Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2C_1208/2012 Arręt du 17 juillet 2013 IIe Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Zünd, Président, Seiler, Donzallaz, Stadelmann et Kneubühler. Greffičre: Mme Jolidon. Participants ŕ la procédure X.________, représenté par Me Bruno Mégevand, avocat, recourant, contre Commission foncičre agricole du canton de Genčve. Objet Droit foncier rural, recours contre l'arręt de la Cour de justice du canton de Genčve, Chambre administrative, du 6 novembre 2012. Faits: A. A.a. X.________ est propriétaire, depuis 1968, de la parcelle n° 1 du cadastre de la commune de Y.________, d'une surface de 5'447 m2, sise en zone agricole. Cette parcelle est contiguë ŕ la parcelle n° 2 de ce męme cadastre, sise en zone 4B constructible, dont X.________ est également propriétaire, depuis 1968, et sur laquelle est construit le bâtiment d'habitation. La parcelle n° 1 est de forme rectangulaire et d'orientation nord-ouest/sud-est. Elle est prolongée par la parcelle n° 2, qui a la męme largeur, et lui est attenante par son petit côté sud-est. Dans le coin nord-est de cette parcelle, adjacent ŕ la parcelle n° 2, se trouve une piscine dont la construction a été autorisée par le département compétent en 1979. La parcelle n° 1 possčde un accčs direct ŕ la route xxx, située au sud-ouest, passant entre les parcelles n os 3 et 4. Elle est clôturée et utilisée comme parc d'agrément. Y sont plantés de nombreux arbres d'ornement, une haie d'essences variées ainsi qu'un verger. X.________ y a aussi installé de nombreux points d'arrosage automatique, ainsi qu'un câble permettant l'utilisation d'une tondeuse ŕ robot. Sur son long côté sud-ouest, la parcelle n° 1 est bordée par les parcelles n os 5 d'une surface de 490 m2, 6 d'une surface de 582 m2, 3 d'une surface de 644 m2 et 4 d'une surface de 2'701 m2, qui la séparent de la route xxx. Toutes ces parcelles sont situées en zone agricole. De l'autre côté de la route xxx, faisant face aux parcelles précitées, se trouvent de vastes parcelles situées en zone agricole qui sont actuellement affectées ŕ l'agriculture (parcelles n os 7, 8, 9, 10, etc.). Sur son long côté nord-est, la parcelle n° 1 jouxte principalement la parcelle n° 11 de męme forme et d'une surface de 2'268 m2, située en zone agricole, ainsi que la parcelle n° 12. La consultation de la photo aérienne des lieux, sur le site du Systčme d'information du territoire genevois (), met en évidence qu'aucune de ces parcelles n'était, en 2012, affectée ŕ l'agriculture. Les parcelles n° 1 et n° 2 forment un rectangle allant en direction du nord-ouest jusqu'au chemin permettant d'accéder, depuis la route xxx, ŕ la parcelle n° 12. Le feuillet du Registre foncier du canton de Genčve de cette parcelle n° 12 de la commune de Y.________, d'une surface de 9'973 m2 et sur laquelle est construit un bâtiment affecté en partie ŕ du logement en propriété par étage et ŕ l'exploitation d'un mančge, mentionne que celle-ci n'est plus assujettie ŕ la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ou la loi sur le droit foncier rural; RS 211.412.11), depuis le 11 avril 2002. A.b. Le 24 janvier 2012, la Commission foncičre agricole du canton de Genčve (ci-aprčs: la Commission foncičre agricole) a rejeté la requęte de X.________ demandant de soustraire la parcelle n° 1 du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural, au motif que cette parcelle était appropriée ŕ l'agriculture. B. Par arręt du 6 novembre 2012, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genčve (ci-aprčs: la Cour de justice) a rejeté, pour la męme raison, le recours formé par l'intéressé contre la décision du 24 janvier 2012 de la Commission foncičre agricole. C. X.________ forme un recours en matičre de droit public contre l'arręt du 6 novembre 2012 de la Cour de justice. Il demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arręt entrepris et de constater que la parcelle n° 1 de la commune de Y.________ n'est pas assujettie ŕ la loi sur le droit foncier rural, subsidiairement, de renvoyer la cause ŕ la Cour de justice pour instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arręt, alors que l'Office fédéral de la justice déclare ne pas avoir d'observations particuličres ŕ formuler, tout en proposant le rejet du recours. Considérant en droit: 1. L'arręt attaqué, fondé sur le droit public, soit sur les normes de la loi sur le droit foncier rural, peut ętre entrepris par la voie du recours en matičre de droit public en vertu de l'art. 82 let. a LTF, aucune des exceptions de l'art. 83 LTF n'y faisant obstacle. Depuis le 1 er septembre 2008, l'art. 89 LDFR prévoit d'ailleurs expressément cette voie de droit contre les décisions sur recours prises par les autorités cantonales de derničre instance. Le recourant est particuličrement touché par la décision entreprise de sorte qu'il a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Au surplus, dirigé contre une décision rendue par une autorité cantonale de derničre instance (art. 86 al. 1 let. d LTF) et déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et en la forme prévue (art. 42 LTF), le recours est, en principe, recevable comme recours en matičre de droit public. 2. La question litigieuse consiste ŕ déterminer si la parcelle n° 1 est encore appropriée ŕ un usage agricole au sens de l'art. 6 al. 1 LDFR; si tel ne devait plus ętre le cas, elle pourrait ętre soustraite du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural. En effet, lorsqu'un immeuble sis hors d'une zone ŕ bâtir - et donc présumé agricole - n'est pas approprié ŕ un usage agricole ou horticole, l'art. 84 LDFR permet au propriétaire de faire constater, par l'autorité compétente, que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ d'application de ladite loi (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2 p. 519; 129 III 186 consid. 2 p. 189); le cas échéant, une mention sera inscrite au registre foncier (art. 86 al. 1 let. b LDFR). 2.1. Est agricole l'immeuble approprié ŕ un usage agricole ou horticole (art. 6 al. 1 LDFR), ŕ savoir celui qui, par sa situation et sa composition, peut ętre exploité sous cette forme. Concrčtement, toutes les surfaces qui ne sont pas boisées et qui disposent d'une couche de terre suffisante pour la végétation se prętent ŕ un usage agricole (RNRF 89/2008 224, 5A.14/2006 consid. 2.1 et 2.2.2). La caractéristique de l'aptitude est donc d'abord d'ordre objectif. 2.2. Le fait pour un immeuble d'ętre soumis au régime de la loi sur le droit foncier rural peut entraîner des conséquences drastiques pour les propriétaires concernés ou pour leurs successeurs. Tel est, par exemple, le cas en matičre d'attribution successorale privilégiée d'un immeuble agricole (art. 21 ss LDFR), de préemption des parents (art. 42 al. 2 LDFR), d'améliorations de limites (art. 57 LDFR), d'interdiction de partage matériel (art. 58 ss LDFR), d'autorisation d'acquérir (art. 61 ss LDFR) ou de limitation de la charge maximale (art. 73 ss LDFR). En conséquence, le législateur, désireux de limiter les atteintes ŕ la garantie constitutionnelle du droit ŕ la propriété (art. 26 Cst.), a mis en place différents correctifs destinés ŕ contenir ces atteintes dans les limites de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs législatifs énoncés ŕ l'art. 1 LDFR. Ainsi en va-t-il de toute une série de situations prévues par les art. 59 et 60 LDFR (exception ŕ l'interdiction de partage matériel et de morcellement des entreprises et immeubles agricoles), 64 LDFR (exceptions au principe de l'exploitation ŕ titre personnel) et 65 LDFR (acquisition par les pouvoirs publics) (cf. YVES DONZALLAZ, Commentaire de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le nouveau droit foncier rural, 1993, ch. 26 p. 22, cité ci-aprčs: Commentaire). En effet, certains biens-fonds situés hors des zones ŕ bâtir ne sont en réalité d'aucune utilité ŕ l'agriculture: ainsi, par exemple, un restaurant de montagne ou une maison d'habitation sans rapport avec une exploitation agricole ne justifient nullement des mesures particuličres en faveur de l'agriculture (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2 p. 519; FRANÇOIS ZÜRCHER, La coordination entre aménagement du territoire et droit foncier rural: Quand? Pourquoi? Comment?, in Territoire & Environnement, 2004, p. 1 ss, ch. 1.2 p. 2). La volonté de prendre en compte la situation particuličre qui se présente en cas d'usage non agricole durable de bien-fonds objectivement susceptibles d'ętre affectés ŕ l'agriculture et situés en zone agricole ressort déjŕ du Message du 19 octobre 1988 ŕ l'appui des projets de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) et de la loi fédérale sur la révision partielle du CC et du CO (ci-aprčs: le Message). Ainsi, ce message relčve que "la caractéristique de l'aptitude est d'abord d'ordre objectif, mais l'on doit cependant aussi tenir compte de l'utilisation effective durant de longues années" (FF 1988 III 917 ch. 221.3 art. 6; arręt 5A.4/2000 du 1 er septembre 2000 consid. 2b). Ce tempérament de la rčgle de l'appréciation objective, qui était déjŕ largement admis sous le régime de l'ancien droit successoral paysan (voir les références chez DONZALLAZ, Commentaire, p. 44, n.d.p. n° 126), semble, pour la loi sur le droit foncier rural, unanimement admis par la doctrine (parmi d'autres, cf. Bruno Beeler, Bäuerliches Erbrecht gemäss dem Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) vom 4. Oktober 1991, 1998, p. 66; SANDRA DOSIOS PROBST, La loi sur le droit foncier rural: objet et conditions du droit ŕ l'attribution dans une succession ab intestat, 2002, p. 76; CAROLINE EMERY, Le droit de préemption en droit foncier rural, 2005, p. 47; Eduard Hofer, in Das bäuerliche Bodenrecht, 2e éd., 2011, ch. 16 ad art. 6; THOMAS MEYER, Erbteilung im bäuerlichen Erbrecht, in Ausgewählte Aspekte der Erbteilung, 2005, p. 85 ss, spéc. p. 96; le męme, Der Gewinnanspruch der Miterben im bäuerlichen Bodenrecht (Art. 28 ff. BGBB), 2004, p. 105; YVES DONZALLAZ, Commentaire, ch. 81 ad art. 6, p. 44; le męme, Pratique et jurisprudence de droit foncier rural - 1994/1998 -, 1999, ch. 62 ad art. 6, p. 51, ci-aprčs cité: Pratique; le męme, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome II, 2006, ch. 2035, p. 177, cité ci-aprčs: Traité). La jurisprudence du Tribunal fédéral et des autorités cantonales a également mis en oeuvre cette rčgle (cf. RNRF 89 2008 224, 5A.14/2006; arręt 5A.4/2000 précité, cf. aussi les références aux arręts cantonaux chez DONZALLAZ, Pratique, ch. 62 ss ad art. 6, p. 51). L'arręt entrepris cite aussi la jurisprudence genevoise "constante" (ATA/189/2012 du 3 avril 2012; ATA/564/2003 du 23 juillet 2003) qui va dans le męme sens. Destinée ŕ éviter des conséquences choquantes ( HOFER, ch. 16 ad art. 6), cette prise en compte de l'affectation subjective d'un immeuble peut ainsi aboutir ŕ soustraire au régime de la loi sur le droit foncier rural, entre autres éléments, un parc attenant ŕ une villa et qui, situé en zone agricole, se pręterait aussi, sur la base de critčres purement objectifs, ŕ un usage agricole ou horticole (cf. YVES DONZALLAZ, Traité, ch. 2035 p. 177, avec les références ŕ la jurisprudence cantonale). Dans la mesure oů le but de la loi n'est nullement de faire de tels bien-fonds des immeubles agricoles, il est jugé raisonnable de les soustraire ŕ ce régime (cf. la doctrine mentionnée ci-dessus). 3. Une telle exception ŕ l'application de la loi sur le droit foncier rural doit, par principe, ętre limitée ŕ des situations singuličres; elle ne saurait conduire ŕ vider de sens la rčgle en la contournant (cf. Hofer, ch. 16 ad art. 6). La composante subjective, qui doit dčs lors ętre prise en compte, ne peut ainsi revętir qu'une portée subsidiaire (RNRF 89 2008 224, 5A.14/2006 consid. 2.2.3, avec référence ŕ la doctrine). Dčs lors qu'elle est de nature ŕ faire perdre au terrain sa nature agricole, elle ne peut ętre déterminante qu'ŕ des conditions strictes. On en retiendra trois: 3.1. Le Message précise tout d'abord que l'usage non agricole doit durer depuis de longues années (FF 1988 III 917 n° 221.3), sans pour autant en préciser la durée. La jurisprudence du Tribunal fédéral a confirmé ce principe (arręt 5A.4/2000 précité consid. 2b), qui doit ętre appliqué de façon stricte afin d'éviter tout comportement abusif. En effet, un usage non agricole ayant persisté suffisamment longtemps permet d'éviter toute tentative de contournement de la loi par une politique du fait accompli. Il n'y a, toutefois, pas lieu de fixer cette durée de maničre abstraite, dans la mesure oů les circonstances nécessitent de laisser une certaine marge d'appréciation aux autorités; elle ne saurait toutefois ętre inférieure ŕ quelques dizaines d'années. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé insuffisant un usage non agricole d'une dizaine d'années (arręt 5A.4/2000 précité). 3.2. Il faut, ensuite, que l'usage agricole ne soit pas non plus envisageable pour l'avenir. L'approche doit, cependant, ętre concrčte et une telle possibilité doit reposer sur des éléments objectifs autres que la seule nature agricole du sol. A défaut, les parcs en question relčveraient toujours du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural. Le long usage non agricole passé permet d'ailleurs souvent de présumer, ŕ défaut d'éléments nouveaux, qu'il en sera de męme pour l'avenir. Ainsi suffit-il qu'un tel usage non agricole futur soit seulement vraisemblable (arręt 5A.4/2000 précité consid. 2b). 3.3. A cela s'ajoute encore que les installations qui ont été érigées sur le terrain doivent l'avoir été de maničre légale, que ce soit par le biais d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), ou encore qu'elles aient été implantées avant l'entrée en force de cette loi, respectivement lorsque l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT). Le Tribunal fédéral a, ainsi, refusé de soustraire du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural un immeuble situé en zone agricole et partiellement goudronné, affecté ŕ des fins d'entreposage par une société de travaux publics, au motif que "le propriétaire a lui-męme créé ou, comme en l'espčce, a laissé s'établir une situation de fait qui ne correspond pas ŕ la destination de son terrain et qui est incompatible avec la législation applicable en matičre d'aménagement du territoire" (RNRF 89 2008 224, 5A.14/2006 consid. 2.3.2). 4. En l'espčce, la situation décrite par l'arręt entrepris correspond en tous points aux exigences de la jurisprudence. En effet, la parcelle n° 1, sur laquelle sont plantés de nombreux arbres d'ornement, une haie d'essences variées, ainsi qu'un verger, est clôturée et utilisée comme parc d'agrément depuis une quarantaine d'années. La piscine qui y est aménagée a été autorisée par le département compétent, le 18 octobre 1979. Bien que ce fait ne soit pas déterminant, une trčs grande partie des parcelles limitrophes sont également des parcelles d'agrément soustraites au régime de la loi sur le droit foncier rural pour des motifs divers. Contrairement ŕ ce que pense la Cour de justice, le fait que l'environnement général soit agricole n'est pas propre, ŕ lui seul, ŕ empęcher la soustraction de l'immeuble du champ d'application de la loi. En effet, ŕ l'exception de cas oů seule la parcelle concernée est constitutive de la zone agricole (p. ex. dans l'arręt de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genčve ATA/861/2010 oů le seul autre immeuble originairement agricole était un golf), les cas de figure prévus par le Message, la jurisprudence et la doctrine prennent toujours en compte un immeuble incorporé ŕ une zone agricole plus vaste. Il est ainsi insuffisant de retenir l'existence d'autres immeubles agricoles, plus ou moins proches, pour faire obstacle ŕ la soustraction du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural, en partant de la présomption qu'un usage agricole futur demeure possible. L'expérience démontre au contraire qu'une propriété de maître avec jardin et piscine conserve cet usage, pour des motifs économiques évidents. Les conditions fixées pour la soustraction de la parcelle n o 1 du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural sont donc réalisées. 5. 5.1. L'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110), introduit par l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), entrée en vigueur le 1 er septembre 2000, a la teneur suivante: "1. Dans la procédure d'octroi d'une dérogation ŕ l'interdiction de partage matériel ou de morcellement de męme que dans la procédure d'octroi d'une décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l'autorité compétente en matičre d'autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour décision ŕ l'autorité cantonale compétente en matičre de construction hors de la zone ŕ bâtir (art. 25 al. 2 LAT) lorsqu'une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu'elle est située hors de la zone ŕ bâtir au sens du droit de l'aménagement du territoire. 2. L'autorité compétente en matičre d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de l'installation. 3. Il n'est pas nécessaire de procéder ŕ la coordination des procédures s'il est évident: a. qu'aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut ętre accordée; ou b. que le bien-fonds considéré doit rester soumis ŕ la LDFR." Cette disposition et l'art. 49 OAT imposent aux autorités compétentes en matičre de loi sur le droit foncier rural et de construction hors de la zone ŕ bâtir de coordonner leurs procédures (voir, p. ex., RNRF 89 2008 224, 5A.14/2006 consid. 2.3.1; RNRF 87 2006 286, 5A.22/2003 consid. 5.2). Précédemment, la jurisprudence avait déjŕ estimé que l'autorité saisie d'une demande de morcellement devait requérir l'approbation de l'autorité compétente en matičre d'aménagement du territoire; les deux procédures, que les cantons étaient libres d'aménager, devaient ętre coordonnées d'office; une autorisation de désaffectation de bâtiments ou d'installations devait ętre accompagnée d'une autorisation relative ŕ l'affectation future (ATF 125 III 175 consid. 2c p. 178, spéc. p. 180). Pour soustraire un bâtiment du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural, il faut donc une autorisation du droit de l'aménagement du territoire attestant que le bâtiment peut subsister comme exception licite hors zone ŕ bâtir (art. 24 ŕ 24d LAT) ou comme étant nouvellement conforme ŕ la zone (art. 16a LAT), et une autorisation de droit foncier rural sur la base de laquelle la soustraction est effectuée (RNRF 90 2009 270, 5A.2/2007 consid. 3.2; Reinhold Hotz, Les répercussions de la révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT] sur la loi fédérale sur le droit foncier rural [LDFR], in Territoire et Environnement 2000, p. 1 ss, no 26 p. 17). 5.2. Le cas d'espčce porte sur une décision de constatation de non application de la loi sur le droit foncier rural, de sorte que, dans cette mesure, l'art. 4a ODFR s'applique. Dans de telles circonstances, l'autorité compétente en matičre d'autorisation au sens de la loi sur le droit foncier rural ne se prononce que s'il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de l'installation. Tel est le cas ici, dans la mesure oů la seule installation nécessitant une procédure d'autorisation est la piscine et qu'il n'est pas contesté que celle-ci a été construite sur la base d'une autorisation entrée en force émanant de l'autorité compétente en la matičre. La présente situation ne correspond cependant pas ŕ celles que le législateur voulait régler en adoptant la norme de coordination ici analysée; celles-ci ont, en effet, trait, en principe, ŕ la soustraction d'un bâtiment initialement autorisé de maničre conforme ŕ la zone agricole au regard de sa désaffectation (p. ex. un hangar agricole, cf. RNRF 90 2009 270, 5A.2/2007). Tel ne saurait ętre le cas d'une piscine, de sorte que sa soustraction du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural ne pose aucun problčme de coordination avec la loi sur l'aménagement du territoire. 6. Il résulte de ce qui précčde que le recours, fondé, doit ętre admis et l'arręt attaqué réformé en ce sens que la requęte du recourant, tendant ŕ faire constater que la parcelle n° 1 de la commune de Y.________ est exclue du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural, est admise. L'affaire sera renvoyée ŕ l'autorité cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale (cf. art. 67 et 68 al. 5 LTF). Il n'est pas prélevé de frais (art. 66 al. 4 LTF) et le recourant, assisté d'un avocat, a droit ŕ des dépens (art. 68 al. 1 et 2 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est admis. L'arręt attaqué est réformé en ce sens que la requęte de X.________, tendant ŕ faire constater que la parcelle n° 1 de la Commune de Y.________ est exclue du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural, est admise. 2. Le canton de Genčve versera au recourant la somme de 3'000 fr. ŕ titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral. 3. La cause est renvoyée ŕ la Cour de justice pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale. 4. Le présent arręt est communiqué au mandataire du recourant, ŕ la Commission foncičre agricole et ŕ la Cour de justice de la République et canton de Genčve, Chambre administrative, ainsi qu'ŕ l'Office fédéral de la justice. Lausanne, le 17 juillet 2013 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président: Zünd La Greffičre: Jolidon