Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2P.294/2002 Arręt du 1er septembre 2003 IIe Cour de droit public Composition MM. et Mme les Juges Wurzburger, Président, Yersin et Merkli. Greffičre: Mme Dupraz. Parties X.________, recourant, représenté par Me Jacques Meyer, avocat, avenue de Tivoli 3, case postale 768, 1701 Fribourg, contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg, rue des Chanoines 17, 1702 Fribourg, Tribunal administratif du canton de Fribourg, Ičre Cour administrative, route André-Piller 21, case postale, 1762 Givisiez. Objet Art. 29 al. 2 Cst.: avertissement (recours de droit public contre l'arręt de la Ičre Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 8 novembre 2002) Faits: A. Le 10 mars 1987, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg (ci-aprčs: le Conseil d'Etat) a nommé X.________ chef de service chargé du Département de l'industrie, du commerce et de l'artisanat du canton de Fribourg (ci-aprčs: le Département) jusqu'au terme de la période administrative générale en cours. L'intéressé est entré en fonction le 1er juin 1987. Le 22 janvier 1998, le Conseiller d'Etat chargé de la Direction de l'économie, des transports et de l'énergie du canton de Fribourg (ci-aprčs: le Conseiller d'Etat) a informé X.________ qu'il avait décidé d'ouvrir ŕ son encontre une enquęte disciplinaire pour établir sa responsabilité dans l'affaire A.________ SA ainsi que d'éventuels manquements et défaillances dans la gestion du Département. X.________ a été confirmé dans ses fonctions pour la période administrative 2000-2003, en vertu de l'arręté du Conseil d'Etat du 15 novembre 1999 relatif ŕ la confirmation générale des fonctionnaires de l'Etat de Fribourg. B. Par note du 21 mars 2000, le Conseiller d'Etat a demandé ŕ X.________ de prendre position sur des demandes d'explications de la sous-commission financičre du Fonds cantonal de l'emploi concernant la période 1993-1999. Le Conseiller d'Etat évoquait une perte de subventions fédérales pour le canton de Fribourg pour les années 1996-1997. X.________ a répondu au Conseiller d'Etat par une note du 23 mars 2000 dont on tire deux extraits: "En premier lieu, je précise que je n'estime pas avoir ŕ vous donner de renseignements en ce qui concerne les amortissements effectués par les ORP en 1997. En effet, les amortissements auraient dű ętre effectués ŕ la fin de l'exercice, soit en 1998. A ce moment-lŕ, le Conseil d'Etat avait déjŕ décidé la création de l'Office public de l'emploi. De plus, vous aviez décidé, dčs la fin 1997, d'assumer directement les responsabilités de la lutte contre le chômage. Dčs lors, les amortissements 1997 ne peuvent me concerner." "Dans tous les cas, je ne tolérerai plus qu'on m'interpelle, par note Ťpersonnelleť pour des banalités." Par courrier recommandé du 11 avril 2000, le Conseiller d'Etat a adressé un avertissement ŕ X.________ en se fondant notamment sur l'art. 57 de la loi fribourgeoise du 22 mai 1975 sur le statut du personnel de l'Etat (ci-aprčs: la loi fribourgeoise ou LStP). Il considérait la note de l'intéressé du 23 mars 2000 comme inadmissible, aussi bien quant ŕ la forme que quant au fond. Il constatait que, malgré les mises en garde adressées ŕ X.________, rien n'avait changé dans l'attitude de ce dernier - globalement négative - depuis la création de l'Office public de l'emploi du canton de Fribourg. Aprčs avoir replacé la note précitée du 23 mars 2000 dans son contexte, le Conseiller d'Etat arrivait ŕ la conclusion que le rapport de confiance qui doit ętre ŕ la base de toute relation de travail entre employeur et employé était dčs lors gravement altéré dans le cas de X.________. Il estimait que l'ouverture d'une procédure de renvoi pour de justes motifs serait parfaitement fondée mais, pour laisser une derničre chance ŕ l'intéressé, il lui adressait un ultime et sévčre avertissement, au sens de l'art. 57 LStP. Il précisait qu'ŕ la moindre transgression des devoirs de fonction ou qu'au moindre problčme imputable ŕ X.________ dans la gestion du Département, il saisirait immédiatement l'autorité de nomination pour proposer le congédiement de l'intéressé. C. Par décision du 5 décembre 2000, le Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé par X.________ contre la décision du Conseiller d'Etat du 11 avril 2000. D. Par arręt du 8 novembre 2002, la Ičre Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-aprčs: le Tribunal administratif) a rejeté le recours que X.________ avait formé ŕ l'encontre de la décision du Conseil d'Etat du 5 décembre 2000, notamment pour violation de son droit d'ętre entendu. Le Tribunal administratif a retenu en particulier qu'en l'espčce, l'avertissement critiqué était une étape considérée comme nécessaire avant une possible résiliation des rapports de fonction; il constituait donc une décision susceptible de recours. Le Tribunal administratif a relevé que, durant la procédure devant le Conseil d'Etat, l'intéressé avait pu prendre connaissance des reproches qui lui étaient adressés et fondaient l'avertissement litigieux, avant d'exprimer son point de vue; X.________ avait pu développer ses arguments dans son mémoire ainsi que dans ses contre-observations. Il convenait dčs lors d'admettre l'effet guérisseur du recours au Conseil d'Etat, de sorte que le grief de violation du droit d'ętre entendu devait ętre rejeté. Au surplus, l'avertissement prononcé était pleinement justifié. E. Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arręt du Tribunal administratif du 8 novembre 2002. Il reproche ŕ l'autorité intimée d'avoir violé son droit d'ętre entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., et porté atteinte ŕ sa dignité humaine, garantie par l'art. 7 Cst. Il se plaint que l'ouverture d'une procédure de renvoi pour de justes motifs ŕ son encontre ne lui ait pas été notifiée et qu'il n'ait pas été entendu avant que la décision précitée du 11 avril 2000 ne soit prise. Le recourant conteste que la procédure devant le Conseil d'Etat ait pu guérir le vice résultant de la violation de son droit d'ętre entendu, compte tenu de la gravité de l'atteinte portée ŕ ce droit. Il demande ŕ l'autorité de céans de constater qu'il a été victime d'une atteinte aux libertés publiques constituant non seulement une violation du droit d'ętre entendu mais encore une méconnaissance de la dignité humaine. Le Tribunal administratif a expressément renoncé ŕ formuler des remarques sur le recours. Le Conseil d'Etat conclut, sous suite de frais, au rejet du recours. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 128 I 177 consid. 1 p. 179). Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, le présent recours remplit en principe les conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en matičre. 2. Le contenu du droit d'ętre entendu est déterminé en premier lieu par les dispositions cantonales de procédure, dont le Tribunal fédéral ne contrôle l'application et l'interprétation que sous l'angle de l'arbitraire; dans tous les cas, l'autorité cantonale doit cependant observer les garanties minimales déduites de l'art. 29 al. 2 Cst., dont le Tribunal fédéral examine librement le respect (ATF 127 III 193 consid. 3 p. 194; 125 I 257 consid. 3a p. 259). Le recourant, qui invoque l'art. 29 al. 2 Cst., cite également deux dispositions cantonales de procédure en précisant qu'elles se contentent de rappeler des exigences découlant directement de la garantie constitutionnelle. Dčs lors, le grief soulevé doit ętre examiné exclusivement ŕ la lumičre des principes déduits directement de l'art. 29 al. 2 Cst. (cf. l'ATF 119 Ia 136 consid. 2c p. 138/139 au sujet de l'art. 4 aCst.). Le droit d'ętre entendu garanti constitutionnellement comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10), de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite ŕ ses offres de preuves pertinentes, de participer ŕ l'administration des preuves essentielles ou, ŕ tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature ŕ influer sur la décision ŕ rendre (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578/579; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). Au surplus, la jurisprudence admet que le droit d'ętre entendu n'empęche pas l'autorité de mettre un terme ŕ l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une maničre non arbitraire ŕ une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener ŕ modifier son opinion (ATF 124 I 208 consid. 4a p. 211). Le Tribunal fédéral admet ŕ certaines conditions la possibilité de réparer, aprčs coup, une violation du droit d'ętre entendu, en particulier lorsque la décision entachée de ce vice est couverte par une nouvelle décision qu'une autorité supérieure - jouissant d'un pouvoir d'examen aussi étendu - a prononcée aprčs avoir donné ŕ la partie lésée la possibilité d'exercer effectivement son droit d'ętre entendu (ATF 118 Ib 111 consid. 4b p. 120/121). 3. Selon l'art. 56 al. 1 LStP, indépendamment de la révocation, l'autorité de nomination peut en tout temps ordonner le renvoi pour de justes motifs. Quant ŕ l'art. 57 al. 1 ŕ 3 LStP, il dispose: 1. Le renvoi pour de justes motifs ne peut ętre prononcé qu'aprčs enquęte et audition du fonctionnaire ou de son mandataire. 2. Sauf cas grave, le renvoi motivé par des faits dépendant de la volonté du fonctionnaire doit ętre précédé d'un avertissement. 3. L'avertissement et le renvoi doivent ętre communiqués au fonctionnaire par pli recommandé avec indication des motifs et des voies de recours." L'art. 166 du rčglement fribourgeois du 10 juillet 1985 du personnel de l'Etat (ci-aprčs: RPE) a la teneur suivante: 1. La compétence d'adresser les avertissements prévus aux articles 8f, 57 et 61 LStP appartient au chef de service. 1. L'autorité d'engagement ou l'autorité de nomination peuvent également prononcer de tels avertissements dans le cadre de procédures se déroulant devant elles." L'art. 3 LStP prévoit que l'engagement aux fonctions supérieures appartient au Conseil d'Etat (al. 1) et que l'engagement aux autres fonctions relčve des directions et des établissements (al. 2). Enfin, l'art. 8a al. 1 LStP établit que le pouvoir de nommer appartient au Conseil d'Etat. 4. Le Conseiller d'Etat a pris l'avertissement litigieux sur la base de l'art. 57 LStP. Il a agi sur délégation de compétence selon une pratique que le recourant ne conteste pas et que le Tribunal administratif a implicitement admise dans l'arręt attaqué. La loi fribourgeoise ne donne aucune précision quant aux exigences formelles que devrait respecter l'ouverture de la procédure de renvoi pour de justes motifs. En fait, c'est l'avertissement du 11 avril 2000 qui a constitué l'ouverture d'une procédure de renvoi pour de justes motifs ŕ l'encontre du recourant. Cette décision, dont la rédaction laisse certes ŕ désirer, a été notifiée par courrier recommandé ŕ l'intéressé et elle indique les motifs justifiant cette procédure. En l'espčce, le recourant connaissait la précarité de sa situation, puisqu'il savait, depuis le mois de janvier 1998, qu'il faisait l'objet d'une enquęte disciplinaire. Toutefois, il aurait dű ętre informé des griefs qui lui étaient adressés et de l'ouverture envisagée d'une procédure de renvoi pour de justes motifs antérieurement ŕ cette décision afin de pouvoir s'exprimer avant que celle-ci ne soit prise ŕ son encontre. Comme l'admet tacitement le Tribunal administratif, la décision du 11 avril 2000 a donc été prise en violation du droit d'ętre entendu de l'intéressé. Reste ŕ examiner la question de la guérison de ce vice. Sachant qu'il faisait l'objet d'une procédure de renvoi pour de justes motifs et connaissant les raisons qui la justifiaient, l'intéressé a pu s'exprimer devant le Conseil d'Etat. Il a donc pu exercer pleinement son droit d'ętre entendu durant la procédure de recours au Conseil d'Etat. Il n'a d'ailleurs jamais prétendu que ce droit avait été violé au cours de ladite procédure. Comme le Conseiller d'Etat avait exercé la compétence de prononcer l'avertissement litigieux sur délégation du Conseil d'Etat, ce dernier avait une compétence aussi étendue que la premičre instance. C'est donc ŕ bon droit que le Tribunal administratif a reconnu l'effet guérisseur de la décision du Conseil d'Etat du 5 décembre 2000. Il convient de souligner que le recourant a pu exercer librement son droit d'ętre entendu devant l'instance habilitée par la loi fribourgeoise ŕ lui adresser un avertissement sur la base de l'art. 57 LStP, soit le Conseil d'Etat. En effet, seule l'instance ŕ laquelle cette compétence avait été déléguée, le Conseiller d'Etat, n'a pas respecté ce droit. En outre, l'intéressé a encore bénéficié d'une instance de recours cantonale (le Tribunal administratif), conformément ŕ ce que prévoit la législation fribourgeoise. Compte tenu de l'ensemble des circonstances, le grief de violation du droit d'ętre entendu n'est pas fondé. 5. En l'espčce, l'atteinte ŕ la dignité humaine alléguée par le recourant se confond, quoi qu'il en dise, avec la prétendue violation de son droit d'ętre entendu. En effet, l'intéressé ne fait valoir aucune violation de sa dignité humaine qui ne serait pas comprise dans celle de son droit d'ętre entendu. Ainsi, ce grief n'est recevable que dans la mesure oů il recoupe celui de violation du droit d'ętre entendu. A cet égard, il convient donc de se référer ŕ ce qui a été dit ci-dessus (consid. 4). Au demeurant, on rappellera que le recours de droit public n'a en principe qu'un effet cassatoire. Ainsi, lorsque le Tribunal fédéral est saisi d'un tel recours, il prend une décision formatrice et non pas une décision en constatation, sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espčce (cf. l'ATF 125 II 86 consid. 5a p. 96). 6. Vu ce qui précčde, le recours doit ętre rejeté dans la mesure oů il est recevable. Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit ŕ des dépens (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis ŕ la charge du recourant. 3. Le présent arręt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Conseil d'Etat et ŕ la Ičre Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg. Lausanne, le 1er septembre 2003 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: La greffičre: