Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2P.226/2006 Arręt du 8 décembre 2006 IIe Cour de droit public Composition MM. et Mme les Juges Merkli, Président, Hungerbühler, Wurzburger, Müller et Yersin. Greffičre: Mme Dupraz. Parties X.________, recourant, représenté par Me Pascal Moesch, avocat, contre Commission de surveillance du notariat du canton de Neuchâtel, Hôtel judiciaire, avenue Léopold-Robert 10, case postale 2284, 2302 La Chaux-de-Fonds, Autorité de recours des avocates, des avocats et du notariat du canton de Neuchâtel, c/o Tribunal cantonal, Hôtel judiciaire, rue du Pommier 1, case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1. Objet Art. 9 Cst.: activité incompatible avec la pratique du notariat (appartenance ŕ un organe d'une personne morale ayant un but commercial ou industriel), recours de droit public contre la décision de l'Autorité de recours des avocates, des avocats et du notariat du canton de Neuchâtel du 19 juillet 2006. Faits : A. X.________ exerce une activité de notaire dans le canton de Neuchâtel. Il est également membre de nombreux conseils d'administration et de différents conseils de fondation. Estimant que X.________ assumait des mandats incompatibles avec sa fonction notariale, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité, actuellement le Département de la justice, de la sécurité et des finances, du canton de Neuchâtel (ci-aprčs: le Département cantonal) l'a dénoncé, le 17 mai 2004, ŕ la Commission de surveillance du notariat du canton de Neuchâtel (ci-aprčs: la Commission de surveillance). Par décision disciplinaire du 15 septembre 2004 (RJN 2004 p. 209), celle-ci a infligé un blâme ŕ X.________. Elle a admis que la loi neuchâteloise du 26 aoűt 1996 sur le notariat (abrégée ci-aprčs: LN) n'interdisait pas aux notaires de faire partie d'un conseil d'administration quel qu'il soit et qu'il fallait examiner dans chaque cas si le notaire concerné exerçait une activité commerciale ou industrielle. Dans le cas de X.________, cet examen n'était pas nécessaire, car l'intéressé participait aux organes de personnes morales si nombreuses qu'il violait forcément l'une des dispositions de la loi neuchâteloise sur le notariat (art. 3 ou 4 LN). Cette décision n'a pas été attaquée. X.________ n'ayant pratiquement rien changé ŕ ses participations ŕ des organes de personnes morales, le Département cantonal l'a ŕ nouveau dénoncé ŕ la Commission de surveillance. Par décision disciplinaire du 13 mars 2006, celle-ci a infligé une amende de 12'000 fr. ŕ l'intéressé. La Commission de surveillance a retenu que X.________ avait une fonction d'organe dans 21 sociétés anonymes et une société coopérative ainsi que de membre de 10 conseils de fondation. Il consacrait environ 10% de son temps ŕ cette activité qui représentait 15% de son chiffre d'affaires. La Commission de surveillance a admis la participation ŕ 4 conseils d'administration (3 sociétés de conseils et la Société Immobiličre de Y.________ - les Sociétés de Y.________ et des Z.Y.________ n'étant pas dénuées de tout intéręt public -), mais a déclaré incompatible avec l'activité de notaire la participation aux conseils d'administration de 17 sociétés anonymes et d'une société coopérative. Elle a admis la participation aux 10 conseils de fondation (8 fondations d'intéręt public et 2 fondations de prévoyance). Il ressort de la décision précitée du 13 mars 2006 qu'un notaire peut ętre conseiller d'une personne morale exerçant une activité commerciale, mais pas faire partie d'un organe d'une telle société. La Commission de surveillance a précisé qu'un conseil juridique global n'oblige pas ŕ assumer une fonction d'organe. B. Par décision du 19 juillet 2006, l'Autorité de recours des avocates, des avocats et du notariat du canton de Neuchâtel (ci-aprčs: l'Autorité de recours) a rejeté le recours formé par X.________ contre la décision de la Commission de surveillance du 13 mars 2006. Elle a relevé que le législateur entendait empęcher un notaire de participer, ŕ quelque titre que ce soit, directement ou indirectement par le biais d'un conseil d'administration, ŕ une société ayant une activité ou un but commercial ou industriel. Le texte de la loi neuchâteloise sur le notariat était clair et sans ambiguďté sur ce point. Certes, l'appartenance ŕ un conseil d'administration de société n'était pas exclue, mais il convenait d'examiner dans chaque cas si le mandat était compatible avec l'activité notariale, ce que la Commission de surveillance avait fait correctement. L'appartenance ŕ un organe d'une société commerciale ou industrielle suffisait ŕ justifier l'interdiction. Peu importait le rôle joué au sein du conseil d'administration, dčs lors qu'un organe exprimait la volonté de la société. C. Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision de l'Autorité de recours du 19 juillet 2006. Il invoque l'art. 9 Cst., se plaignant essentiellement de violation de l'interdiction de l'arbitraire et de la protection de la bonne foi. L'Autorité de recours et la Commission de surveillance ont renoncé ŕ formuler des observations sur le recours. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292). 1.1 Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, par une personne ayant manifestement qualité pour recourir, contre une décision finale prise en derničre instance cantonale, le présent recours est en principe recevable au regard des art. 84 ss OJ. 1.2 Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas ŕ vérifier, de lui-męme, si l'acte attaqué est en tout point conforme au droit et ŕ l'équité; il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et suffisamment motivés dans le mémoire de recours (ATF 130 I 26 consid. 2.1 p. 31, 258 consid. 1.3 p. 261/262). En outre, dans un recours pour arbitraire, le recourant ne peut pas se contenter de critiquer l'acte entrepris comme il le ferait dans une procédure d'appel oů l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi l'acte attaqué serait arbitraire (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312). C'est ŕ la lumičre de ces principes que doivent ętre appréciés les moyens soulevés par l'intéressé. 2. Il y a lieu de rappeler les dispositions légales qui sont au centre du présent litige. L'art. 3 LN établit que la pratique du notariat est incompatible avec toute autre activité lucrative prépondérante. Par ailleurs, l'art. 4 LN a la teneur suivante: "1 Le notaire ne peut exercer, directement ou indirectement, ŕ titre personnel ou comme organe d'une personne morale, aucune activité, męme occasionnelle, qui soit incompatible avec l'exercice indépendant et irréprochable de ses fonctions ou avec la réputation du notariat. 2 Sont notamment incompatibles avec la pratique du notariat: a) les fonctions et emplois permanents au service des collectivités publiques et de leurs établissements; b) les activités commerciales et industrielles, en particulier la promotion immobiličre, ainsi que le commerce et le courtage des immeubles; c) les activités ŕ caractčre spéculatif." 3. Le recourant se plaint ŕ différents égards d'arbitraire, notion qu'il convient dčs lors de définir. Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une maničre choquante le sentiment de la justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision soit arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution - en particulier une autre interprétation de la loi - que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 131 I 217 consid. 2.1 p. 219; 129 I 173 consid. 3.1 p. 178; 120 Ia 369 consid. 3a p. 373). 4. Dans la partie de son recours intitulée "Arbitraire dans l'appréciation des preuves et les constatations de fait", le recourant s'en prend ŕ certaines dispositions de la loi neuchâteloise sur le notariat et reproche ŕ l'autorité intimée d'ętre tombée dans l'arbitraire en les appliquant. L'intéressé peut certes contester ŕ titre préjudiciel différents points de la loi neuchâteloise sur le notariat. Toutefois, on peut se demander si, ŕ cet égard, sa motivation satisfait aux exigences strictes de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Cette question peut cependant rester indécise, car les griefs soulevés ne sont de toute façon pas fondés. 4.1 Le recourant fait valoir que la base légale pour lui interdire d'appartenir au conseil d'administration de sociétés commerciales ou industrielles serait insuffisante. Il se réfčre notamment ŕ un arręt oů le Tribunal fédéral a constaté qu'un notaire pouvait ętre membre d'un conseil d'administration ŕ moins que la loi cantonale ne le lui interdise expressément (arręt 2P.151/1995, du 12 décembre 1996, RDAT 1997 II n° 10 p. 14 consid. 3e p. 19, traduit en allemand in RNRF 81/2000 p. 407 consid. 3e p. 410). Ce moyen doit ętre rejeté. En effet, la loi neuchâteloise sur le notariat indique tout d'abord que le notaire ne peut exercer ŕ titre personnel ou comme organe d'une personne morale une activité incompatible avec la pratique du notariat (art. 4 al. 1 LN). Ensuite, elle déclare notamment incompatible avec la pratique du notariat les activités commerciales et industrielles (art. 4 al. 2 lettre b LN). Il n'est pas nécessaire que la loi neuchâteloise sur le notariat énumčre expressément toutes les activités qui tombent sous le coup de cette interdiction. C'est une question d'interprétation, dans le cadre d'une base légale suffisante, que de préciser les limites de l'interdiction. 4.2 Le recourant soutient qu'il n'y aurait pas d'intéręt public suffisant pour justifier l'interdiction contestée. Il fait valoir que cette interdiction ne permettrait pas un service juridique global recherché par les entreprises et que l'offre d'un tel service relčverait d'ailleurs de l'intéręt public. On ne saurait suivre le recourant. La loi neuchâteloise sur le notariat est certes restrictive, mais elle se fonde sur un intéręt public suffisant. En effet, la participation directe - comme organe et non pas comme simple conseiller - du notaire aux affaires commerciales et industrielles comporte des risques pouvant porter atteinte ŕ son indépendance et entamer la confiance nécessaire que les particuliers doivent avoir en lui quand ils recourent ŕ son ministčre (cf. arręt 2P.62/1989, du 10 novembre 1989, SJ 1990 p. 97 consid. 3b p. 101/102 = RNRF 74/1993 p. 50 consid. 3b p. 52). A cet égard, il suffira de relever que certaines sociétés simplement "accompagnées" par le recourant sont tombées en faillite. Au demeurant, le Tribunal fédéral a admis, dans la législation genevoise sur le notariat, une interdiction comparable ŕ celle ici en cause (arręt 2P.62/1989, du 10 novembre 1989, SJ 1990 p. 97 consid. 3b et 3c p. 101/102 = RNRF 74/1993 p. 50 consid. 3b et 3c p. 52/53; cf. Christian Brückner, Schweizerisches Beurkundungsrecht, Zurich 1993, p. 981, note 82, qui considčre qu'une telle interdiction serait disproportionnée lorsque le droit cantonal ne prévoit pas par ailleurs un numerus clausus des notaires). Cela étant, on ne voit pas qu'un notaire ne puisse fournir un conseil juridique global ŕ une société sans faire partie de son conseil d'administration. 5. Pour l'essentiel, le recourant se plaint que l'Autorité de recours soit tombée dans l'arbitraire en considérant comme incompatible avec l'exercice du notariat l'ensemble des mandats d'administrateurs de sociétés ŕ caractčre commercial ou industriel. Selon le recourant, la participation ŕ un organe de sociétés de ce genre, notamment ŕ un conseil d'administration, ne doit pas ętre interdite si le notaire ne prend pas une part directe et active aux décisions du conseil d'administration, mais se contente d'un rôle de conseil ou de garant du fait que les décisions sont correctement protocolées. Il faudrait donc déterminer chaque fois son rôle exact pour voir s'il est véritablement commercial ou industriel et tombe par conséquent sous le coup de l'interdiction légale. Les preuves nécessaires pour élucider ce rôle n'ayant pas été administrées en l'espčce, l'intéressé reproche ŕ l'Autorité de recours d'avoir commis arbitraire ŕ cet égard également. La décision attaquée constate tout d'abord que la loi neuchâteloise sur le notariat ne prohibe pas toute participation des notaires ŕ l'organe d'une personne morale - en particulier au conseil d'administration d'une société anonyme. Puis, elle rappelle que l'interdiction légale ne vise que les mandats d'administrateurs de sociétés exerçant des activités commerciales ou industrielles. La décision entreprise confirme ainsi celle de la Commission de surveillance du 13 mars 2006 qui admet, d'une part, que le recourant soit membre du conseil d'administration d'une société de conseils ou d'une société immobiličre détenant l'immeuble d'une société d'étudiants et, d'autre part, qu'il participe au conseil de fondation de fondations ayant un but désintéressé ou de prévoyance. En revanche, la décision attaquée n'admet aucune participation au conseil d'administration de sociétés anonymes ayant des buts clairement commerciaux, sans męme examiner si le recourant se serait cantonné dans certains cas, comme il le prétend, dans un rôle en quelque sorte accessoire de conseil. Cette appréciation n'est en tout cas pas arbitraire. Comme l'a relevé l'Autorité de recours, les personnes morales s'expriment et agissent par leurs organes, qui les obligent (art. 55 CC), la volonté des organes d'une personne morale étant le résultat de l'intervention des personnes physiques qui la composent. L'administrateur participe ŕ la formation de la volonté de la société et décide donc de la marche des affaires. D'ailleurs, la position du recourant n'est pour le moins pas dépourvue de risques. L'administrateur d'une société anonyme a en effet une obligation de diligence et il doit veiller fidčlement aux intéręts de la société dans le cadre de l'ensemble des attributions du conseil d'administration (cf. art. 717 CO; Peter Forstmoser/Arthur Meier-Hayoz/Peter Nobel, Schweizerisches Aktienrecht, Berne 1996, § 28, n. 67 et 68, p. 303, qui précisent que l'administrateur a le devoir de participer aux fonctions d'organe qu'exerce le conseil d'administration dans son ensemble, ce qui inclut le devoir de participer ŕ la formation de la volonté dudit conseil). S'il ne le fait pas, sa responsabilité peut se trouver engagée. Autrement dit, si le recourant exerce correctement ses devoirs d'administrateur de société ayant une activité commerciale ou industrielle, il a lui-męme une telle activité, qui tombe sous le coup de l'art. 4 al. 1 et 2 lettre b LN. S'il entend en réalité ętre membre du conseil d'administration d'une société de ce type sans en assumer tous les devoirs, son attitude est contraire ŕ ses obligations légales et apparaît incompatible avec la réputation du notariat au sens de l'art. 4 al. 1 LN. Le recourant ne peut donc pas ętre membre du conseil d'administration d'une société ayant un but commercial ou industriel, sans enfreindre la loi neuchâteloise sur le notariat. Dčs lors, il n'était pas nécessaire de déterminer le rôle exact qu'il joue dans chaque conseil d'administration de sociétés de ce genre, si tant est que cela soit possible. Ainsi, l'Autorité de recours n'a pas violé l'interdiction de l'arbitraire ou, plus exactement, le droit d'ętre entendu, en s'abstenant d'administrer sur ce point des preuves sans pertinence. 6. Le recourant invoque le principe de la bonne foi garanti par l'art. 9 Cst. Il se plaint que les autorités ne l'aient pas renseigné sur ce qu'il pouvait exactement faire ou non, alors que la situation n'était pas claire. Dans sa premičre décision, du 15 septembre 2004, la Commission de surveillance a certes indiqué qu'un examen de détail était nécessaire, mais elle a renoncé ŕ y procéder. Elle a en effet considéré que le recourant contrevenait de toute façon ŕ la loi neuchâteloise sur le notariat, compte tenu du nombre de conseils d'administration auxquels il participait, et lui a infligé un blâme. Depuis lors, le recourant, qui n'a pas attaqué cette décision, n'a pratiquement rien changé ŕ son comportement. Il devait pourtant réaliser qu'il ne pourrait pas persister impunément dans cette voie. D'ailleurs, par lettre du 21 février 2005, le Département cantonal a menacé l'intéressé de saisir ŕ nouveau la Commission de surveillance s'il ne se conformait pas aux exigences de la loi neuchâteloise sur le notariat dans un délai échéant le 29 avril 2005; il lui demandait ainsi de résilier les mandats incompatibles avec sa fonction notariale qu'il assumait dans différentes sociétés. Dans sa réponse du 13 avril 2005, le recourant a refusé d'obtempérer. Confondant les art. 3 et 4 LN, il s'est contenté de faire valoir qu'un notaire pouvait avoir une activité d'administrateur de sociétés dans la mesure oů elle n'était pas prépondérante. Il ressort en fait du dossier que le recourant a toujours contesté le principe posé ŕ l'art. 4 al. 2 lettre b LN, en tant qu'il se voyait interdire la participation ŕ des organes de sociétés ŕ but commercial ou industriel. Il a certes proposé une discussion et l'intervention d'un organe neutre, essayant, par ce biais, de remettre en cause le droit applicable lui-męme. On ne voit pas que les autorités cantonales auraient dű entrer en matičre sur cette suggestion, d'autant plus qu'aucun doute ne pouvait subsister aprčs les débats du Grand Conseil du canton de Neuchâtel consacrés ŕ la loi neuchâteloise sur le notariat (cf. décision attaquée, consid. 2b, p. 6) et que le Conseil notarial du canton de Neuchâtel a lui-męme constaté que le texte de la loi neuchâteloise sur le notariat ne souffrait gučre d'interprétation ŕ cet égard, dans son rapport complémentaire sur les incompatibilités du 10 mai 1999, versé au dossier. Compte tenu de ces conditions et du refus du recourant de renoncer ŕ quelque conseil d'administration que ce soit, on ne saurait considérer que le Département cantonal a violé le principe de la bonne foi en le dénonçant ŕ la Commission de surveillance. 7. Vu ce qui précčde, le recours doit ętre rejeté dans la mesure oů il est recevable. Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit ŕ des dépens (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. Un émolument judiciaire de 3'500 fr. est mis ŕ la charge du recourant. 3. Le présent arręt est communiqué en copie au mandataire du recourant, ŕ la Commission de surveillance du notariat et ŕ l'Autorité de recours des avocates, des avocats et du notariat du canton de Neuchâtel. Lausanne, le 8 décembre 2006 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: La greffičre: