Tribunale federale Tribunal federal {T 1/2} 2P.75/2005 /fzc Séance du 4 novembre 2005 IIe Cour de droit public Composition MM. et Mme les Juges Merkli, Président, Betschart, Hungerbühler, Müller et Yersin. Greffier: M. Vianin. Parties Fondation aide suisse pour la mčre et l'enfant (ASME), recourante, représentée par Me Barbara Strehle, avocate, contre Département de la justice, de la santé et de la sécurité du canton de Neuchâtel, Château, case postale, 2001 Neuchâtel 1, Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, rue du Pommier 1, case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1. Objet art. 8, 9, 49 al. 1 Cst. (information en cas d'interruption de grossesse), recours de droit public contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du 24 janvier 2005. Faits: A. La fondation ASME (Aide suisse pour la mčre et l'enfant; ci-aprčs la Fondation ou la recourante) a été fondée le 31 aoűt 2001 et a son sičge ŕ Bâle. Elle a pour but d'offrir et de fournir l'aide nécessaire ŕ la mčre qui tombe dans le besoin et la détresse du fait de sa grossesse et de protéger son enfant dčs la conception. En septembre 2002, la Fondation a demandé ŕ pouvoir figurer sur la liste neuchâteloise des associations offrant une aide aux femmes sollicitant une interruption volontaire de grossesse. Par courrier du 7 octobre 2002, le médecin cantonal du canton de Neuchâtel a rejeté la demande. Ce refus a été confirmé par le Département de la justice, de la santé et de la sécurité du canton de Neuchâtel (ci-aprčs: le Département cantonal) et par le Tribunal administratif de ce canton (arręt du 24 janvier 2005 sur recours du 23 octobre 2003). L'autorité judiciaire a estimé que les dispositions applicables ne conféraient pas un droit ŕ figurer sur la liste en question et laissaient ŕ cet égard un large pouvoir d'appréciation au médecin cantonal, lequel devait toutefois en user d'une maničre conforme aux principes généraux de l'activité administrative. Elle a considéré que la décision du médecin cantonal et celle du Département cantonal, qui l'a confirmée, n'étaient pas contraire aux principes d'interdiction de l'arbitraire, d'égalité de traitement, de protection de la bonne foi et de proportionnalité. B. Agissant par la voie du recours de droit public, la Fondation demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arręt du 24 janvier 2005 et de renvoyer la cause au Tribunal administratif pour qu'il statue ŕ nouveau dans le sens des considérants. Elle se plaint d'un déni de justice formel ainsi que de violations de son droit d'ętre entendue et du principe de la primauté du droit fédéral. Elle soutient également que la décision entreprise est arbitraire et contraire au principe d'égalité de traitement. En se référant ŕ leurs décisions respectives, le Département cantonal et le Tribunal administratif concluent au rejet du recours. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. 1.1 Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espčce, le recours de droit public ne peut tendre qu'ŕ l'annulation de la décision attaquée (ATF 129 I 129 consid. 1.2.1 p. 131 et la jurisprudence citée). Dans la mesure oů la recourante conclut ŕ ce que la cause soit renvoyée au Tribunal administratif pour qu'il statue ŕ nouveau dans le sens des considérants, le recours est dčs lors irrecevable. 1.2 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert uniquement ŕ celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intéręts personnels et juridiquement protégés (ATF 130 I 306 consid. 1 p. 309, 82 consid. 1.3 p. 85). Le recours formé pour sauvegarder l'intéręt général ou ne visant qu'ŕ préserver des intéręts de fait est en revanche irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85). Sont des intéręts personnels et juridiquement protégés ceux qui découlent d'une rčgle de droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle spécifique pour autant que les intéręts en cause relčvent du domaine que couvre ce droit fondamental (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p. 117, 217 consid. 1 p. 219). Du moins lorsque le recourant se plaint d'une mauvaise application du droit (et non de ce que la norme en cause est elle-męme arbitraire), la protection contre l'arbitraire inscrite ŕ l'art. 9 Cst. (cf. art. 4 aCst.) - qui doit ętre respectée dans toute activité administrative de l'Etat - ne confčre pas ŕ elle seule la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ. En conséquence, un recourant n'a qualité pour déposer un recours de droit public pour arbitraire que si les dispositions légales dont il dénonce l'application arbitraire lui accordent un droit ou servent ŕ protéger ses intéręts prétendument lésés (ATF 126 I 81 consid. 4-6 p. 87 ss; voir aussi ATF 129 I 217 consid. 1.3 p. 221). Il en va de męme du grief d'inégalité de traitement (ATF 126 I 81 consid. 3b p. 86 i.i.) et de celui de violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral (ATF 126 I 81 consid. 5 p. 91; 1A.227/1999, ZBl 102/2001 p. 207, RDAF 2002 I p. 350 consid. 1c/dd). Le recourant qui n'a pas qualité pour agir au fond par la voie du recours de droit public, faute d'intéręt juridiquement protégé au sens de l'art. 88 OJ, peut toutefois se plaindre de la violation de ses droits de partie équivalant ŕ un déni de justice formel, en invoquant les garanties générales de procédure conférées par l'art. 29 Cst. Il ne lui est cependant pas permis de mettre en cause, męme de façon indirecte, la décision sur le fond; le recours ne peut donc pas porter sur des points indissociables de cette derničre (ATF 129 I 217 consid. 1.4 p. 222; 129 II 297 consid. 2.3 p. 301). Le grief selon lequel la motivation d'une décision serait lacunaire est indissociable du fond (ATF 129 I 217 consid. 1.4 p. 222). 2. Il convient d'abord d'examiner si la recourante a qualité pour soulever les griefs portant sur le fond. 2.1 La recourante soutient que la décision attaquée est contraire au principe de la primauté du droit fédéral, dans la mesure oů elle outrepasse les limites que l'art. 120 al. 1 lettre b CP impose aux cantons et ignore la volonté du législateur fédéral. De plus, elle serait basée sur une interprétation arbitraire de la disposition précitée. La volonté du législateur fédéral serait en effet que toutes les femmes concernées puissent obtenir de l'aide auprčs des organismes de consultation; en particulier, les femmes qui Ť souhaitent plutôt garder l'enfant ť devraient ętre informées de l'existence d'organismes qui soutiennent cette décision (recours, p. 5). Le législateur fédéral aurait également voulu faire en sorte que l'offre de centres de consultation soit aussi étendue que possible, que ceux-ci développent leurs activités, que la population soit mieux informée de leur existence, objectifs dont il ne serait tenu aucun compte dans la décision entreprise. Par ailleurs, il serait arbitraire d'interpréter, comme l'a fait l'autorité intimée, la notion de Ť liste d'associations et organismes susceptibles de lui [ŕ la femme enceinte] apporter une aide morale ou matérielle ť de l'art. 120 al. 1 lettre b ch. 2 CP, en ce sens qu'il s'agit d'une liste non exhaustive. Les publications du Conseil fédéral et du Département fédéral de justice et police en relation avec la votation sur la modification du Code pénal du 23 mars 2001 et l'initiative populaire Ť pour la mčre et l'enfant - pour la protection de l'enfant ŕ naître et pour l'aide ŕ sa mčre dans la détresse ť ainsi que le texte italien de la disposition en cause amčneraient au contraire ŕ la conclusion que le véritable sens de celle-ci est de Ť donner place dans la liste ŕ tous les organismes susceptibles d'aider la future mčre en détresse ť (recours, p. 9). De l'avis de la recourante, la décision attaquée est aussi contraire au principe d'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire dans la mesure oů elle refuse de l'inscrire sur la liste en cause, alors que d'autres organismes tels que le Service de planning familial ou l'association SOS futures mamans y figurent. A son avis, le choix d'inscrire ou non un organisme sur la liste en cause doit dépendre non pas de l'opinion de celui-ci sur les questions liées ŕ l'avortement, mais uniquement de sa capacité ŕ apporter une aide compétente ŕ la femme enceinte qui envisage d'avorter. A cet égard, la recourante remplirait toutes les conditions. Au demeurant, elle fait valoir qu'elle a obtenu gain de cause devant le Conseil d'Etat du canton de Zurich. En effet, par décision du 3 décembre 2003, cette autorité a ordonné de faire figurer la recourante dans le dossier ŕ remettre ŕ la femme enceinte, en considérant notamment que cette mesure était nécessaire afin d'éviter une discrimination par rapport ŕ un organisme concurrent, ŕ savoir le service de consultation Ť Mütterhilfe ť, qui, comme la recourante, n'est pas ou du moins pas entičrement financé par une collectivité publique et qui poursuit un but analogue. 2.2 Le refus de faire figurer la recourante sur la liste neuchâteloise des organismes offrant une aide aux femmes sollicitant une interruption volontaire de grossesse constitue pour elle une entrave dans la réalisation de son but statutaire dans ce canton. L'intéręt d'une association ŕ pouvoir réaliser son but représente toutefois seulement un intéręt de fait (2P.5/2000, Pra 2001 no 24 p. 139, consid. 2b), de sorte qu'il ne saurait suffire ŕ lui conférer la qualité pour recourir sur le fond. Comme indiqué ci-dessus (consid. 1.2), la recourante possčde en revanche cette qualité si les dispositions en cause lui accordent un droit ou servent ŕ protéger ses intéręts prétendument lésés. En l'occurrence, tel est le cas si ces dispositions - fédérales ou cantonales - lui confčrent un droit ŕ figurer sur la liste en question, ce qu'il y a lieu d'examiner ŕ présent. 2.3 Les dispositions du Code pénal sur l'interruption de grossesse ont été modifiées par la novelle du 23 mars 2001, adoptée en votation populaire du 2 juin 2002 et entrée en vigueur le 1er octobre 2002 (RO 2002 2989). L'art. 119 al. 2 CP a la teneur suivante: Ť L'interruption de grossesse n'est pas non plus punissable si, sur demande écrite de la femme qui invoque qu'elle se trouve en situation de détresse, elle est pratiquée au cours des douze semaines suivant le début des derničres rčgles par un médecin habilité ŕ exercer sa profession. Le médecin doit au préalable s'entretenir lui-męme de maničre approfondie avec la femme enceinte et la conseiller ť. Intitulé Ť Contraventions commises par le médecin ť, l'art. 120 al. 1 CP dispose ce qui suit: Ť1 Sera puni des arręts ou de l'amende le médecin qui interrompt une grossesse en application de l'art. 119, al. 2, et omet avant l'intervention: a. d'exiger de la femme enceinte une requęte écrite; b. de s'entretenir lui-męme de maničre approfondie avec la femme enceinte, de la conseiller et de l'informer sur les risques médicaux de l'intervention ainsi que de lui remettre contre signature un dossier comportant: 1. la liste des centres de consultation qui offrent gratuitement leurs services; 2. une liste d'associations et organismes susceptibles de lui apporter une aide morale ou matérielle; 3. des informations sur les possibilités de faire adopter l'enfant; [...]ť. Les textes allemand et italien du chiffre 2 de l'art. 120 al. 1 lettre b CP sont Ť [...] ein Verzeichnis von Vereinen und Stellen [...] ť, Ť [...] una lista delle associazioni e degli organismi [...] ť. A la suite de l'adoption de la novelle du 23 mars 2001, le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel a pris un arręté désignant les autorités compétentes et fixant la procédure ŕ suivre en matičre d'interruption non punissable de grossesse, daté du 15 octobre 2002 (RS/NE 322.01; ci-aprčs: l'arręté cantonal). L'art. 5 al. 3 de l'arręté cantonal dispose que le médecin cantonal Ť établit le dossier d'informations ŕ l'attention de la femme enceinte prévu ŕ l'art. 120, alinéa 1, lettre b, CP en veillant ŕ ce que les informations contenues soient objectives et neutres et donnent les adresses des associations et organismes privés susceptibles d'apporter une aide morale ou matérielle ť. 2.4 Il ressort déjŕ du texte de l'art. 120 al. 1 lettre b ch. 2 CP que la liste des associations et organismes ne doit pas ętre exhaustive: dans les trois langues, l'article indéfini est utilisé en relation avec le terme Ť liste ť; les textes français et allemand emploient aussi la forme indéfinie en relation avec les Ť associations ť et Ť organismes ť. Le but de cette disposition n'est pas de protéger les intéręts des organismes en question, mais bien plutôt ceux de la femme enceinte, ŕ qui il importe de communiquer les coordonnées d'un certain nombre d'organismes capables de lui apporter une aide morale ou matérielle. L'art. 120 CP ne saurait ainsi conférer ŕ la recourante le droit de figurer sur la liste en cause. 2.5 S'agissant du droit cantonal, l'autorité intimée a estimé qu'il ne conférait pas non plus un droit ŕ figurer sur la liste en question, le médecin cantonal disposant ŕ cet égard d'un large pouvoir d'appréciation. Le Tribunal de céans ne peut revoir cette interprétation du droit cantonal que sous l'angle restreint de l'arbitraire; il ne disposerait d'un pouvoir d'examen plus large que s'il s'agissait d'une atteinte grave ŕ une liberté fondamentale (ATF 123 I 313 consid. 2b p. 317), ce qui n'est pas le cas en l'espčce. Le droit fédéral prévoit seulement qu'il appartient au médecin qui envisage de pratiquer l'interruption de grossesse de remettre ŕ la femme enceinte la liste en question. Il ne prescrit pas par qui la liste doit ętre établie ni les conditions auxquelles celle-ci doit satisfaire. Si un canton, comme en l'occurrence le canton de Neuchâtel, décide d'adopter une réglementation sur ces points, ce qui est dans la nature des choses, il peut faire usage librement de sa compétence (cf. art. 3 Cst.), dans les limites imposées par l'ordre constitutionnel. Dans le cas particulier, le texte de l'art. 5 al. 3 de l'arręté cantonal use de la forme définie: Ť [...] les adresses des associations et organismes privés [...] ť. D'un autre côté, la disposition doit ętre envisagée en relation avec l'art. 120 al. 1 lettre b ch. 2 CP, qui ne prescrit pas que la liste soit exhaustive. Pas plus que celui-ci, la norme de droit cantonal ne tend ŕ protéger les intéręts des associations et organismes concernés. Elle serait de nature ŕ fonder un droit ŕ figurer sur la liste si elle définissait de maničre précise les conditions de l'inscription, ce qui n'est pas le cas. Dans ces conditions, l'interprétation de l'autorité intimée selon laquelle la recourante ne dispose pas, en vertu de l'art. 5 al. 3 de l'arręté cantonal, d'un droit ŕ figurer sur la liste en question, ne saurait ętre qualifiée d'arbitraire. La recourante ne pouvant se prévaloir d'un droit ŕ figurer sur la liste en cause, elle n'a pas qualité pour recourir sur le fond. Partant, le grief de violation du principe de la primauté du droit fédéral est irrecevable. Il en va de męme des griefs d'arbitraire et d'inégalité de traitement dans l'application du droit. Il reste donc ŕ traiter les griefs formels. 3. 3.1 La recourante reproche ŕ l'autorité intimée d'avoir seulement examiné si l'autorité inférieure avait abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'avait excédé, alors que, dans son recours du 23 octobre 2003, elle avait aussi dénoncé une constatation inexacte ou incomplčte des faits pertinents ainsi qu'une inégalité de traitement, griefs qui n'auraient ainsi pas été traités. De męme, l'autorité intimée n'aurait pas examiné les griefs tirés de la violation du principe de la primauté du droit fédéral. Selon la recourante, cette façon de procéder constitue une violation de son droit d'ętre entendue et un déni de justice formel. 3.2 Selon la jurisprudence - relative ŕ l'art. 4 aCst. et désormais ŕ l'art. 29 al. 2 Cst. -, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins bričvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de maničre ŕ ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 130 II 530 consid. 4.3 p. 540, 473 consid. 4.1 p. 477; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236). 3.3 En l'occurrence, le Tribunal administratif s'est contenté d'examiner si l'autorité inférieure avait abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'avait excédé (décision entreprise, p. 4). Il a limité de la sorte son examen en droit, parce qu'il a considéré, d'une part, que l'inscription sur la liste en cause était laissée ŕ l'appréciation du médecin cantonal et, d'autre part, qu'aucune loi spéciale ne prévoyait un contrôle de l'opportunité. Il n'entendait pas par lŕ soustraire ŕ son examen les questions de fait. S'il n'a pas traité le grief selon lequel le Département cantonal aurait établi les faits de maničre inexacte ou incomplčte en assimilant la recourante ŕ l'association Aide suisse pour la mčre et l'enfant (recours du 23 octobre 2003, p. 4), c'est qu'il a estimé que ce point n'était pas décisif. Conformément ŕ la jurisprudence citée ci-dessus, il était en droit de procéder de la sorte. Par ailleurs, l'autorité intimée s'est prononcée sur le grief d'inégalité de traitement (consid. 6 de la décision attaquée) et sur celui de violation du principe de la primauté du droit fédéral, dans la mesure oů, en interprétant ce dernier, elle est parvenue ŕ la conclusion qu'il laisse Ť une trčs grande marge d'appréciation ŕ l'autorité d'application ť (consid. 4b de la décision attaquée). Dans la mesure oů ils ne se rapportent pas ŕ la motivation de la décision entreprise - auquel cas ils sont indissociables du fond et, partant, irrecevables (cf. consid. 1.2 ci-dessus) -, les griefs de violation du droit d'ętre entendu et de déni de justice formel doivent ainsi ętre rejetés. 4. Les considérants qui précčdent conduisent au rejet du recours dans la mesure oů il est recevable. Succombant, la recourante supporte les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ) et n'a pas droit ŕ des dépens (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure oů il est recevable. 2. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis ŕ la charge de la recourante. 3. Le présent arręt est communiqué en copie au mandataire de la recourante, au Département de la justice, de la santé et de la sécurité et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel. Lausanne, le 4 novembre 2005 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: