Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_742/2022
Urteil vom 21. Dezember 2022
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________,
gesetzlich vertreten durch ihre Eltern B.A.________ und
C.A.________,
B.A.________ und C.A.________, Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Simon Näscher,
gegen
Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Primarschulgemeinde U.________,
vertreten durch den Primarschulrat, U.________ SG.
Gegenstand
Maskentragpflicht in der Primarschule;
Abschreibung Rekurs,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 23. Juli 2022 (B 2022/85).
Sachverhalt:
A.
A.A.________ ist die Tochter von C.A.________ und B.A.________. Sie besuchte im Schuljahr 2021/2022 die fünfte Klasse einer Primarschule in der Primarschulgemeinde U.________.
B.
Mit Verfügung vom 17. November 2021 ordnete der Primarschulrat U.________ für die Schülerinnen und Schüler der Klasse von A.A.________ ab sofort bis auf Weiteres eine Maskentragpflicht in sämtlichen Schulräumlichkeiten an, da mehrere Kinder der Klasse krankheitshalber fehlten und die Ergebnisse der Tests auf Covid-19 noch ausstehend waren. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
B.a. C.A.________ und B.A.________ erhoben gegen die Verfügung des Primarschulrats vom 17. November 2021 mit Eingabe vom 22. November 2021 Rekurs beim Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen. Sie beantragten, die angefochtene Verfügung sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben. Mit E-Mail vom 22. November 2021 teilte der Schulleiter den Eltern mit, die Maskentragpflicht für die Klasse sei beendet, nachdem die Testergebnisse der erkrankten Schülerinnen und Schüler negativ ausgefallen seien. Mit Schreiben vom 13. Dezember 2021 hob der Primarschulrat die Verfügung vom 17. November 2021 formell auf.
Mit Entscheid vom 11. April 2022 schrieb das Bildungsdepartement den Rekurs zufolge Gegenstandslosigkeit ab. Den Antrag um Parteientschädigung wies es mit der Begründung ab, das kantonale Recht sehe eine Parteientschädigung im Rekursverfahren nur vor, soweit die Vertretung aufgrund der Sach- und Rechtslage als notwendig und angemessen erscheine, was vorliegend nicht der Fall sei.
B.b. Mit Eingabe vom 7. Mai 2022 sowie Ergänzung vom 18. Mai 2022 erhoben C.A.________ und B.A.________ für ihre Tochter A.A.________ gegen den Entscheid des Bildungsdepartements vom 11. April 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, soweit ihnen keine Parteientschädigung zugesprochen wurde, sowie die Rückweisung an das Bildungsdepartement zwecks Zusprechung einer ausseramtlichen Entschädigung (Parteientschädigung).
Mit Entscheid vom 23. Juli 2022 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. September 2022 gelangen A.A.________, gesetzlich vertreten durch ihre Eltern C.A.________ und B.A.________, sowie C.A.________ und B.A.________ an das Bundesgericht. Sie beantragen sinngemäss die Aufhebung des Entscheids vom 23. Juli 2022. Eventualiter sei die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Während die Vorinstanz und das Bildungsdepartement die Abweisung der Beschwerde beantragen, verzichtet die Primarschulgemeinde auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen den kantonal letztinstanzlichen (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessenden (Art. 90 BGG) Entscheid eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 83 BGG). Die beschwerdeführenden Eltern sind Inhaber der elterlichen Sorge über ihre ebenfalls beschwerdeführende Tochter, die im Schuljahr 2021/2022 die fünfte Klasse einer Primarschule besuchte. Den beschwerdeführenden Eltern steht die Vertretung ihrer Tochter von Gesetzes wegen zu (vgl. Art. 304 Abs. 1 ZGB). Sie sind damit zur Ergreifung dieses Rechtsmittels sowohl im eigenen Namen als auch im Namen ihrer Tochter berechtigt (vgl. Urteile 2C_1137/2018 vom 14. Mai 2019 E. 1.1; 2C_974/2014 vom 27. April 2015 E. 1.3). Die Beschwerdeführer sind bereits im kantonalen Verfahren als Parteien beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem sind sie durch den angefochtenen Entscheid vom 23. Juli 2022 in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt, da die Vorinstanz den Entscheid des Bildungsdepartements vom 11. April 2022 bestätigt, worin Letzteres den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zugesprochen hat. Sie sind somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.5; 133 II 249 E. 1.4.1). Der Verletzung von Grundrechten sowie von kantonalem Recht geht das Bundesgericht nur nach, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 147 II 44 E. 1.2; 143 II 283 E. 1.2.2). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach Art. 106 Abs. 2 BGG verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl. BGE 143 I 1 E. 1.4; 133 II 249 E. 1.4.2). Die Anwendung des kantonalen Rechts wird sodann vom Bundesgericht nur daraufhin geprüft, ob dadurch Bundesrecht - namentlich das Willkürverbot - verletzt wurde (vgl. BGE 142 II 369 E. 2.1; 138 I 143 E. 2). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG).
