intimé, au Département de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures et au Tribunal administratif du canton de Genčve, ainsi qu'au Département fédéral de justice et police. Lausanne, le 7 septembre 2005 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: