Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_400/2021
Arręt du 18 aoűt 2021
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux
Seiler, Président, Aubry Girardin et Martenet,
Juge suppléant.
Greffičre : Mme Kleber.
Participants ŕ la procédure
A.________,
représenté par Me Valentin Groslimond, avocat,
recourant,
contre
Police cantonale du commerce,
rue Caroline 11, 1014 Lausanne.
Objet
Refus d'autorisation de pratiquer le transport de personnes ŕ titre professionnel,
recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 14 avril 2021 (GE.2020.0225).
Faits :
A.
A.________ a notamment exercé, entre 2012 et 2014, une activité de chauffeur de limousine ŕ temps partiel et de chauffeur poids lourds. Dčs le 1er octobre 2014, il a réguličrement été employé comme chauffeur de taxi professionnel par la société B.________ ŕ Vevey.
Le 3 novembre 2018, A.________ a été interpellé dans son véhicule ŕ la place de la Gare ŕ Vevey, alors qu'il attendait des clients. L'analyse a ensuite révélé un taux d'alcool de 1.73 o/oo dans le sang. Par ordonnance pénale du Ministčre public de l'arrondissement de l'Est vaudois du 9 janvier 2019, A.________ a été condamné pour conduite en état d'ébriété avec un taux d'alcool qualifié de 1.73 o/oo (art. 91 al. 1 let. b et al. 2 let. a de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routičre [LCR; RS 741.01]) ŕ une peine pécuniaire de 70 jours-amende, avec sursis pendant 3 ans, et ŕ une amende de 1'320 fr. ŕ titre de sanction immédiate et contraventionnelle.
Par décision rendue le 4 juin 2019 par le Service des automobiles et de la navigation (SAN), A.________ a par ailleurs été sanctionné pour ces faits d'un retrait de permis de conduire de 5 mois. Comme son permis lui avait été retiré immédiatement le 3 novembre 2018, A.________ a pu le récupérer le 30 avril 2019 et reprendre son activité professionnelle de chauffeur de taxi. Le 2 décembre 2019, il a obtenu une autorisation communale et un carnet de conducteur de taxi délivrés par l'Association Sécurité Riviera (ASR).
B.
En vertu d'une révision de la loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (ci-aprčs: LEAE; BLV 930.01), entrée en vigueur le 1er janvier 2020, la compétence de délivrer les autorisations de chauffeurs pratiquant le transport de personnes a été transférée ŕ la Police cantonale du commerce. Le 17 février 2020, A.________ a demandé ŕ celle-ci une telle autorisation. Par décision du 4 novembre 2020, la Police cantonale du commerce a refusé de lui délivrer l'autorisation sollicitée, en se fondant sur la condamnation du 9 janvier 2019, aussi longtemps que cette condamnation figurerait ŕ son casier judiciaire.
A.________ a recouru contre la décision du 4 novembre 2020 au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public (ci-aprčs: le Tribunal cantonal). Par arręt du 14 avril 2021, le Tribunal cantonal a rejeté le recours.
C.
Agissant par la voie du recours en matičre de droit public avec requęte d'effet suspensif, A.________ conclut, sous suite de frais et dépens, principalement ŕ l'annulation et ŕ la réforme de l'arręt du 14 avril 2021 du Tribunal cantonal, de façon ŕ ce que l'autorisation sollicitée lui soit accordée. Subsidiairement, il conclut ŕ l'annulation de cet arręt et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, il conclut ŕ l'annulation de l'arręt et au renvoi de la cause ŕ la Police cantonale du commerce pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Police cantonale du commerce conclut au rejet du recours, en formulant des observations, mais ne se détermine pas sur la requęte d'effet suspensif. Le Tribunal cantonal renonce ŕ se déterminer sur le recours, tout en se référant aux considérants de l'arręt attaqué, et ne s'oppose pas ŕ l'effet suspensif requis.
Par ordonnance présidentielle du 7 juin 2021, la requęte d'effet suspensif a été admise.
Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre un jugement final (art. 90 LTF) rendu dans une cause de droit public (cf. art. 82 let. a LTF) par un tribunal cantonal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF), sans que l'on se trouve dans l'un des cas d'exceptions mentionnés par l'art. 83 LTF. Déposé en outre dans le délai (art. 100 al. 1 LTF) et en la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi, par le recourant qui est atteint par la décision entreprise et a un intéręt digne de protection ŕ son annulation ou ŕ sa modification (art. 89 al. 1 LTF), il est recevable comme recours en matičre de droit public.
2.
2.1. Saisi d'un recours en matičre de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant ŕ l'art. 106 al. 2 LTF. Il y procčde en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF), ŕ moins que ces faits n'aient été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe ętre présenté devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF).
2.2. En l'espčce, le recourant ne critique pas l'état de fait retenu dans l'arręt entrepris, mais formule des allégués complémentaires et dépose des pičces nouvelles ŕ l'appui de son recours, sans pour autant indiquer que le Tribunal cantonal aurait établi les faits de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 97 al. 1 LTF). Ces allégués et pičces nouvelles ne peuvent pas ętre pris en considération par le Tribunal fédéral, qui se fondera ainsi exclusivement sur les faits ressortant de l'arręt attaqué.
3.
Le recourant soutient essentiellement que le Tribunal cantonal a violé sa liberté économique (art. 27 Cst.).
3.1. Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accčs ŕ une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique protčge toute activité économique privée, exercée ŕ titre professionnel et tendant ŕ la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 4.2). Elle peut ętre invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 4.2). L'activité de chauffeur de taxi indépendant ou salarié est protégée par la liberté économique, męme si elle implique un usage accru du domaine public (cf. ATF 143 II 598 consid. 5; voir également arręts 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 5.2 et 2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid. 3.1.1 et les références citées). Qu'il y ait ou non usage du domaine public, l'Etat peut toutefois soumettre l'exercice de cette profession ŕ l'obtention d'une autorisation (cf. ATF 99 Ia 394 consid. 2 et 3; arręt 2P.35/2007 du 10 septembre 2007 consid. 4.1). Les restrictions cantonales ŕ l'exercice de la profession de chauffeur de taxi sont ainsi sur le principe admissibles, mais les limitations du droit cantonal doivent reposer sur une base légale, ętre justifiées par un intéręt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 ŕ 3 Cst.; cf. arręt 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 3.5 et suivants).
3.2. En l'espčce, le recourant a subi une restriction ŕ sa liberté économique. Le 4 novembre 2020, la Police cantonale du commerce a en effet refusé de lui délivrer une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes ŕ titre professionnel, aussi longtemps que la condamnation du 9 janvier 2019 figurerait ŕ son casier judiciaire, soit jusqu'au 8 janvier 2022 selon l'arręt attaqué. Or, cette activité est protégée par la liberté économique. La décision de la Police cantonale du commerce a été confirmée par le Tribunal cantonal par arręt du 14 avril 2021.
4.
4.1. Toute restriction de la liberté économique doit ętre fondée sur une base légale (cf. art. 36 al. 1, 1čre phrase, Cst.). Les restrictions graves doivent ętre prévues par une loi au sens formel (art. 36 al. 1, 2e phrase, Cst.). En présence d'une restriction grave d'un droit fondamental, le Tribunal fédéral vérifie librement si cette restriction repose sur une base légale suffisante en droit cantonal (ATF 145 II 70 consid. 3.5; 142 I 121 consid. 3.3; 137 I 209 consid. 4.3; 130 I 360 consid. 14.2).
En l'espčce, la restriction en cause peut ętre qualifiée de grave, męme si le refus prononcé est limité dans le temps, soit jusqu'ŕ la radiation de la condamnation du 9 janvier 2019 du casier judiciaire, et męme si le recourant a pu continuer son activité professionnelle pendant la procédure. En effet, l'entrée en force de la décision rendue ŕ son encontre le 4 novembre 2020 par la Police cantonale du commerce et confirmée par le Tribunal cantonal par arręt du 14 avril 2021 empęchera le recourant de pratiquer l'activité professionnelle qu'il a exercée pendant plusieurs années. Elle est par conséquent de nature ŕ l'atteindre gravement dans ses intéręts économiques.
Le Tribunal fédéral examinera donc librement si la restriction repose sur une base légale suffisante.
4.2. La loi vaudoise sur l'exercice des activités économiques (citée supra point B) a été modifiée le 12 mars 2019. Les nouveaux art. 62a ŕ 62h LEAE, qui prévoient un régime d'autorisation cantonale en matičre de transport de personnes ŕ titre professionnel, ŕ la place du systčme communal qui prévalait jusqu'alors, sont entrés en vigueur le 1er janvier 2020. Selon l'art. 101a al. 4 LEAE, les détenteurs d'une autorisation communale doivent déposer les demandes d'autorisations cantonales requises dans un délai échéant le 30 juin 2020, tout en restant autorisés ŕ poursuivre leur activité jusqu'ŕ l'entrée en force de la décision cantonale.
Le recourant, qui était au bénéfice d'une autorisation communale, a sollicité la nouvelle autorisation le 17 février 2020. Le refus qui lui a été signifié est fondé sur l'art. 62e al. 1 LEAE, dont la teneur est la suivante: "Pour obtenir l'autorisation, le requérant doit notamment fournir ŕ l'autorité compétente toute information attestant de son assujettissement ŕ l'assurance vieillesse et survivants (AVS), de son respect aux dispositions du droit du travail, de la conclusion d'une assurance responsabilité civile pour le transport de personnes ŕ titre professionnel ainsi que de l'absence de condamnations ŕ raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions ŕ la LFStup, d'infraction ŕ la législation sur la circulation routičre. L'autorité compétente vérifie que l'immatriculation du véhicule corresponde ŕ son lieu de stationnement (art. 11 LCR) ".
L'art. 62e LEAE est intitulé "Autorisations". Son premier alinéa dresse la liste des informations que doit fournir, ŕ l'autorité compétente, une personne souhaitant obtenir une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes ŕ titre professionnel. Certes, il ne qualifie pas expressément ces informations de conditions d'octroi de l'autorisation. Toutefois, l'exigence de fournir ŕ l'autorité compétente toute information attestant notamment "de l'absence de condamnations ŕ raison d'infractions pénales graves et intentionnelles protégeant l'intégrité physique ou sexuelle, d'infractions ŕ la LFStup, d'infraction ŕ la législation sur la circulation routičre" peut et doit ętre comprise comme une condition d'octroi de l'autorisation. L'absence de condamnations doit ainsi ętre établie par quiconque sollicite une autorisation (arręt 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 5.4 et 5.5).
Comme le recourant n'a pas été en mesure de fournir une telle information, puisqu'il a été condamné pour infraction grave ŕ la loi fédérale sur la circulation routičre, les autorités cantonales étaient en droit, en application du droit cantonal, de refuser la délivrance d'une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes ŕ titre professionnel. Le refus de délivrer l'autorisation sollicitée reposait dčs lors sur une base légale formelle. Le recourant admet d'ailleurs que la question de la base légale cantonale ne pręte pas le flanc ŕ la critique (mémoire de recours, p. 7).
4.3. Toute restriction de la liberté économique doit en outre ętre justifiée par un intéręt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (cf. art. 36 al. 2 Cst.).
Les rčgles protégeant la sécurité des passagers ou celles destinées ŕ rendre possible ou préserver la confiance que les passagers doivent inévitablement accorder ŕ des chauffeurs de taxi répondent ŕ un intéręt public. Un canton peut ainsi souhaiter que les chauffeurs de taxi présentent des garanties suffisantes de moralité et s'avčrent dignes de confiance (cf. déjŕ ATF 79 I 334 consid. 4b).
En l'espčce, le recourant a été condamné pour infraction grave ŕ la loi fédérale sur la circulation routičre, ayant été interpellé dans son véhicule, alors qu'il attendait des clients, avec un taux d'alcool de 1.73 o/oo dans le sang. Le refus de lui délivrer une autorisation de pratiquer le transport de personnes poursuit incontestablement un intéręt public de protection tant des passagers que des autres usagers de la route.
4.4. Reste ŕ vérifier la proportionnalité de la mesure, que le recourant conteste en soulevant divers arguments, dont certains reposent sur des faits allégués de maničre appellatoire et partant inadmissible (cf. art. 105 al. 1 LTF). Le principe de la proportionnalité exige que la mesure en cause soit apte ŕ produire les résultats escomptés (aptitude) et que ceux-ci ne puissent ętre atteints par une mesure moins incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delŕ du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intéręts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intéręts; cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1).
4.4.1. En l'espčce, la mesure prise ŕ l'encontre du recourant est apte ŕ atteindre le but de protection des passagers et ŕ éviter que ceux-ci ne montent dans un taxi dont le chauffeur présente un risque pour eux ou simplement ne présente pas des garanties suffisantes de moralité et de confiance.
4.4.2. Concernant le critčre de la nécessité, le Tribunal cantonal pouvait ŕ bon droit écarter une mesure moins incisive que celle consistant ŕ refuser d'accorder l'autorisation sollicitée. En effet, il n'existe pas véritablement d'alternative ŕ un tel refus.
4.4.3. Du point de vue de la pesée des intéręts (proportionnalité au sens étroit), la protection des passagers des services de taxi représente un intéręt public important. Le recourant a été reconnu coupable d'infraction grave ŕ la loi sur la circulation routičre. Le Ministčre public de l'arrondissement de l'Est vaudois a fondé son ordonnance du 9 janvier 2019 sur l'art. 91 al. 1 let. b et al. 2 let. a LCR. Cette derničre disposition vise la conduite d'un véhicule automobile par une personne en état d'ébriété et présentant un taux d'alcool qualifié dans le sang ou dans l'haleine.
Certes, la peine pécuniaire de 70 jours-amende a été assortie du sursis. De plus, le recourant ne semble pas avoir d'antécédents en la matičre. Néanmoins, les autorités cantonales pouvaient valablement estimer que le recourant n'était, au moment de statuer, plus digne d'exercer l'activité de chauffeur pratiquant le transport de personnes ŕ titre professionnel. En outre, la question de savoir si une infraction de peu de gravité ou commise par négligence ŕ la loi fédérale sur la circulation routičre justifierait aussi un refus d'accorder une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes ŕ titre professionnel peut rester indécise en l'espčce. En effet, le recourant a été condamné pour une infraction grave et intentionnelle ŕ cette loi.
Sa situation se trouvant ŕ cheval entre deux régimes juridiques concernant le transport de personnes ŕ titre professionnel et l'effet suspensif ayant été accordé ŕ son recours en matičre de droit public, le recourant conserve la possibilité d'exercer son activité durant la procédure devant le Tribunal fédéral (cf. arręt 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 5.7.3). De plus, selon les indications figurant dans l'arręt attaqué, le recourant pourra déposer une nouvelle demande dčs le 9 janvier 2022, c'est-ŕ-dire une fois le jugement radié du casier judiciaire en raison de l'accomplissement de la mise ŕ l'épreuve avec succčs (arręt du Tribunal cantonal du 14 avril 2021, consid. 3b in fine). Le recourant ne sera potentiellement privé d'exercer son activité que quelques mois, alors qu'il a commis une infraction grave ŕ la loi fédérale sur la circulation routičre.
Le recourant estime que le refus de l'autorisation engendre une "triple peine" ŕ son encontre (mémoire de recours, p. 8). Il a ainsi été sanctionné sur le plan pénal, a subi un retrait de permis d'une durée de 5 mois et s'est vu refuser une autorisation de chauffeur pratiquant le transport de personnes ŕ titre professionnel. Le recourant perd toutefois de vue que ce refus n'est nullement une peine, mais la seule conséquence du fait qu'il ne respecte pas les conditions d'octroi d'une telle autorisation (cf. supra consid. 4.1-4.3). Il ne saurait dčs lors ętre question d'une triple peine.
Le recourant soutient enfin que l'arręt du Tribunal cantonal du 14 avril 2021, confirmant la décision de la Police cantonale du commerce du 4 novembre 2020, manquerait de cohérence par rapport ŕ celle de l'ASR du 2 décembre 2019 et ne respecterait pas la garantie des situations acquises (mémoire de recours, p. 10 s.). Le recourant ne tient cependant pas compte de la révision de la loi vaudoise du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques entrée en vigueur le 1er janvier 2020. Compétente ŕ partir de cette date, la Police cantonale du commerce a appliqué, conformément au principe de la légalité, la loi en vigueur et, plus précisément, l'art. 62e al. 1 LEAE. Comme le Tribunal cantonal l'a relevé, le recourant ne saurait se prévaloir d'une quelconque garantie des situations acquises en vue de continuer ŕ bénéficier d'un régime d'autorisation qui lui était plus favorable. La délivrance d'une autorisation de police ne confčre en effet pas une protection de la situation acquise (arręt 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 5.3; cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, p. 266 n° 761). En tant que le recourant reproche au Tribunal cantonal de ne pas avoir requis le dossier de l'ASR pour trancher la cause et sollicite la production de ce dossier devant le Tribunal fédéral, sa critique et sa requęte ne peuvent donc qu'ętre rejetées, étant au surplus relevé que des mesures d'instruction ne sont qu'exceptionnellement ordonnées devant le Tribunal fédéral (cf. art. 55 al. 2 LTF; ATF 136 II 101 consid. 2). De toute façon, le recourant ne saurait se fonder sur une autorisation octroyée sur le fondement de rčgles communales désormais abrogées pour obtenir une autorisation prévue par de nouvelles rčgles cantonales plus restrictives. Une telle situation peut tout au plus justifier l'adoption de rčgles transitoires, ce qu'a fait le législateur vaudois. Ainsi, les détenteurs d'une autorisation de transport de personnes ŕ titre professionnel délivrée en application d'une réglementation communale étaient tenus de déposer les demandes d'autorisations cantonales requises en application du nouveau droit dans un délai de 6 mois dčs le 1er janvier 2020, mais restaient autorisés ŕ poursuivre leur activité conformément ŕ l'autorisation en vigueur au moment du dépôt de leur demande jusqu'ŕ l'entrée en force de la décision cantonale rendue en application du nouveau droit (art. 101a al. 4 LEAE). Cette rčgle et l'octroi de l'effet suspensif au recours en matičre de droit public formé par le recourant s'avčrent trčs favorables ŕ ce dernier, puisqu'il peut continuer ŕ exercer son activité de chauffeur de taxi depuis le 1er janvier 2020 jusqu'ŕ la notification du présent arręt, soit pendant plus d'un an et demi.
Compte tenu de toutes ces circonstances, force est d'admettre que la proportionnalité au sens étroit est respectée en l'espčce.
4.5. Pour tous les motifs qui précčdent, le grief tiré de la violation de l'art. 27 Cst. doit ętre rejeté.
5.
Le recourant se plaint enfin d'une violation de la garantie de la dignité humaine (art. 7 Cst.) et du droit ŕ la protection la sphčre privée (art. 13 Cst.), en particulier du droit au respect de la vie familiale (mémoire de recours, p. 12). Il ne motive aucunement ses deux griefs et ne respecte dčs lors pas l'exigence prévue ŕ l'art. 106 al. 2 LTF. Il se borne ŕ indiquer que le refus de l'autorisation sollicitée a entraîné des conséquences économiques négatives pour lui-męme et sa famille, avec le risque "de se retrouver dans une situation précarisée durant de nombreux mois" (mémoire de recours, p. 12). De telles conséquences et un tel risque ne constituent toutefois pas des atteintes au droit ŕ la protection de la sphčre privée au sens de l'art. 13 Cst. Le volet économique de la vie du recourant est couvert par la liberté économique, sans que les art. 7 et 13 Cst. ne confčrent aucune protection supplémentaire en l'espčce. Partant, ces griefs doivent ętre écartés, pour peu qu'ils soient recevables.
6.
Les considérants qui précčdent conduisent au rejet du recours. Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrętés ŕ 2'000 fr., sont mis ŕ la charge du recourant.
3.
Le présent arręt est communiqué au mandataire du recourant, ŕ la Police cantonale du commerce, ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 18 aoűt 2021
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
La Greffičre : Kleber