Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal 2C_238/2018 Arręt du 28 mai 2018 IIe Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Seiler, Président, Donzallaz et Haag. Greffier: M. Tissot-Daguette. Participants ŕ la procédure X.________, recourant, contre Chambre des avocats du canton de Vaud, intimée. Objet Récusation d'un membre de la Chambre des avocats, recours contre l'arręt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 5 février 2018 (GE.2017.0177). Faits : A. X.________ est avocat dans le canton de Vaud. Le 10 mars 2017, il a fait l'objet d'une dénonciation ŕ la Chambre des avocats du canton de Vaud (ci-aprčs: la Chambre des avocats) en raison de propos tenus dans un courrier envoyé ŕ un confrčre valaisan, l'avocat A.________, et pour avoir téléphoné directement ŕ la cliente de celui-ci. Le 24 mai 2017, ŕ la suite de l'échec d'une procédure de conciliation menée par le Bâtonnier de l'Ordre des avocats valaisans, la Chambre des avocats a ouvert une enquęte disciplinaire ŕ l'encontre de l'intéressé pour violation des rčgles professionnelles (en l'occurrence de l'art. 12 al. 1 let. a de la loi du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats [LLCA; RS 935.61]). La présidente de la Chambre des avocats a confié ŕ Me B.________, avocate et membre titulaire de cette autorité, le soin de procéder ŕ l'enquęte préliminaire. L'enquęteuse a ainsi auditionné X.________ le 11 juillet 2017, puis établi un rapport le 16 aoűt 2017. Ce rapport contient notamment le passage suivant: " Pour ce qui est en revanche des termes utilisés par Me X.________ dans la lettre envoyée ŕ Me A.________ le 27 février 2017, il y a lieu de retenir qu'ils ne sont pas admissibles de la part d'un avocat ŕ l'encontre d'un confrčre. Le comportement de Me X.________ constitue une violation de l'art. 12, al. 1, let. a LLCA. Cet article de loi ne sanctionne que les manquements graves, ŕ savoir la mise en cause d'un confrčre consistant ŕ lui reprocher des actes de diffamation ou de calomnie ou tout autre comportement répréhensible, ou encore les critiques manifestement infondées ou sans intéręt aucun pour la cause (Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, Berne 2009, p. 539, ch. 1282). Tel est le cas en l'espčce, les attaques visant personnellement Me A.________ dans ce courrier étant particuličrement virulentes, comme le fait d'accuser - qui plus est dans un courrier dont on se réserve de se prévaloir - d'ętre de mauvaise foi et d'agir pour se faire plaisir personnellement en lésant carrément les intéręts de sa cliente. Peu importe qu'une transaction était sur le point d'aboutir, ce qui ne semble par ailleurs pas ętre le cas, vu la résiliation du mandat de Me C.________ par sa cliente en cours de pourparlers. Le fait que Me A.________ aurait été au courant de la situation n'autorisait pas non plus Me X.________ ŕ lui répondre de la sorte, d'autres mesures étant possibles pour défendre les intéręts de ses clientes. Les attaques entre avocats sont en effet soumises ŕ des limites (Reiser/ Valticos, La liberté d'expression de l'avocat et du magistrat, Semaine judiciaire 2017 II 176). [...] L'enquęteuse ne voit pas non plus l'utilité d'une tentative de conciliation, au vu de la derničre lettre que Me A.________ a envoyée ŕ Madame la Bâtonničre de l'Ordre des avocats vaudois, ni celle de l'audition de Me X.________ par la Chambre vaudoise des avocats in corpore, ses déclarations paraissant exhaustives sur tous les points évoqués, seule la sanction de son comportement devant encore ętre examinée par celle-ci. [...] ". B. Le 17 aoűt 2017, la présidente de la Chambre des avocats a remis ŕ X.________ une copie du rapport précité et lui a imparti un délai pour se déterminer sur son contenu. Dans sa détermination du 31 aoűt 2017, l'intéressé a expliqué que l'enquęteuse s'était forgée une opinion et que dans ces conditions, celle-ci ne pouvait siéger en tant que membre de la juridiction appelée ŕ statuer. Il a donc demandé ŕ l'enquęteuse de se récuser ou ŕ la Chambre des avocats d'en prononcer la récusation. Cette demande a été rejetée le 6 septembre 2017 par la présidente de la Chambre des avocats. Par acte du 9 octobre 2017, X.________ a contesté cette décision auprčs de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-aprčs: le Tribunal cantonal). Par arręt du 5 février 2018, le Tribunal cantonal a rejeté le recours et confirmé la décision du 6 septembre 2017 de la présidente de la Chambre des avocats. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de réformer l'arręt du 5 février 2018 du Tribunal cantonal en prononçant la récusation de l'enquęteuse; subsidiairement d'annuler l'arręt précité et de renvoyer la cause ŕ l'autorité précédente pour nouvelle décision. Il se plaint de violation du droit fédéral, international et cantonal. La Chambre des avocats se réfčre aux considérants de l'arręt entrepris. Le Tribunal cantonal conclut quant ŕ lui au rejet du recours. Considérant en droit : 1. L'arręt attaqué, rendu dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) en derničre instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF), est une décision incidente notifiée séparément et portant sur une demande de récusation, de sorte qu'elle peut faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral (art. 92 al. 1 LTF; cf. arręts 1C_914/2013 du 26 juin 2014 consid. 1, non publié in ATF 140 I 326; 2C_831/2011 du 30 décembre 2011 consid. 2.1). La cause ne tombant pas sous le coup de l'une des exceptions de l'art. 83 LTF, la voie du recours en matičre de droit public est donc en principe ouverte. Le mémoire de recours a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (art. 42 LTF) par le destinataire de l'acte attaqué, qui a un intéręt digne de protection ŕ son annulation ou ŕ sa modification, de sorte qu'il faut lui reconnaître la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Il convient donc d'entrer en matičre. 2. 2.1. Sauf dans les cas cités expressément ŕ l'art. 95 LTF, le recours devant le Tribunal fédéral ne peut pas ętre formé pour violation du droit cantonal (ou communal) en tant que tel. En revanche, il est possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal ou communal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire ŕ d'autres droits constitutionnels. Le Tribunal fédéral n'examine toutefois le moyen tiré de la violation d'une norme de rang constitutionnel que si le grief a été invoqué et motivé de maničre précise (art. 106 al. 2 LTF). 2.2. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (cf. art. 105 al 1 LTF; ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156). Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF), ce que la partie recourante doit démontrer d'une maničre circonstanciée, conformément aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF. La notion de "manifestement inexacte" correspond ŕ celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358). Les critiques portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves, invoquées de maničre appellatoire, sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe ętre présenté devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF). 3. Le recourant se plaint de la violation des art. 29 Cst., respectivement 30 Cst., 6 CEDH, 17 al. 1 de la loi vaudoise du 9 juin 2015 sur la profession d'avocat (LPAv/VD; RSV 177.11) et 9 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA/VD; RSV 173.36). Il estime que le Tribunal cantonal aurait dű prononcer la récusation de l'enquęteuse, dans la mesure oů celle-ci, dans son rapport ŕ la Chambre des avocats, a utilisé des termes précis et concrets, de nature péremptoire, afin d'exprimer une opinion définitive. Le recourant relčve le passage du rapport dans lequel l'enquęteuse affirme que les propos qu'il a tenus dans son courrier adressé ŕ son confrčre "ne sont pas admissibles de la part d'un avocat" et que son comportement "constitue une violation de l'art. 12 al. 1 let. a LLCA". Il est d'avis que ces termes ne laissent pas la place ŕ une reconsidération et qu'ils traduisent une opinion définitive. 4. 4.1. Selon le droit cantonal, la Chambre des avocats est l'autorité cantonale chargée de la surveillance des avocats (art. 11 al. 1 LPAv/VD). Elle se saisit d'office, sur plainte ou sur dénonciation, de toute question concernant l'activité professionnelle d'un avocat (art. 11 al. 2 LPAv/VD). La Chambre des avocats est composée de cinq membres et de cinq membres suppléants (art. 12 al. 1 LPAv/VD). Elle comprend un juge cantonal qui la préside, le Bâtonnier de l'Ordre des avocats et trois autres membres choisis parmi les avocats inscrits au registre cantonal et qui ont au moins dix ans de pratique dans le canton (art. 12 al. 2 LPAv/VD). Les membres et membres suppléants sont nommés par le Tribunal cantonal, aprčs mise au concours, pour une période de cinq ans (art. 12 al. 3 LPAv/VD). Pour sa part, l'art. 55 LPAv/VD dispose que le président de la Chambre des avocats ouvre la procédure disciplinaire d'office ou sur requęte (al. 1). Il peut refuser de donner suite ŕ une dénonciation manifestement mal fondée (al. 2). Dans les autres cas, il ouvre l'enquęte disciplinaire et désigne un membre de la Chambre ou un expert en qualité d'enquęteur (al. 3). L'art. 57 LPAv/VD prévoit quant ŕ lui que l'enquęteur tente la conciliation (al. 1); il entend l'avocat ou l'avocat stagiaire et le dénonciateur (al. 2); il peut procéder ŕ d'autres opérations d'instruction, auquel cas il en informe le président de la Chambre (al. 3). L'art. 58 LPAv/VD dispose finalement qu'une fois l'enquęte terminée, l'enquęteur transmet son rapport ŕ la Chambre des avocats (al. 1); ce rapport est soumis ŕ l'avocat ou ŕ l'avocat stagiaire visé pour déterminations (al. 2); la Chambre des avocats sičge en séance pléničre (al. 3); elle peut auditionner le dénonciateur et l'avocat ou l'avocat stagiaire, et ordonner des mesures d'instruction complémentaire (al. 4). 4.2. L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, ŕ ce que sa cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature ŕ faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend ŕ éviter que des circonstances extérieures ŕ l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer męme si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut gučre ętre prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent ętre prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (arręt 2C_931/2015 du 12 octobre 2016 consid. 5.1 et les références citées). De maničre générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévčres pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. Contrairement ŕ l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation. En rčgle générale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie ŕ la procédure, ne permettent pas, dčs lors que l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure ŕ l'apparence de la partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la procédure administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2 p. 330.; 137 II 431 consid. 5.2 p. 452 et les références citées). Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intéręt personnel dans l'affaire ŕ traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou s'est forgée une opinion inébranlable avant męme d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause (cf. arręt 2C_931/2015 du 12 octobre 2016 consid. 5.1 et les références citées). 4.3. D'aprčs la jurisprudence, une autorité de surveillance des avocats compétente pour prononcer une sanction disciplinaire n'exerce en principe pas des fonctions juridictionnelles et se rapproche plus d'une autorité administrative que d'un tribunal (ATF 126 I 228 consid. 2c p. 231 ss; arręts 2C_931/2015 du 12 octobre 2016 consid. 5.2 et les références citées). L'avocate et enquęteuse dont la récusation est demandée n'est pas juge, de sorte qu'il convient d'appliquer l'art. 29 Cst. et pas l'art. 30 Cst. Les critčres qui lui sont applicables en matičre de récusation sont ainsi allégés (cf. consid. 4.2 ci-dessus; arręt 2C_931/2015 du 12 octobre 2016 consid. 5.2). A titre complétif, on peut relever que, dans la procédure disciplinaire vaudoise de l'avocat, la premičre autorité judiciaire réunissant les conditions d'application des art. 30 Cst. et 6 CEDH est le Tribunal cantonal (cf. art. 65 al. 1 LPAv/VD). Par conséquent, dans la mesure oů l'art. 30 Cst. n'est pas applicable pour la récusation des membres de la Chambre des avocats, il en va de męme de l'art. 6 CEDH (cf. ATF 140 I 326 consid. 5.2 p. 329; 126 I 228 consid. 3 p. 234). Pour cette raison, les griefs de violation des art. 30 Cst. et 6 CEDH doivent ętre écartés. 4.4. L'enquęteuse désignée par la Présidente de la Chambre des avocats a respecté la procédure décrite dans la LPAv/VD. Elle a notamment entendu le recourant puis dressé un rapport ŕ l'issue de son enquęte. Ce rapport a ensuite été transmis au recourant, afin qu'il puisse se déterminer. Ce dernier ne conteste pas l'application du droit cantonal, mais estime que l'autorité précédente a violé l'art. 29 al. 1 Cst. en ne reconnaissant pas que le contenu du rapport était de nature ŕ faire naître un doute sur l'indépendance ou l'impartialité de l'enquęteuse. Il fait en outre grief ŕ cette autorité d'avoir méconnu la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en matičre de récusation, expliquant que celle-ci n'exclut la récusation d'une autorité que lorsque celle-ci émet un avis provisoire sur le sort du litige, en s'exprimant avec la réserve nécessaire (cf. arręt 2C_831/2011 du 30 décembre 2011 consid. 3.2). Il mentionne encore une citation doctrinale faite par le Tribunal cantonal, dans laquelle tous les exemples concernent l'admission de cas de récusation (cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 142). 4.5. En l'occurrence, le contenu du rapport de l'enquęteuse ne constitue pas une cause de récusation dans le cas d'espčce. En effet, l'enquęteuse agit comme membre rapporteuse de la Chambre des avocats et, aprčs avoir instruit la cause et pris en compte l'ensemble des faits pertinents pour se prononcer, transmet ŕ ses collčgues son avis au travers du rapport. Celui-ci constitue donc une proposition de décision adressée aux quatre autres membres appelés ŕ statuer. En agissant de la sorte, l'enquęteuse, dont rien n'indique qu'elle disposerait d'un intéręt personnel dans l'affaire, n'a aucunement manifesté expressément son antipathie envers le recourant et ne s'est pas forgée une opinion définitive avant męme d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause. Les arguments présentés par le recourant ne permettent pas d'arriver ŕ une autre conclusion. Ainsi, l'opinion exprimée par l'enquęteuse ne va pas ŕ l'encontre de la jurisprudence appliquée par l'autorité précédente. Certes, l'arręt 2C_831/2011 du 30 novembre 2011 consid. 3.2, qui se fonde notamment sur l'ATF 133 I 89 consid. 3.3 p. 93 s., pose comme principe que les contraintes liées au respect du droit d'ętre entendu doivent prendre le pas sur le risque que l'émission d'une opinion sur l'issue de la procédure suscite des doutes relatifs ŕ l'impartialité des personnes appelées ŕ prendre la décision, ŕ tout le moins aussi longtemps que l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire. Cela n'est toutefois vrai, pour une autorité administrative, que tant et aussi longtemps que la personne ou l'autorité qui s'exprime n'a pas une connaissance pleine et entičre de l'état de fait pertinent, c'est-ŕ-dire lorsque la procédure d'instruction n'est pas close. Or dans la présente cause, l'enquęteuse avait elle-męme menée l'instruction et, ŕ l'issue de celle-ci, rédigé son rapport. Il ne s'agit donc pas d'un avis exprimé dans des circonstances pouvant faire penser que cette personne aurait un avis préconçu sur une situation dont elle n'a qu'une connaissance réduite. On ne saurait dčs lors faire grief ŕ l'autorité précédente d'avoir mal saisi l'arręt 2C_831/2011 du 30 décembre 2011. En outre, s'agissant de la citation doctrinale (cf. consid. 4.4 i.f. ci-dessus), il est vrai que la page ŕ laquelle renvoie l'arręt entrepris contient une liste d'exemples dans lesquels la révocation de l'autorité a été admise. A la lecture de ces exemples, on se rend toutefois rapidement compte qu'aucun ne correspond ŕ la situation en cause. Il y est question de liens de parenté avec une partie, de critiques émises par une partie dans le passé, d'une prise de position précise d'une autorité hors procédure et d'un fonctionnaire faisant partie d'une association dont les intéręts s'opposaient ŕ ceux de l'association partie ŕ la procédure. Le Tribunal cantonal n'a d'ailleurs pas fait référence ŕ cet ouvrage de doctrine principalement pour ces exemples, mais en relation avec le texte qui les introduit. Il relčve ainsi que "pour déterminer s'il y a une apparence de partialité justifiant la récusation, il convient de prendre en compte l'ensemble des circonstances du cas d'espčce, la mission et l'organisation de l'autorité concernée, le contenu précis des déclarations faites, leur contexte et le but recherché par leur auteur". Finalement, les faits de la cause ne sont pas non plus semblables ŕ ceux ayant conduit le Tribunal fédéral a admettre un cas de récusation dans l'ATF 134 I 238. Celui-ci avait trait ŕ la récusation d'un juge d'appel qui avait transmis ŕ l'avocat de la partie, de sa propre initiative, son opinion sur la cause, faisant ainsi naître chez cet avocat l'impression que le tribunal ne voulait pas traiter son recours et qu'il pourrait s'avérer judicieux de le retirer. En l'espčce, une disposition légale prévoit expressément la transmission du rapport, et celui-ci ne peut conduire ŕ aucune autre issue que le traitement, par la Chambre des avocats, de la dénonciation pendante devant elle. 4.6. Ainsi, en transmettant le rapport au recourant, la Chambre des avocats a respecté le droit cantonal et, surtout, lui a donné la possibilité d'exercer son droit d'ętre entendu en se déterminant sur l'issue de l'instruction. Au demeurant, il n'est nullement exclu que les arguments du recourant emportent la conviction de la majorité des membres de la Chambre des avocats, voire de celle de l'enquęteuse. Dans ces conditions, il convient également d'écarter le grief de violation de l'art. 29 al. 1 Cst. Dans la mesure oů le recourant ne se plaint pas ŕ suffisance d'arbitraire dans l'application du droit cantonal, son grief de violation des art. 17 al. 1 LPAv/VD et 9 LPA/VD doit d'emblée ętre écarté (cf. consid. 2.1 ci-dessus). 5. Sur le vu des considérants qui précčdent, le recours est rejeté. Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 2'000 fr., sont mis ŕ la charge du recourant. 3. Le présent arręt est communiqué au recourant, ŕ la Chambre des avocats et ŕ la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Lausanne, le 28 mai 2018 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président : Seiler Le Greffier : Tissot-Daguette