3.
Die Beschwerdeführer beanstanden, dass ihnen im Rekursverfahren vor dem Bildungsdepartement keine Parteientschädigung (ausseramtliche Entschädigung) zugesprochen worden sei. Die Vorinstanz verletze das Willkürverbot sowie Art. 8 BV und das Recht, die Rechtsvertretung frei zu wählen.
3.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Vorinstanz lasse ausser Acht, dass sich im Rekursverfahren vor dem Bildungsdepartement keine einfach zu beantwortenden rechtlichen Fragen gestellt hätten. Selbst der erstinstanzlich verfügende Primarschulrat sei auf die Unterstützung des zuständigen Departements angewiesen gewesen, obwohl der Präsident des Primarschulrats ein im Anwaltsregister des Kantons St. Gallen eingetragener Rechtsanwalt sei. Nach Auffassung der Beschwerdeführer sind sie ebenfalls auf externe anwaltlich Unterstützung angewiesen gewesen. Ihnen sei alsdann der gesamte Aufwand für die Einreichung des Rekurses am 22. November 2021 bereits entstanden, als der Primarschulrat am 13. Dezember 2021 seine Verfügung vom 17. November 2021 widerrufen habe. Die Vorinstanz verkenne in willkürlicher Weise, dass das Bildungsdepartement sein Ermessen bei der Entschädigungsfrage missbraucht habe. Indem die Vorinstanz in der vorliegenden Angelegenheit von einem Bagatellfall mit geringer Betroffenheit ausgehe, verletze sie das Willkürverbot. Da, so die Beschwerdeführer weiter, die Vorinstanz darüber hinaus noch eine Motivsubstitution vornehme, setze sie ihr Ermessen an die Stelle desjenigen der Rekursinstanz. Der vorinstanzliche Entscheid gehe damit über eine Rechtskontrolle hinaus und verletze den Ermessensspielraum der Rekursinstanz.
3.2. Das Gesetz des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP/SG; sGS 951.1) bezeichnet die Parteientschädigung als ausseramtliche Entschädigung. Während in Klagefällen und im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten besteht (vgl. Art. 98 Abs. 1 VRP/SG), werden im Rekursverfahren ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie aufgrund der Sach- oder Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (vgl. Art. 98 Abs. 2 VRP/SG). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (vgl. Art. 98bis VRP/SG). Gemäss Art. 57 VRP/SG wird der Rekurs abgeschrieben, wenn er zurückgezogen oder sonst gegenstandslos wird.
3.3. Die Frage, ob den Beschwerdeführern im zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschriebenen Rekursverfahren eine ausseramtliche Entschädigung hätte zugesprochen werden müssen, beurteilt sich nach kantonalem Recht. Die Anwendung des kantonalen Rechts - namentlich von Art. 98 Abs. 2 VRP/SG - durch die Vorinstanz prüft das Bundesgericht nur auf ihre Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht (vgl. E. 2 hiervor). Vorliegend machen die Beschwerdeführer in rechtsgenüglicher Weise eine Verletzung von Art. 9 BV (vgl. E. 3.3.2 ff. hiernach) sowie eine Verletzung von Art. 8 BV und des Rechts, die Rechtsvertretung frei zu wählen (vgl. E. 3.4 hiernach), geltend (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG).
3.3.1. Die Vorinstanz erwägt, die Frage der Notwendigkeit einer rechtskundigen Vertretung im Rekursverfahren beurteile sich im Wesentlichen nach den gleichen Grundsätzen, die das Bundesgericht zur Frage der Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters entwickelt habe. Danach ist eine Vertretung im Rekursverfahren notwendig, wenn es sich um eine in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht komplexe Streitsache handle, die Prozessführung die Fähigkeiten der vertretenen Person übersteige und die Streitsache für sie eine erhebliche Bedeutung habe. Dabei komme der Rekursinstanz ein erheblicher Ermessensspielraum bei der Frage zu, ob sie eine ausseramtliche Entschädigung zuspreche (vgl. E. 2.3 des angefochtenen Entscheids).
Die Vorinstanz führt weiter aus, dass der Primarschulrat zwar am 17. November 2021 ab sofort bis auf Weiteres eine Maskentragpflicht in sämtlichen Schulräumlichkeiten angeordnet habe. Nachdem die Testergebnisse der erkrankten Schülerinnen und Schüler negativ ausgefallen seien, habe der Schulleiter die Eltern mit E-Mail vom 22. November 2021 informiert und die Maskentragpflicht ab sofort (Mittag des 22. Novembers 2021) aufgehoben. Die beschwerdeführende Tochter habe danach im Unterricht keine Maske mehr tragen müssen. Dass die Verfügung vom 17. November 2021 nicht unbeschränkt lange gelten würde, ergebe sich ausserdem aus ihren Erwägungen. Demgemäss gelte die Maskentragpflicht vorläufig bis zum Vorliegen der Testergebnisse der erkrankten Schülerinnen und Schüler. Es sei daher bereits im Verfügungszeitpunkt absehbar gewesen, dass die Verfügung nach Vorliegen der Testresultate, was üblicherweise wenige Tage dauere, entweder aufgehoben oder durch eine neue Verfügung ersetzt werden würde. Der Verfügung vom 17. November 2021 komme daher von vornherein keine erhebliche Bedeutung zu, auch wenn die Beschwerdeführer dies aus ihrer subjektiven Sicht anders empfunden hätten (vgl. E. 2.4 des angefochtenen Entscheids).
3.3.2. Die Vorinstanz geht der Auffassung des Bildungsdepartements folgend sinngemäss davon aus, dass die Beschwerdeführer im Rekursverfahren für die Frage der Kostenverlegung als obsiegend zu betrachten seien, da der Primarschulrat durch den Widerruf seiner Verfügung vom 17. November 2021 am 13. Dezember 2021 die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens verursacht habe (vgl. auch E. 2.2 des angefochtenen Entscheids). Trotz ihres Obsiegens hätten die Beschwerdeführer jedoch keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung, da im Rekursverfahren ausseramtliche Kosten nur entschädigt würden, soweit sie aufgrund der Sach- oder Rechtslage notwendig und angemessen erschienen (vgl. Art. 98 Abs. 2 VRP/SG). Für die Frage, ob die Rechtsvertretung im kantonalen Rekursverfahren notwendig erscheint, verwendet die Vorinstanz die gleichen Grundsätze, die das Bundesgericht zur Beurteilung der Notwendigkeit der unentgeltlichen Verbeiständung entwickelt hat (vgl. E. 2.3 des angefochtenen Entscheids).
3.3.3. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung, die die Vorinstanz in willkürfreier Weise analog für die umstrittene Frage der Notwendigkeit der Rechtsvertretung herbeizieht, gilt, dass die bedürftige Partei Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung hat, wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erforderlich machen. Droht das in Frage stehende Verfahren besonders stark in die Rechtsposition der betroffenen Person einzugreifen, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters grundsätzlich geboten, sonst nur dann, wenn zur relativen Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen die gesuchstellende Person auf sich alleine gestellt nicht gewachsen wäre (vgl. BGE 130 I 180 E. 2.2; 128 I 225 E. 2.5.2; Urteil 2C_625/2020 vom 19. August 2020 E. 3.1). Bei Bagatellfällen verneint das Bundesgericht einen verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung (vgl. BGE 143 I 164 E. 3.5 i.f.; 128 I 225 E. 2.5.2; 122 I 49 E. 2c/bb; 120 Ia 43 E. 2a).
3.3.4. Die vorinstanzliche Erwägung zur Frage, ob die Beschwerdeführer aufgrund ihres Obsiegens für das Rekursverfahren zu entschädigen seien, ist ohne Weiteres haltbar. Die Vorinstanz erwägt willkürfrei, aus der Verfügung vom 17. November 2021 ergebe sich, dass die Maskentragpflicht nur verlängert werde, wenn in der Klasse zwei oder mehr Personen positiv auf Covid-19 getestet würden. Die angeordnete Maskentragpflicht sei alsdann am 22. November 2021 faktisch und am 13. Dezember 2021 formell - mithin wenige Tage später - auch aufgehoben worden. Unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots durfte die Vorinstanz daraus ohne Weiteres schliessen, dass die beschwerdeführende Tochter durch die Verfügung vom 17. November 2021 nur in geringfügiger Weise betroffen sei und der Verfügung daher keine erhebliche Bedeutung zukomme.
3.3.5. Es ist nicht als unhaltbar zu beanstanden, dass die Vorinstanz aufgrund der vorhersehbaren, zeitlich äusserst begrenzten Wirksamkeit der Verfügung vom 17. November 2021 von einem geringfügigen (Bagatell-) Fall ausging. Deshalb hatte die Vorinstanz in der Folge auch nicht zu prüfen, ob sich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht schwierig zu beantwortende Fragen gestellt hätten. Die vorinstanzliche Auffassung, wonach die Rechtsvertretung nicht notwendig war, ist folglich mit Art. 9 BV vereinbar.
3.4. Nach der Auffassung der Vorinstanz ist ferner gerichtsnotorisch, dass eine der beschwerdeführenden Verfahrensbeteiligten als eine im kantonalen Anwaltsregister eingetragene Person über Rechtskenntnisse verfüge und überdies im Verwaltungsrecht tätig sei. Eine Rechtsvertretung erscheine auch aus diesem Grund nicht als notwendig (vgl. E. 2.4 i.f. des angefochtenen Entscheids). Die Beschwerdeführer rügen in diesem Zusammenhang, dass ihr Recht auf freie Wahl ihrer Rechtsvertretung eingeschränkt werde (vgl. Art. 29 BV) und sie im Vergleich zu rechtsunkundigen Beschwerdeführenden benachteiligt würden (vgl. Art. 8 BV). Nachdem die Vorinstanz willkürfrei von einem geringfügigen Fall ausging und die Rechtsvertretung bereits deswegen als nicht erforderlich erachtete, ist vorliegend nicht entscheidend, dass eine der beschwerdeführenden Verfahrensbeteiligten im Anwaltsberuf tätig ist. Die diesbezügliche Erwägung der Vorinstanz ist nicht weiter von Bedeutung, weshalb die entsprechenden Rügen der Beschwerdeführer ins Leere stossen.
3.5. Soweit die Beschwerdeführer der Vorinstanz ferner vorwerfen, sie nehme im angefochtenen Entscheid eine Ermessenskontrolle vor und überschreite damit ihre Überprüfungsbefugnis, ist ihnen nicht zu folgen. Bereits das Bildungsdepartement bewertete die Betroffenheit der Beschwerdeführer als gering, da die Verfügung vom 17. November 2021 nur für wenige Tage wirksam gewesen sei (vgl. E. 2.2 des angefochtenen Entscheids; vgl. auch E. 3b i.f. des Entscheids des Bildungsdepartements vom 11. April 2022 [Art. 105 Abs. 2 BGG]). Ob sich die zeitliche Beschränkung auf wenige Tage aufgrund des faktischen Widerrufs am 22. November 2021 ergebe, so das Bildungsdepartement (vgl. E. 2.2 des angefochtenen Entscheids), oder sich diese bereits aus den Erwägungen der Verfügung vom 17. November 2021 selbst erkennen lasse, wie die Vorinstanz erwägt (vgl. E. 3.3.1 hiervor), stellt jedenfalls eine Rechtsfrage dar, die die Vorinstanz frei zu prüfen hatte (vgl. Art. 110 BGG). Es liegt kein vorinstanzlicher Eingriff in den Ermessensspielraum des Bildungsdepartements vor (vgl. auch Art. 61 Abs. 1 und Abs. 2 VRP/SG).
4.
Im Ergebnis hat die Vorinstanz Art. 98 Abs. 2 VRP/SG ohne Verletzung des Willkürverbots sowie ohne Verletzung von Art. 8 BV und des Rechts, die Rechtsvertretung frei zu wählen, angewendet. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG), wobei die beschwerdeführenden Eltern die Gerichtskosten ihrer beschwerdeführenden Tochter tragen (vgl. Art. 304 Abs. 1 ZGB). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mitgeteilt.
Lausanne, 21. Dezember 2022
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: M. Zollinger