Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_793/2020
Arręt du 8 juillet 2021
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mmes les Juges fédéraux Seiler, Président, Aubry Girardin, Donzallaz, Hänni et Beusch.
Greffier: M. Tissot-Daguette.
Participants ŕ la procédure
A.________,
représenté par Me Alain Ribordy, avocat,
recourant,
contre
Conseil d'Etat du canton de Fribourg,
rue des Chanoines 17, case postale, 1701 Fribourg.
Objet
Obligation de port du masque facial; contrôle abstrait,
recours contre l'ordonnance du Conseil d'Etat du du 25 aoűt 2020 modifiant l'ordonnance relative aux mesures cantonales destinées ŕ lutter contre l'épidémie de COVID-19 en situation particuličre.
Faits :
A.
Le 25 aoűt 2020, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a adopté l'art. 5a de l'ordonnance modifiant l'ordonnance relative aux mesures cantonales destinées ŕ lutter contre l'épidémie de COVID-19 en situation particuličre (ci-aprčs: ordonnance fribourgeoise COVID-19; ROF 2020_102). Cette disposition a la teneur suivante:
"Art. 5a
Obligation du port du masque
1 Le port du masque est obligatoire:
a) pour les personnes dčs 12 ans révolus dans les supermarchés et les commerces; cette obligation vaut également pour le personnel de ces surfaces de vente s'il n'est pas protégé par un dispositif vitré ou équivalent;
b) pour le personnel de service dans les lieux de consommation, notamment la restauration, les manifestations avec le service, les bars et les discothčques.
2 Les personnes assises au restaurant ou au bar situé dans un commerce ne sont pas astreintes au port du masque."
Publiée dans le recueil officiel de l'Etat de Fribourg le 4 septembre 2020, cette modification est entrée en vigueur le 28 aoűt 2020.
B.
Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'ordonnance du 25 aoűt 2020.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. L'Office fédéral de la santé publique renonce ŕ se déterminer.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1).
1.1. Le recours en matičre de droit public est ouvert contre les actes normatifs cantonaux (art. 82 let. b LTF). L'ordonnance litigieuse constitue un tel acte.
1.2. L'acte attaqué ne peut faire l'objet, ŕ Fribourg, d'un recours cantonal (arręt 8C_80/2018 du 9 octobre 2018 consid. 1, non publié in ATF 144 I 306). La voie du recours en matičre de droit public est dčs lors directement ouverte (art. 87 al. 1 LTF).
1.3. L'art. 89 al. 1 LTF confčre la qualité pour former un recours en matičre de droit public ŕ quiconque est particuličrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intéręt digne de protection ŕ son annulation ou ŕ sa modification (let. c). Lorsque l'acte attaqué est un acte normatif, l'intéręt personnel requis peut ętre simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse se voir un jour appliquer les dispositions contestées. Quant ŕ l'intéręt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intéręt de fait étant suffisant (ATF 146 I 62 consid. 2.1; 145 I 26 consid. 1.2).
La disposition attaquée impose le port du masque ŕ toutes les personnes âgées de plus de douze ans dans les supermarchés et commerces du canton de Fribourg. Partant, le recourant, domicilié dans le canton précité, est directement touché par celle-ci.
1.4. La qualité pour recourir auprčs du Tribunal fédéral suppose également un intéręt actuel et pratique ŕ obtenir l'annulation de l'acte attaqué. Cet intéręt doit exister tant au moment du dépôt du recours qu'ŕ celui oů l'arręt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 et les références). Il est exceptionnellement fait abstraction de cette exigence lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intéręt public suffisamment important ŕ la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1; 140 IV 74 consid. 1.3.3; 139 I 206 consid. 1.1).
En l'espčce, l'objet de la contestation devant le Tribunal fédéral est l'ordonnance fribourgeoise COVID-19 dans sa version en vigueur le jour oů le recours a été introduit. Or, le recourant n'a plus d'intéręt actuel au recours, dans la mesure oů cette ordonnance n'est plus en vigueur. Elle a en effet été abrogée le 10 novembre 2020 (ROF 2020_145), lors de l'entrée en vigueur de la nouvelle ordonnance fribourgeoise relative aux mesures cantonales pour freiner la propagation du coronavirus (RSF 821.40.73). Cette nouvelle ordonnance ne contient pas de disposition similaire, le port du masque dans les espaces clos étant désormais prévu au niveau fédéral (cf. art. 3b al. 1 [dans la version du 28 octobre 2020; RO 2020 4503] de l'ancienne ordonnance fédérale du 19 juin 2020 sur les mesures destinées ŕ lutter contre l'épidémie de COVID-19 en situation particuličre [Ordonnance COVID-19 situation particuličre; RO 2020 2213], en vigueur depuis le 22 juin 2020).
Il n'en demeure pas moins que le recours soulčve une question qui pourrait se poser ŕ nouveau dans des termes semblables, notamment si l'obligation de porter le masque contenue dans l'ordonnance fédérale devait ętre abrogée et que certains cantons venaient ŕ la réintroduire, sans que le Tribunal fédéral soit en mesure de se prononcer en temps utile. Il convient en outre de résoudre cette question (cf. arręt 2C_70/2019 du 16 septembre 2019 consid. 1.3, non publié in ATF 145 II 360, s'agissant de l'autorisation de travailler un jour férié), compte tenu de l'intéręt public et de la sécurité du droit en jeu. Partant, il y a lieu de renoncer ŕ l'exigence d'un intéręt actuel.
1.5. Le recourant a agi en temps utile (art. 101 LTF), l'ordonnance en cause ayant été publiée le 4 septembre 2020 au recueil officiel fribourgeois (ROF 2020_102), et en la forme prévue (art. 42 LTF). Il convient dčs lors d'entrer en matičre.
2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'un acte normatif au droit constitutionnel; il s'impose cependant une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité. Dans ce contexte, il est décisif que la norme mise en cause puisse, d'aprčs les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les droits fondamentaux invoqués. Le Tribunal fédéral n'annule dčs lors une norme cantonale que lorsque celle-ci ne se pręte ŕ aucune interprétation conforme au droit supérieur. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances effectives dans lesquelles ladite norme sera appliquée.
Le juge constitutionnel ne doit pas se borner ŕ traiter le problčme de maničre purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les explications de l'autorité cantonale sur la maničre dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent également ętre prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (ATF 145 I 73 consid. 2; 143 I 137 consid. 2.2; 140 I 2 consid. 4).
3.
Citant les art. 7 et 10 al. 2 Cst., ainsi que l'art. 8 par. 1 CEDH, le recourant est d'avis que l'art. 5a de l'ordonnance fribourgeoise COVID-19 constitue une restriction disproportionnée de sa liberté personnelle qui n'est justifiée par aucun intéręt public et ne repose pas sur une base légale suffisante.
4.
4.1. La liberté personnelle inclut toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable ŕ l'épanouissement de la personne humaine et dont devrait jouir tout ętre humain, afin que la dignité humaine ne soit pas atteinte par le biais de mesures étatiques. Sa portée ne peut ętre définie de maničre générale mais doit ętre déterminée de cas en cas, en tenant compte des buts de la liberté, de l'intensité de l'atteinte qui y est portée ainsi que de la personnalité de ses destinataires (cf. ATF 142 I 195 consid. 3.2; arręt 1C_443/2017 du 29 aoűt 2018 consid. 4.1). Quant ŕ l'art. 8 CEDH, il garantit le respect de la vie privée et familiale, et en particulier le droit ŕ l'autodétermination, notamment au libre choix du mode de vie (ATF 142 I 195 consid. 3.2).
4.2. En l'occurrence, le recourant estime que l'obligation de porter un masque facial dans les commerces constitue une restriction de sa liberté personnelle. Il explique que cette obligation entrave gravement l'expression non verbale des sentiments et des émotions, rendant également l'expression verbale plus difficile. Il ajoute que le port du masque facial peut entraîner transpiration et sensation d'étouffement, ainsi que maux de tęte, difficultés respiratoires et développement de lésions ou de maladies cutanées. Selon lui, il existe également un risque important d'auto-contamination lors de la manipulation du masque.
4.3. On doit en premier lieu relever que le recourant ne conteste aucunement l'art. 5a al. 1 let. b de l'ordonnance fribourgeoise COVID-19, c'est-ŕ-dire l'obligation, pour le personnel de service dans les lieux de consommation, de porter le masque facial.
Quant ŕ l'art. 5a al. 1 let. a de l'ordonnance fribourgeoise COVID-19, il convient de rappeler au recourant que l'obligation de porter le masque facial contenue dans cette disposition ne concerne que les personnes de plus de 12 ans qui fréquentent les commerces et les supermarchés situés dans le canton de Fribourg, ainsi que le personnel de ces magasins. Dans le cadre de cet art. 5a al. 1 let. a de l'ordonnance fribourgeoise COVID-19, l'obligation de port du masque concerne donc des lieux clos qui sont tout au plus visités quelques heures par semaine et par personne. En outre, rien n'empęche le recourant de renoncer ŕ se rendre dans ces lieux, la vente par correspondance s'étant largement répandue ces derničres années en Suisse (cf. Office fédéral de la statistique, E-commerce des particuliers en Suisse, selon différentes caractéristiques socio-démographiques, tableau publié le 10 décembre 2019,
5.
Conformément ŕ l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit ętre de rang législatif en cas de restriction grave (al. 1); elle doit en outre ętre justifiée par un intéręt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4). En particulier, pour ętre conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction d'un droit fondamental doit ętre apte ŕ atteindre le but visé, lequel ne peut pas ętre obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intéręt public (ATF 137 I 167 consid. 3.6 et les références citées).
5.1.
5.1.1. Comme on vient de le voir, toute restriction ŕ un droit fondamental doit reposer sur une base légale (art. 36 al. 1 Cst.). Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base légale doit ętre une loi au sens formel, celle-ci doit ętre claire et précise. Cette exigence résulte aussi du principe de la légalité, qui est posé de façon générale pour toute l'activité de l'Etat régie par le droit (art. 5 al. 1 Cst.). En d'autres termes, l'exigence d'une base légale ne concerne pas que le rang de la norme - ŕ savoir celui d'une loi formelle en cas de restrictions graves (art. 36 al. 1 phr. 2 Cst.) -, mais s'étend ŕ son contenu, qui doit ętre suffisamment clair et précis (ATF 140 I 168 consid. 4; 119 Ia 362 consid. 3a; 115 Ia 333 consid. 2a). Il faut que la base légale ait une densité normative suffisante pour que son application soit prévisible. Pour déterminer quel degré de précision l'on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 138 I 378 consid. 7.2; 131 II 13 consid. 6.5.1).
S'agissant de mesures de police ordonnées pour lutter contre des dangers difficilement prévisibles et qui doivent ainsi pouvoir ętre adaptées ŕ des situations spécifiques, le législateur ne peut pas se passer d'utiliser des définitions générales, relativement vagues. Le degré de précision attendu ne se détermine donc pas de maničre abstraite et il est dans la nature des choses d'accepter que la base légale soit moins précise. Dans le cas de normes indéterminées, le principe de proportionnalité revęt alors une importance particuličre (cf. arręt 2C_8/2021 du 25 juin 2021 consid. 3.1.2 et les références).
5.1.2. Dans le cas d'espčce, le recourant admet l'existence d'une base légale formelle, mais conteste sa densité normative.
Le but de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (LEp; RS 818.101) est de prévenir et de combattre l'apparition et la propagation des maladies transmissibles (art. 2 al. 1 LEp). L'art. 19 al. 1 LEp prévoit que la Confédération et les cantons prennent les mesures visant ŕ contrôler et ŕ écarter ou atténuer les risques de transmission de maladies. Plus particuličrement, l'art. 40 al. 1 LEp dispose que les autorités cantonales compétentes ordonnent les mesures nécessaires pour empęcher la propagation de maladies transmissibles au sein de la population ou dans certains groupes de personnes. Elles coordonnent leur action. A teneur de l'art. 40 al. 2 LEp, elles peuvent en particulier prononcer l'interdiction totale ou partielle de manifestations (let. a), fermer des écoles, d'autres institutions publiques ou des entreprises privées, ou réglementer leur fonctionnement (let. b), interdire ou limiter l'entrée et la sortie de certains bâtiments ou zones, ou certaines activités se déroulant dans des endroits définis (let. c). L'art. 40 LEp constitue donc la base légale formelle permettant aux autorités cantonales de prendre des mesures en vue de lutter contre la propagation de la maladie ŕ coronavirus 2019 (cf. arręts 2C_8/2021 du 25 juin 2021 consid. 3.8.1; 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.2).
D'un point de vue cantonal, l'art. 31 al. 1 de la loi fribourgeoise du 16 novembre 1999 sur la santé (LSan/FR; RSF 821.0.1) dispose lui aussi que l'Etat prend les mesures nécessaires pour prévenir et empęcher la propagation de maladies transmissibles, y compris les zoonoses. Il applique les dispositions du droit fédéral en la matičre.
5.1.3. Le recourant est toutefois d'avis que le but de la LEp est énoncé de maničre extręmement large, ce qui pourrait justifier des mesures de contraintes illimitées au titre de la lutte contre la propagation de maladies transmissibles. Il ajoute que rien n'indique que ces mesures seraient limitées dans le temps, estimant que le combat de la grippe saisonničre pourrait également conduire les autorités ŕ exiger le maintien de celles-ci. Finalement, il constate qu'ŕ aucun moment la LEp en général, et l'art. 40 LEp en particulier, ne prévoient le port du masque comme mesure pertinente.
Le recourant ne saurait ętre suivi. Tout d'abord, force est de relever que le point de savoir si les mesures prises sur la base de la LEp pourraient ętre illimitées, également dans le temps, constitue plus une question de proportionnalité de ces mesures que d'existence d'une base légale suffisante. Quant aux griefs du recourant relatifs ŕ la densité normative, ils doivent également ętre écartés. On constate ŕ ce propos que la LEp ne prévoit certes pas expressément le port du masque facial comme mesure permettant d'empęcher la propagation d'une maladie transmissible au sein de la population. Toutefois, comme l'a justement relevé le Conseil d'Etat dans sa détermination au Tribunal fédéral, le port du masque a expressément été mentionné dans le Message du Conseil fédéral du 3 décembre 2010 concernant la révision de la loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme comme étant une mesure permettant d'exclure ou ŕ tout le moins de fortement diminuer les risques de contamination ou de transmission de la grippe (FF 2011 291 p. 306). De plus, l'art. 40 al. 2 LEp, qui, comme on l'a vu contient une liste de mesures pouvant ętre prises par les autorités cantonales, dispose que celles-ci peuvent en particulier prendre les mesures proposées. Cela signifie bien que la liste de l'art. 40 al. 2 LEp n'est nullement exhaustive (cf. arręt 2C_8/2021 du 25 juin 2021 consid. 3.7.2). En outre, comme l'a déjŕ jugé le Tribunal fédéral, dans la mesure oů l'art. 40 al. 2 LEp prévoit la possibilité de fermer des écoles, d'autres institutions publiques ou des entreprises privées (art. 40 al. 2 let. b LEp), il est toujours possible de prononcer une mesure moins restrictive, comme par exemple le port du masque (cf. arręt 2C_8/2021 du 25 juin 2021 consid. 3.8.1). Finalement, si les mesures évoquées dans la LEp ne sont pas formulées de maničre précise, il convient de rappeler que la mesure en cause, c'est-ŕ-dire le port du masque dans les commerces et supermarchés du canton de Fribourg pour les personnes de plus de 12 ans révolus, constitue une atteinte ŕ la liberté personnelle légčre n'exigeant pas une base légale précise. Il faut encore ajouter que cette formulation large des mesures envisageables vise essentiellement ŕ laisser une importante marge de manoeuvre aux cantons, afin que ceux-ci puissent répondre le plus exactement possible ŕ la propagation de maladies transmissibles eu égard aux particularités locales (cf. arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.1 et 3.2.6).
On doit donc conclure de ce qui précčde que la restriction de la liberté personnelle alléguée par le recourant repose sur une base légale suffisante.
5.2. Il convient également d'admettre que l'obligation de port du masque facial dans les commerces et supermarchés du canton de Fribourg vise un intéręt public au sens de l'art. 36 al. 2 Cst (cf. arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.3.1). En effet, le but de cette mesure est de prévenir et de combattre la propagation de la maladie ŕ coronavirus 2019 (cf. art. 2 al. 1 LEp; cf. également Message du Conseil fédéral du 3 décembre 2010 concernant la révision de la loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme; FF 2011 291 p. 372). Il s'agit lŕ d'un but de santé publique tendant ŕ éviter des contaminations et par conséquent les hospitalisations et décčs qui peuvent en résulter.
