Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2P.50/2005 /svc Arręt du 20 octobre 2005 IIe Cour de droit public Composition MM. les Juges Merkli, Président, Hungerbühler et Wurzburger. Greffičre: Mme Rochat. Parties Commune du Bas-Vully, recourante, représentée par Me Christoph J. Joller, avocat, contre X.________ SA, intimée, représentée par Me Daniel Schneuwly, avocat, Préfet du district du Lac, Schlossgasse 1, 3280 Morat, Tribunal administratif du canton de Fribourg, cour fiscale, rue André Piller 21, 1762 Givisiez. Objet autonomie communale; taxe de raccordement au réseau communal de l'épuration, recours de droit public contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Fribourg (Cour fiscale) du 10 décembre 2004. Faits: A. La société X.________ SA s'occupe du commerce, de la réparation et de l'entretien de machines agricoles, communales et de chantier. Ses locaux (atelier, bureau, halles de stockage et d'exposition) sont construit sur fonds d'autrui. Elle bénéficie de deux droits de superficie inscrits au registre foncier de la Commune du Bas-Vully, soit 6'428 m2 sur la parcelle no 1387, propriété de la Commune du Bas-Vully, et 5'094 m2 sur l'article no 1664, propriété de Y.________ (lié directement ŕ la société). Le 19 octobre 1989, la Commune du Bas-Vully a évalué ŕ 2'387,42 m2 la surface utilisable des immeubles de la société construits sur la parcelle no 1387, ŕ l'exception de la halle d'exposition, ŕ cheval sur le deux parcelles, qui fait l'objet d'une autre procédure. La taxe de raccordement, fixée ŕ 38 fr. le m2 par le rčglement communal, s'élevait ainsi ŕ 90'722 fr. Aprčs facturation d'un premier acompte de 12'792 fr. payé par la société, la Commune a, le 28 octobre 1992, facturé ŕ l'administrateur de la société le solde de la taxe, soit 77'930 fr., payable en trois annuités. La réclamation formée par la société contre la maničre de calculer la taxe de raccordement a été rejetée, par décision du Conseil communal du 15 décembre 1992, notifiée le 4 mai 1993. B. Le 26 mai 1993, X.________ SA a recouru auprčs du Préfet du district du Lac contre la taxe de raccordement qui lui était réclamée. Elle a cependant versé le montant forfaitaire de 10'000 fr. qu'elle avait proposé dans sa réclamation. Les 10 janvier et 4 septembre 1995, ainsi que le 24 octobre 2000, la Commune a invité le Préfet du Lac ŕ statuer, sans toutefois recourir pour déni de justice formel. Ce dernier a finalement rejeté le recours de la société, par décision du 21 mars 2002, en considérant la taxe litigieuse conforme ŕ la loi et ŕ la jurisprudence. C. Par arręt du 10 décembre 2004, le Tribunal administratif a admis le recours de la société X.________ SA et annulé la décision du Préfet du 21 mars 2002. Il a constaté que, dans la mesure oů la société n'était que superficiaire de l'article 1387, propriété de la Commune du Bas-Vully, elle ne pouvait ętre débitrice de la taxe de raccordement, car le droit cantonal limitait la participation ŕ ce financement aux seuls propriétaires ou usufruitiers d'immeubles. Dčs lors, en prévoyant que les propriétaires de bâtiments sur fonds d'autrui devaient participer au financement de la construction et de l'entretien des installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux usées l'art. 16 du rčglement communal était contraire au droit cantonal. D. Agissant par la voie du recours de droit public, la Commune du Bas-Vully conclut, avec suite de frais et dépens, ŕ l'annulation de l'arręt du Tribunal administratif du 10 décembre 2004, pour violation de son autonomie et arbitraire. Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours dans la mesure oů il est recevable. La société X.________ SA conclut également au rejet du recours dans la mesure oů il est recevable, avec suite de frais et dépens. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours dont il est saisi (ATF 131 I 145 consid. 2 p. 147, 153 consid. 1 p. 156; 131 II 58 consid. 1 p. 60 et les arręt cités). 1.1 Le recours de droit public est conçu pour la protection des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ). Il doit permettre ŕ ceux qui en sont titulaires de se défendre contre toute atteinte ŕ leurs droits de la part de la puissance publique. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, ŕ l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours de droit public, une décision qui les traite en tant qu'autorités. Cette rčgle s'applique aux cantons, aux communes et ŕ leurs autorités, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique (ATF 129 I 313, consid. 4.1 p. 318; 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219). La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou qu'elle est atteinte dans sa sphčre privée de façon identique ou analogue ŕ un particulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours de droit public, elles se plaignent d'une violation de leur autonomie (art. 189 al. 1 lettre b Cst.; ATF 129 I 313 consid. 4.1 p. 319 et les arręts cités). La question de savoir si une commune est autonome dans le domaine en cause est toutefois une question de fond et non de recevabilité (ATF 129 I 313 consid. 4.2 p. 319, 410 consid. 1.1 p. 412). 1.2 En l'espčce, la Commune recourante est propriétaire du bien- fonds sur lequel la société intimée, au bénéfice d'un droit de superficie, a construit plusieurs bâtiments, dont elle est propriétaire. Elle peut donc agir comme propriétaire de terrain pouvant ętre amenée ŕ supporter la taxe litigieuse. Il y a lieu dčs lors d'entrer en matičre sur le recours qui remplit les conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ. 2. L'art. 50 al. 1 Cst. garantit l'autonomie communale dans les limites du droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne rčgle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphčre communale, conférant par lŕ aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b p. 226/227 et les arręts cités). Il suffit que cette liberté puisse s'exercer, non pas dans un domaine entičrement réservé ŕ la commune, mais dans l'accomplissement des tâches particuličres qui sont en cause, quelle que soit leur base juridique (ATF129 I 410 consid. 2.1 p. 413). Il est en l'espčce constant que les communes fribourgeoises jouissent d'une certaine autonomie pour adopter un rčglement relatif ŕ l'épuration des eaux et que le droit cantonal ne rčgle pas de maničre exhaustive la perception des taxes de raccordement (art. 33 de la loi cantonale du 22 mai 1974 d'application de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LALPEP). Indépendamment de sa qualité pour agir comme propriétaire, la recourante peut dčs lors aussi se plaindre d'une violation de son autonomie, dans la mesure oů l'arręt attaqué a jugé la disposition réglementaire qu'elle a édictée dans ce domaine contraire au droit cantonal. 3. La recourante reproche au Tribunal administratif de ne pas avoir respecté son autonomie ŕ adopter un rčglement sur l'épuration des eaux, en considérant arbitrairement que la législation cantonale définissait de maničre restrictive le cercle des personnes pouvant ętre assujetties au paiement de la taxe de raccordement, alors que le titulaire d'un droit distinct et permanent est un propriétaire foncier au sens de l'art. 655 CC. 3.1 La loi s'interprčte en premier lieu selon sa lettre. D'aprčs la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, ou si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments ŕ considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la rčgle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 131 II 13 consid. 7.1 p. 31; 130 II 49 consid. 3.2.1 p. 53, 65 consid. 4.2 p. 71 et les arręts cités; 130 V 479 consid. 5.2 p. 484). 3.2 La recourante a mis ŕ la charge de la société intimée la taxe de raccordement au réseau communal de l'épuration sur la base de l'art. 16 al. 1 de son rčglement relatif ŕ l'évacuation et ŕ l'épuration des eaux qui dispose: "Les propriétaires ou les usufruitiers d'immeubles, bâtis ou non, et de bâtiments sur fonds d'autrui, situés dans le périmčtre du PDE (plan directeur des égouts), sont astreints ŕ participer au financement de la construction et de l'entretien des installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux selon les bases suivantes: a) taxe de raccordement, b) taxe annuelle d'utilisation, c) taxe spéciale." Le Tribunal administratif a jugé cette disposition contraire ŕ l'art. 33 LALPEP qui habilite les communes ŕ adopter un rčglement relatif ŕ l'épuration des eaux, en précisant, ŕ son alinéa 2, ce qui suit: "Le rčglement peut prévoir la perception d'une taxe dont le produit doit ętre affecté exclusivement ŕ l'épuration des eaux. La taxe est perçue auprčs des propriétaires ou des usufruitiers d'immeubles bâtis ou non bâtis. Pour fixer le montant de la taxe, il doit ętre tenu équitablement compte de l'affectation des immeubles et des bâtiments." La Cour cantonale se réfčre également ŕ l'art. 101 al. 1 de la loi cantonale du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), selon lequel "les propriétaires fonciers sont tenus de participer aux frais d'équipement par des contributions, selon le principe de la couverture des frais effectifs et en fonction des avantages retirés". 3.3 Lorsqu'il a adopté la loi d'application de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection contre la pollution, le législateur fribourgeois a décidé de définir le contenu du rčglement communal que les communes étaient chargées d'adopter de façon plus précise que ne le faisait le projet du Conseil d'Etat ŕ l'art. 34, lequel ne contenait rien ŕ propos du cercle des assujettis ŕ la taxe (voir Bulletin du Grand Conseil 1974 p. 11). Sur proposition de la commission, il a donc ajouté que "la taxe est perçue auprčs des propriétaires ou usufruitiers d'immeubles bâtis ou non bâtis". Ce faisant, il n'a pas envisagé d'étendre la perception de la taxe auprčs d'autres personnes que celles du propriétaire et de l'usufruitier, parce que ce dernier était responsable de l'immeuble en cas de succession, ŕ charge pour elles de récupérer, cas échéant, la taxe auprčs des producteurs des eaux usées. Selon les termes męmes du rapporteur de la commission, le législateur a en effet renoncé, pour des raisons pratiques, ŕ encaisser la taxe "directement auprčs de ceux qui polluent et qui sont en fait les locataires" (voir les débats au Grand Conseil lors de la séance du 13 février 1975, in: BGC 1974 p. 212/213 et p.215). Il résulte donc clairement des travaux préparatoires que le législateur fribourgeois n'a pas voulu laisser les communes libres de définir elles-męmes le cercle des assujettis ŕ la taxe, mais qu'il a limité cette perception aux seuls propriétaires et usufruitiers. Contrairement ŕ ce que soutient la recourante, la notion de propriétaire contenue ŕ l'art. 33 al. 2 LALPEP ne saurait donc ętre étendue au titulaire du droit de superficie au sens de l'art. 779 al. 3 CC car, si une telle solution avait été envisagée, elle aurait dű ętre prévue expressément par la loi (voir, sur ce point, Marc-Olivier Buffat, les taxes liées ŕ la propriété foncičre, en particulier dans le canton de Vaud, thčse Lausanne 1989, p. 175/176, y compris l'exemple pour le canton de Genčve retranscrit ŕ la n. 2 p. 175). Il s'ensuit qu'en ajoutant ŕ son rčglement la catégorie des assujettis ŕ la taxe, les propriétaires de bâtiments bâtis sur fonds d'autrui, la recourante s'écarte du droit cantonal qui a lui-męme défini de maničre exhaustive les personnes pouvant ętre assujetties ŕ la taxe. Il est ŕ cet égard sans pertinence que ce rčglement ait été approuvé ŕ deux reprises par la Direction des travaux publics, aprčs son adoption, le 17 aoűt 1987 et aprčs sa modification, le 2 juillet 1996. 3.4 A cela s'ajoute que le titulaire d'un droit de superficie ne saurait ętre assimilé au propriétaire foncier dont l'immeuble enregistre une plus-value du fait des investissements consentis par la collectivité, comme le souhaiterait la recourante. Le droit de superficie est en effet une servitude. Dčs lors, męme si un droit distinct et permanent est un immeuble en vertu de l'art. 655 al. 2 CC, ŕ condition qu'il ait été inscrit au Registre foncier selon les formes prévues ŕ l'art. 9 ORF, il reste un droit (servitude ou droit analogue) dont le contenu et l'étendue sont régis par ses rčgles propres, notamment en ce qui concerne la relation du titulaire du droit avec le propriétaire de fonds (Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, Tome II , Berne 2002, n. 1512, 1513 et 1517, p. 38/39). Il appartient donc au contrat de superficie de régler les rapports entre les deux, en particulier en ce qui concerne le paiement de la taxe de raccordement. Si, comme en l'espčce, cette question n'est pas expressément tranchée, il y aura matičre ŕ interprétation de ce contrat. 3.5 Dans ces conditions, la solution retenue par l'arręt attaqué est conforme au droit cantonal; elle n'est donc en tous cas pas arbitraire, męme si une autre solution était envisageable (sur cette notion, voir ATF 131 I 217 consid. 2.1 p. 219). Ainsi, dans un arręt 2P.248/2004 du 13 mai 2005, le Tribunal fédéral a jugé qu'au vu du droit cantonal et du large pouvoir d'appréciation dont dispose le législateur pour déterminer qui est le débiteur de la taxe de raccordement, celle-ci pouvait ętre mise ŕ la charge du superficiaire. La recourante ne saurait dčs lors soutenir que l'interprétation de l'art. 16 al. 1 de son rčglement donnée par la juridiction cantonale viole son autonomie. Pour le reste, la recourante ne prétend pas que le droit cantonal serait contraire au droit fédéral (art. 49 Cst.), en particulier depuis l'entrée en vigueur, au 1er novembre 1997, des art. 3a et 60a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (RS 814.20), qui imposent aux cantons de mettre les émoluments ou autres taxes ŕ la charge de ceux qui sont ŕ l'origine de la production d'eaux usées. Ce point n'a dčs lors pas ŕ ętre examiné (art. 90 al. 1 OJ). 4. Au vu de ce qui précčde, le recours doit ętre rejeté, avec suite de frais ŕ la charge de la recourante (art. 156 al. 1 OJ). Il y a lieu également d'allouer ŕ la société intimée une indemnité ŕ titre de dépens (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis ŕ la charge de la recourante. 3. La recourante versera ŕ la société intimée une indemnité de 2'000 fr. ŕ titre de dépens. 4. Le présent arręt est communiqué en copie aux mandataires des parties, au Préfet du district du Lac et au Tribunal administratif du canton de Fribourg. Lausanne, le 20 octobre 2005 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: La greffičre: