2A.249/2000 [AZA 1/4] IIe COUR DE DROIT PUBLIC ************************************************ 14 février 2001 Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président, Hartmann, Betschart, Hungerbühler et Müller. Greffičre: Mme Rochat. Plakanda AWI AG Publicité extérieure, ŕ Lausanne, représentée par Me Pierre-Louis Manfrini, avocat ŕ Genčve, contre l'arręt rendu le 4 avril 2000 par le Tribunal administratif du canton de Genčve, dans la cause qui oppose la recourante au Département de justice et police et des transports du canton de G e n č v e; (art. 6 al. 1 LCR et 96 al. 1 lettre a OSR: réclames routičres) Le 17 février 1999, la société Plakanda AWI AG a sollicité l'autorisation d'installer trois panneaux publicitaires ŕ la rue Jacques Grosselin 16, ŕ Carouge, soit aux abords du giratoire sis ŕ l'intersection de cette rue avec l'avenue de la Praille. Par décision du 31 aoűt 1999, le Département genevois de justice et police et des transports (en abrégé: le Département) a rejeté l'autorisation requise; il a retenu en bref que les conditions posées par les art. 6 al. 1 de la loi fédérale sur la circulation routičre du 19 décembre 1958 (LCR; RS 741. 01), ainsi que 96 al. 1 lettre a et 97 al. 2 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la signalisation routičre du 5 septembre 1979 (OSR; RS 741. 21) n'étaient pas remplies. Saisi d'un recours contre cette décision, le Tribunal administratif du canton de Genčve l'a rejeté pour les męmes motifs, par arręt du 4 avril 2000. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif formé par Plakanda AWI AG. Extrait des considérants: 3.- a) L'art. 6 al. 1 LCR dispose que "les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre maničre la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention des usagers de la route, sont interdites sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu'ŕ leurs abords". Selon l'art. 95 al. 2 OSR, sont considérées comme placées aux abords des routes publiques, les réclames routičres que le conducteur peut apercevoir. Cela suppose que, par leur emplacement, elles sont destinées ŕ ętre vues principalement, sinon exclusivement, par les occupants de véhicules (voir Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation routičre, 3čme éd. 1996, n. 2.4 ad art. 6 LCR). En outre, l'art. 96 al. 1 OSR précise que les réclames routičres qui pourraient compromettre la sécurité routičre, pręter ŕ confusion avec des signaux ou des marques ou en diminuer l'efficacité par leur forme et couleur (art. 6 LCR) sont interdites et donne, aux lettres a ŕ h, une liste assez détaillée, mais non exhaustive, des endroits oů il y a lieu d'appliquer cette interdiction. Comme le relčve le Département fédéral de l'environnement des transports, de l'énergie et de la communication dans ses observations sur le présent recours, si l'interdiction aux intersections prévue par la lettre a de cette disposition ne vise pas expressément les carrefours ŕ sens giratoire, les conditions générales de l'art. 96 al. 1 OSR sont applicables. De toute façon, il importe que l'autorité compétente pour accorder l'autorisation requise examine de cas en cas si la sécurité routičre est ou non compromise (Manfred Küng, Strassenreklamen im Verkehrs- und Baurecht unter Berücksichtigung der Bestimmungen und der Paxis in Stadt und Kanton Zürich, Berne 1991, p. 52). b) La notion de mise en danger de la sécurité de la circulation est une notion juridique indéterminée qui tire son contenu du sens et du but de l'art. 6 al. 1 LCR, ainsi que de la place de cette disposition dans la loi et le systčme légal. En principe, l'autorité qui applique une telle notion jouit d'une certaine liberté d'appréciation, de sorte que le Tribunal fédéral examine avec retenue les questions locales ou techniques dont elle a une meilleure connaissance (ATF 119 Ib 254 consid. 2b p. 265 et les arręts cités; ATF 98 Ib 333 consid. 3a p. 341; arręts non publiés du 12 février 1996 en la cause H. K. c. Commune de Balsthal et Tribunal administratif du canton de Soleure, consid. 2a et du 10 décembre 1971 en la cause A. c. canton de Lucerne, consid. 2). En l'espčce, l'autorité cantonale souhaite toutefois que le Tribunal fédéral adopte une position de principe qui défende la politique plus sévčre qu'elle entend faire respecter ŕl'avenir. Dans son message ŕ l'appui du projet de loi sur la circulation routičre du 24 juin 1955, le Conseil fédéral soulignait que pour juger si une publicité compromettait la circulation routičre, il y avait lieu de s'appuyer sur un critčre strict (FF 1955 II p. 13). Lors de la révision de la loi en 1973, il a proposé de remplacer le terme "publicité", jugé trop abstrait, par l'expression "réclames et autres annonces", tout en le laissant subsister dans la note marginale de l'art. 6 LCR (FF 1973 II p. 1146). Il a aussi maintenu sa volonté d'appliquer strictement la notion de sécurité routičre contenue ŕ l'art. 6 LCR en édictant les rčgles détaillées des art. 95 ŕ 100 OSR (René Schaffhauser, Grundriss des Strassenverkehrsrechts, vol. I, Berne 1984, n. 101 ss). Le Tribunal fédéral l'a toujours suivi dans cette politique restrictive et a fait passer les raisons de sécurité routičre avant les critčres économiques (ATF 99 Ib 377 consid. 5a p. 382, ŕ propos de la dimension de l'annonce d'une entreprise; 98 Ib 333 consid. 3 p. 341 ss, ŕ propos de la réclame pour un poste d'essence sur une place de stationnement d'autoroute; voir aussi les arręts non publiés du 10 décembre 1971 en la cause A. précitée, ŕ propos d'une réclame routičre de 18 m2, visible ŕ une distance de 95 m, du 22 juin 1983 en la cause H. c. Conseil d'Etat du canton de Zurich, ŕ propos de l'annonce lumineuse d'une entreprise visible depuis l'autoroute, du 21 mars 1986 en la cause H. c. Conseil d'Etat du canton de Zurich, oů le Tribunal fédéral a admis un recours concernant la désignation d'un établissement public, notamment pour des raisons de sécurité routičre, soit pour permettre aux automobilistes de s'orienter plus facilement, du 1er octobre 1991 en la cause S. c. Conseil d'Etat du canton de St-Gall, ŕ propos de l'annonce générique d'un marchand de meubles, et l'arręt précité du 12 février 1996, ŕ propos d'un panneau d'informations lié ŕ un plan de situation). c) En l'espčce, la recourante soutient essentiellement que ses panneaux sont situés largement en retrait du giratoire en cause, lequel offre aussi une grande visibilité aux usagers de la route. Au demeurant, la distance de 3 mčtres prévue par l'art. 97 al. 2 OSR serait inapplicable dans la mesure oů les panneaux n'ont pas leur propre support, mais sont destinés ŕ ętre placés sur un mur existant. La sécurité routičre ne serait donc pas menacée. Comme on l'a vu (supra consid. 2), le Département ne conteste pas ce dernier point et admet que l'art. 97 al. 2 OSR n'est pas applicable en l'espčce. Il soutient toutefois que les panneaux litigieux devraient ętre installés de maničre bien visible ŕ proximité d'un giratoire, oů l'attention des conducteurs doit ętre particuličrement soutenue, et qu'ils sont donc de nature ŕ mettre en danger la sécurité routičre. Il est constant que l'attention du conducteur - qui doit ętre appréciée selon toutes les circonstances (ATF 122 IV 225 ss) - est actuellement de plus en plus sollicitée en raison de l'augmentation du trafic et de celle des panneaux publicitaires, notamment ceux ŕ double face sur supports fixes, qui sont disposés le long des trottoirs et peuvent ętre aussi lumineux, ou męme parfois placés au milieu de la chaussée, entre les deux sens de la circulation. Quant aux giratoires avec priorité ŕ gauche, introduits par l'art. 24 al. 4 OSR, entré en vigueur le 1er mai 1989, ils représentent un cas particulier et nécessitent que les conducteurs s'y engagent avec plus de prudence par rapport aux carrefours avec un stop ou un signal "Cédez le passage". Leur passage est donc délicat et exige que les conducteurs se concentrent sur l'ensemble du trafic circulant dans le rond-point. Comme le relčve d'ailleurs ŕ juste titre le Département intimé dans ses observations sur le présent recours, l'inattention a été la cause de 60 % des accidents de circulation dans le canton en 1999. Ainsi, les panneaux d'affichage qui, par nature, sont destinés ŕ détourner l'attention des conducteurs, représentent une mise en danger accrue et ne doivent pas ętre posés aux endroits critiques. Sauf dans des conditions exceptionnelles particuličrement favorables, aucune autorisation d'affichage ne devrait donc ętre donnée ŕ proximité immédiate d'un giratoire. Il s'ensuit que le refus de l'autorisation sollicitée est en principe conforme aux art. 6 al. 1 LCR et 96 al. 1 OSR. Au vu de l'intéręt public en jeu, manifestement supérieur ŕ l'intéręt privé de la recourante ŕ pouvoir disposer de l'espace publicitaire souhaité, ce refus ne constitue pas non plus une mesure disproportionnée. Reste ŕ examiner si, comme le prétend la recourante, l'interdiction qui est signifiée serait contraire au principe de l'égalité de traitement. 4.- La recourante a produit plusieurs photos illustrant des installations de panneaux publicitaires, implantés par la Société générale d'affichage aux abords de différents carrefours, qui n'auraient jamais fait l'objet d'une autorisation. A premičre vue, plusieurs de ces panneaux paraissent en effet situés ŕ des endroits plus critiques que les panneaux projetés par la recourante qui devraient ętre posés sur un mur existant. D'une façon générale, un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement ŕ des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité (ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées), ŕ moins que l'autorité ne refuse de revenir sur sa pratique illégale (ATF 103 Ia 242 consid. 3a p. 244) et qu'aucun intéręt public ou privé prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248, consid. 3c p. 254). Tout dépend donc de l'attitude de l'autorité. Pour ętre compatible avec le principe de l'égalité de traitement consacré par l'art. 8 Cst. (antérieurement: art. 4 al. 1 aCst.), un changement de la pratique administrative doit reposer sur des motifs objectifs et sérieux, tels qu'un examen approfondi des intentions du législateur, la modification de circonstances extérieures, un changement de conception juridique ou l'évolution des moeurs (ATF 123 V 156 consid. 3b p. 157; 122 I 57 consid. 3c/aa p. 59; voir aussi ATF 125 II 152 consid. 4c/aa p. 162 et les références citées). Une pratique qui se révčle erronée ou dont l'application a conduit ŕ des abus répétés ne saurait en effet ętre maintenue (ATF 123 V 156 consid. 3b p. 157; 121 V 80 consid. 6a p. 86). Dans sa réponse au présent recours, le Département a clairement manifesté son intention de ne plus tolérer la pose de panneaux publicitaires sans autorisation, méthode que la recourante semble d'ailleurs avoir elle-męme pratiqué ŕ quelques reprises, et d'appliquer de maničre plus rigoureuse les dispositions fédérales, également ŕ l'égard de la Société générale d'affichage. A l'avenir, on peut donc s'attendre ŕ ce que le Département adopte une pratique restrictive, maintenant qu'il a décidé d'examiner tous les cas de réclames routičres, en sa qualité d'autorité d'exécution de la loi fédérale sur la circulation routičre (art. 1er du rčglement de la loi genevoise d'application de la législation fédérale sur la circulation routičre du 30 janvier 1989; voir aussi art. 6 al. 3 et 4 de la loi genevoise sur les procédés de réclame du 9 juin 2000, entrée en vigueur le 20 octobre 2000, qui permet au Département de fournir un préavis ŕ une commune qui le demande ou de recourir contre une décision d'octroi d'autorisation). En outre, dans la mesure oů il considčre qu'ŕ proximité des carrefours, l'installation de panneaux d'affichage, par nature destinés ŕ détourner de la route l'attention de ses usagers, peuvent ętre une source majeure d'inattention, il devrait aussi intervenir pour corriger les abus éventuels qu'il pourrait constater, dans le cadre des dispositions transitoires de la loi cantonale sur les procédés de réclame (art. 42: délai de 2 ans pour la suppression des procédés de réclame non conformes ŕ la loi ou de 5 ans au maximum si ces procédés sont au bénéfice d'un contrat de plus longue durée). Dans ce contexte, la recourante ne saurait se plaindre d'une inégalité de traitement. Tout laisse en effet supposer que les autorités compétentes vont appliquer de façon plus stricte et plus cohérente, aux carrefours ŕ sens giratoire, la notion de mise en danger de la sécurité routičre contenue aux art. 6 al. 1 LCR et 96 al. 1 OSR. La;usanne, le 14 février 2001