Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2A.478/2002/svc Arręt du 28 février 2003 IIe Cour de droit public Composition MM. les Juges Wurzburger, Président, Hungerbühler et Meylan, juge suppléant. Greffičre: Mme Dupraz. Parties P.________, recourant, représenté par Me Georges Derron, avocat-conseil, chemin du Réservoir 12, 1012 Lausanne, contre Service de la formation professionnelle du canton de Vaud, rue Saint-Martin 24, 1014 Lausanne, Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugčne-Rambert 15, 1014 Lausanne. Objet Retrait du droit de former des apprentis (recours de droit administratif contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 2 septembre 2002) Faits: A. Le 6 avril 1994, le Service de la formation professionnelle du canton de Vaud (ci-aprčs: le Service cantonal) a autorisé pour la premičre fois O.________ SA, société d'édition et de distribution, ŕ engager et former un apprenti dans la profession d'employé de bureau, sous la responsabilité de P.________. Celui-ci n'étant pas titulaire du certificat fédéral de capacité de la profession en question, il était précisé que cette autorisation était octroyée "ŕ titre expérimental". Le 25 juin 1998, une autorisation semblable a été délivrée ŕ Régie publicitaire de S.________ SA, soit en réalité ŕ P.________, en qualité d'entrepreneur individuel assurant la régie publicitaire d'un magazine hebdomadaire. Cette autorisation accordée ŕ titre expérimental permettait de former un apprenti dans la profession d'employé de commerce dans la branche de la publicité. Il ressort d'un rapport établi le 12 décembre 2001 par la Commission d'apprentissage du district de Lausanne (ci-aprčs: la Commission d'apprentissage) que P.________ a engagé cinq apprentis et une apprentie - cette derničre pour deux formations -, entre les mois d'aoűt 1994 et d'aoűt 2000. Deux apprentis ont réussi l'examen final d'employé de bureau, un l'examen final d'employé de commerce. Deux ont mis fin ŕ leur contrat aprčs une année, voire moins. Quant ŕ l'apprentie, aprčs avoir réussi son examen final de gestionnaire de vente (formation d'une année), elle a entrepris un apprentissage d'employée de commerce mais y a mis fin durant le temps d'essai. Dans une lettre du 1er octobre 1998 ŕ P.________, le Service cantonal a déclaré avoir appris que son apprenti était occasionnellement appelé ŕ effectuer divers travaux liés ŕ la scientologie. Relevant que cette situation n'était pas acceptable au regard de l'art. 29 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (loi sur le travail; RS 822.11), il invitait l'intéressé ŕ prendre toutes les dispositions nécessaires par rapport au travail qu'il confiait ŕ son apprenti. Durant l'année 2000, une commissaire professionnelle a eu avec des apprentis de P.________ ou avec leurs proches des entretiens qui auraient confirmé le soupçon que ces apprentis étaient amenés ŕ remplir des questionnaires personnels ou ŕ étudier des documents inspirés par l'église de scientologie. Le 3 juillet 2001, la Commission d'apprentissage a autorisé l'intéressé ŕ engager un(e) seul(e) apprenti(e) pour l'année 2001, en se référant ŕ la discussion devant avoir lieu dans le cadre du Service cantonal concernant l'autorisation de former des apprentis, ŕ la suite des ruptures de contrats enregistrés dans son entreprise. Le 15 aoűt 2001, la Commission d'apprentissage a entendu ŕ huis-clos un ancien apprenti de P.________ qui, en substance, aurait accusé ce dernier de faire du prosélytisme en faveur de l'église de scientologie et de ne pas assurer ŕ ses apprentis une formation professionnelle convenable. Entendu le 28 aoűt 2001 sur ces accusations, l'intéressé a reconnu appartenir ŕ ladite église; il a nié tout esprit de prosélytisme ŕ l'égard de ses apprentis, mais admis avoir fait remplir des questionnaires personnels ŕ certains d'entre eux. B. S.________ a engagé U.________, née en 1983, comme apprentie de commerce ŕ partir du 28 aoűt 2001. Cependant, la Commission d'apprentissage a refusé d'approuver ce contrat, parce que le maître d'apprentissage ne remplissait plus les conditions requises par la loi. P.________ a recouru contre cette décision auprčs du Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-aprčs: le Tribunal administratif), en concluant notamment ŕ ce que le contrat d'apprentissage de U.________ soit approuvé. Le juge instructeur du Tribunal administratif a d'abord autorisé cette derničre ŕ poursuivre l'apprentissage qu'elle avait commencé dans l'entreprise de P.________; puis, par décision du 5 décembre 2001, il a annulé cette mesure préprovisionnelle en renvoyant la cause au Département de la formation et de la jeunesse du canton de Vaud (ci-aprčs: le Département cantonal) comme objet de sa compétence. U.________ a cessé de travailler dans l'entreprise de P.________ ŕ la fin du mois de novembre 2001. Par décision du 16 mai 2002, le Service cantonal a déclaré le recours susmentionné sans objet, parce que l'apprentie avait retrouvé une place d'apprentissage. Dans la męme décision, le Service cantonal, qui avait donné ŕ P.________ la possibilité de se déterminer sur le rapport précité de la Commission d'apprentissage du 12 décembre 2001 et entendu ŕ huis-clos deux de ses anciens apprentis, a retiré ŕ l'intéressé le droit de former des apprentis, en se référant notamment ŕ l'art. 10 de la loi fédérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle (LFPr; RS 412.10). C. P.________ a recouru contre la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 au Département cantonal, qui a transmis le recours au Tribunal administratif comme objet de sa compétence. Par décision incidente du 28 juin 2002, le juge instructeur du Tribunal administratif a constaté que la requęte de mesures provisionnelles était sans objet dans la mesure oů elle concernait U.________ et refusé d'accorder l'effet suspensif au recours ou d'ordonner les mesures provisionnelles sollicitées par le recourant. Il a considéré qu'il y avait des indices sérieux, dont certains étayés par pičces, d'interventions du recourant auprčs de ses apprentis en rapport avec la scientologie et estimé qu'il existait ŕ premičre vue un intéręt public important ŕ préserver de jeunes apprentis de telles interventions. Par arręt du 12 aoűt 2002, la section des recours du Tribunal administratif a déclaré irrecevable le recours de P.________ contre cette décision incidente. Elle a précisé que, si le recours avait été recevable, il aurait dű ętre rejeté, dčs lors qu'il existait un certain nombre d'éléments de nature ŕ susciter de sérieuses hésitations sur l'aptitude de l'intéressé ŕ former des apprentis, quand bien męme les faits étaient en partie contestés ou n'avaient pas été établis de maničre conforme aux rčgles de procédure. Statuant sur le fond par arręt du 2 septembre 2002, le Tribunal administratif a partiellement admis le recours de P.________ contre la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 (ch. II du dispositif), réformé ladite décision en ce sens qu'il était provisoirement interdit au recourant de former des apprentis, le dossier étant renvoyé ŕ "l'autorité intimée" pour complément d'instruction et nouvelle décision (ch. IIbis du dispositif), mis un émolument ŕ la charge du recourant (ch. III du dispositif) et refusé de lui allouer des dépens. Il a considéré en substance que le Service cantonal avait violé le droit d'ętre entendu du recourant, dans la mesure oů ce dernier n'avait pas pu participer ŕ l'administration de certaines preuves, ŕ savoir l'audition de témoins. En effet, la Commission d'apprentissage faisait état, dans son rapport du 12 décembre 2001, de l'audition d'un apprenti précédemment en formation chez le recourant, dont le nom n'était pas révélé; en outre, le Service cantonal avait entendu, ŕ l'insu du recourant, deux anciens apprentis dont le nom n'était pas davantage divulgué. Le Tribunal administratif s'est cependant refusé ŕ annuler purement et simplement la décision du Service cantonal du 16 mai 2002. Se référant aux éléments relevés dans les décisions provisionnelles rendues en la cause et, en particulier, dans l'arręt incident de la section des recours du Tribunal administratif du 12 aoűt 2002, il a retenu qu'il existait des doutes sur l'aptitude du recourant ŕ former des apprentis, notamment du point de vue du respect de la personnalité de ceux-ci, de la nature des tâches confiées aux apprentis et de la qualité du matériel d'enseignement. Il en a conclu qu'il y avait lieu de substituer ŕ la décision de retrait de l'autorisation de former des apprentis "une décision ŕ caractčre provisionnel" destinée ŕ préserver d'éventuels apprentis des risques qu'ils pourraient encourir si les motifs qui avaient conduit ŕ la décision attaquée devaient s'avérer fondés. Il s'est référé notamment ŕ l'art. 24 al. 3 LFPr. D. Agissant par la voie du recours de droit administratif, P.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de réformer l'arręt du Tribunal administratif du 2 septembre 2002 en ce sens que le recours qu'il a formé contre la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 est admis (ch. II du dispositif de cet arręt), que les ch. IIbis et III du dispositif de cet arręt sont annulés et que des dépens lui sont alloués "ŕ concurrence de la somme qui sera fixée par la cour de céans". Le recourant demande de pouvoir compléter son argumentation. Il sollicite l'assistance judiciaire. Le Tribunal administratif et le Service cantonal concluent au rejet du recours. Le Département fédéral de l'économie a expressément renoncé ŕ formuler des observations. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16). Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dű l'ętre -, ŕ condition qu'elles émanent des autorités énumérées ŕ l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 ŕ 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 128 II 311 consid. 2 p. 315). Il en va de męme lorsqu'une décision se fonde sur des dispositions cantonales d'exécution du droit fédéral, dénuées de toute portée indépendante, ou lorsque l'application de la norme de droit cantonal autonome (ou indépendant) se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec une question de droit administratif fédéral (ATF 128 II 56 consid. 1a/aa p. 58). 1.1 Dans le cas particulier, le fond de la cause porte sur le droit de former des apprentis. Il implique donc l'application du droit fédéral - qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (ATF 124 II 517 consid. 1 p. 519; 123 II 385 consid. 3 p. 388) -, en particulier l'application de l'art. 10 LFPr, de sorte que la voie du recours de droit administratif est ouverte. En outre, c'est également dans ce cadre que doivent ętre traités, en l'espčce, les griefs portant sur les frais de procédure et les dépens devant le Tribunal administratif ainsi que sur l'observation des normes cantonales ŕ ce propos. C'est donc ŕ juste titre que le recourant a agi par la voie du recours de droit administratif. Au demeurant, en ce qui concerne l'application du droit cantonal, le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral se détermine selon les rčgles applicables en matičre de recours de droit public. 1.2 Le recours de droit administratif n'est recevable contre une décision d'une autorité cantonale que si celle-ci a statué en derničre instance cantonale. Dans le cas particulier, le Tribunal administratif a substitué ŕ un retrait définitif du droit de former des apprentis une interdiction seulement provisoire. Il a considéré en effet que la décision attaquée devant lui avait violé le droit d'ętre entendu du recourant. Il a par conséquent renvoyé la cause ŕ l'autorité de premičre instance pour complément d'instruction et nouvelle décision. Męme si - question sur laquelle on reviendra lors de l'examen sur le fond (cf. consid. 3.2.4, ci-aprčs) - la mesure qu'il a prise devait ętre considérée comme une (premičre) décision sur le fond (de portée limitée dans le temps) et non comme une simple mesure provisionnelle, il n'en faudrait pas moins constater que le Tribunal administratif ne s'est pas prononcé sur un retrait définitif de ce droit et qu'il ne disposait d'ailleurs pas d'un état de fait réguličrement établi lui permettant de le faire. En l'état, il n'existe donc pas, sur ce point, de décision rendue en derničre instance cantonale. Par conséquent, le présent recours est irrecevable dans la mesure oů il tend ŕ faire prononcer l'annulation du retrait définitif de former des apprentis. Il est en revanche recevable en tant qu'il s'en prend ŕ l'interdiction provisoire de former des apprentis prononcée par le Tribunal administratif. Au demeurant, il le serait męme si cette interdiction devait ętre qualifiée de simple mesure provisionnelle, le délai de recours de dix jours applicable dans un tel cas ayant été respecté. 2. Selon l'art. 108 al. 3 OJ, lorsque les annexes manquent ou que les conclusions ou les motifs du recours ne sont pas suffisamment clairs, sans que le recours soit manifestement irrecevable, un bref délai supplémentaire est imparti au recourant pour remédier ŕ l'irrégularité, sous peine d'irrecevabilité. Les conditions d'application de cette disposition ne sont toutefois pas remplies en l'espčce dans la mesure oů le mémoire de recours satisfait aux exigences de motivations de l'art. 108 al. 2 OJ. Par ailleurs, les conditions d'un second échange d'écritures, que l'art. 110 al. 4 OJ autorise ŕ titre exceptionnel, ne sont pas non plus réalisées dans le cas particulier (RDAF 1998 2 73 consid. 3 p. 77, 2A.233/1996, et la jurisprudence citée). La requęte du recourant tendant ŕ pouvoir compléter son argumentation doit dčs lors ętre rejetée. 3. 3.1 Le recourant reproche ŕ l'autorité intimée d'avoir "prononcé matériellement une mesure provisionnelle" sans en avoir été requise par le Département cantonal ou ses services et d'avoir ainsi statué ultra petita. S'étant fondé sur l'art. 24 al. 3 LFPr, le Tribunal administratif aurait empiété sur le domaine de compétence du pouvoir exécutif. De plus, la disposition précitée ne saurait servir de base ŕ une interdiction de former des apprentis, de sorte que la mesure litigieuse serait dépourvue de base légale et devrait ętre annulée. Au demeurant, le recourant fait valoir qu'une conclusion prise sur le fond ne peut pas ętre "transformée" en mesure provisionnelle. Il se plaint encore que l'autorité intimée ait prononcé la mesure querellée en se fondant sur des éléments de fait établis en violation du droit d'ętre entendu, comme elle l'avait elle-męme constaté. Enfin, le Tribunal administratif ayant annulé la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 et renvoyé le dossier ŕ l'autorité compétente pour complément d'instruction et nouvelle décision, il avait en fait donné gain de cause au recourant, de sorte qu'il ne pouvait pas mettre un émolument judiciaire ŕ sa charge ni refuser de lui allouer des dépens. 3.2 3.2.1 Bien que le dispositif de l'arręt attaqué laisse ŕ désirer dans sa formulation, il apparaît que le Tribunal administratif a entendu annuler, en l'état, le retrait définitif du droit de former des apprentis prononcé par le Service cantonal puis, statuant lui-męme, substituer ŕ ce retrait définitif une interdiction provisoire, et enfin renvoyer la cause ŕ l'autorité de premičre instance pour qu'elle statue ŕ nouveau sur un retrait définitif de ce droit aprčs complément d'instruction. Il en résulte, implicitement mais certainement, que "l'interdiction provisoire" doit sortir ses effets jusqu'au moment oů l'autorité de premičre instance aura, comme elle y est invitée, pris une nouvelle décision sur le retrait définitif du droit de former des apprentis. On ne saurait reprocher au Tribunal administratif de s'ętre ainsi arrogé une compétence relevant du seul pouvoir exécutif: en vertu de l'effet dévolutif du recours, il lui était loisible de statuer en lieu et place de l'autorité administrative sur le retrait du droit de former des apprentis ou sur l'interdiction de l'exercer. D'ailleurs le recourant lui-męme ne prétend pas que, selon le droit de procédure vaudois, le recours au Tribunal administratif ne comporterait pas d'effet dévolutif ou seulement un effet dévolutif moins étendu. 3.2.2 Il n'est pas nécessaire de rechercher si c'est ŕ juste titre que le Tribunal administratif a invoqué l'art. 24 al. 3 LFPr ŕ l'appui de l'arręt attaqué. En effet, la mesure qu'il a prononcée trouve de toute façon un fondement dans l'art. 10 al. 4 LFPr, qui oblige l'autorité cantonale ŕ interdire de former des apprentis au maître d'apprentissage s'il ne répond pas aux conditions fixées par le premier alinéa de l'art. 10 LFPr ou s'il manque gravement ŕ ses obligations légales ou encore si les examens intermédiaires ou de fin d'apprentissage révčlent que la formation est insuffisante. L'existence d'une base légale suffisante ne saurait donc ętre contestée. 3.2.3 En outre, on ne peut pas faire grief au Tribunal administratif d'avoir statué ultra petita. En limitant la portée dans le temps de l'interdiction litigieuse, il a simplement alloué moins que ce que le recourant lui demandait, par sa conclusion en annulation complčte du retrait du droit de former des apprentis. 3.2.4 Par ailleurs, l'interdiction provisoire que le Tribunal administratif a substituée au retrait définitif prononcé par le Service cantonal constitue une décision sur le fond et non pas, comme le soutient le recourant, une mesure provisionnelle. Dčs lors, c'est ŕ tort que le recourant se plaint que le Tribunal administratif ait "transformé une conclusion en une mesure provisionnelle". 3.2.5 Il est constant que le Tribunal administratif ne disposait pas d'un état de fait réguličrement établi sur lequel il aurait pu se fonder pour trancher de maničre définitive la question de fond posée par le présent litige, soit le maintien ou non du droit du recourant de former des apprentis. C'est précisément pour cette raison qu'il a annulé la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 prononçant le retrait de ce droit et renvoyé le dossier ŕ l'autorité de premičre instance pour complément d'instruction et nouvelle décision. Il n'en disposait pas moins d'éléments suffisants pour prononcer une interdiction provisoire de former des apprentis. Ce n'est pas parce que des témoins ont été entendus sans que fűt respecté le droit du recourant de participer ŕ cette mesure d'instruction que leurs dépositions se trouveraient ipso facto dépourvues de toute force probante. Toutefois, cette force probante ne pourra ętre définitivement appréciée qu'une fois que le recourant aura eu la possibilité d'exercer ŕ leur sujet son droit d'ętre entendu. Tant que cela n'aura pas été le cas, ces dépositions n'en peuvent pas moins constituer des indices, suffisants comme tels ŕ fonder une interdiction provisoire de former des apprentis. Au demeurant, le Tribunal administratif aurait pu aboutir au męme résultat par une autre voie. Il aurait pu procéder lui-męme au complément d'instruction nécessaire en rétablissant le recourant dans son droit d'ętre entendu. Ensuite, vu qu'il jouit d'un pouvoir d'examen moins étendu que l'autorité de premičre instance, il aurait dű inviter cette autorité ŕ indiquer si, au vu du résultat de ce complément d'instruction, elle maintenait ou non la décision précitée du 16 mai 2002. Dans cette hypothčse, le refus de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles aurait empęché le recourant de former des apprentis jusqu'ŕ ce que l'autorité de premičre instance modifie ladite décision du 16 mai 2002 ou, ŕ défaut, jusqu'ŕ ce que le Tribunal administratif statue au fond. Le recourant n'aurait cependant pas pu s'en plaindre, le refus susmentionné étant devenu définitif, aprčs avoir été confirmé sur recours par un arręt incident n'ayant lui-męme pas été contesté. Dans le cas particulier, les éléments figurant au dossier et retenus par le Tribunal administratif dans son arręt du 12 aoűt 2002 et dans l'arręt attaqué apparaissent suffisamment consistants pour alimenter au moins le soupçon que le recourant ne remplit pas (ou plus) les conditions auxquelles est subordonné le droit de former des apprentis et, s'ils devaient ętre définitivement confirmés au terme d'une instruction respectueuse du droit d'ętre entendu du recourant, ils porteraient sur des faits suffisamment graves pour justifier que soit prononcée, ŕ titre préventif, une interdiction provisoire de former des apprentis. 3.2.6 Enfin, dans la mesure oů le Tribunal administratif ne s'est pas borné ŕ annuler le retrait définitif du droit de former des apprentis mais lui a substitué une interdiction provisoire et oů, en l'état, le recourant n'obtient que trčs partiellement satisfaction, il n'était pas arbitraire de mettre ŕ sa charge un émolument réduit et de lui refuser l'allocation de dépens. 4. Vu ce qui précčde, le recours doit ętre rejeté dans la mesure oů il est recevable. Succombant, le recourant n'a pas droit ŕ des dépens (art. 159 al. 1 OJ) et doit en principe supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Il a sollicité l'assistance judiciaire. Toutefois, il n'a pas apporté la preuve de son indigence; en particulier, il n'a pas fourni, dans le délai imparti ŕ cet effet, les éléments et justificatifs qui lui étaient réclamés. Sa demande d'assistance judiciaire doit donc ętre rejetée (art. 152 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. La demande d'assistance judiciaire est rejetée. 3. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis ŕ la charge du recourant. 4. Le présent arręt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Service de la formation professionnelle et au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi qu'au Département fédéral de l'économie. Lausanne, le 28 février 2003 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: La greffičre: