Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal 2C_282/2017 Arręt du 4 décembre 2017 IIe Cour de droit public Composition MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président, Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Haag. Greffičre : Mme McGregor. Participants ŕ la procédure Ville de Genčve, Département des autorités, Service juridique, recourante, contre Conseil d'Etat de la République et canton de Genčve. Objet Répartition du produit d'amendes infligées par les services municipaux recouvré par le service cantonal des contraventions, recours contre l'arręt de la Cour de justice de la République et canton de Genčve, Chambre administrative, du 31 janvier 2017 (A/4169/2015-DIV). Faits : A. A.a. Depuis plusieurs années, la question de la rétrocession du produit des amendes infligées par les services municipaux, recouvré par le Service des contraventions de l'Etat de Genčve (ci-aprčs: le Service des contraventions), a donné lieu ŕ d'importants échanges épistolaires entre la Ville de Genčve et le Conseil d'Etat du canton de Genčve (ci-aprčs: le Conseil d'Etat). La Ville de Genčve soutient que le canton de Genčve lui aurait causé un préjudice d'environ 15'227'000 fr., correspondant au montant des amendes transmises par la commune au Service des contraventions pour encaissement, et dont le produit n'aurait jamais été rétrocédé ŕ la commune. D'aprčs l'intéressée, de graves dysfonctionnements organisationnels et informatiques au sein du Service des contraventions en seraient la cause. De son côté, le Conseil d'Etat conteste les prétentions de la commune et affirme que le recouvrement n'était plus possible, notamment pour cause de prescription, de conversion en peine privative de liberté ou encore de délivrance d'actes de défaut de biens. A.b. Le 4 février 2015, la Ville de Genčve a adressé un commandement de payer de 15'227'000 fr. avec intéręts ŕ 5% dčs le 13 octobre 2013, au titre de dommages et intéręts liés ŕ la non-restitution par le Service des contraventions du produit des amendes infligées par les agents de la police municipale. Ce commandement de payer a été notifié le 24 mars 2014 ŕ la chancellerie d'Etat, laquelle a fait opposition. A.c. Par courrier du 6 mai 2015, le Conseil administratif de la Ville de Genčve (ci-aprčs: le Conseil administratif) a proposé au Conseil d'Etat de régler la question de la rétrocession du produit des amendes. Le Conseil administratif a notamment demandé des explications quant ŕ l'absence de recouvrement des amendes infligées par les agents municipaux. Le 10 juin 2015, le Conseil d'Etat a répondu que les explications utiles sur le processus de recouvrement des amendes avaient été fournies ŕ plusieurs reprises et que des demandes complémentaires ne pourraient ętre examinées qu'aprčs retrait du commandement de payer, démarche qu'il qualifiait d'inadmissible. Le 2 septembre 2015, le Conseil administratif a persisté en reprenant une argumentation plus détaillée. Le Conseil d'Etat a répondu par courrier du 28 octobre 2015, précisant qu'il " n'entend[ait] pas revenir sur le caractčre parfaitement inadmissible du commandement de payer adressé par la Ville de Genčve pour de prétendus dommages et intéręts qui seraient en lien avec l'activité de recouvrement des amendes d'ordre et ordonnances pénales par le Service des contraventions [...]. Par ailleurs, il [était] exclu que le Conseil d'Etat renonce ŕ invoquer la prescription s'agissant d'une soi-disant dette qui n'exist[ait] pas puisque sans fondement juridique ". B. Le 30 novembre 2015, la Ville de Genčve a saisi la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genčve (ci-aprčs: la Cour de justice) d'un recours, subsidiairement d'une action de droit administratif, contre le courrier du 28 octobre 2015, concluant ŕ son annulation en tant qu'il était une décision et ŕ la condamnation de l'Etat de Genčve ŕ payer ŕ la Ville de Genčve la somme de 15'227'000 fr. avec intéręts ŕ compter du 23 décembre 2014. D'aprčs l'intéressée, le courrier litigieux devait, malgré son libellé, ętre considéré comme une décision puisqu'il traitait d'une prétention concrčte de la Ville de Genčve, ŕ laquelle le Conseil d'Etat opposait une fin de non-recevoir. Subsidiairement, l'acte devait ętre déclaré recevable en tant qu'action de droit administratif et l'Etat de Genčve ętre condamné ŕ payer ŕ la Ville de Genčve le montant précité. Par arręt du 31 janvier 2017, la Cour de Justice a déclaré le recours et l'action de droit administratif irrecevables. Elle a considéré en substance que le courrier du 28 octobre 2015 ne constituait pas une décision au sens de l'art. 4 de la loi [de la République et Canton de Genčve] du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative (LPA; RS/GE E 5 10). Par ailleurs, aucun contrat de droit public ou toute autre forme de convention fondée sur le droit public ne liait les intéressés sur la question du transfert du produit du recouvrement des amendes d'ordre. C. La Ville de Genčve forme un recours en matičre de droit public contre l'arręt précité. Elle conclut, sous suite de frais, ŕ l'annulation de l'arręt attaqué et au renvoi de la cause ŕ l'autorité précédente, afin qu'elle entre en matičre sur les conclusions préalables et au fond formulées par la recourante dans son recours du 30 novembre 2015. Le Conseil d'Etat conclut principalement ŕ l'irrecevabilité du recours et subsidiairement ŕ son rejet. La Cour de justice s'en rapporte ŕ justice quant ŕ la recevabilité du recours et déclare persister dans les considérants et le dispositif de son arręt. La Ville de Genčve a répliqué le 8 juin 2017 et le Conseil d'Etat a dupliqué le 12 juillet 2017. Le 16 aoűt 2017, la Ville de Genčve a déposé de nouvelles observations en réponse aux observations de l'intimé. Considérant en droit : 1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 142 V 551 consid. 1 p. 555). 1.1. Formé contre un arręt final (art. 90 LTF) pris en derničre instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) sur la base du droit public cantonal (art. 82 let. a LTF), le présent recours est en principe recevable comme recours en matičre de droit public au sens des art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues ŕ l'art. 83 LTF n'étant réalisée. 1.2. La Ville de Genčve fonde sa qualité pour recourir sur la disposition générale de l'art. 89 al. 1 LTF, au motif que l'arręt attaqué la toucherait dans ses prérogatives de puissance publique et qu'elle disposerait d'un intéręt public propre digne de protection ŕ l'annulation ou ŕ la modification de l'acte attaqué (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 138 I 143 consid. 1.3.1 p. 149; 138 II 506 consid. 2.1.1 p. 508). Tel est le cas lorsqu'un acte de puissance publique concerne des intéręts publics essentiels dans un domaine qui relčve de la compétence de l'autorité (ATF 137 IV 269 consid. 1.4 p. 274; 136 II 383 consid. 2.4 p. 386; 136 V 346 consid. 3.3.2 p. 349; 135 II 12 consid. 1.2.2 p. 15 s.). N'importe quel intéręt financier découlant directement ou indirectement de l'exécution de tâches d'intéręt public ne permet pas non plus ŕ la commune de se fonder sur l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 134 II 45 consid. 2.2.1 p. 47 et les références citées). L'atteinte ŕ des intéręts centraux peut en revanche exister en présence d'intéręts patrimoniaux d'importance (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.3 p. 165 s.; 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93 s.; arręt 2C_931/2010 du 28 mars 2011 consid. 2.5). Il faut dans ce cas que la commune soit touchée dans ses intéręts centraux liés ŕ sa puissance publique (ATF 140 I 90 consid. 1.2.4 p. 94; 138 II 506 consid. 2.1.1 p. 509). L'atteinte ŕ des intéręts centraux est présumée exister en présence de décisions mettant en cause la péréquation cantonale ou intercommunale (cf. ATF 135 I 43 consid. 1.3 p. 47; 135 II 156 consid. 3.3 p. 160). D'une maničre générale, l'exigence selon laquelle la commune doit ętre affectée de maničre qualifiée dans ses intéręts de puissance publique se comprend comme une clause de minimis; celle-ci vise ŕ éviter que le Tribunal fédéral ne doive entrer en matičre sur des cas-bagatelle qui sont soulevés par des collectivités publiques ne pouvant pas se fonder sur les voies de recours qui leur sont spécifiquement réservées ŕ l'art. 89 al. 2 LTF (ATF 140 I 90 consid. 1.2.4 p. 94). En l'occurrence, selon l'art. 12 al. 1 de la loi d'application de la législation fédérale sur la circulation routičre (LaLCR; RS/GE H 1 05), les services de gendarmerie sont compétents pour infliger les amendes d'ordre prévues par la législation fédérale sur les amendes d'ordre infligées aux usagers de la route. L'art. 18 al. 2 de la loi sur les agents de la police municipale, les contrôleurs municipaux du stationnement et les gardes auxiliaires des communes (LAPM; RS/GE F 1 07) prévoit que si le contrevenant ne paie pas l'amende d'ordre, l'engagement de la procédure ordinaire est de la compétence du service des contraventions, qui procčde alors au recouvrement. L'art. 17 du rčglement sur les agents de la police municipale (RAPM; RS/GE F 1 07.01) précise enfin que le produit des amendes infligées par leurs agents reste intégralement acquis aux communes (al. 1) et que lorsque le recouvrement de l'amende est effectué par l'Etat, celui-ci en rétrocčde le montant de base ŕ la commune (al. 2). Il suit de ces dispositions que la commune a un intéręt juridique évident ŕ pouvoir faire valoir la rétrocession du produit des amendes infligées. Compte tenu de l'importance du montant réclamé par la recourante (15'227'000 fr.), il ne fait aucun doute que le refus d'entrer en matičre a une incidence directe sur l'équilibre financier de la commune et qu'il la touche dans ses intéręts centraux de puissance publique. On ne saurait, en pareille situation, parler d'un cas-bagatelle au sens de la jurisprudence précitée. Par conséquent, il y a lieu de reconnaître ŕ la Ville de Genčve la qualité pour recourir sur la base de la clause générale de l'art. 89 al. 1 LTF. 1.3. Pour le surplus, le recours a été formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites par la loi (art. 42 LTF); il convient donc d'entrer en matičre. 1.4. Les juges cantonaux ayant refusé d'entrer en matičre sur le recours, seule la question de la recevabilité du recours cantonal peut donc ętre portée devant le Tribunal fédéral qui n'a, ŕ ce stade, pas ŕ examiner le fond de la contestation (ATF 133 II 409 consid. 1.4 p. 414; 133 III 489 consid. 3.1; arręt 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 1). 2. La recourante reproche ŕ la Cour de justice d'avoir considéré arbitrairement que le courrier du 28 octobre 2015 ne constituait pas une décision. D'aprčs l'intéressée, l'acte par lequel le Conseil d'Etat a rejeté ses prétentions en rétrocession du produit des amendes infligées aurait dű ętre qualifié de décision négative au sens de l'art. 4 al. 1 let. c LPA. 2.1. En droit public, la notion de "décision" au sens large vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée ŕ produire un certain effet juridique ou ŕ constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant ŕ cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 p. 332; 106 Ia 65 consid. 3 p. 69; 99 Ia 518 consid. 3a p. 520; cf. également ATF 141 II 233 consid. 3.1 p. 235 s.; 135 II 38 consid. 4.3 p. 44 s.). A teneur de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions "les mesures individuelles et concrčtes prises par l'autorité dans les cas d'espčce, fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant ŕ créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c) ". Selon l'art. 4 al. 3 LPA, " lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions ŕ faire valoir par voie d'action judiciaire, sa déclaration n'est pas considérée comme une décision ". Cette exception s'applique notamment au contentieux de la responsabilité de l'Etat, qui prévoit un contentieux par voie d'action (art. 7 de la loi sur la responsabilité de l'Etat et des communes du 24 février 1989 [LREC; RS/GE A 2 40]; GRODECKI/JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, LPA/GE et lois spéciales, 2017, n° 80 p. 22; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n° 690 p. 239). L'art. 4 LPA définit la notion de décision de la męme maničre que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021; GRODECKI/JORDAN, op. cit., n° 63 p. 17). La notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré. De simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractčre juridique contraignant (arręts 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 in SJ 2013 I 18). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi ętre qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractčre, męme s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (arręts 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1; 2C_271/2012 du 14 aoűt 2012 consid. 1.3, non publié ŕ l'ATF 139 II 384). 2.2. Appelé ŕ revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avčre pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, męme si une autre solution - męme préférable - paraît possible (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1 p. 177 et les références citées). Les griefs de violation de dispositions cantonales sont soumis ŕ des exigences de motivation accrue (art. 106 al. 2 LTF); il appartient dans ce contexte ŕ la partie recourante de citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre maničre contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287). 2.3. En l'occurrence, le courrier litigieux indique clairement que la " soi-disant dette [de la Commune] n'existe pas ". Ainsi, de par sa formulation, le Conseil d'Etat constate sans ambiguďté l'inexistence de droits de la recourante s'agissant du recouvrement des amendes transmises au Service des contraventions. En cela, le courrier emporte les effets d'une décision au sens de l'art. 4 al. 1 let. b LPA. Contrairement ŕ ce que retient l'intimé, le caractčre décisionnel d'une mesure ne dépend pas d'un intéręt juridiquement protégé de son destinataire. Un intéręt de fait peut suffire (cf. MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3čme éd. 2011, n° 2.1.2.2 p. 188; cf. arręts 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.3). Le point de savoir si les prétentions émises sont ou non justifiées est une question qui relčve du fond et non de la procédure (arręts 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.3). L'instance précédente est ainsi tombée dans l'arbitraire en considérant que le courrier du 28 octobre 2015, qui comportait les éléments essentiels d'une décision, ne devait pas ętre considéré comme une décision au sens de l'art. 4 LPA. La motivation présentée par les juges précédents, ŕ savoir que la Ville de Genčve n'avait aucun droit de regard sur l'activité du Service des contributions en matičre de recouvrement d'amendes d'ordre, que la tâche exercée par la commune était une tâche cantonale déléguée et que la répartition des charges financičres n'entrait pas dans le champ de l'autonomie communale, ne permet pas de justifier la solution ŕ laquelle ils sont parvenus. L'arręt attaqué est, en outre, muet sur la question de l'application de l'art. 4 al. 3 LPA, alors męme qu'une demande en paiement a été déposée par devant le Tribunal de premičre instance de Genčve (cf. arręt attaqué, consid. 8). Cette motivation arbitraire a eu pour conséquence que la Cour de justice a refusé d'entrer en matičre sur le recours, le déclarant irrecevable. Dčs lors que la recourante se voit ainsi privée de la possibilité de faire contrôler l'application du droit par l'instance précédente, l'arręt entrepris est également arbitraire dans son résultat (cf. arręt 5P.512/2006 du 24 mai 2007 consid. 3.3). Par conséquent, la Cour de justice a violé l'art. 9 Cst. en refusant d'entrer en matičre sur le recours en raison de l'absence de décision attaquable sur la question des amendes recouvrées par l'Etat mais non rétrocédées ŕ la Commune. 3. Dans ces circonstances, le recours doit ętre admis. L'arręt attaqué doit ętre annulé et la cause renvoyée ŕ la Cour de justice pour qu'elle traite le courrier du 28 octobre 2015 comme une décision, qu'elle examine si les prétentions de la Ville de Genčve tombent, en tout ou en partie, sous l'exception de l'art. 4 al. 3 LPA et qu'elle en tire les conséquences juridiques. Succombant, le canton de Genčve, dont l'intéręt pécuniaire est en cause, doit supporter les frais judiciaires (cf. art. 66 al. 1 et 4 LTF). Agissant dans l'exercice de ses attributions officielles, la Ville de Genčve ne peut prétendre ŕ des dépens (art. 68 al. 3 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est admis. L'arręt attaqué est annulé et la cause est renvoyée ŕ l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 2'000 fr., sont mis ŕ la charge du canton de Genčve. 3. Le présent arręt est communiqué ŕ la recourante, au Conseil d'Etat de la République et canton de Genčve et ŕ la Cour de justice de la République et canton de Genčve, Chambre administrative. Lausanne, le 4 décembre 2017 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Président : Seiler La Greffičre : McGregor