Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2A.531/2005 /fzc Arręt du 7 décembre 2005 IIe Cour de droit public Composition MM. les Juges Merkli, Président, Wurzburger et Meylan, Juge suppléant. Greffier: M. de Mestral. Parties X.________, recourante, contre Département fédéral de justice et police, 3003 Berne. Objet exception aux mesures de limitation, recours de droit administratif contre la décision du Département fédéral de justice et police du 5 aoűt 2005. Faits: A. X.________, née en1961, ressortissante colombienne, est arrivée en Suisse le 18 janvier 1996. Elle a dčs lors vécu et travaillé ŕ Genčve sans autorisation en qualité d'aide domestique et de couturičre. B. Le 22 janvier 2004, elle a sollicité de l'Office de la population du canton de Genčve (ci-aprčs: l'Office de la population) la régularisation de ses conditions de séjour sur la base de la Circulaire du 21 décembre 2001 concernant la réglementation du séjour des étrangers dans les cas personnels d'extręme gravité ("Circulaire Metzler"). Aprčs enquęte, l'Office de la population l'a informée ętre disposé ŕ lui délivrer une autorisation de séjour moyennant qu'elle soit exclue des mesures de limitation des étrangers exerçant une activité lucrative en Suisse; il a transmis le dossier ŕ l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (IMES; dčs le 1er janvier 2005: Office fédéral des migrations [ODM], aprčs sa fusion avec l'Office fédéral des réfugiés [ODR]; ci-aprčs: l'Office fédéral) pour examen. L'Office fédéral, aprčs avoir donné ŕ l'intéressée la possibilité d'exercer son droit d'ętre entendue, a décidé le 4 janvier 2005 de ne pas l'exempter des mesures de limitation. C. Statuant sur le recours de X.________ contre la décision précitée, le Département fédéral de justice et police (ci-aprčs: le Département fédéral) l'a rejeté, par prononcé du 5 aoűt 2005. Il a retenu en substance que la durée du séjour de X.________ en Suisse n'était pas déterminante dans la mesure oů ce séjour avait été illégal. Vouloir s'adapter, apprendre le français, assurer son indépendance financičre sans émarger ŕ l'aide sociale, ne pas occuper les services de police, ętre honnęte et intčgre constituaient d'indéniables qualités humaines qui, toutefois, ŕ elles-seules n'étaient pas déterminantes sous l'angle de l'art. 13 lettre f de l'ordonnance du Conseil fédéral du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21, ci-aprčs: l'ordonnance limitant le nombre des étrangers). Les attaches que l'intéressée avait nouées avec son entourage en neuf ans de séjour en Suisse n'étaient pas profondes et durables au point d'exclure son départ. Elle n'avait en Suisse aucune famille et, ayant travaillé essentiellement dans le domaine domestique, elle n'avait pas de qualifications professionnelles spécifiques ne pouvant ętre mises ŕ profit que dans ce pays. Par opposition, ayant vécu trente-cinq ans dans son pays d'origine, elle en connaissait forcément le fonctionnement et était au fait des us et coutumes de sa population. En Colombie, elle retrouverait sa mčre et sa soeur; en outre, elle y disposait certainement d'un réseau d'amis et de connaissances qui, une fois réactivé, contribuerait ŕ faciliter sa réintégration sociale. D. Agissant par la voie du recours de droit administratif, X.________ demande au Tribunal fédéral, avec suite de frais et dépens, d'annuler la décision du Département fédéral du 5 aoűt 2005 et de prononcer qu'elle a droit ŕ la régularisation de ses conditions de séjour et peut ętre autorisée ŕ travailler. Le Département fédéral conclut au rejet du recours. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. 1.1 La voie du recours de droit administratif est, en principe, ouverte contre les décisions relatives ŕ l'assujettissement aux mesures de limitation prévues par l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (ATF 122 II 403 consid. 1 p. 404/405). Selon l'art. 100 al. 1 lettre b ch. 3 OJ, le recours de droit administratif est en revanche irrecevable contre l'octroi ou le refus d'autorisations auxquelles le droit fédéral ne confčre pas un droit. Les autorités compétentes statuent librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour ou d'établissement (art. 4 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20, ci-aprčs: la loi sur le séjour). En principe, l'étranger n'a pas droit ŕ l'octroi d'une autorisation de séjour; le recours de droit administratif n'est donc pas recevable, ŕ moins que puisse ętre invoquée une disposition particuličre du droit fédéral ou d'un traité accordant le droit ŕ la délivrance d'une telle autorisation. Un tel droit ne saurait ętre déduit du Traité du 14 mars 1908 d'amitié, d'établissement et de commerce entre la Suisse et la Colombie (RS 0.142.112.631, ci-aprčs: le traité d'amitié) auquel se réfčre la recourante - peu importe que cette derničre ait cru, comme elle le prétend, le contraire. Sauf disposition expresse contraire, qui fait ici défaut, les traités d'établissement ont toujours été interprétés dans ce sens qu'ils ne confčrent pas aux ressortissants des Etats étrangers le droit d'obtenir en Suisse un permis d'établissement ou une autorisation de séjour. Ces traités ne dérogeant pas aux lois internes sur la police des étrangers, le seul avantage qu'ils procurent ŕ leurs bénéficiaires est de jouir, une fois qu'ils ont obtenu un permis d'établissement, de la libre circulation intercantonale au męme titre que les Confédérés (ATF 111 Ib 169 consid. 2 p. 171/172; cf. également ATF 127 II 177 consid. 2b p. 180). La recourante ne peut donc pas se prévaloir de la clause de la nation la plus favorisée figurant ŕ l'art. 2 du traité d'amitié. 1.2 La recourante conclut que lui soit reconnu un "droit ŕ la régularisation de ses conditions de séjour et ŕ ętre mise au bénéfice d'une autorisation de travail ŕ Genčve". Dans la mesure oů elle entend par lŕ demander qu'il lui soit délivré une autorisation de séjour avec prise d'emploi, ou que les autorités genevoises soient invitées ŕ le faire, son recours est irrecevable (art. 100 al. 1 lettre b ch. 3 OJ). Il le serait également au motif que ce point n'a pas fait l'objet de la décision présentement déférée (art. 97 al. 1 OJ). Toutefois, l'exception aux mesures de limitation, seul objet sur lequel le Département fédéral s'est prononcé le 5 aoűt 2005, constitue la condition de l'octroi d'une autorisation de séjour par les autorités genevoises. La conclusion de la recourante peut ętre interprétée comme portant aussi sur l'application de l'art. 13 lettre f OLE; dans cette mesure, le recours est recevable. 1.3 Le recours est, au demeurant, formé en temps utile et respecte les formes prescrites. Il y a donc lieu d'entrer en matičre dans la mesure ci-dessus définie. 2. Conformément ŕ l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif peut ętre formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excčs et l'abus du pouvoir d'appréciation (ATF 128 II 145 consid. 1.2.1 p. 150, 56 consid. 2a p. 60). Le Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (ATF 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2 p. 318; 129 II 183 consid. 3.4 p. 188; 128 II 56 consid. 2b p. 60; 126 V 252 consid. 1a p. 254). Comme il n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent, il peut admettre le recours pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant ou, au contraire, confirmer la décision attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 131 II 361 consid. 2 p. 366; 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2 p. 318; 129 II 183 consid. 3.4 p. 188; 127 II 8 consid. 1b p. 12 , 264 consid. 1b p. 268; 125 II 497 consid. 1b/aa p. 500 et les arręts cités). Par ailleurs, l'autorité intimée n'étant pas une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral peut également revoir d'office les constatations de fait (art. 104 lettre b et 105 OJ; ATF 128 II 56 consid. 2b p. 60). En particulier en matičre de police des étrangers, lorsque la décision n'émane pas d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral fonde en principe ses jugements, formellement et matériellement, sur l'état de fait et de droit existant au moment de sa propre décision (ATF 124 II 361 consid. 2a p. 365; 122 II 1 consid. 1b p. 4, 385 consid. 1 p. 390 et les arręts cités). Le Tribunal fédéral ne peut en revanche pas revoir l'opportunité de la décision entreprise, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matičre (art. 104 lettre c ch. 3 OJ a contrario; ATF 130 V 196 consid. 4 p. 203/204; 128 II 56 consid. 2b p. 60; 127 II 297 consid. 2a p. 298). 3. 3.1 Les mesures de limitation visent, en premier lieu, ŕ assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangčre résidante, ainsi qu'ŕ améliorer la structure du marché du travail et ŕ assurer un équilibre optimal en matičre d'emploi (art. 1er lettres a et c OLE). L'art. 13 lettre f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extręme gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particuličres de leur cas ou pas soutenable du point de vue politique (ATF 130 II 39 consid. 3 p. 41). Il découle de la formulation de l'art. 13 lettre f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractčre exceptionnel et que les conditions mises ŕ la reconnaissance d'un cas de rigueur doivent ętre appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées ŕ celles applicables ŕ la moyenne des étrangers, doivent ętre mises en cause de maničre accrue, c'est-ŕ-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte, pour lui, de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extręme gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extręme gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper ŕ une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, ŕ lui seul, ŕ constituer un cas d'extręme gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3 p. 41/42; 128 II 200 consid. 4 p. 207/208 et les références citées). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les séjours illégaux en Suisse ne sont en principe pas pris en considération dans l'examen d'un cas de rigueur. Sinon, l'obstination ŕ violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée (ATF 130 II 39 consid. 3 p. 42). Il appartient dčs lors ŕ l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant de l'exempter des mesures de limitation du nombre des étrangers. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, notamment (ATF 130 II 39 consid. 3 p. 42 et les arręts cités). Il n'y a en revanche pas lieu d'adopter des critčres particuliers et spécifiques s'agissant de travailleurs clandestins (ATF 130 II 39 consid. 5 p. 44/46). 3.2 Dans le cas particulier, la recourante a certes accompli, durant son séjour en Suisse, des efforts d'intégration et aucun reproche n'a pu lui ętre adressé quant ŕ son comportement; mais cela ne suffit pas ŕ justifier une exception aux mesures de limitations. Ni les attaches que la recourante a pu se créer en Suisse, ni l'évolution professionnelle qu'elle y a connue ne sont exceptionnelles au point de justifier une telle exemption. La recourante ayant vécu en Colombie les trente-cinq premičres années de son existence, il n'est, bien qu'elle s'en défende, pas vraisemblable que ce pays lui soit devenu ŕ ce point étranger qu'elle ne serait plus en mesure, aprčs une période de réadaptation, d'y retrouver ses repčres, d'autant que sa mčre et sa soeur y vivent encore. Contrairement ŕ ce que soutient la recourante, la Colombie n'est pas dans une situation de guerre civile généralisée, męme si ce pays connaît de nombreux affrontements entre diverses guérillas, qui contrôlent de larges zones du territoire, groupes paramilitaires et forces gouvernementales. Enfin, la recourante ne saurait tirer argument du fait qu'une majorité de la population colombienne vit dans des conditions socio-économiques précaires car l'art. 13 lettre f OLE n'a pas pour objet de soustraire les intéressés aux conditions générales d'existence régnant dans leur pays d'origine. La recourante paraît vouloir remettre en question la jurisprudence du Tribunal fédéral en matičre de travailleurs clandestins (ATF 130 II 39 consid. 5 p. 44/46, cf. consid. 3.1 ci-dessus). Cependant, elle ne fait valoir aucun argument qui n'ait déjŕ été examiné et réfuté dans l'arręt précité et qui, partant, en justifierait le réexamen. En l'espčce, c'est ŕ juste titre que le Département fédéral a fait abstraction de la durée du séjour en Suisse de la recourante - dčs lors que celui-ci était illégal - et a constaté que les conditions auxquelles la jurisprudence admet l'existence d'un cas particulier d'extręme gravité ne sont pas réunies. L'argumentation de la recourante doit donc ętre rejetée. 4. 4.1 Ancré ŕ l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de maničre loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre ŕ tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a p. 269/270). A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (cf. ATF 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 118 Ib 580 consid. 5a p. 582/583). Entre autres conditions toutefois, l'administration doit ętre intervenue ŕ l'égard de l'administré dans une situation concrčte (cf. ATF 125 I 267 consid. 4c p. 274) et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (cf. ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 et les références citées). 4.2 L'Office fédéral, tant dans la circulaire du 21 décembre 2001, ("Circulaire Metzler"), dont se prévaut la recourante, que dans celles des 17 septembre et 8 octobre 2004 concernant la réglementation du séjour des étrangers dans les cas personnels d'extręme gravité, énonce, conformément ŕ la jurisprudence du Tribunal fédéral, les critčre d'application de l'art. 13 lettre f OLE. Comme on l'a vu (consid. 