2P.48/2000 [AZA 0] IIe COUR DE DROIT PUBLIC ************************************************ 27 juillet 2000 Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président, Hungerbühler et Meylan, juge suppléant. Greffičre: Mme Rochat. Statuant sur le recours de droit public formé par A.________, B.________, C.________, ainsi que D.________ SA, E.________ Sŕrl, F.________ SA et G.________ SA, tous les sept représentés par Me Philippe Bauer, avocat ŕ Neuchâtel, contre l'art. 74 du rčglement de police de la ville de Neuchâtel du 17 janvier 2000, dans la cause qui oppose les recourants au Conseil général de la commune de Neuchâtel, représenté par Me Valentine Schaffter, avocate au service juridique de la ville de Neuchâtel, ŕ Neuchâtel; (art. 8 et 27 Cst. : heures de fermeture des cabarets- dancings) Vu les pičces du dossier d'oů ressortent les faits suivants: A.- Le 27 janvier 2000, le Conseil général de la Ville de Neuchâtel a adopté un nouveau rčglement de police. En ce qui concerne les cabarets-dancings et les discothčques, l'article 74 du nouveau rčglement fixe l'heure de fermeture ŕ 2 heures les lundis, mardis, mercredis et jeudis matins, et ŕ 4 heures les vendredi, samedi et dimanche matins. Auparavant, l'ancien rčglement de police du 8 mars 1971, en sa teneur au 10 janvier 1994, prévoyait l'heure de fermeture des cabarets-dancings ŕ 4 heures du matin, conformément ŕ la possibilité offerte aux communes par la loi sur les établissements publics du 1er février 1993, entrée en vigueur le 1er juillet 1993 (LEP; art. 61). B.- A.________, B.________ et C.________, ainsi que les sociétés D.________ SA, E.________ Sŕrl, F.________ SA et G.________ SA sont tous propriétaires exploitants de cabarets-dancings situés en ville de Neuchâtel. Agissant par la voie du recours de droit public, ils demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'art. 74 du rčglement de police du 20 janvier 2000 et de dire qu'en conséquence l'art. 74 du rčglement de police du 8 mars 1971 reste en vigueur. Ils se plaignent d'une violation des art. 8 et 27 Cst. Le Conseil général de la Ville de Neuchâtel conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Les parties ont maintenu leurs conclusions au terme du second échange d'écritures ordonné en application de l'art. 93 al. 2 OJ. C.- Par ordonnance du 20 mars 2000, la requęte de mesures provisionnelles des recourants, tendant au report de l'entrée en vigueur du nouvel art. 74 du rčglement du 17 janvier 2000, a été rejetée. Par arręté du 28 juin 2000, le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel a sanctionné le rčglement du 17 janvier 2000. Considérant en droit : 1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 125 I 253 consid. 1a p. 254; 458 consid. 1 p. 461). a) Le recours de droit public dirigé, comme en l'espčce, contre un arręté de portée générale est l'unique voie de droit pour faire valoir une violation des droits constitutionnels au sens de l'art. 84 al. 1 lettre a OJ. Il doit ętre formé dans les trente jours dčs la promulgation de cet acte selon les formes du droit cantonal. Dans le cas particulier, le rčglement litigieux est entré en vigueur aprčs sa ratification par le Conseil d'Etat le 28 juin 2000 (art. 88). Le présent recours était donc prématuré, mais il est recevable (ATF 121 I 187 consid. 1a p. 189 et les arręts cités). b) La qualité pour former un recours de droit public contre un arręté de portée générale appartient ŕ quiconque est directement atteint par les dispositions attaquées dans ses intéręts juridiquement protégés (ATF 125 I 171 consid. 1b/aa p. 75). Une atteinte seulement virtuelle suffit, pourvu que le recourant puisse, avec un minimum de vraisemblance, se trouver une fois ou l'autre dans le cas de se voir appliquer la disposition qu'il critique (ATF 104 consid. 1a p. 106 et les arręts cités). En l'espčce, la qualité pour recourir peut sans autre ętre reconnue aux recourants, dans la mesure oů ils s'en prennent ŕ une disposition qui leur est actuellement applicable en leur qualité de propriétaires exploitants de cabarets-dancings. c) Les recourants concluent non seulement ŕ l'annulation de l'art. 74 du nouveau rčglement de police, mais ils demandent aussi au Tribunal fédéral de dire que l'art. 74 de l'ancien rčglement demeure en vigueur. Le recours de droit public ne peut, en principe, tendre qu'ŕ l'annulation de l'acte attaqué. Il est cependant fait exception ŕ ce principe lorsque la seule annulation de l'acte attaqué ne suffirait pas ŕ rétablir une situation conforme ŕ la Constitution (ATF 124 I 327 consid. 4 p. 332ss; cf. également 125 I 104 consid. 1b p. 107). Dans le cas particulier, la seule annulation de l'art. 74, en sa teneur du 17 janvier 2000, n'aurait nullement pour effet de faire revivre ipso facto l'ancienne disposition, le rčglement du 8 mars 1971 ayant été abrogé par l'art. 86 du nouveau rčglement. Cette annulation de l'art. 74 aurait pour conséquence que les cabarets-dancings et les discothčques se trouveraient, en ce qui concerne l'heure de fermeture, soumis au régime général applicable ŕ tous les établissements publics, soit ŕ la fermeture ŕ 1 heure du matin. La situation des cabarets-dancings se trouverait donc péjorée par rapport ŕ celle qui serait la leur en application de l'art. 74 du nouveau rčglement, de sorte que l'annulation de cette disposition ne ferait qu'aggraver encore cette inconstitutionnalité. Il s'impose dčs lors de faire exception au principe de la nature cassatoire du recours de droit public. S'il devait s'avérer que l'art. 74 du nouveau rčglement était incompatible avec les garanties constitutionnelles invoquées par les recourants, il y aurait lieu ainsi d'entrer également en matičre sur leur second chef de conclusion. e) Les recourants ont produit deux pičces nouvelles avec leur mémoire complétif, qui concernent un projet de modification de l'art. 18 LEP définissant les cabarets-dancings, afin de les distinguer des discothčques. Ces documents, rédigés postérieurement au dépôt du recours de droit public ne sont toutefois pas recevables, du moment qu'une éventuelle modification de la loi sur les établissements publics ne saurait ętre prise en considération et que l'intimé ne s'y réfčre d'ailleurs pas dans sa réponse au recours (ATF 125 I 71 consid. d/aa p. 77 et les arręts cités). f) Le recours respectant pour le surplus les formes légales, il y a lieu d'entrer en matičre. 2.- a) Au fond, les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 27 Cst. , garantissant la liberté économique, et soutiennent que la disposition querellée viole les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement. En revanche, ils ne contestent ni l'existence d'une base légale, ni celle d'un intéręt public. Toute leur argumentation repose en fait sur la distinction qu'il y aurait lieu d'opérer entre les cabarets-dancings et les discothčques, dčs lors que l'étude effectuée par la Commission spéciale du rčglement de police du 17 novembre 1999 a démontré que c'est la clientčle de ces derniers établissements qui cause le plus de bruit nocturne, alors que les clients des cabarets sont plus discrets. b) Selon la jurisprudence développée sous l'angle de l'art. 31 al. 2 aCst. et qui demeure entičrement applicable, le Tribunal fédéral examine en principe librement la question du respect du principe de la proportionnalité. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit avant tout d'un problčme d'appréciation ou de circonstances locales que les autorités cantonales connaissent mieux ou sont mieux ŕ męme d'évaluer que le Tribunal fédéral (ATF 120 Ia 67 consid. 3b p. 72; 119 Ia 378 consid. 6a p. 383). L'exigence de proportionnalité comporte elle-męme trois aspects; elle suppose qu'un acte de l'Etat corresponde ŕ une nécessité, soit apte ŕ atteindre le but visé et qu'il existe un juste rapport entre l'atteinte portée et l'intéręt public ŕ préserver (voir ATF 125 I 474 consid. 3 p. 482 et les arręts cités). Il est en l'espčce constant que les habitants vivant au centre de la ville de Neuchâtel sont dérangés surtout entre minuit et 4 heures du matin et qu'ils ressentent, comme les deux sources de nuisances sonores les plus importantes, le déplacement et les cris des piétons, ainsi que les discothčques; c'est en tout cas ce qu'il résulte du sondage effectué pour la Direction de la police de la Ville de Neuchâtel en 1999. Il est au demeurant évident que ces deux sources de nuisances sonores sont étroitement interdépendantes, dans la mesure oů les déplacements de piétons sont, pour une trčs large part, liés ŕ l'existence, durant cette partie de la nuit, d'établissements publics ouverts, en particulier de discothčques, et au type de clientčle fréquentant ces établissements. Comme il ne saurait ętre question d'agir directement sur le déplacement des piétons, le seul moyen de lutter contre les nuisances sonores excessives consiste ŕ limiter les heures d'ouverture de ces établissements. La nécessité de la disposition critiquée ne saurait donc ętre sérieusement contestée. Il y a lieu ainsi de constater qu'une fermeture avancée des établissements publics est, d'une maničre générale, susceptible d'améliorer la tranquillité des habitants du centre ville. Plus délicate est la question de savoir si une mesure moins incisive n'aurait pas permis d'atteindre le męme but. De ce point de vue, on ne voit gučre, comme solution alternative, qu'une mesure dont l'application se limiterait aux seules discothčques, dčs lors qu'il est constant que ce sont elles qui, beaucoup plus que les cabarets-dancings, sont ŕ l'origine des plus graves nuisances sonores. Toutefois, la mesure consistant ŕ avancer l'heure de fermeture des discothčques par rapport ŕ celle des cabarets-dancings ne serait efficace que si elle atteignait effectivement tous les établissements publics visant, dans la réalité des faits, les prestations et la clientčle caractéristiques de ce type d'établissements. Or, en l'état actuel du droit cantonal neuchâtelois, un tel résultat paraît exclu. Le seul élément qui distingue patente de cabaret-dancing et patente de discothčque est en effet la simple faculté de présenter des attractions pour les premiers. Une discothčque pourrait donc, sans avoir ŕ s'astreindre ŕ des contraintes supplémentaires, se doter facilement de la patente de cabaret-dancing et bénéficier ainsi du régime plus favorable qui serait réservé aux cabarets-dancings. Il ressort d'ailleurs du rapport produit par la Commission spéciale du rčglement de police qu'actuellement déjŕ, parmi les dix-sept cabarets-dancings et discothčques recensés sur le territoire communal, trois n'ont que la patente de discothčque, alors que quatorze possčdent également celle de cabaret-dancing. Dans ces conditions, il n'est pas utile de fixer des heures différenciées pour ces deux types d'établissements. Au cours de la séance du Conseil communal du 17 janvier 2000, il avait certes été proposé de différer l'adoption du nouveau rčglement jusqu'ŕ ce que la législation cantonale ait été modifiée dans un sens permettant de distinguer clairement cabaret-dancing et discothčque, mais cette proposition avait été rejetée (voir procčs-verbal de la séance du Conseil communal du 17 janvier 2000 p. 5918 et 5969 ŕ 5971). Il résulte également du dossier qu'avant l'établissement du projet de rčglement, il avait été envisagé de limiter le bénéfice de l'heure de fermeture ŕ 4 heures du matin aux seules discothčques offrant effectivement des attractions mais que, consulté ŕ ce sujet, le Service juridique de l'Etat avait répondu que cette solution était exclue en l'état du droit cantonal, soit depuis l'entrée en vigueur de la loi sur les établissements publics du 1er janvier 1993. Cela explique d'ailleurs pourquoi le régime différencié prévu ŕ l'origine entre cabarets-dancings et discothčques avait été abandonné lors de la révision du 10 janvier 1994. Il s'ensuit qu'actuellement, seule une mesure frappant de la męme maničre les deux types d'établissements peut s'avérer efficace pour lutter contre l'excčs de bruit nocturne. c) Pour le reste, les recourants ne démontrent nullement que l'avancement de deux heures de l'heure de fermeture quatre jours par semaine leur occasionnerait un manque ŕ gagner si important que l'atteinte subie serait sans proportion avec le bénéfice que l'on peut escompter de cette mesure sur le plan de la lutte contre le bruit. Il faut au contraire constater, qu'en adoptant un régime différencié en semaine et pour le week-end, le législateur communal a tenu largement compte des intéręts privés des exploitants de ces catégories d'établissements publics, de sorte que l'existence d'un juste rapport entre l'atteinte portée et l'intéręt public visé ne saurait non plus ętre sérieusement contestée. Le moyen tiré de la violation de l'art. 27 Cst. s'avčre donc entičrement infondé. 3.- Les recourants se plaignent encore d'une violation de la garantie constitutionnelle de l'égalité de traitement. Ils reprochent ŕ la Commune de Neuchâtel de n'avoir pas opéré, quant au régime de l'heure de fermeture, de distinction entre les cabarets-dancings et les discothčques, quant bien męme il est constant que ce sont celles-ci qui sont ŕ l'origine des problčmes de bruit nocturne. Comme on l'a vu, une telle différenciation n'est, en l'état actuel du droit cantonal neuchâtelois, pas possible et aurait pour résultat de vider la mesure incriminée de l'essentiel de son efficacité. L'égalité de traitement dans les heures de fermeture des cabarets-dancings et des discothčques repose ainsi sur des critčres objectifs et demeure raisonnable compte tenu des intéręts en jeu. 4.- Vu ce qui précčde, le recours se révčle mal fondé et doit ętre rejeté. Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral, 1. Le recours est rejeté. 2. Un émolument judiciaire de 5'000 fr. est mis ŕ la charge des recourants, solidairement entre eux. 4. Communique le présent arręt en copie aux mandataires des parties. _______________ Lausanne, le 27 juillet 2000 ROC/elo Au nom de la IIe Cour de droit public du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE: Le Président, La Greffičre,