Le recourant fait certes valoir que cet intéręt n'existe pas s'il n'y a pas de danger sérieux pour la santé publique, faisant notamment référence ŕ la vague annuelle de grippe qui ne conduit pas les autorités ŕ ordonner le port du masque et au fait que le nombre de contaminations, d'hospitalisations et de morts dus ŕ la maladie de coronavirus 2019 sont en baisse depuis le mois de juin. Il est douteux que cette question relčve de l'intéręt public et pas de la proportionnalité. Force est néanmoins de constater que la maladie ŕ coronavirus 2019, au contraire de la grippe saisonničre, a été qualifiée de pandémie le 11 mars 2020 par l'Organisation mondiale de la santé (ci-aprčs: OMS; cf. https://www.who.int/ fr/news/item/29-06-2020-covidtimeline). En outre, l'épidémie annuelle de grippe, si elle a certes malheureusement pour conséquence une mortalité non négligeable, ne conduit en principe pas ŕ un engorgement massif des hôpitaux et, de ce fait, ŕ de potentielles restrictions de prise en charge d'autres affections. Quant au nombre d'hospitalisations et de décčs dus ŕ la maladie ŕ coronavirus 2019, on ne peut que donner tort au recourant. Certes, celui-ci a rédigé son recours le 23 septembre 2020, c'est-ŕ-dire avant l'apparition de la deuxičme vague d'infections. On constate cependant qu'entre le 28 septembre 2020 et le 19 mars 2021 (faits notoires pouvant ętre pris en compte; cf. ATF 143 IV 380 consid. 1.1.1 et les références; arręt 5A_251/2016 du 15 aoűt 2016 consid. 1.5), le nombre de décčs dus ŕ la maladie ŕ coronavirus 2019 confirmés en laboratoire a atteint 7'688, soit 88,93 pour 100'000 habitants. En outre, sur la męme période, les cas établis en laboratoire ont totalisé 527'806, c'est-ŕ-dire 6'105,49 cas pour 100'000 habitants, alors que les hospitalisations étaient de 19'525, soit 225,86 pour 100'000 habitants (chiffres tirés du site de l'Office fédéral de la santé publique; https://www.covid19.admin.ch). Ainsi, il sied de constater que l'argument de l'absence de danger, respectivement de la diminution de la létalité du virus tombe ŕ faux. Les éléments qui précčdent justifient d'ordonner des mesures différentes pour lutter contre la maladie ŕ coronavirus 2019 que celles généralement prises pour diminuer les effets de la grippe saisonničre (cf. arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.3).
Il convient ainsi d'admettre l'existence d'un intéręt public ŕ la restriction de la liberté personnelle du recourant.
5.3. Si la restriction de la liberté personnelle du recourant repose sur une base légale suffisante et est justifiée par un intéręt public (cf. art. 2 et 19 LEp), encore faut-il que cette restriction soit proportionnée au but d'intéręt public précité. Or, pour ętre conforme au principe de proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction d'un droit fondamental doit ętre apte ŕ atteindre le but visé (rčgle de l'aptitude; cf. consid. 5.3.3 ci-dessous), lequel ne peut pas ętre obtenu par une mesure moins incisive (rčgle de la nécessité; cf. consid. 5.3.4 ci-dessous); il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intéręt public (rčgle de la proportionnalité au sens étroit; cf. consid. 5.3.5 ci-dessous; ATF 146 I 157 consid. 5.4 et les références).
5.3.1. Le principe de proportionnalité revęt une importance particuličre lorsqu'il s'agit de procéder ŕ une harmonisation de principes constitutionnels entrant en conflit, tels la protection de la vie et de la santé publique d'un côté et les restrictions de libertés ordonnées dans ce but de l'autre (cf. arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.3, ATF 142 I 195 consid. 5.6-5.8; 140 I 201 consid. 6.7 et 6.7.3 et les références). Ainsi, męme s'il existe un devoir de protection de l'Etat contre les dangers pour la santé (ATF 140 II 315 consid. 4.8; arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.3 et les références), les mesures que celui-ci peut adopter en vue d'éviter la transmission de maladies doivent demeurer raisonnables. Un risque zéro ne saurait ętre attendu, męme s'il s'agit d'éviter des dangers hautement préjudiciables pour la population. Il faut viser un risque acceptable en procédant ŕ la pondération de l'ensemble des intéręts concernés. En principe, plus le risque est important et plus les mesures permettant de le réduire seront justifiées (arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.3 et les références). Le principe de proportionnalité exige que les mesures ordonnées soient dans un rapport raisonnable avec les risques qu'elles visent ŕ éviter (arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.4 et les références). Dans la mesure du possible, ces risques doivent ainsi ętre quantifiés. Cela signifie qu'il ne faut pas uniquement prendre en compte le pire des scénarios, mais également la probabilité que celui-ci se produise (ATF 127 II 18 consid. 5d/aa; arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.4). Dans cette pondération, les conséquences sociétales et économiques des mesures doivent aussi ętre considérées (arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.4 et les références). Dans le contexte de la maladie ŕ coronavirus 2019, il convient donc d'examiner avec quelle probabilité et intensité cette maladie peut toucher la population et si les mesures ordonnées sont aptes ŕ en diminuer la propagation. Il faut également mettre en balance les conséquences négatives de la maladie avec celles des mesures ordonnées en se fondant sur l'état actuel des connaissances (arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.4 et les références). Les mesures ordonnées ne doivent pas durer plus longtemps que nécessaire pour prévenir la propagation d'une maladie transmissible. En outre, les mesures doivent ętre réexaminées réguličrement (art. 40 al. 3 LEp).
5.3.2. Le Tribunal fédéral examine en principe librement si une mesure répond ŕ l'intéręt public et respecte le principe de proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 142 I 76 consid. 3.3 et les références). Tant qu'aucune disposition légale ne définit le niveau de risque acceptable, la frontičre entre risques admissibles et risques inadmissibles demeure indéterminée. Il appartient alors en premier lieu au pouvoir exécutif, par le biais d'ordonnances, et non au tribunaux de définir ce qu'est le risque acceptable. A défaut, cette tâche reviendra aux autorités judiciaires (arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.5 et les références).
A cela s'ajoute que toute mesure de protection ou de prévention comporte une certaine incertitude quant ŕ ses effets concrets futurs. Il en va d'ailleurs toujours ainsi des mesures de prévention des risques. En particulier, l'arrivée de nouvelles maladies infectieuses a pour corollaire une grande insécurité quant au choix des mesures adéquates. Cela signifie que ces mesures ne peuvent pas ętre prévues par le législateur, mais doivent ętre prises en tenant compte de l'état des connaissances du moment, généralement incomplet, ce qui laisse également une certaine marge de manoeuvre aux autorités (arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.6 et les références). Celles-ci ne peuvent toutefois invoquer cet état des connaissances pour prendre des mesures restrictives que si elles cherchent activement ŕ actualiser ces connaissances. On ne saurait ainsi admettre qu'aprčs une longue période de mesures restrictives, les autorités continuent de les maintenir en se fondant toujours sur l'état des connaissances qu'elles avaient lorsqu'elles les ont adoptées et en invoquant le principe de précaution. Plus les limitations de liberté durent longtemps, plus les exigences en matičre de mise ŕ jour de l'évaluation des risques augmentent. Ainsi, dčs que les connaissances évoluent, les mesures doivent ętre adaptées, ce que l'art. 31 al. 4 LEp prévoit expressément. Les mesures qui étaient considérées comme aptes ŕ atteindre le but visé sur la base des connaissances au moment oů elles ont été prises peuvent donc s'avérer inutiles postérieurement, en présence de nouvelles connaissances (cf. ATF 139 II 185 consid. 11.6.2). A l'inverse, des mesures qui s'avéreraient inefficaces pour lutter contre la propagation d'une dangereuse maladie pourraient ętre renforcées (cf. ATF 132 II 305 consid. 5.4.1; arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.7 et les références). Cela a pour conséquence qu'une mesure ne peut pas ętre considérée comme étant illégitime du seul fait que, rétrospectivement et en présence de meilleures connaissances, elle n'apparaît pas comme étant optimale. Il peut ainsi ętre justifié de prendre directement des mesures rigoureuses, avant que ne surviennent de graves effets négatifs, afin d'éviter de devoir prendre des mesures encore plus restrictives par la suite (arręt 2C_941/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.2.7 et les références).
5.3.3. Quant ŕ la mesure en cause, le recourant estime en premier lieu que celle-ci n'est pas apte ŕ atteindre le but visé. Selon lui, l'efficacité de la mesure visant ŕ porter le masque facial n'est pas établie, ces masques ayant été conçus pour le personnel médical. Le recourant affirme que l'efficacité du masque dans la prévention de la transmission des virus est limitée, le moyen adéquat étant de son avis un respirateur. Il ajoute que l'OMS n'a recommandé le port du masque chirurgical que dans les situations oů la distance sanitaire ne peut pas ętre respectée, comme par exemple dans les transports publics, que porter le masque sans instruction préalable est contreproductif et que le manque d'efficacité du port du masque ressort de l'observation de l'évolution de la situation sanitaire dans un canton tiers, oů les cas ont malgré tout augmenté, en dépit du port du masque obligatoire dans les commerces, nécessitant l'adoption d'autres mesures (fermetures des night-clubs et discothčques).
En premier lieu, force est de constater que, comme l'a déjŕ jugé le Tribunal fédéral et ainsi que l'a justement relevé le Conseil d'Etat, lorsque l'évaluation d'une mesure dépend de connaissances techniques controversées, le Tribunal fédéral n'admet une violation du principe de proportionnalité que si l'inaptitude de cette mesure ŕ atteindre le résultat recherché paraît manifeste (ATF 128 I 295 consid. 5b/cc). En l'occurrence, le port du masque facial en vue de diminuer la propagation de la maladie ŕ coronavirus 2019 est expressément préconisé par l'Office fédéral de la santé publique qui explique que "porter un masque au quotidien permet surtout de protéger les autres personnes. Une personne infectée peut ętre contagieuse sans le savoir jusqu'ŕ deux jours avant l'apparition des symptômes. Ainsi, si tout le monde porte un masque dans un espace étroit, chaque personne est protégée des autres. Les masques ne garantissent pas une protection ŕ 100 %, mais ils peuvent contribuer ŕ ce que le nouveau coronavirus se propage moins rapidement" (cf.
D'ailleurs, aprčs la mesure prise fin aoűt 2020 par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg, le Conseil fédéral a lui-męme ordonné le port du masque facial dans tous les espaces clos et extérieurs accessibles au public des installations et établissements de Suisse (art. 3b al. 1 de l'ordonnance COVID-19 situation particuličre). Certes, comme le relčve le recourant, il n'est pas exclu qu'une mauvaise utilisation du masque puisse avoir des effets contreproductifs, voire donner un faux sentiment de sécurité. Cela n'implique toutefois pas que le port du masque constitue une mesure inapte ŕ protéger les personnes de la transmission du virus, mais signifie bien plus qu'il faut expliquer ŕ celles-ci de quelle maničre se protéger efficacement, comme l'ont d'ailleurs fait l'Office fédéral de la santé publique et l'OMS sur leurs sites Internet respectifs (en préconisant par exemple de se laver les mains avec une solution hydroalcoolique ou ŕ l'eau et au savon avant de toucher le masque, de vérifier que le masque n'est ni troué, ni déchiré, de s'assurer que la bande métallique se trouve vers le haut et que la face interne du masque soit portée ŕ l'intérieur, de s'assurer que le nez, la bouche et le menton sont couverts, d'éviter de croiser les laničres). A tout le moins, sur la base des connaissances du moment, cette mesure n'est pas inadaptée ŕ la situation.
Dans l'éventualité oů il serait démontré que le port du masque n'aurait aucun effet sur la propagation du virus, ou si cette propagation devenait inexistante avec le temps, les autorités cantonales seraient amenées ŕ reconsidérer cette mesure. Il convient ainsi d'écarter le grief du recourant quant ŕ la rčgle de l'aptitude.
5.3.4. Quant ŕ la nécessité de la mesure, le recourant explique que celle-ci est indifférenciée, ne prévoyant en particulier aucune exception pour les personnes qui pourraient attester de raisons notamment médicales les dispensant de porter le masque. De son avis, le Conseil d'Etat a omis d'examiner s'il existait d'autres mesures moins incisives pour la liberté personnelle des clients de commerces, comme par exemple des limitations du nombre de clients, respectivement une obligation de porter le masque uniquement lorsque le commerce accueille plus de dix clients simultanément. Il ajoute que les mesures réellement efficaces telles que le lavage et la désinfection des mains, ainsi que la distance sanitaire peuvent ętre facilement respectées dans tous les commerces, le simple fait de croiser une personne ŕ moins d'un mčtre cinquante n'étant selon lui pas suffisant pour ętre exposé ŕ un risque de transmission. Le recourant ajoute pour terminer que le port du masque peut toujours intervenir sur une base volontaire, ceci afin que les personnes ŕ risque puissent se protéger.
Force est tout d'abord de rappeler que la mesure litigieuse n'est pas particuličrement restrictive, puisqu'elle se limite ŕ imposer le port du masque aux personnes qui se trouvent dans des commerces ou des supermarchés du canton de Fribourg. Le recourant estime qu'une limitation ŕ dix personnes par commerce serait une mesure moins incisive. Cet argument tombe néanmoins ŕ faux, car limiter l'entrée des commerces ŕ dix personnes, sans autres considérations, notamment d'espace ŕ disposition, pourrait avoir pour conséquence que des gens se trouveraient serrés dans des petits commerces, alors que des grands commerces offrant d'importantes surfaces de vente seraient pratiquement vides. En outre, cette mesure obligerait les personnes désirant se rendre dans les commerces ŕ attendre ŕ l'extérieur et prolongerait de ce fait la durée des contacts avec des tiers. Le port du masque, s'il n'exclut pas d'emblée une limitation de la quantité de personnes pouvant ętre admises ŕ l'intérieur d'un espace distinct, permet toutefois de laisser plus d'individus dans un męme espace. Additionné ŕ d'autres mesures, telles que la distanciation sociale (étant ici rappelé qu'il y a un risque accru d'infection lorsque la distance de 1,5 mčtre ne peut pas ętre respectée pendant plus de 15 minutes; cf. art. 1.1 annexe 1 de l'ordonnance COVID-19 situation particuličre) et la désinfection des mains (mais également la systématisation des tests et le traçage par exemple), le port du masque permet de réduire l'attente devant les magasins, respectivement d'augmenter le confort des consommateurs (cf. quant aux prescriptions relatives aux plans de protection pour l'ensemble des installations et des établissement accessibles au public qui peuvent rester ouverts:
Le recourant préconise en outre la fermeture des night-clubs et discothčques pour diminuer la propagation de la maladie ŕ coronavirus 2019. Il faut reconnaître qu'il n'est pas exclu que cette mesure soit apte ŕ limiter cette propagation (le Conseil fédéral ayant d'ailleurs ordonné la fermeture de ces établissements, cf. art. 5a al. 1 de l'ordonnance COVID-19 situation particuličre). Il ne faut toutefois pas perdre de vue que seule une infime partie de la population se rend dans de tels lieux et qu'il ne s'agit en principe pas des personnes vulnérables, c'est-ŕ-dire en particulier les personnes âgées (cf.
5.3.5. On mentionnera encore que les intéręts en présence permettent d'exclure toute violation du principe de proportionnalité. Le recourant fait en effet valoir ŕ ce propos que son intéręt personnel réside notamment dans l'entrave ŕ la communication avec autrui, expliquant que "pouvoir échanger un sourire avec son prochain, en faisant ses courses, est une joie toute simple mais nécessaire ŕ l'épanouissement personnel". Cet intéręt personnel, s'il est bien réel, ne saurait en aucun cas l'emporter sur l'intéręt public ŕ une limitation de la propagation de la maladie ŕ coronavirus 2019 et, partant, ŕ la limitation du nombre d'hospitalisations et du nombre de morts, ainsi qu'aux dangers économiques liés ŕ des complications de cette maladie, rencontrés par la collectivité.
5.4. Finalement, le recourant fait encore grief au Conseil d'Etat de ne pas avoir prévu d'exceptions ŕ l'obligation du port du masque facial, notamment pour les personnes qui ne peuvent médicalement pas porter de tels masques. Force est ici de constater que rien n'indique qu'en dépit d'exceptions expressément prévues dans l'ordonnance fribourgeoise COVID-19, le Conseil d'Etat et les autorités compétentes auraient appliqué cette ordonnance de maničre rigide, sans tolérer d'exception en cas d'attestations médicales par exemple, et en faisant ainsi fi du principe de proportionnalité. Dans le cadre d'un contrôle abstrait, cela ne suffit donc pas ŕ qualifier la norme de disproportionnée (cf. supra consid. 2). Le Conseil d'Etat a d'ailleurs formalisé la prise en considération de ce principe en arrętant, le 15 octobre 2020, le nouvel art. 5b de l'ordonnance fribourgeoise COVID-19 (ROF 2020_129).
6.
Sur le vu des considérants qui précčdent, la liberté personnelle du recourant ne saurait ętre considérée comme étant restreinte illégalement et de maničre disproportionnée par l'art. 5a al. 1 let. a de l'ordonnance COVID-19. Le recours doit par conséquent ętre rejeté.
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrętés ŕ 3'000 fr., sont mis ŕ la charge du recourant.
3.
Le présent arręt est communiqué au mandataire du recourant, au Conseil d'Etat du canton de Fribourg et ŕ l'Office fédéral de la santé publique.
Lausanne, le 8 juillet 2021
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Tissot-Daguette