3.2 ci-dessus), si l'on mesure le présent cas ŕ l'aune de ces critčres, l'octroi d'une exception aux mesures de limitation ne se justifie pas. En particulier, et contrairement ŕ ce que semble penser la recourante, les circulaires précitées ne posent aucun principe selon lequel un séjour de quatre ans au moins et une bonne intégration en Suisse entraînerait obligatoirement l'application de l'art. 13 lettre f OLE. La recourante ne peut tirer en sa faveur aucun argument des circulaires précitées. Elle ne peut pas d'avantage se prévaloir d'un exposé sur l'immigration et l'intégration des étrangers en Suisse par le directeur de l'Office fédéral tenu en 2003 lors de l'assemblée générale du Forum des Migrants. Rien ne laisse supposer que ces propos généraux se seraient écartés des principes appliqués en la matičre et confirmés par la jurisprudence du Tribunal de céans. Un tel exposé ne constitue de toute façon pas une assurance donnée dans un cas concret par une autorité administrative compétente ou paraissant l'ętre. En conséquence, le refus opposé ŕ la recourante ne constitue nullement une "violation de la parole donnée"; l'intéressée n'est donc pas fondée ŕ invoquer le principe de la bonne foi. 5. 5.1 La recourante se plaint enfin d'une inégalité de traitement. Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait ŕ réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-ŕ-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de maničre identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de maničre différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte ŕ une situation de fait importante (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125; 127 V 448 consid. 3b p. 454; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4 et la jurisprudence citée). 5.2 La recourante cite une série de cas qui, ŕ l'en croire, seraient comparables au sien, mais oů les personnes intéressées ont bénéficié de l'exception aux mesures de limitation qui lui a été refusée. Dans sa réponse au présent recours, le Département fédéral s'est déterminé de maničre circonstanciée sur ces différents cas. Il en résulte que, dans cinq de ces cas, il s'agissait de parents d'adolescents ayant suivi tout ou partie de leur scolarité en Suisse; un cas concernait une personne ayant de la famille en Suisse; dans un autre cas, l'intéressée était âgée de cinquante-six ans et sa famille avait fait, dans le pays d'origine, l'objet de persécutions (un frčre et un neveu assassinés); un autre cas avait été réglé avant que la jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux sans-papiers ne soit connue de l'Office fédéral. Il apparaît ainsi que tous ces cas présentent, par rapport ŕ celui de la recourante, une différence significative justifiant un traitement lui aussi différent. Dans les trois derniers cas, en revanche, la seule différence indiquée par le Département fédéral tient ŕ la durée du séjour en Suisse (quatorze, respectivement seize ans). Les personnes intéressées, se trouvant illégalement en Suisse, ne pouvaient invoquer la durée de leur séjour pour bénéficier d'une exception aux mesures de limitation. Pour ętre mises au bénéfice de l'art. 13 lettre f OLE, elles s'étaient prévalues d'autres éléments qui ne différaient pas sensiblement de ceux qui sont propres au présent cas. Partant, une inégalité de traitement au détriment de la recourante pourrait difficilement ętre contestée. Il reste cependant que, dans cette hypothčse, les trois personnes en question auraient bénéficié d'un traitement non conforme aux principes posés par la jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral. Or, nul ne saurait invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'une faveur illégalement accordée ŕ un tiers; d'ailleurs, rien n'indique que l'Office fédéral se proposerait de persister dans une telle pratique illégale. Le moyen apparaît donc lui aussi mal fondé. 6. Il résulte de ce qui précčde que le recours doit ętre rejeté dans la mesure oů il est recevable. Succombant, la recourante doit supporter un émolument judiciaire (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. Un émolument judiciaire de 1'200 fr. est mis ŕ la charge de la recourante. 3. Le présent arręt est communiqué en copie ŕ la recourante et au Département fédéral de justice et police, ainsi qu'ŕ l'Office cantonal de la population du canton de Genčve. Lausanne, le 7 décembre 2005 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: