Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal 2C_780/2015 {T 0/2} Arręt du 29 mars 2016 IIe Cour de droit public Composition MM. les Juges fédéraux Seiler, Juge présidant, Donzallaz et Haag. Greffičre : Mme Jolidon. Participants ŕ la procédure Football Club X.________ SA, représentée par Me Christian Lüscher, avocat, recourante, contre Police cantonale du canton de Vaud, Services généraux. Objet Frais d'intervention de la police cantonale, recours contre l'arręt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 12 aoűt 2015. Faits : A. Dans le cadre du championnat suisse de Challenge League, Football Club X.________ SA (ci-aprčs: X.________ FC) affrontait ŕ l'extérieur, le 2 mars 2014, le Football Club Y.________. Le club de supporters du X.________ FC, a organisé le déplacement de ceux-ci ŕ Y.________ au moyen de trois cars. Pour le retour, les autocars ont emprunté l'autoroute A1 avec, ŕ leur bord, des supporters surexcités, qui avaient fait usage d'engins pyrotechniques. Lors du trajet, le chauffeur de l'un des véhicules a informé la centrale d'intervention de la Police cantonale du canton de Vaud (ci-aprčs: la Police cantonale) qu'un passager était pris d'un malaise; les cars se sont alors arrętés sur la voie de ralentissement menant ŕ l'aire de repos de La Côte. Lorsque les forces de police sont arrivées, les supporters, qui étaient descendus des bus, leur ont jeté des bouteilles en verre. Le pare-brise d'un véhicule de service a éclaté et les phares, ainsi que la carrosserie d'une seconde voiture, ont été endommagés par des coups de pied. Les forces de l'ordre ont appelé des renforts. Au total, vingt-huit agents sont intervenus sur les lieux ŕ bord de quinze véhicules. La police a formé une chaîne, afin d'empęcher les supporters d'accéder ŕ l'aire de ravitaillement, et les agents ont dű faire usage de sprays lacrymogčnes. Le casque d'un policier a été volé et des vętements de service ont été endommagés. La police est finalement parvenue ŕ maîtriser la foule et ŕ contraindre les supporters ŕ remonter dans les autocars. Une procédure pénale a été ouverte contre inconnus pour émeute et vol. Les responsables n'ont pas été identifiés. Le 2 mai 2014, la Police cantonale a adressé au X.________ FC deux factures, dont une (seule encore litigieuse devant le tribunal de céans) d'un montant de 3'481 fr.60 relative ŕ son intervention, ŕ savoir 2'320 fr. pour le travail des vingt-neuf agents (1h00 ŕ 80 fr.) et 1'161 fr.60 pour les quinze véhicules engagés (528 km ŕ 2 fr.20/km). B. Par arręt du 12 aoűt 2015, le Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-aprčs: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours du X.________ FC ŕ l'encontre de la facture du 2 mai 2014 d'un montant de 3'481 fr.60. Il a retenu que le somme réclamée au club en contrepartie de l'intervention de la Police cantonale constituait un émolument administratif ordinaire qui pouvait ętre imposé au club en vertu de l'art. 1b al. 2 de la loi vaudoise du 17 novembre 1975 sur la police cantonale (ci-aprčs: la loi sur la police ou LPol; RS/VD 133.11). Cette disposition permettait, en effet, de mettre les frais d'une intervention ŕ la charge du perturbateur par situation. Or, le comportement des supporters constituait un comportement violent au sens de l'art. 2 du concordat intercantonal instituant des mesures contre la violence lors de manifestations sportives (ci-aprčs: le concordat contre la violence lors de manifestations sportives ou C-MVMS; RS/VD 125.93) et les art. 3 et 18a du rčglement de sécurité de la Swiss Football League ( consulté le 29 février 2016) rendaient le club visiteur responsable des excčs de ses supporters, sans męme qu'un comportement ou une omission fautifs soient établis. Finalement, le club avait pris des dispositions manifestement insuffisantes au regard de ses obligations réglementaires pour encadrer ses supporters sur le chemin du retour. Le X.________ FC devait ainsi ętre considéré comme perturbateur par situation, ce qui justifiait de mettre les frais d'intervention ŕ sa charge. C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, le X.________ FC demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arręt du 12 aoűt 2015 du Tribunal cantonal, ainsi que la facture de la Police cantonale d'un montant de 3'481 fr.60. La Police cantonale conclut implicitement au rejet du recours. Le Tribunal cantonal se réfčre ŕ l'arręt attaqué. Le X.________ FC a persisté dans ses conclusions le 2 novembre 2015. Considérant en droit : 1. L'arręt attaqué, fondé sur le droit public, ŕ savoir sur la loi sur la police cantonale, peut ętre entrepris par la voie du recours en matičre de droit public en vertu de l'art. 82 let. a LTF, aucune des exceptions de l'art. 83 LTF n'y faisant obstacle. Le X.________ FC (ci-aprčs: le recourant) est particuličrement touché par la décision entreprise, de sorte qu'il a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Au surplus, dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue par une autorité cantonale de derničre instance (art. 86 al. 1 let. d LTF), et déposé en temps utile (art. 100 al. 1 et 46 al. 1 let. b LTF) en la forme prévue (art. 42 LTF), le recours est, en principe, recevable comme recours en matičre de droit public. 2. Est en cause la facture du 2 mai 2014 d'un montant de 3'481 fr.60 relative aux coűts d'intervention de la Police cantonale découlant des événements survenus le 2 mars 2014. Il est admis par les parties qu'il s'agit d'une taxe causale et, plus précisément, d'un émolument administratif (STEFAN WEHRENBERG, Polizeieinsätze bei Sportgrossveranstaltungen, in Sport und Recht, 2006, p. 183 ss, 233). 3. Le recourant se plaint de la violation du principe de la légalité en tant que l'arręt attaqué lui impute le comportement des supporters et met ŕ sa charge la facture en cause. Il estime que l'art. 1b al. 2 LPol ne permet pas de procéder de la sorte car il constituerait une base légale floue, ne précisant pas qui serait le débiteur des frais d'intervention. Le concordat contre la violence lors de manifestations sportives serait du droit de police; il comporterait ainsi des mesures policičres préventives et non pas des dispositions d'imputations de frais. Quant au rčglement interne de la Swiss Football League, sur lequel se base également l'arręt attaqué, il ne contiendrait pas de renvoi ŕ la loi sur la police cantonale et ne s'appliquerait qu'aux actes commis dans les stades de football; il ne saurait créer une responsabilité financičre de droit public pour les membres de l'association vis-ŕ-vis des collectivités publiques. 3.1. Le principe de la légalité (art. 5 al. 1 et 36 al. 1 Cst.) revęt une importance particuličre en droit fiscal oů il est érigé en droit constitutionnel indépendant ŕ l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique ŕ toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent ętre définis par la loi (cf. aussi 164 al. 1 let. d Cst.; ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140). Il importe en effet que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra ętre prélevée sur cette base (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183). Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions causales. Si la qualité de contribuable et l'objet de l'impôt doivent toujours ętre définis dans une loi formelle (arręt 2C_729/2008 du 3 mars 2009 consid. 4.6), la jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de calcul de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi ętre déléguée ŕ l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas ętre vidé de sa substance ni, inversement, ętre appliqué avec une exagération telle qu'il entrerait en contradiction avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140). 3.2. Sous le titre "Frais d'intervention", l'art. 1b LPol prévoit: " 1 La police cantonale est autorisée ŕ percevoir des frais pour son intervention, dans les cas oů le comportement d'un administré contrevient aux rčgles fédérales et cantonales ou prévues par des dispositions communales; cette perception est effectuée une fois que l'éventuel jugement est définitif et exécutoire. 2 Des frais sont également perçus lorsque l'intervention de la police cantonale résulte de circonstances ou de demandes particuličres la rendant nécessaire. ..." L'exposé de juillet 2008 du Conseil d'Etat vaudois des motifs et projet de loi modifiant la loi sur la police cantonale du 17 novembre 1975 en vue de percevoir des frais d'intervention (ci-aprčs: l'exposé des motifs; consulté le 29 février 2016) précise les points suivants quant ŕ l'art. 1b al. 1 LPol: -.. En outre, cette disposition répond ŕ la nécessité de répercuter les frais sur l'administré dont le comportement a engendré l'intervention des services de police. En effet, les mesures nécessaires ŕ l'élimination d'une situation contraire au droit doivent ętre dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-męme ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, ŕ savoir le perturbateur par comportement. Les frais d'intervention de l'autorité doivent alors ętre mis ŕ la charge de ce perturbateur... Dans ce cadre, il n'y aura de facturation des frais d'intervention par la police cantonale que dans l'hypothčse oů le destinataire est dénoncé, en parallčle, ŕ l'autorité de poursuite ou de jugement, compétente pour réprimer le comportement de l'intéressé. Ainsi les frais de la police ne seront perçus que dans l'hypothčse oů la responsabilité de celui-ci aura été confirmée au fond. Dans le cas contraire, s'il vient ŕ ętre libéré de toute faute, la police cantonale renoncera, ŕ son tour, ŕ lui faire supporter les frais liés ŕ son intervention. .... Ainsi conçue, cette disposition respecte les principes de fixation de l'objet de la taxe et de délimitation des personnes assujetties." Selon le rapport de février 2009 de majorité de la Commission chargée d'examiner l'objet suivant: exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi sur la police cantonale du 17 novembre 1975 en vue de percevoir des frais d'intervention (ci-aprčs: le rapport de février 2009 de majorité) męme source [susmentionnée] que pour l'exposé des motifs, p. 1 i.f.), la Conseillčre d'Etat en charge du projet a précisé que le principe du "perturbateur - payeur" voulait que celui qui suscitait une intervention devait payer un émolument, et cite, ŕ titre d'exemples, le tapage nocturne, les violences domestiques, les troubles ŕ l'ordre public, la conduite sous l'influence de l'alcool, de stupéfiants ou de médicaments. Le rapport précise que l'identification du perturbateur se fait sur la base du rapport de police. L'exposé des motifs de juillet 2008 énonce également les raisons fondant l'art. 1b al. 2 LPol: "Il est des cas oů l'intervention de la police cantonale est rendue nécessaire par des circonstances particuličres, sans forcément que le comportement d'un administré en soit le motif déclencheur. Tel sera notamment le cas si l'organisateur d'une manifestation déterminée requiert la participation des services de police dans le maintien de l'ordre et de la sécurité publics ou dans la gestion du trafic routier. Il en sera de męme lorsque, aprčs un examen détaillé de la situation et des mesures sécuritaires ŕ prendre, la police cantonale parvient ŕ la conclusion que son intervention est indispensable. Celle-ci intervenant ici de maničre équivalente ŕ une entreprise privée, il se justifie de faire supporter ŕ l'administré les frais liés ŕ la mobilisation des forces policičres ŕ son profit. Cette façon de faire apparaît conforme ŕ la définition donnée de l'émolument administratif, lequel est perçu ŕ raison d'un acte de l'administration, que l'activité de l'Etat ait été déployée d'office ou que l'administré l'ait sollicité, ou encore que l'administré en retire un avantage ou non... Egalement par cet alinéa, les principes de fixation de l'objet de la taxe et de délimitation des personnes assujetties sont respectés." Le rapport de février 2009 susmentionné souligne que, depuis de nombreuses années, l'intervention de la police est aussi facturée lorsque de grandes manifestations sont organisées et que la police est réquisitionnée pour effectuer le service de circulation, par exemple lors de matchs de hockey, lorsque les risques sécuritaires sont importants; les émoluments sont alors facturés au club qui accueille la manifestation. Il se justifie de faire supporter ŕ l'administré les frais liés ŕ la mobilisation des forces policičres ŕ son profit. 3.3. ll découle de ce qui précčde que l'art. 1b al. 1 LPol définit clairement la qualité du contribuable quant aux frais d'intervention de la police puisqu'il mentionne l'administré dont le comportement a engendré l'intervention, ŕ savoir le perturbateur par comportement. La jurisprudence le définit comme celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-męme ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (ATF 139 II 106 consid. 3.1.1 p. 109; 127 I 60 consid. 5c p. 71; 122 II 65 consid. 6a p. 70). Selon l'art. 1b al. 1 LPol, il faut en outre que cette personne ait eu un comportement fautif et qu'elle ait été poursuivie pénalement et condamnée de ce fait. Quant ŕ l'art. 1b al. 2 LPol, sa lettre et l'exposé de motifs montrent que le contribuable n'est plus le perturbateur par comportement. Ledit exposé signale en effet que la police intervient, dans ce cadre, de maničre équivalente ŕ une entreprise privée. Il établit de la sorte que sont principalement visées les manifestations: suivant le type de manifestations, les organisateurs privés sont responsables de leur déroulement (ATF 140 I 2 consid. 10.2.1 p. 29) et peuvent mandater des entreprises privées (cf. le rapport du 2 décembre 2005 du Conseil fédéral sur les entreprises de sécurité et les entreprises militaires privées). Il s'agit essentiellement d'interventions ŕ titre préventif destinées ŕ assurer l'ordre et la sécurité publics. L'al. 2 de l'art. 1b LPol vise ainsi le perturbateur par situation. Est considérée comme tel, la personne qui dispose de la maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation, le cas échéant contraire ŕ l'ordre public (ATF 139 II 106 consid. 3.1.1 p. 109; 122 II 65 consid. 6a p. 70). Le Tribunal cantonal estime que l'art. 1b al. 2 LPol vise également le perturbateur par comportement auquel aucune faute ne peut ętre reprochée. On ne distingue pas a priori les éléments permettant une telle affirmation mais la question peut rester ouverte en l'espčce puisqu'il ne s'agit pas d'un tel cas. 3.4. In casu, d'aprčs les faits de l'arręt attaqué, la venue de la police s'est faite en deux temps. Tout d'abord, le chauffeur d'un des cars l'a appelée ŕ la suite du malaise d'un passager, ce qui a obligé le véhicule ŕ s'arręter sur la voie de ralentissement menant ŕ une aire de repos. Les supporters sont alors descendus des bus. Puis, ils ont agressé les policiers, lorsque ceux-ci sont arrivés, ce qui a nécessité le renfort de forces de l'ordre supplémentaires. Il découle de ces faits que, si l'intervention policičre initiale était due au malaise d'un individu, les renforts subséquents étaient la conséquence directe du comportement des supporters, ŕ savoir l'agression des policiers. Certes, il a résulté des événements en cause une situation contraire ŕ l'ordre et la sécurité publics, mais cette situation n'est pas celle envisagée par l'art. 1b al. 2 LPol au regard des travaux préparatoires. La situation a été créée par le comportement de certains supporters qui sont des perturbateurs par comportement visés ŕ l'art. 1b al. 1 LPol, disposition qui permet de leur imputer les frais générés par les troubles commis; ceci pour autant qu'ils aient été condamnés pour les faits reprochés. Or, l'arręt attaqué relčve que, si une procédure pénale a bien été ouverte ŕ leur encontre, les responsables des heurts n'ont pas pu ętre identifiés. La base légale permet également de répercuter les frais sur la personne responsable des fauteurs de trouble. La Police cantonale ne démontre toutefois aucun lien, outre celui évident de supporter, entre le X.________ FC et les personnes concernées qui permettrait de considérer que cette condition est remplie. Compte tenu du contexte sportif de la présente affaire, il ne serait néanmoins pas exclu que le X.________ FC puisse endosser une telle responsabilité. En effet, l'art. 3a al. 2 C-MVMS a introduit la possibilité d'imposer aux clubs de football et de hockey certaines obligations relatives, notamment, ŕ l'arrivée et aux départs des supporters de l'équipe visiteuse; dans ce cadre, le billet combiné a été instauré, billet qui inclut l'entrée dans le stade et le transport par trains ou bus spéciaux. Les membres du club vérifient alors l'identité des supporters qui montent ŕ bord du véhicule de transport, les fouillent et le personnel de sécurité du club est présent durant le transport (sur le déroulement d'une telle procédure, cf. ATF 140 I 2 consid. 9.2.1 p. 23). Les faits de l'arręt attaqué ne mentionnent cependant pas que ce type de mesures avait été imposé au club pour le match du 2 mars 2014, et la Police cantonale ne le prétend pas. L'arręt attaqué précise, au contraire, que le club de supporters, dont l'éventuelle responsabilité ne semble pas avoir été envisagée, avait organisé le déplacement. S'il n'est pas contestable, comme l'a retenu l'arręt attaqué, que les clubs de football sont responsables, męme sans faute de leur part, des désordres imputables ŕ leurs supporters (cf. art. 78 al. 2 et 3 des statuts de l'Association suisse de football [édition juillet 2015]; art. 9 al. 1 du rčglement disciplinaire de l'Association suisse de football [édition 2015]; art. 123 al. 1 du rčglement de jeu [édition juin 2014]; art. 3 al. 2 du rčglement de sécurité de la Swiss football league; Aude BICHOVSKY, Prévention de la violence commise par les spectateurs lors de manifestations sportives, 2009, p. 423 ss), il s'agit lŕ d'une responsabilité disciplinaire qui ne saurait fonder la qualité de contribuable d'une taxe causale. Il en va de męme du concordat contre la violence lors de manifestations sportives. Si le comportement des supporters tombe bien sous le coup de l'art 2 C-MVMS, et quand bien męme ce texte légal permet d'imposer diverses obligations aux clubs pour lutter contre la violence des supporters, il n'est d'aucun secours en matičre fiscale: le principe de la légalité impose que la qualité de contribuable soit déterminée dans la loi topique, ŕ savoir la loi sur la police. Or, l'art. 1b al. 2 LPol ne définit pas la personne assujettie ŕ la taxe d'une façon permettant de mettre les frais de police en cause ŕ la charge du recourant. En conclusion, le présent cas relčve de l'art. 1b al. 1 LPol, disposition qui ne constitue pas une base légale permettant d'imputer au X.________ FC les frais d'intervention pour les troubles survenus le 2 mars 2014 sur l'autoroute A1. Cela étant, les juges précédents ont appliqué l'art. 1b al. 2 LPol; dans cette mesure, l'arręt attaqué viole le principe de la légalité (art. 127 al. 1 Cst.), dčs lors que cette disposition est trop vague quant ŕ la définition du contribuable pour faire supporter l'émolument administratif au recourant. 4. Compte tenu des éléments qui précčdent, le recours est admis; l'arręt du 12 aoűt 2015 du Tribunal cantonal est annulé en tant qu'il concerne la facture du 2 mai 2014 d'un montant de 3'481 fr.60. Les frais judiciaires doivent ętre mis ŕ la charge du canton de Vaud, qui succombe et qui défend un intéręt patrimonial (art. 66 al. 1 et 4 in fine LTF). Il versera en outre une indemnité ŕ titre de dépens au recourant qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et 2 LTF). La cause est renvoyée au Tribunal cantonal, afin qu'il fixe ŕ nouveau les frais et dépens de la procédure qui s'est déroulée devant lui (art. 67 et 68 al. 5 LTF). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est admis. L'arręt du 12 aoűt 2015 du Tribunal cantonal est annulé en tant qu'il concerne la facture du 2 mai 2014 d'un montant de 3'481 fr.60. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 2'000 fr., sont mis ŕ la charge du canton de Vaud. 3. Une indemnité de 2'000 fr., ŕ payer ŕ la recourante ŕ titre de dépens, est mise ŕ la charge du canton de Vaud. 4. La cause est renvoyée au Tribunal cantonal, afin qu'il fixe ŕ nouveau les frais et dépens de la procédure qui s'est déroulée devant lui. 5. Le présent arręt est communiqué au mandataire du recourant, ŕ la Police cantonale, Services généraux, et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public. Lausanne, le 29 mars 2016 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le Juge présidant: Seiler La Greffičre: Jolidon