[AZA 3] 2A.591/1998/odi II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG *********************************** 22. März 2000 Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Hartmann, Hungerbühler, R. Müller, Bundesrichterin Yersin und Gerichtsschreiberin Müller. --------- In Sachen Schweizerischer Verband für künstliche Besamung (SVKB), Postfach 466, Zollikofen, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher Urs Gasche, Bollwerk 15, Postfach 5576, Bern, gegen Veterinäramt des Kantons T h u r g a u, Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons T h u r g a u, Verwaltungsgericht des Kantons T h u r g a u, betreffend Art. 31 und 4 aBV (Voruntersuchung der Besamungstauglichkeit), hat sich ergeben: A.- Der Schweizerische Verband für künstliche Besamung (SVKB; im Folgenden: der Verband) erhielt am 18. Juni 1996 vom Bundesamt für Landwirtschaft gestützt auf die Art. 17 ff. der Verordnung vom 29. August 1958 über die Rindvieh- und Kleinviehzucht (Tierzuchtverordnung, TZV; SR 916.310, AS 1995 2033) eine bis zum 30. September 2006 und in der ganzen Schweiz gültige Bewilligung für die Gewinnung, Aufbe- reitung, Lagerung und den Vertrieb von Samen von Stieren und Ebern. Diese Verordnung wurde ersetzt durch die Verordnung vom 28. Januar 1998 über Rindvieh- und Kleinviehzucht (AS 1998 691). Entsprechend wurde die Bewilligung vom 16. Juni 1996 mit Verfügung vom 17. März 1998 angepasst. Die Bewilligung für Organisationen für die künstliche Besamung (so genannte "KB-Organisationen") wird in Art. 32 ff. der Verordnung geregelt; diese ist mittlerweilen ersetzt worden durch die Verordnung über die Tierzucht vom 7. Dezember 1998 (SR 916.310); dort ist die "Bewilligungspflicht für KB-Orga- nisationen" in den Art. 15 ff. geregelt. Die künstliche Be- samung unter Einschluss der betreffenden Bewilligungspflicht hingegen wird in Art. 50 und speziell in Art. 51 ff. der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV; SR 916.401) geordnet. B.- Im Jahre 1997 beabsichtigte der Verband, neben der herkömmlichen Vornahme der Besamung von Nutztieren durch die Besamungstechniker eine neue Dienstleistung anzubieten. In seiner Ankündigung vom Juni 1997 hiess es unter anderem: "Als Tierbesitzer sind Sie trotz bestem Betriebsma- nagement regelmässig damit konfrontiert, dass ein- zelne Tiere eine schwache oder undeutliche Brunst zeigen. Der Entschluss für die Durchführung einer Besamung ist oftmals nur sehr schwer zu treffen. Mit einem Voruntersuch des Tieres können Ihnen un- sere Besamer dazu eine wertvolle Hilfestellung an- bieten. Der Voruntersuch umfasst die äussere Beurteilung des Tieres, sowie eine umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane. Je nach Bedarf kann der Vorun- tersuch mit dem Milchprogestorontest 'Hormonost' ergänzt werden. Dank dem Voruntersuch ist es mög- lich, Besamungen mit geringen Erfolgsaussichten nicht durchzuführen und damit Kosten zu sparen. Trächtige und nicht brünstige Tiere werden erkannt und von der Besamung ausgeschlossen. Bei Störungen am Geschlechtsapparat des Tieres wird der Beizug des Bestandestierarztes empfohlen." Das Veterinäramt des Kantons Thurgau (im Folgenden: Veterinäramt) erhielt Kenntnis von diesem Vorhaben und rea- gierte darauf mit zwei Briefen, in welchen es den Standpunkt vertrat, die angebotenen Handlungen seien tierärztliche Verrichtungen und daher den Tierärzten vorbehalten; den Be- samungstechnikern seien solche Handlungen verboten. Es er- suchte daher den Verband, den geplanten Testmarkt sofort zu annullieren. Mit Schreiben vom 26. Juni 1997 teilte der Ver- band dem Veterinäramt mit, die Durchführung des Testmarktes werde nicht verschoben. C.- Am 1. Juli 1997 erliess das Veterinäramt einen so genannten "tierseuchenpolizeilichen Entscheid" in Form einer Verfügung mit dem folgenden Wortlaut: "1. Der vom Schweizerischen Verband für künstliche Besamung (SVKB) angebotene Voruntersuch sowie die angebotene Überprüfung der Besamungstaug- lichkeit inklusive die umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane und das Diagnostizieren geschlechtskranker Tiere sind Tätigkeiten, die Tierärzten mit tierärztlicher Berufsausübungsbe- willigung vorbehalten sind. 2. Die Bewilligung der Besamungstechniker umfasst die vom SVKB im Rahmen des "Testmarktes" neu an- gebotenen Leistungen nicht. 3. Die im Kanton Thurgau tätigen Besamungstechniker werden angewiesen, die von ihren Bewilligungen nicht umfassten Tätigkeiten zu unterlassen. An- dernfalls muss mit einem Entzug der Bewilligung gerechnet werden. 4. Der SVKB wird angewiesen, den Testmarkt zu an- nullieren und insbesondere darauf zu verzichten, die Besamungstechniker zu Tätigkeiten aufzufor- dern, welche gegen ihre Bewilligungen und gegen die Tierschutz- und Gesundheitsgesetzgebung ver- stossen. 5. Der SVKB wird angewiesen, die von ihm über den Testmarkt orientierten Landwirte, Besamungstech- niker und Tierärzte in geeigneter Form über die Annullierung des Testmarktes zu informieren. 6. Einem allfälligen Rekurs wird die aufschiebende Wirkung entzogen." Gegen diese Verfügung rekurrierte der Verband am 22. Juli 1997 beim Departement für Inneres und Volkswirt- schaft des Kantons Thurgau (im Folgenden: Departement). Nachdem dieses das Begehren um Wiederherstellung der auf- schiebenden Wirkung am 1. September 1997 abgewiesen hatte, beendete der Verband den Testmarkt im Kanton Thurgau; mit Schreiben vom 24. September 1997 orientierte er die Tierärz- te des Kantons Thurgau sowie die Besamungstechniker im Test- gebiet darüber. Mit Schreiben vom 29. September 1997 stellte der Kantonstierarzt den im Kanton Thurgau tätigen SVKB-Besa- mungstechnikern sowie den freien Besamungstechnikern neue, ab sofort gültige Besamungsbewilligungen zu, welche die ur- sprünglichen ersetzten. Am 18. März 1998 wies das Departement den Rekurs ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsge- richt des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 2. September 1998 ab. D.- Dagegen hat der Verband am 27. November 1998 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er be- antragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und festzustellen, dass die von ihm angebotene Überprüfung der Besamungstauglichkeit keine den Tierärzten vorbehaltene Tätigkeit darstelle. Das Departement für Inneres und Volkswirtschaft und das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie das Eidge- nössische Volkswirtschaftsdepartement schliessen auf Abwei- sung der Beschwerde. E.- Mit Verfügung vom 17. März 1999 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung das Gesuch des Ver- bands um Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit dem den Kanton Zürich betreffenden Verfahren (2A.74/1999) abgewie- sen; ebenfalls abgewiesen hat er das Gesuch um Sistierung des Verfahrens. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1.- a) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 124 II 499 E. 1a S. 501, mit Hinweisen). b) Das Bundesgericht beurteilt letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder stützen soll- ten (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; BGE 123 I 275 E. 1b S. 277). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwer- de sind auch auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen zu überprüfen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die ei- nen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dagegen dem ange- fochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 123 I 275 E. 1b S. 277, mit Hinweis). c) Gemäss Art. 51 Abs. 1 lit. a und c in Verbindung mit Art. 6 lit. b der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV; SR 916.401) regelt das Bundesamt für Veterinär- wesen die Ausbildung der Besamungstechniker und stellt den Fähigkeitsausweis aus. Aufgrund dieses Fähigkeitsausweises erteilt der Kanton die Bewilligung zum Besamen an die Besa- mungstechniker (Art. 51 Abs. 2 lit. a TSV). Der Kantonstier- arzt überwacht die künstliche Besamung in seuchenpolizeili- cher Hinsicht (Art. 301 Abs. 1 lit. e TSV). Gemäss Art. 2 Abs. 3 des Tierschutzgesetzes vom 9. März 1978 (TSchG; SR 455) darf niemand ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen oder es in Angst versetzen. Das Recht des Kantons Thurgau enthält keine Bestim- mungen, die sich ausdrücklich auf die Tätigkeit des Besa- mungstechnikers beziehen. Hingegen statuiert § 1 Ziff. 1 der Verordnung des Regierungsrates vom 16. Juni 1987 über Berufe des Gesundheitswesens (GGV) eine Bewilligungspflicht für die Berufsausübung, wenn es um das Vorbeugen und Behandeln von Gesundheitsstörungen an Mensch und Tier geht. Im vorliegenden Fall geht es darum, ob die unabhän- gig von einer Besamung vorgenommene "Voruntersuchung", na- mentlich die "umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane" zwecks Überprüfung der Besamungstauglichkeit, nach Massgabe der kantonalrechtlichen gesetzlichen Regelung bewilligungs- pflichtig ist. Damit stützt sich der angefochtene Entscheid, der feststellt, dass die neu angebotenen Dienstleistungen von der Bewilligung zum Besamen nicht erfasst werden, auf selbständiges kantonales Recht, womit die vorliegend einge- reichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen ist. 2.- a) Der Verband hat den Testmarkt annulliert, die Tierärzte des Kantons Thurgau und die Besamungstechniker im Testgebiet darüber informiert sowie sichergestellt, dass auch die betroffenen Landwirte darüber orientiert werden. Damit sind die Ziff. 4 und 5 der Verfügung des Veterinäram- tes vom 1. Juli 1997 schon vor dem Entscheid des Departe- ments gegenstandslos geworden. Sie - bzw. ihre Bestätigung durch die kantonalen Rechtsmittelinstanzen - können daher nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein. b) aa) Ziff. 3 der dem Verfahren zugrunde liegenden Verfügung vom 1. Juli 1997 richtet sich nicht an den Ver- band, sondern an die Besamungstechniker. An der Anfechtung dieser Ziffer besteht jedoch kein aktuelles und praktisches Interesse, da sie keine selbständige Bedeutung hat: nachdem das Veterinäramt in Ziff. 1 und 2 der Verfügung bestimmte Tätigkeiten als den Tierärzten vorbehalten und als von der Bewilligungspflicht der Besamungstechniker nicht umfasst festgestellt hat, versteht es sich von selbst, dass diese Tätigkeiten von den Besamungstechnikern zu unterlassen sind. Soweit mit der staatsrechtlichen Beschwerde auch Ziff. 3 an- gefochten wird, ist daher darauf nicht einzutreten. bb) Ziff. 1 und 2 der Verfügung vom 1. Juli 1997 sind Feststellungsverfügungen, welche im Resultat festlegen, dass bestimmte Tätigkeiten den Besamungstechnikern nicht er- laubt sind. Hier fragt sich, ob der Verband, als "Anbieter" der entsprechenden Leistungen, überhaupt zur Erhebung der Beschwerde in eigenem Namen legitimiert ist. Da diese beiden Feststellungsverfügungen die Tätigkeit der Besamungstechni- ker anvisieren, fragt sich zudem, ob der Verband legitimiert ist, im Namen der Besamungstechniker staatsrechtliche Be- schwerde zu erheben. Diese Fragen können jedoch offen blei- ben, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist. c) Gemäss Ziff. 2 der Verfügung des Veterinäramtes "umfasst die Bewilligung der Besamungstechniker die vom SVKB im Rahmen des 'Testmarktes' neu angebotenen Leistungen nicht". Die zum Zeitpunkt dieser Verfügung - die dem vor- liegenden Verfahren zugrunde liegt - geltende Bewilligung bzw. der hier interessierende Teil ist im Rekursentscheid des Departements vom 18. März 1998 wiedergegeben: "Es ist ihm [sc. dem Besamungstechniker] untersagt, ausser der Besamungstätigkeit irgendwelche tier- ärztlichen Verrichtungen wie Untersuchungen und Be- handlungen von Tieren auszuüben oder Medikamente abzugeben. Diese Bewilligung kann widerrufen werden, wenn sich der Bewilligungsinhaber Verstösse gegen tierseu- chenpolizeiliche Vorschriften zu Schulden kommen lässt, die auferlegten Bedingungen nicht einhält oder den Beruf nicht mehr ausübt." Schon am 29. September 1997 - und damit vor dem er- wähnten Rekursentscheid - hatte jedoch das Veterinäramt neue, gemäss Schreiben vom selben Tag "sofort gültige" Be- willigungen für die Besamungstechniker herausgegeben. Damit ist aber das aktuelle und praktische Interesse des Beschwer- deführers an der Prüfung der Vereinbarkeit der von ihm neu angebotenen Dienstleistungen mit der alten Bewilligung erlo- schen; soweit Ziff. 2 der Verfügung des Departements bzw. deren Bestätigung durch die kantonalen Instanzen betreffend, ist daher auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzu- treten. 3.- a) Nach ständiger Rechtsprechung ist die staats- rechtliche Beschwerde grundsätzlich rein kassatorischer Na- tur; davon werden jedoch Ausnahmen gemacht, wenn die blosse Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht geeignet ist, die verfassungsmässige Lage wieder herzustellen (BGE 123 I 87 E. 5 S. 96, mit Hinweis). Ob sich hier eine solche Aus- nahme rechtfertigt und somit auf die Begehren des Beschwer- deführers - soweit mehr verlangt wird als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids - einzutreten ist, kann offen blei- ben, da die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist. b) Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesent- lichen Tatsachen und eine kurzgefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid ver- letzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesge- richt untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern prüft nur rechts- genügend vorgebrachte und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3/4; 119 Ia 197 E. 1d S. 201). Der Be- schwerdeführer hat sich mit der Begründung im angefochtenen Entscheid im Einzelnen auseinander zu setzen und zu erklä- ren, welches geschriebene oder ungeschriebene verfassungs- mässige Individualrecht verletzt worden sein soll. Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik tritt das Bun- desgericht nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b). Wird eine Ver- letzung des Willkürverbots geltend gemacht, kann der Be- schwerdeführer sich nicht damit begnügen, den angefochtenen Entscheid einfach als falsch oder willkürlich zu bezeichnen und ihm seine Sicht der Dinge gegenüberzustellen; er hat vielmehr anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen darzulegen, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 11/12). 4.- Unter dem Schutz des - hier noch anwendbaren - Art. 31 aBV steht jede gewerbsmässig ausgeübte, privatwirt- schaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient. Art. 31 aBV behält jedoch in Abs. 2 kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben vor. Solche Einschränkungen können dem Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit und Sicherheit oder von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standes- politische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu si- chern oder zu begünstigen. Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit bedürfen sodann einer gesetzlichen Grund- lage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässig- keit sowie der Rechtsgleichheit wahren (BGE 125 I 276 E. 3a, mit Hinweisen). Die vom Beschwerdeführer neu angebotene Dienstleis- tung stellt - nicht anders als die Besamungstätigkeit auch - eine private, auf Erwerb gerichtete und damit unter den Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit fallende Tätigkeit dar; die - letztinstanzlich vom Verwaltungsgericht bestä- tigte - Verfügung des Veterinäramtes, wonach bestimmte vom Beschwerdeführer angebotene Tätigkeiten den Tierärzten vor- behalten sind, greift in die Handels- und Gewerbefreiheit ein. 5.- a) Der Beschwerdeführer bringt vor, das Verwal- tungsgericht sei seiner Ansicht, wonach § 1 Ziff. 1 GGV keine genügende gesetzliche Grundlage für die Handels- und Gewerbefreiheit des Verbands darstelle, gefolgt. Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass dem Beschwerdeführer insoweit zuzustimmen sei, als diese Norm keinen Vorrang der Ärzte gegenüber den anderen Berufen des Gesundheitswesens statuiere; sie unterstelle lediglich ver- schiedene Tätigkeiten einer Bewilligung für die Berufsaus- übung. Dass das Verwaltungsgericht aufgrund dieser Überle- gung effektiv zum Schluss gekommen ist, § 1 Ziff. 1 GGV stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für einen Ein- griff in die Handels- und Gewerbefreiheit dar, geht aus der Formulierung des angefochtenen Entscheids hingegen nicht hervor; immerhin hält das Verwaltungsgericht am Schluss sei- ner Urteilsbegründung zusammenfassend fest, dass die vom Verband angebotene "umfassende Untersuchung der Geschlechts- organe" sowie die "frühere Erkennung geschlechtskranker Tie- re" ohne weiteres unter § 1 GGV subsumiert werden könnten. Damit hat es die Annahme, die streitige Verfügung lasse sich (auch) auf diese Bestimmung stützen, jedenfalls nicht aus- drücklich verworfen. Zwar geht das Verwaltungsgericht in der Folge davon aus, dass Art. 2 Abs. 3 TSchG, wonach niemand ungerechtfer- tigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen oder es in Angst versetzen darf, als gesetzliche Grundlage für einen Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit genügt. Wie es sich damit verhält, kann jedoch dahingestellt blei- ben, falls sich ergibt, dass jedenfalls § 1 Ziff. 1 GGV eine genügende gesetzliche Grundlage für den besagten Grund- rechtseingriff bildet. b) Grundsätzlich beschränkt sich die Kognition des Bundesgerichts hinsichtlich der Auslegung und Anwendung kan- tonalen Gesetzes- und Verordnungsrechts auf eine Willkürprü- fung (BGE 123 I 259 E. 2b S. 261; 118 Ia 175 E. 2a S. 177, mit Hinweisen). Ein schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit, der eine Prüfung mit freier Kognition er- lauben würde, liegt entgegen der Auffassung des Beschwerde- führers nicht vor: Mit dem vorliegenden Eingriff wird den Besamungstechnikern ihre ursprüngliche Berufsausübung in keiner Weise verunmöglicht; es wird ihnen einzig verboten, bestimmte, darüber hinausgehende Tätigkeiten auszuführen. c) § 1 Ziff. 1 GGV unterstellt das Vorbeugen und Behandeln von Gesundheitsstörungen an Mensch und Tier für die Berufsausübung einer Bewilligungspflicht. Gemäss Ziff. 1 der Verfügung des Veterinäramtes vom 1. Juli 1997 sind der vom Verband angebotene Voruntersuch sowie die angebotene Überprüfung der Besamungstauglichkeit inklusive die umfassende Untersuchung der Geschlechtsorgane und das Diagnostizieren geschlechtskranker Tiere Tätigkei- ten, die Tierärzten mit tierärztlicher Berufsausübungsbewil- ligung vorbehalten sind. Bevor geprüft werden kann, ob Ziff. 1 der Verfügung des Veterinäramtes bzw. deren Bestätigung durch die kantona- len Rechtsmittelinstanzen ohne Willkür unter § 1 Ziff. 1 GGV subsumiert werden kann, ist zu klären, welche Handlungen durch diese Feststellungsverfügung überhaupt als den Tier- ärzten vorbehalten bezeichnet werden. Zu diesem Punkt hat sich das Verwaltungsgericht auf den Entscheid des Departe- mentes gestützt. Dieses ist zum Schluss gekommen, dass das Veterinäramt die mit der neuen Dienstleistung einzuführenden Tätigkeiten nur insoweit beanstandet, als diese umfassende Untersuchungen der Geschlechtsorgane und damit insbesondere auch die rektale Ovarienkontrolle sowie Untersuchungen auf Trächtigkeit bei anderen als zur Besamung angemeldeten Tie- ren betreffen. Diese Tätigkeiten haben klarerweise diagnostischen Charakter; deren Subsumtion unter den Begriff "Vorbeugen und Behandeln von Gesundheitsstörungen" ist, wenn auch nicht ganz unproblematisch, so doch zumindest nicht willkürlich: Eine seriöse Diagnose ist die Voraussetzung für die zielgerichtete Behandlung einer Gesundheitsstörung; es wäre nicht sinnvoll, einerseits nur gerade das Vorbeugen und Be- handeln im engeren Sinne ausschliesslich ausgebildeten Fach- leuten zu erlauben, hingegen Untersuchungen, die zu einer Diagnose führen können, davon auszunehmen. Es kann daher ohne Willkür davon ausgegangen werden, dass die von Ziff. 1 der Verfügung des Veterinäramtes betroffenen Tätigkeiten von § 1 Ziff. 1 GGV miterfasst werden. 6.- Ob das willkürfrei ausgelegte kantonale Recht mit dem angerufenen Grundrecht vereinbar ist, prüft das Bundes- gericht frei (BGE 124 I 25 E. 4a S. 32, mit Hinweis). a) Das öffentliche Interesse an der Beschränkung der beruflichen Tätigkeit des Besamungstechnikers ergibt sich einerseits aus tierseuchenpolizeilichen Überlegungen (vgl. Art. 69 aBV bzw. Art. 118 der neuen Bundesverfassung, BV) und anderseits aus Gründen des Tierschutzes (vgl. Art. 25bis aBV bzw. Art. 80 BV), insbesondere aber aus Art. 2 Abs. 3 des eidgenössischen Tierschutzgesetzes, wonach niemand ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen oder es in Angst versetzen darf. In diesem Sinn verlangt das öffentliche Interesse, dass die heikleren Manipulationen, welche die Tiere im oben beschriebenen Sinn gefährden können, möglichst den dafür ausgebildeten Tierärzten vorbehalten bleiben. b) Die Massnahme, die betreffenden Tätigkeiten den Tierärzten vorzubehalten, ist zur Wahrung dieses öffentli- chen Interesses zweifellos geeignet. Sie ist aber auch er- forderlich: Entgegen der Argumentation des Beschwerdeführers genügt eine Verpflichtung des Besamungstechnikers, nach der "umfassenden Untersuchung der Geschlechtsorgane" einen Tier- arzt beizuziehen, wenn der Verdacht besteht, dass der Zu- stand des Tieres tierärztliche Abklärung und Behandlung erfordert, gerade nicht: Entgeht dem Besamungstechniker etwa eine ernsthafte, möglicherweise übertragbare Krankheit, so kann sich der Tierhalter aufgrund dieser Untersuchung in ei- ner falschen Sicherheit wiegen. Der damit verbundenen Gefahr kann nicht anders als damit begegnet werden, dass den Besa- mungstechnikern die umfassende Untersuchung der Geschlechts- organe nicht erlaubt wird. Dass insbesondere die rektale Ovarienkontrolle den Tierärzten vorbehalten werden muss, ist erforderlich namentlich wegen der im Departementsentscheid - auf den sich das Verwaltungsgericht stützt - beschriebenen Gefahr, dass bei einem brünstigen Tier ein im Begriffe der Ovulation stehender randständiger Follikel am Ovar platzen könnte. Dass der Kanton Graubünden anscheinend eine von derjenigen des Kantons Thurgau abweichende gesetzliche Re- gelung kennt, ändert an dieser Beurteilung nichts. Die Si- cherheit von Mensch und Tier geht zudem dem Interesse des Beschwerdeführers am Anbieten einer zusätzlichen Dienstleis- tung und damit einer neuen Einkommensquelle eindeutig vor. Damit ist der Eingriff in die Handels- und Gewerbe- freiheit verhältnismässig; es ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch nicht ersichtlich, inwieweit der angefochtene Entscheid an einem inneren Widerspruch leiden sollte. 7.- Der Beschwerdeführer rügt, ihm sei das rechtliche Gehör verweigert worden, da sich das Verwaltungsgericht über weite Strecken damit begnügt habe, auf die Vorbringen der zweiten kantonalen Instanz abzustellen, ohne sich eingehen- der mit seiner Darstellung und den eingereichten Beweismit- teln auseinander zu setzen; aufgrund der inneren Widersprü- che des Entscheides sei es für ihn letztlich nicht ersicht- lich, von welchen Überlegungen sich die Behörde habe leiten lassen. Damit spricht der Beschwerdeführer die - einen Teil- gehalt des rechtlichen Gehörs bildende - Begründungspflicht an. Die aus Art. 4 aBV abgeleitete Begründungspflicht bedeutet nicht, dass sich die entscheidende Behörde mit al- len Vorbringen der Parteien eingehend auseinander setzen muss. Die Begründung kann sich auf die wesentlichen Ge- sichtspunkte beschränken; sie muss so abgefasst sein, dass der Betroffene sich über die Tragweite eines Entscheides Rechenschaft ablegen und diesen gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 124 II 146 E. 2a S. 149, mit Hinweis). Es ist grundsätzlich auch zulässig, in einem Urteil auf Be- gründungen in vorangegangenen Urteilen zu verweisen (BGE 123 I 31 E. 2c S. 34, mit Hinweisen). Dem Beschwerdeführer ist insoweit beizupflichten, dass die Begründung des angefochtenen Entscheides zumindest insoweit mangelhaft ist, als aus ihr nicht mit aller Klar- heit hervorgeht, auf welche gesetzliche (n) Grundlage (n) sich der Grundrechtseingriff stützen soll. Da das Verwaltungsge- richt jedoch § 1 Ziff. 1 GGV als gesetzliche Grundlage zu- mindest angetönt hat, ist es der Begründungspflicht gerade noch nachgekommen. 8.- Die nach dem Gesagten unbegründete Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind dem unter- liegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Demnach erkennt das Bundesgericht: 1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird als staats- rechtliche Beschwerde entgegengenommen. 2.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 3.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt. 4.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Veterinäramt, dem Departement für Inneres und Volkswirt- schaft und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt. ______________ Lausanne, 22. März 2000 Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: