[AZA 3] 2P.320/1999/bol II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG *********************************** 7. Juni 2000 Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Hartmann, Betschart, Hungerbühler, Müller und Gerichtsschreiber Merz. --------- In Sachen Stadt Z ü r i c h, vertreten durch den Stadtrat von Zürich, Beschwerdeführerin, gegen S c i e n t o l o g y K i r c h e Z ü r i c h, Freilager- strasse 11, Zürich, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Wilfried Caviezel, Masanserstrasse 35, Post- fach 414, Chur, Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, betreffend Verletzung der Gemeindeautonomie; Art. 4 aBV; Handels- und Gewerbefreiheit; (Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken), hat sich ergeben: A.- Mit Beschluss vom 16. Juni 1972 hat der Stadtrat der Stadt Zürich Vorschriften über die vorübergehende Be- nützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken (VBöGS) erlassen. Die Werbung auf dem öffentlichen Grund wird darin wie folgt geregelt: Art. 20 Verteilen von Werbematerial Das Verteilen von Druckerzeugnissen, die Erwerbs- zwecken dienen, und von Werbeartikeln auf dem öf- fentlichen Grund ist untersagt. Art. 21 Werbeveranstaltungen 1 Werbeveranstaltungen mit Motorfahrzeugen und Tieren sind auf dem ganzen öffentlichen Grund untersagt. 2 Werbeveranstaltungen mit einzelnen Fussgängern können in beschränktem Umfang bewilligt werden. Sie sind jedoch nur auf dem Trottoirgebiet zugelassen. Die beteiligten Personen dürfen nicht stehenbleiben. B.- Mit Verfügung vom 30. November 1994 untersagte der Chef Verwaltungspolizei der Stadt Zürich der Scientology Kirche Zürich ab sofort "das Verteilen des Persönlichkeits- testes 'Oxford Capacity Analysis' und des Handzettels 'Warum Glücklichsein kein Zufall ist' (....) auf dem öffentlichen Grund der Stadt Zürich". Zur Begründung führte er an, auf- grund von neuen Erkenntnissen würden den auf der Strasse angeworbenen Passanten anschliessend im Scientology Zentrum "teils unter fraglichen Methoden, Bücher zum Kauf oder Be- stellen und kostenpflichtige Seminarien angeboten." Fragen religiösen Inhalts fehlten bei den Persönlichkeitstests. Das Verteilen der Tests und ihre Anwendung könnten "deshalb nicht als religiöse Tätigkeit oder als Werbung für eine Religion angesehen werden". Das Verteilen des Persönlich- keitstestes und des Handzettels 'Warum Glücklichsein kein Zufall ist' sei daher als unerlaubtes Verteilen von Werbe- material im Sinne von Art. 20 VBöGS einzustufen. Der Polizeivorstand der Stadt Zürich wies die hie- gegen gerichtete Einsprache am 1. Juni 1995 ab. Dabei be- schränkte er das Verfahren auf die Frage, ob der Scientology Kirche Zürich das Verbreiten von Persönlichkeitstests und Handzetteln auf öffentlichem Grund untersagt werden könne. Unerheblich sei, ob es sich bei der Scientology Kirche um eine Religionsgemeinschaft handle oder nicht, da auch reli- giöse Vereinigungen auf dem öffentlichen Grund nicht Werbe- aktionen zu Erwerbszwecken durchführen dürften. Die verteil- ten Blätter hätten mittelbar vor allem zum Ziel, die damit bedienten Personen zum Kauf von Büchern bzw. zum Belegen der gegen ein fixes Entgelt angebotenen Kurse zu bewegen. In- folgedessen liege eindeutig eine Veranstaltung zu Erwerbs- zwecken auf dem öffentlichen Grund vor, wofür gemäss Art. 20 und 21 VBöGS Bewilligungen grundsätzlich nicht erteilt wer- den könnten. C.- Die von der Scientology Kirche Zürich dagegen erho- benen Rechtsmittel wurden am 6. März 1996 vom Stadtrat von Zürich, am 28. Januar 1997 vom Statthalteramt des Bezirks Zürich und schliesslich am 21. April 1999 vom Regierungsrat des Kantons Zürich abgewiesen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (im Fol- genden: Verwaltungsgericht) hiess die gegen den Entscheid des Regierungsrats erhobene Beschwerde mit Urteil vom 28. September 1999 im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Zwar stellte es ebenfalls fest, dass die Verteilung der fraglichen Druckschriften auf öffentlichem Grund der Stadt Zürich nicht unter dem Schutz der Religionsfreiheit stehe. Das Handeln der Scientology Kirche, die mit professionellen Marketing-Methoden versuche, ihre Leistungen an ein breites Publikum zu verkaufen, werde hauptsächlich durch wirtschaft- liche Erwägungen bestimmt und falle somit als Werbetätigkeit unter Art. 20 VBöGS. Für ein völliges Verbot biete diese Be- stimmung im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit aller- dings keine rechtmässige Grundlage; die Stadt Zürich sei aber berechtigt, den - hier gegebenen - gesteigerten Gemein- gebrauch öffentlicher Strassen einer Bewilligungspflicht zu unterstellen. Entsprechend hob das Verwaltungsgericht die vorangegangenen Entscheide auf und wies die Streitsache zu neuer Entscheidung an den Stadtrat Zürich zurück (Ziffer 1 des Urteilsdispositivs). D.- Am 15. November 1999 hat der Stadtrat von Zürich für die Stadt Zürich staatsrechtliche Beschwerde wegen Ver- letzung der Gemeindeautonomie und des Willkürverbots einge- reicht und beantragt in der Sache: "Es sei Ziffer 1 des Verwaltungsgerichtsentscheids vom 28. September 1999 (VB.99.00168) insoweit auf- zuheben, als die Beschwerde der Scientology Kirche Zürich - im Sinn der Erwägungen - teilweise gutge- heissen wird, die Entscheide des Regierungsrates, des Statthalteramtes des Bezirkes Zürich, des Stadtrates von Zürich, des Polizeidepartements Zürich und der Verwaltungspolizei Zürich aufgehoben werden und die Streitsache zu neuer Entscheidung an den Stadtrat von Zürich zurückgewiesen wird." E.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Scientology Kirche Zürich stellt die folgenden Begehren: "1. Es sei die staatsrechtliche Beschwerde abzuwei- sen, soweit darauf eingetreten werden kann und es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführe- rin und ihre Mitglieder als Religionsgemein- schaft, resp. Angehörige dieser Gemeinschaft das Recht haben, auf den Strassen Zürichs mit- tels Oxford Capacity Analysis und Handzetteln (Warum Glücklichsein kein Zufall ist) ohne Be- willigung zu missionieren. 2. Eventuell sei die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann." Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1.- Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 125 I 412 E. 1a S. 414, mit Hinweisen). a) Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsge- richts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, gegen den im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verfü- gung steht (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 OG). Er schliesst das kantonale Verfahren jedoch nicht ab, sondern weist die Streitsache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdeführerin zurück. Es handelt sich somit um ei- nen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 OG (BGE 117 Ia 251 E. 1a S. 253, 396 E. 1 S. 398, je mit Hinweisen). Am 1. März 2000 ist eine Änderung dieser Bestimmung in Kraft getreten (AS 2000 417 f.). Nach der bis dahin geltenden Fassung (vom 16. Dezember 1943, BS 3 531) ist eine staats- rechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 aBV nur zulässig, wenn sie für die Beschwerdeführerin einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Die Änderung von Art. 87 OG hat die bisher für Beschwerden gegen Zwi- schenentscheide wegen Verletzung von Art. 4 aBV geltenden Anforderungen auf alle staatsrechtlichen Beschwerden gegen Zwischenentscheide - unabhängig vom Beschwerdegrund - ausge- dehnt (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 11. August 1999 in BBl 1999 7922, 7938). Nach ständiger Rechtsprechung wird ein nicht wiedergutzumachender Nachteil bejaht, wenn eine Ge- meinde - wie im vorliegenden Fall - durch einen Rückwei- sungsentscheid gezwungen wird, entgegen ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen; ihr ist nicht zuzumuten, einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten und alsdann ihren eigenen Entscheid anzufechten (BGE 116 Ia 221 E. 1d/aa S. 225; Urteil des Bundesgerichts vom 17. Janu- ar 1996 i.S. Brig-Glis, in SJ 1996 S. 496 f. E. 1b). Da die- se Eintretensvoraussetzung nach beiden Fassungen des Art. 87 OG erfüllt ist, kann hier offen gelassen werden, ob die Zu- lässigkeit der am 15. November 1999 eingereichten Beschwerde nach der neuen oder der alten Fassung zu beurteilen ist. b) Der angefochtene Entscheid berührt die Stadt Zürich als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher im Sinne von Art. 88 OG legitimiert, die Verletzung ihrer Autonomie zu rügen (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226; 120 Ia 203 E. 2a S. 204, je mit Hinweis). Ob sie im betreffenden Be- reich den Schutz der Autonomie geniesst, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226; 120 Ia 203 E. 2a S. 204, je mit Hinweis). Auf die frist- und formgerecht erhobene staatsrechtliche Be- schwerde ist mithin einzutreten. c) Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde kennt die Anschlussbeschwerde nicht (BGE 122 I 253 E. 6 S. 254 ff.). Beschwerdegegner, die im kantonalen Verfahren obsiegt haben und nicht in ihren Rechten verletzt werden, können sich zwar im Verfahren über eine von anderer Seite geführte staatsrechtliche Beschwerde gegen unrichtige Fest- stellungen und Folgerungen der kantonalen Instanz wehren (BGE 115 Ia 27 E. 4a S. 29 f., mit Hinweisen). Der Gegen- stand des Verfahrens vor Bundesgericht wird aber durch den Beschwerdeführer bestimmt. Weder Beschwerdegegner noch an- dere Stellen haben Verfügungsgewalt über das Prozessthema, und sie können daher keine Anträge stellen, die den Streit- gegenstand erweitern. Auf das Feststellungsbegehren der Be- schwerdegegnerin ist deshalb nicht einzutreten. 2.- Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entschei- dungsfreiheit einräumt (BGE 124 I 223 E. 2b S. 226 f.; 122 I 279 E. 8b S. 290, je mit Hinweisen). Gemäss Art. 48 der Ver- fassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 (RS 131.211) sind die Gemeinden befugt, ihre Angelegen- heiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen. Die Vorschriften der Stadt Zürich über die vorübergehende Benutzung des öffentlichen Grundes (VBöGS) stützen sich (seit 1983) auf § 39 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 27. September 1981 über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen (Strassengesetz). Diese Bestimmung handelt von den strassenpolizeilichen Vorschrif- ten und lautet wie folgt: Staat und Gemeinden stellen, soweit ein Bedürf- nis besteht und das Planungs- und Baugesetz keine abschliessende Ordnung trifft, Polizeivorschriften über das Strassengebiet selbst, seine Benützung so- wie über das an die öffentlichen und privaten Stras- sen im Gemeingebrauch grenzende Gebiete auf. Vorbehalten bleiben die verkehrspolizeilichen Vorschriften. Den Gemeinden ist somit überlassen, über das Stras- sengebiet und seine Benutzung in eigener Kompetenz (Poli- zei-) Vorschriften zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden daher in diesem Bereich Autonomie. Sie können sich folglich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behör- de in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnen- den kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschrif- ten falsch anwendet. Soweit es um die Handhabung von eidge- nössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden mit frei- er Kognition, sonst nur auf Willkür hin (BGE 122 I 279 E. 8c S. 291; 120 Ia 203 E. 2a S. 204, mit Hinweisen). Die Gemein- den können in diesem Rahmen auch geltend machen, die kanto- nalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts ver- kannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet (BGE 114 Ia 168 E. 2a S. 170; 112 Ia 59 E. 3a S. 63; Urteil des Bundes- gerichts vom 12. Oktober 1992, publiziert in ZBl 94/1993 S. 133 E. 2c, mit Hinweisen). 3.- a) Nach dem angefochtenen Entscheid des Verwal- tungsgerichts können vorliegend die Testbogen und Handzettel an sich wie auch ihre Verteilung und die Auswertung der Tests nicht als unmittelbarer Ausdruck religiöser oder welt- anschaulicher Auffassung gelten; entsprechend handle es sich nicht um religiöse Handlungen. Folglich stehe das Verteilen der betreffenden Druckschriften auf dem öffentlichen Grund der Stadt Zürich nicht unter dem Schutz der Religionsfrei- heit (vgl. Art. 49 der bis zum 31. Dezember 1999 geltenden Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 [aBV] und Art. 15 der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Anderseits sei der Inhalt der Schrif- ten an sich nicht kommerzieller Natur, doch werde damit das Ziel verfolgt, den interessierten Passanten anschliessend weitere Güter und Dienstleistungen gegen Entgelt anzubieten. Die Werbetätigkeit falle daher unter Art. 20 VBöGS, denn es bestehe zumindest das gleiche Schutzbedürfnis wie bei einer eigentlichen kommerziellen Werbung. b) Diese Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts ist nicht zu beanstanden. Die Verteilung der fraglichen Druckschriften dient nach den zutreffenden Feststellungen des Verwaltungsgerichts primär dem entgeltlichen Vertrieb von Kursen und Büchern, ohne dass das Ziel einer religiösen Missionierung aus dem Inhalt der Druckschriften (direkt) er- kennbar ist. Wer - wie vorliegend die Beschwerdegegnerin - entgeltliche Leistungen vertreiben will und das damit allen- falls verbundene religiöse Missionierungsziel gegenüber dem anvisierten Publikum nicht klar zu erkennen gibt, muss in Kauf nehmen, dass seine Werbeaktionen als wirtschaftlich mo- tiviert angesehen und nach den hiefür geltenden Regeln be- handelt werden. 4.- a) Weiter ging das Verwaltungsgericht davon aus, dass es sich beim Verteilen der erwähnten Schriften in der Zürcher Innenstadt um gesteigerten Gemeingebrauch handle. Hieraus könne aber nicht auf die "Zulässigkeit des Verbots der Verteilung von Druckschriften und Werbeartikeln zu kom- merziellen Zwecken" geschlossen werden, weil sich aus den Freiheitsrechten ein 'bedingter Anspruch' auf Gewährung ge- steigerten Gemeingebrauchs an öffentlichem Grund ergebe. Dies gebiete, dass die Behörden nur dann ein Gesuch ablehnen dürften, wenn die der beabsichtigten Nutzung im konkreten Fall entgegenstehenden Gesichtspunkte überwögen. Ein öffent- liches Interesse, die Verteilung von Werbung auf öffentli- chem Grund zu Erwerbszwecken von vornherein zu verbieten, bestehe nicht. Insbesondere könne es nicht mit dem Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr begründet werden, da die verbotenen Verhaltensweisen nicht generell dagegen verstiessen. Die hauptsächliche Begründung des Verbots durch den Stadtrat, eine Freigabe der Verteilung von Druckschrif- ten und Werbematerial würde eine übermässige Belastung öf- fentlichen Grundes und Belästigungen von Passanten bewirken, lasse dessen Unverhältnismässigkeit erkennen: Milderes Mit- tel im Verhältnis zu einem Verbot stelle seit jeher eine blosse Bewilligungspflicht dar, was sowohl die Beschwerde- führerin als auch die Vorinstanz ausser Acht gelassen hätten. b) Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass Personen, die den öffentlichen Grund für die Ausübung einer Erwerbs- tätigkeit benutzen, sich auf die Handels- und Gewerbefrei- heit (Art. 31 aBV; vgl. auch Art. 27 BV) berufen können, soweit der Zweck des öffentlichen Bodens es gestattet. Hin- gegen rügt sie als willkürlich die Auffassung des Verwal- tungsgerichts, wonach sich aus den Freiheitsrechten auch für rein kommerzielle Zwecke ein sog. bedingter Anspruch auf Ge- währung gesteigerten Gemeingebrauchs am öffentlichen Grund ergebe; dies gehe ungerechtfertigterweise über die herr- schende Lehre und Rechtsprechung hinaus, die einen solchen Anspruch nur einräumten, wenn die Ausübung der Erwerbstätig- keit zwingend mit der Benutzung öffentlichen Grundes verbun- den sei. Das generelle Verbot, in der Stadt Zürich Drucker- zeugnisse zu verteilen, die Erwerbszwecken dienen, sei be- reits deshalb nicht zu beanstanden. Da dieses Verbot die Be- schwerdegegnerin bei ihrer Erwerbstätigkeit, wenn überhaupt, nur unwesentlich beeinträchtige und im öffentlichen Interes- se liege, erweise es sich auch als verhältnismässig; die ge- genteilige Interpretation der geltenden Lehre und Rechtspre- chung sei willkürlich. Die vom Verwaltungsgericht angeordne- te Einführung einer Bewilligungspflicht werde in der Praxis zudem kaum zu bewerkstelligen sein. Die Bewilligungsertei- lung und die Kontrolle über deren Einhaltung wäre mit einem unverhältnismässigen Verwaltungsaufwand verbunden. Die Beschwerdeführerin rügt, dass das Verwaltungs- gericht mit seinem Entscheid in ungerechtfertigter Weise in die Gemeindeautonomie eingegriffen habe, indem es der Be- schwerdegegnerin ohne jede Grundlage in Lehre und Rechtspre- chung und insbesondere ohne sachliche Rechtfertigung und da- mit willkürlich einen grundsätzlichen Anspruch auf Benützung des öffentlichen Grundes zu ausschliesslich kommerziellen Zwecken einräume. Die praktischen Auswirkungen des angefoch- tenen Entscheids seien für die Stadt unhaltbar. Durch das Verbot, auf öffentlichem Grund Werbematerial zu verteilen, werde die gewerbliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin nur in einem geringfügigen Nebenaspekt untersagt: Der eigentli- che Kernbereich der Handels- und Gewerbefreiheit werde vom Verbot nicht im Geringsten tangiert. Das gegen die Beschwer- degegnerin ausgesprochene Verbot, auf dem öffentlichen Grund Persönlichkeitstests und Handzettel zu verteilen, erweise sich daher als verhältnismässig und zum Schutz der Bevölke- rung als notwendig. c) Strassen sind öffentliche Sachen im Gemeinge- brauch, d.h. sie stehen der Allgemeinheit zur Benutzung offen; diese kann mehr oder weniger intensiv sein. Verwal- tungsgericht und Stadtrat sind sich darüber einig, dass das Verteilen von Druckschriften in der Zürcher Innenstadt über den schlichten Gemeingebrauch hinausgeht und gesteigerten Gemeingebrauch darstellt. Ein gesteigerter Gemeingebrauch liegt vor, wenn die Benützung einer öffentlichen Sache ent- weder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist (vgl. BGE 122 I 279 E. 2e/cc S. 286; Ulrich Häfelin/ Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. 1998, Rz. 1867 ff., S. 471 ff.; Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in ZBl 93/1992 S. 151; ders., Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, Rz. 2434, S. 221). Auf die Abgrenzung können auch örtliche Gegebenheiten Einfluss haben (BGE 122 I 279 E. 2e/aa S. 286 mit Hinweis). Die von den Stadtbehörden und vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung erscheint zwar streng, lässt sich aber für die Stadt Zürich vertreten, zumal die Aktionen der Beschwerdegegnerin, wie das Verwal- tungsgericht mit Recht festhält, über das blosse Verteilen von Druckschriften hinausgehen und die Mitarbeiter darauf angewiesen sind, bereits auf dem öffentlichen Grund Gesprä- che mit Passanten zu führen, um deren Interesse für die an- gebotenen Leistungen zu wecken. Entsprechend können etwa Ausweichbewegungen von Passanten, Menschenansammlungen, Dis- kussionen oder gar Auseinandersetzungen in stark frequen- tierten Lagen zu Störungen des Verkehrsflusses führen. d) Gesteigerter Gemeingebrauch bedarf grundsätzlich der Bewilligung. Diese ist als Bewilligung sui generis von der Polizeierlaubnis und von der Konzession zu unterschei- den. Sie dient nicht nur dem Schutz der Polizeigüter, son- dern der Koordination und Prioritätensetzung zwischen ver- schiedenen Nutzungen der öffentlichen Sachen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, a.a.O., Rz. 1878, S. 474; Tobias Jaag, in ZBl 93/1992 S. 157; Urs Saxer, Die Grundrechte und die Benutzung öffentlicher Strassen, Diss. Zürich 1988, S. 249 ff.; vgl. auch BGE 124 I 267 E. 3a S. 268 f.; 109 Ia 208 E. 4a S. 210 f.). Wer zur Ausübung eines Gewerbes öf- fentlichen Grund beansprucht, kann sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen; es besteht insoweit ein "bedingter Anspruch" auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs (BGE 121 I 279 E. 2a S. 282 mit Hinweisen). Die Verweige- rung einer entsprechenden Bewilligung kann einem Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit gleichgestellt werden und unterliegt daher bestimmten Schranken: Sie muss im öffentli- chen Interesse notwendig sein, wobei freilich nicht nur po- lizeilich motivierte Einschränkungen zulässig sind, auf sachlich vertretbaren Kriterien beruhen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren; die Bewilligung darf zudem die Freiheitsrechte weder allgemein noch zu Lasten einzelner Bürger aus den Angeln heben (BGE 121 I 279 E. 2a S. 282; 108 Ia 135 E. 3 S. 137). Kommunale Autonomie kann demnach nur im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grundsätze beste- hen. "Bedingter Anspruch" bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die Behörde im Rahmen der auf ein Bewilligungsgesuch hin vorzunehmenden Interessenabwägung dem institutionellen Gehalt der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung trägt und die Interessen der Beteiligten an der Ausübung ihrer wirt- schaftlichen Tätigkeit angemessen berücksichtigt (vgl. BGE 117 Ib 387 E. 6d S. 395; nicht veröffentlichter Ent- scheid des Bundesgerichts vom 21. November 1995 i.S. Untere Mühle Bottighofen AG, E. 4a). Als öffentliches Interesse steht die Gewährleistung des möglichst ungestörten Gemeinge- brauchs durch die Allgemeinheit im Vordergrund, bei den pri- vaten Interessen ist zwischen ideellen und anderen, nament- lich kommerziellen Interessen zu unterscheiden. Bei der Aus- übung ideeller Grundrechte ist eine Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs oder anderer öffentlicher Interessen eher in Kauf zu nehmen als bei sonstigen Aktivitäten. Bei nicht ideellen Motiven für die Beanspruchung von öffentlichem Grund darf das öffentliche Interesse am ungestörten Gemein- gebrauch stärker veranschlagt werden, und es widerspricht unter anderem nicht der Handels- und Gewerbefreiheit, wenn rein kommerzielle weniger stark gewichtet werden als ideelle Interessen ( Tobias Jaag, in ZBl 93/1992 S. 158 f.). Ob die Handels- und Gewerbefreiheit ihre Schutzwirkung überhaupt entfaltet, hängt allerdings nicht davon ab, ob und wieweit ein Gewerbetreibender jeweils auf die Benützung des öffent- lichen Grundes angewiesen ist. Ist dies nach der Art des Gewerbes zwingend der Fall, werden seine privaten Interessen bei der vorzunehmenden Abwägung entsprechend höher zu ge- wichten sein als etwa dann, wenn der gewünschte gesteigerte Gemeingebrauch zwar Vorteile bringt, aber nicht geradezu betriebsnotwendig ist. Das Mass der Notwendigkeit der Inan- spruchnahme des öffentlichen Grundes durch den Betroffenen ist nicht für den Umfang des Schutzbereiches, sondern für das Ergebnis der vorzunehmenden Interessenabwägung von Be- deutung. Hiervon ausgehend erscheint die Vorschrift der Be- schwerdeführerin, wonach die Verteilung von Werbematerial auf öffentlichem Grund generell verboten ist (Art. 20 VBöGS), als unverhältnismässige Beschränkung. Damit ist der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts im Lichte der Verfassung und namentlich der Handels- und Gewerbefreiheit zu bestätigen und eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu verneinen. Zwar besteht ein öffentliches Interesse daran, dass möglichst keine Werbeaktionen auf den Strassen statt- finden, weil sie den Fussgängerverkehr beeinträchtigen und einen zusätzlichen Reinigungsaufwand verursachen können. Zudem ist ein Gewerbetreibender auf die Verteilung von Flug- blättern und dergleichen auf öffentlichem Grund normalerwei- se auch nicht angewiesen. In der Regel werden derartige Wer- bematerialien in die Briefkästen verteilt. Gleichwohl sind besondere Situationen denkbar, wo das Interesse eines ein- zelnen Gewerbetreibenden die erwähnten öffentlichen Anliegen überwiegen kann, z.B. wenn es darum geht, Passanten auf eine in der Nähe stattfindende Veranstaltung aufmerksam zu ma- chen. Wie vom Verwaltungsgericht angeordnet, muss daher eine Interessenabwägung vorgenommen und gestützt hierauf ent- schieden werden, ob und gegebenenfalls mit welchen Auflagen eine Bewilligung zu erteilen ist. Dass dies nicht bloss ver- mehrten Aufwand erfordert, sondern in der praktischen Hand- habung auch gewisse Probleme bringen mag, entbindet das Ge- meinwesen nicht von der Pflicht zu rechtsstaatlichem Vorge- hen; dazu gehört die Beachtung der Grundrechte und, bei de- ren Einschränkung, des Verhältnismässigkeitsprinzips. 5.- Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegrün- det. Bei diesem Verfahrensausgang ist auch keine neue Ent- scheidung über die Kosten der Verfahren beim Statthalteramt des Bezirks Zürich, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zu treffen. Die Beschwerdeführerin hat trotz des Unterliegens keine Kosten für das bundesgerichtliche Verfahren zu tragen, da sie nicht aus Vermögensinteresse ge- handelt hat (Art. 156 Abs. 2 OG). Der Kostenvorschuss wird ihr zurückerstattet. Die Beschwerdegegnerin hat für das Ver- fahren vor Bundesgericht Anspruch auf Parteientschädigung durch die Beschwerdeführerin (Art. 159 Abs. 2 OG). Hierbei ist jedoch zu beachten, dass auf ihr Feststellungsbegehren nicht einzutreten ist (vgl. E. 1c), weswegen der Kostener- satz entsprechend zu reduzieren ist. Demnach erkennt das Bundesgericht: 1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen. 2.- Auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdegegne- rin wird nicht eingetreten. 3.- Es werden keine Kosten erhoben. 4.- Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen. 5.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Be- schwerdegegnerin sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt. _____________ Lausanne, 7. Juni 2000 Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: