Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2C_771/2010 Arręt 22 mars 2011 IIe Cour de droit public Composition MM. et Mme les Juges Karlen, Juge présidant, Aubry Girardin et Donzallaz. Greffier: M. Addy. Participants ŕ la procédure X.________, représenté par Me Grégoire Aubry, avocat, recourant, contre 1. Commune municipale de Y.________, 2. Préfecture du Jura bernois, Rue de la Préfecture 2, 2608 Courtelary, intimées. Objet Solde de taxes périodiques d'eau propre et d'eaux usées 2006 et 2007, recours contre le jugement du Tribunal administratif du canton de Berne, Cour des affaires de langue française, du 6 septembre 2010. Faits: A. X.________ est propriétaire, dans la commune bernoise de Y.________ (ci-aprčs citée: la Commune), d'un établissement public ŕ l'enseigne "A.________", qui comprend un cabaret, un dancing, un restaurant et un motel. Par contrat de bail (non daté) portant sur la période du 1er mars 2002 au 28 février 2007, il a loué son établissement ŕ dames B.________ et C.________ pour un loyer mensuel de 11'500 fr. (sans les charges). Pendant la durée du bail, la Commune a facturé les taxes périodiques liées ŕ l'alimentation en eau potable et ŕ l'évacuation des eaux usées directement aux exploitantes de l'établissement "A.________". Aprčs des rappels et des procédures de poursuite, dont l'une a abouti ŕ la délivrance d'un acte de défaut de biens d'un montant de 3'251 fr. 50 pour des factures d'eau impayées des mois d'avril ŕ septembre 2005, la Commune a informé X.________, par lettre du 8 aoűt 2008, qu'elle avait décidé, "en se basant sur les rčglements relatifs ŕ l'eau propre et ŕ l'eau usée, d'encaisser auprčs du propriétaire les arriérés de factures d'eau relatifs ŕ (son) immeuble". Par décision du 11 aoűt 2008, la Commune a réclamé ŕ X.________ le paiement d'une somme de 11'766 fr. 45. Ce montant correspond au solde, aprčs déduction des acomptes versés par les exploitantes, d'une facture d'eau du 3 octobre 2006 (période du 1er juillet 2005 au 30 juin 2006), ainsi qu'ŕ l'intégralité d'une facture du 30 mai 2007 (période du 1er juillet 2006 au 30 mars 2007). Saisi d'un recours contre cette décision, la Préfecture du district de Courtelary (entre-temps devenue la Préfecture du Jura Bernois; ci-aprčs citée: la Préfecture) l'a rejeté le 12 janvier 2009. B. X.________ a recouru contre la décision préfectorale précitée. En bref, il a soutenu que la Commune avait conclu avec ses locataires un contrat de droit administratif prévoyant, en dérogation ŕ la réglementation communale, que ces derničres étaient seules débitrices des taxes litigieuses. Au cas oů l'existence d'un tel contrat ne devait pas ętre admise, il a fait valoir qu'il ne devait de toute façon rien ŕ la Commune, car celle-ci avait adopté un comportement contraire aux principes de la bonne foi et de la confiance en ne lui réclamant que tardivement d'acquitter les taxes litigieuses, soit aprčs le défaut de paiement de ses locataires. Par arręt du 6 septembre 2010, le Tribunal administratif du canton de Berne, Cour des affaires de langue française (ci-aprčs: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours. C. X.________ forme un recours en matičre de droit public auprčs du Tribunal fédéral contre l'arręt précité du Tribunal cantonal dont il requiert l'annulation, sous suite de frais et dépens. Il conclut ŕ ce qu'il soit constaté qu'il ne doit pas la somme de 11'766 fr. 65 réclamée par la Commune ou, ŕ titre subsidiaire, au renvoi de la cause ŕ l'autorité cantonale pour nouveau jugement dans le sens des considérants. Outre une constatation manifestement inexacte des faits, il reproche aux premiers juges de n'avoir pas retenu l'existence d'un contrat de droit administratif le libérant du paiement des taxes litigieuses. Il invoque également les principes de la protection de la bonne foi et de l'interdiction pour l'autorité d'adopter un comportement contradictoire. La Commune, le Tribunal cantonal et l'Administration fédérale des contributions renoncent ŕ se déterminer sur le recours. La Préfecture conclut ŕ son rejet et ŕ la confirmation de l'arręt attaqué. Considérant en droit: 1. Le recours est dirigé contre un jugement final (cf. art. 90 LTF) rendu dans une cause de droit public (cf. art. 82 lettre a LTF) par un tribunal cantonal supérieur (cf. art. 86 al. 1 lettre d et al. 2 LTF), sans que l'on se trouve dans l'un des cas d'exceptions mentionnés par l'art. 83 LTF. Il a en outre été déposé dans le délai (cf. art. 100 al. 1 LTF) et en la forme (cf. art. 42 LTF) prévus par la loi. Enfin, comme destinataire de l'arręt attaqué, le recourant a qualité pour recourir (art. 89 LTF). Partant, le recours est recevable. 2. Sauf dans les cas cités expressément ŕ l'art. 95 LTF (non pertinents en l'espčce), le recours en matičre de droit public ne peut pas ętre formé pour violation du droit cantonal (ou communal) en tant que tel. Il est seulement possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal (ou communal) constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire (art. 9 Cst.) ou contraire ŕ d'autres droits constitutionnels (cf. ATF 133 III 462 consid. 2.3 p. 466 et les arręts cités). Le Tribunal fédéral n'examinera toutefois les moyens fondés sur la violation d'un droit constitutionnel que s'ils ont été invoqués et motivés de maničre précise (principe de l'allégation déduit de l'art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 136 I 65 consid. 1.3.1 p. 68; 135 I 313 consid. 1.3 p. 316; 135 V 94 consid. 1 p. 95). Le Tribunal fédéral procčde ŕ son examen en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF), ŕ moins que ceux-ci n'aient été établis de façon manifestement inexacte - soit arbitraire (ATF 134 V 53 consid. 4.3 p. 63) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des faits retenus par l'autorité précédente, il doit expliquer de maničre circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF en lien avec l'art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 135 II 313 consid. 5.2.2 p. 322; 133 II 249 consid. 1.4 p. 254 s. et les arręts cités). 3. Dans un premier moyen, le recourant se plaint de constatation manifestement inexacte des faits pertinents. Cependant, toute sa démonstration s'épuise ŕ rappeler les faits constatés par les premiers juges pour en déduire, selon ses termes, "qu'il était manifestement arbitraire de la part du Tribunal administratif de considérer que cette conjonction de faits, tous tenus pour établis par le Tribunal, ne permettait pas au recourant de conclure qu'il était libéré du paiement des taxes d'eau pour son immeuble." Autrement dit, le recourant cherche ŕ tirer des faits souverainement constatés au plan cantonal d'autres conséquences juridiques que les premiers juges. Son grief est dčs lors irrecevable en tant que contestation des faits, faute de démonstration de leur caractčre arbitraire. Pour le surplus, ses critiques ne relčvent pas du fait mais du droit et seront examinées ci-aprčs, dans la mesure oů, s'agissant du droit cantonal, le recourant formule une motivation remplissant les exigences de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. supra consid. 2). 4. 4.1 Le Tribunal cantonal a fondé les obligations financičres du recourant ŕ l'égard de la Commune sur la base, d'une part, du Rčglement concernant l'alimentation en eau du 17 janvier 2000 (ci-aprčs cité: RAE) et, d'autre part, du Rčglement d'assainissement des eaux usées du 14 janvier 2000 (ci-aprčs cité: RAss). Ces textes, entrés en vigueur respectivement le 1er janvier 2000 et le 1er janvier 2002, sont applicables au présent cas, car leur remplacement le 1er janvier 2008 par de nouveaux rčglements est postérieur ŕ la naissance des créances litigieuses. 4.2 A raison, le recourant ne conteste pas que les rčglements communaux précités le désignent, en sa qualité de propriétaire, comme seul débiteur des taxes périodiques liées ŕ l'alimentation en eau potable et ŕ l'évacuation des eaux usées de son immeuble (cf. art. 51 al. 1 RAE en lien avec l'art. 11 al. 2 RAE et art. 35 RAss). Il estime toutefois qu'en dérogation ŕ cette rčglementation, la Commune a valablement conclu un contrat de droit administratif avec ses locataires prévoyant que ces derničres sont les "seules et uniques débitrices (des taxes), ŕ l'exclusion du propriétaire (soit lui-męme)." Il est tout au plus possible de déduire de l'argumentation en cause que le recourant entend se plaindre d'une interprétation et d'une application arbitraires (art. 9 Cst.) du droit cantonal (et/ou communal) en lien avec la notion de contrat de droit administratif (cf. arręt 1C_405/2009 du 25 janvier 2010, consid. 2.4.2 deuxičme paragraphe in fine). Comme on va le voir au considérant suivant, ce grief, pour peu qu'il soit recevable, est mal fondé. 4.3 Le Tribunal cantonal a estimé qu'en l'absence, comme dans le cas d'espčce, d'une base légale autorisant expressément la Commune ŕ conclure un contrat de droit administratif pour régler les taxes litigieuses, le choix de recourir ŕ la voie contractuelle, en lieu et place de la voie décisionnelle, devait ętre dicté par des raisons pertinentes d'intéręt public. Cette exigence découle de la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. arręt 2P.94/2006 du 16 mars 2007 consid. 3.4 et 3.5, cité dans l'arręt attaqué), dont la plus récente prohibe expressément, par égard aux principes de la légalité de l'impôt et de l'égalité de traitement entre contribuables (cf. art. 127 al. 1 et 2 Cst.), la conclusion de contrats de droit administratif accordant un avantage fiscal ŕ l'administré, notamment pour les taxes de raccordement (cf. ATF 136 I 142 consid. 4.1 et 4.2 p. 146 ss et les nombreuses références citées; voir aussi arręt 2C_164/2009 du 13 aoűt 2009 consid. 8.1). Aprčs avoir constaté que les locataires du recourant s'étaient "plus ou moins tacitement entendues avec la Commune quant au fait que cette derničre prélčverait directement auprčs d'elles les taxes de fourniture d'eau et d'élimination des eaux usées liées ŕ l'exploitation de l'établissement", les premiers juges ont laissé ouvert le point de savoir s'il existait un intéręt public de nature ŕ justifier la conclusion d'un tel arrangement. Ils ont en effet considéré qu'une convention de ce genre, passée entre la Commune et les locataires, "ne pouvait de toute façon pas avoir d'effet libératoire ŕ l'égard du recourant." Ils ont également relevé que rien dans le dossier ne permettait "d'établir que la Commune et le recourant auraient également de leur côté passé un contrat par lequel (ce dernier) aurait été libéré de ses obligations légales de propriétaire quant aux taxes périodiques de fourniture et d'évacuation des eaux." Selon le recourant, le raisonnement des premiers juges est insoutenable, car il reviendrait, en contradiction manifeste avec la rčglementation communale, d'une part, ŕ désigner les locataires comme "débiteurs principaux" de la Commune et, d'autre part, ŕ faire du propriétaire (soit lui-męme) "le débiteur solidaire, la caution ou le porte-fort de ses locataires." On peine ŕ comprendre cette argumentation. En effet, ŕ aucun moment les premiers juges n'ont envisagé de relation juridique triangulaire entre la Commune, le propriétaire de l'immeuble et ses locataires. Ils ont simplement estimé qu'un arrangement entre la Commune et les locataires au sujet du prélčvement des taxes litigieuses était sans effet sur les obligations légales du recourant, faute de convention spécifique sur ce point passée entre l'intéressé et la Commune. Or, il n'y a rien d'arbitraire ŕ considérer qu'un éventuel arrangement portant sur une simple modalité (contractuelle) d'encaissement d'une créance passée avec un tiers ne libčre pas de ses obligations ŕ l'égard de la collectivité le débiteur (légal) de cette créance. Sur ce point, le recourant confond le problčme du recouvrement des taxes avec la question du débiteur de celles-ci. Au demeurant, si l'on suivait sa solution, il faudrait admettre que la Commune a valablement renoncé ŕ son égard aux créances fiscales prévues aux art. 51 al. 1 RAE et 35 RAss; or, une telle renonciation ne saurait intervenir contractuellement ŕ défaut d'une base légale expresse en prévoyant la possibilité (cf. arręt précité 2C_164/2009 consid. 8.1 et 8.2). 4.4 En conséquence, les premiers juges pouvaient sans arbitraire conclure ŕ l'absence de clause contractuelle valable libérant le recourant du paiement des taxes litigieuses. Le recours s'avčre mal fondé sur ce point. 5. 5.1 Męme lŕ oů il n'y a pas place pour une convention entre l'autorité fiscale et le contribuable, il n'est pas exclu que ce dernier puisse, par exemple en se référant ŕ des promesses de l'administration, invoquer la protection de sa bonne foi pour échapper ŕ l'imposition (cf. arręt précité 2C_164/2009 consid. 8.1 in fine). L'art. 5 al. 3 Cst. prévoit en effet que les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément aux rčgles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 134 V 306 consid. 4.2 p. 312). De ce principe découle notamment le droit de toute personne ŕ la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat (cf. art. 9 Cst.; ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261 et les références citées). En particulier, l'administré peut, ŕ certaines conditions, exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou aux assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. De jurisprudence constante, ces conditions sont les suivantes. Il faut: a) que l'autorité soit intervenue dans une situation concrčte ŕ l'égard d'une personne déterminée; b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence; c) que l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire ŕ la validité de l'acte selon lequel il a réglé sa conduite; d) qu'il se soit fondé sur l'acte en question pour prendre des dispositions qui ne peuvent ętre modifiées sans préjudice; e) que la loi n'ait pas changé depuis le moment oů l'assurance a été donnée (cf. ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s. et les nombreuses références citées). A ces męmes conditions, le droit ŕ la protection de la bonne foi peut aussi ętre invoqué en présence simplement d'un comportement de l'administration, pour autant que celui-ci soit susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (cf. ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arręts cités; voir aussi arręt 2C_212/2008 du 3 septembre 2008 consid. 11 non publié ŕ l'ATF 134 II 265). La précision que l'attente ou l'espérance doit ętre "légitime" est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées. Tel n'est notamment pas le cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner ŕ ce sujet auprčs de l'autorité (cf. ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 203; voir aussi Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6čme éd., 2010, n. 657 et 682; Etienne Grisel, Egalité, Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, 2čme éd., 2009, n. 417; Claude Rouiller, in Droit constitutionnel suisse, éd. par Thürer/Aubert/Müller, 2001, n. 26 ad § 42). 5.2 En l'espčce, il ressort des constatations cantonales que le recourant n'a jamais reçu de promesses, de garanties ou de renseignements personnels l'assurant explicitement qu'en dépit de la réglementation applicable et de sa qualité de propriétaire, il était libéré du paiement des taxes litigieuses. C'est en vain qu'il prétend le contraire dans son recours. Du reste, son argumentation vise ŕ établir qu'il était en droit, au vu du "complexe de faits" retenus par le Tribunal cantonal, de déduire qu'il n'était pas le débiteur des taxes d'eau, en ce sens que celles-ci faisaient l'objet d'un contrat de droit administratif conclu directement entre la Commune et ses locataires. 5.3 L'arręt attaqué retient effectivement que les locataires s'étaient "plus ou moins tacitement entendues" avec la Commune sur le fait que les taxes litigieuses seraient prélevées directement auprčs d'elles. Il est également acquis, selon les constatations cantonales, que le recourant a certainement eu connaissance de cet arrangement. Il ne peut pourtant pas déduire un droit ŕ la protection de la bonne foi d'un tel arrangement dans la mesure oů il n'en était pas partie. Seuls sont en effet susceptibles de lier une autorité les promesses ou les actes qui se rapportent directement ŕ la situation concrčte de celui qui s'en prévaut (cf. Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 670; Grisel, op. cit., n. 416; Rouiller, op. cit., n. 26 ad § 42; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2čme éd., 1994, p. 428). Il est vrai que la Commune a reconnu avoir passé des arrangements similaires avec d'autres locataires sis sur son territoire afin de ménager les intéręts des propriétaires en leur épargnant certaines démarches (notamment la répercussion des taxes sur les locataires au titre des frais accessoires); elle a précisé qu'elle avait procédé de la sorte lorsqu'elle pouvait aisément déterminer les locataires, en particulier lorsqu'un immeuble entier était loué ŕ un seul locataire et qu'il n'y avait pas lieu de répartir les charges (soit les taxes). Le comportement de la Commune n'était donc pas isolé, mais reflétait une véritable pratique de sa part. On ignore si, et le cas échéant ŕ partir de quel moment, le recourant a eu connaissance de cette pratique, aujourd'hui apparemment abandonnée, l'arręt attaqué ne contenant aucune constatation ŕ ce sujet. Peu importe toutefois: ŕ supposer, dans l'hypothčse la plus favorable pour lui, qu'il en eűt vent dčs la conclusion du contrat avec ses locataires, il ne pourrait de toute façon rien en tirer en sa faveur. A moins qu'il n'ait reçu des garanties personnelles et concrčtes, un administré ne peut en effet déduire aucun droit ŕ la protection de la bonne foi d'une ordonnance, de notices explicatives, de directives générales ou encore d'une simple pratique administrative dont le contenu est illégal (cf. Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 656; Grisel, op. cit., n. 416 ; Rouiller, op. cit. n. 26 ad § 42; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4čme éd., 1991, n. 509). Le seul comportement de la Commune qui peut ętre assimilé ŕ l'égard du recourant ŕ un acte adopté dans une situation individuelle et concrčte tient dans le fait que jusqu'en aoűt 2008, soit pendant prčs de cinq ans et demi, la Commune ne lui a pas facturé de taxes. La protection de la bonne foi peut certes exceptionnellement découler d'une abstention de l'autorité, par exemple lorsque celle-ci laisse perdurer pendant de longues années une situation illégale (cf. Elisabeth Chiariello, Treu und Glauben als Grundrecht nach Art. 9 der schweizerischen Bundesverfassung, 2004, p. 126 ad note 81; Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 652). Toutefois, un engagement implicite de sa part ne sera pas facilement admis et devra résulter de circonstances concluantes (Grisel, op. cit., n. 414; Rouiller, op. cit., n. 26 ad § 42) qui font ici manifestement défaut. Comme on l'a vu, le recourant pouvait en effet tout au plus déduire des circonstances que, pour des raisons pratiques, la Commune prélevait directement auprčs de ses locataires les taxes litigieuses. Aucun élément sérieux en revanche ne lui permettait d'inférer de cette modalité d'encaissement que la Commune renonçait ŕ le tenir pour le véritable débiteur des taxes en question et qu'elle ne se retournerait pas contre lui en cas de défaut de paiement de ses locataires. Dans la mesure oů une telle interprétation s'inscrit clairement en contradiction avec la réglementation applicable (cf. art. 51 al. 1 RAE et 35 RAss), on pouvait et devait attendre du recourant, par ailleurs propriétaire de plusieurs autres immeubles selon les constatations cantonales (dans d'autres communes selon ses précisions) et donc au bénéfice d'une certaine expérience dans les affaires, qu'il se renseigne auprčs de la Commune avant de tirer hâtivement et ŕ la légčre la conclusion que ses locataires se substituaient ŕ lui comme débitrices des taxes litigieuses. 5.4 En résumé, le moyen tiré de la protection de la bonne foi se révčle mal fondé, car la Commune ne peut pas ętre considérée comme étant intervenue dans une situation concrčte ŕ l'égard du recourant; de plus, celui-ci n'avait pas de raisons suffisantes d'interpréter comme il l'a fait le comportement de la Commune ŕ son égard. 6. Enfin, dans un dernier moyen, le recourant soutient qu'en modifiant sa pratique "avec effet rétroactif", la Commune a adopté ŕ son égard un comportement contradictoire qui contrevient aux rčgles de la bonne foi. Il semble effectivement que la Commune ait, selon ses déclarations, abandonné sa pratique consistant ŕ prélever les taxes d'eau directement auprčs des locataires dans le souci de simplifier la vie des propriétaires. Dans la mesure, toutefois, oů cette ancienne pratique n'avait pas pour conséquence, comme on l'a vu, de libérer le recourant du paiement des taxes litigieuses, son abandon n'emporte aucun effet rétroactif défavorable pour l'intéressé. Le grief est dčs lors infondé. 7. Il suit de ce qui précčde que le recours, entičrement mal fondé, doit ętre rejeté dans la mesure oů il est recevable. Succombant, le recourant supportera les frais judiciaires (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 2'000 fr., sont mis ŕ la charge du recourant. 3. Le présent arręt est communiqué au mandataire du recourant, ŕ la Commune municipale de Y.________, ŕ la Préfecture du Jura bernois et au Tribunal administratif du canton de Berne, Cour des affaires de langue française, ainsi qu'ŕ l'Administration fédérale des contributions, Division juridique impôt fédéral direct. Lausanne, le 22 mars 2011 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Juge présidant: Le Greffier: Karlen Addy