ΈΚΘΕΣΗ YTA ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-376/89 ( *1 )
Ι — Τα πραγματικά περιστατικά
k — Το νομοθετικό πλαίσιο
Κατά το άρθρο 1 της οδηγίας 68/360/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43 ), τα κράτη μέλη καταργούν τους περιορισμούς στη διακίνηση και διαμονή των υπηκόων των εν λόγω κρατών και των μελών της οικογενείας τους.
Το άρθρο 2, παράγραφοι 1, 2 και 3, είναι διατυπωμένο ως εξής:
« 1)
Τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν στους υπηκόους που αναφέρονται στο άρθρο 1 το δικαίωμα να εγκαταλείπουν την επικράτεια τους προκειμένου να αναλάβουν μισθωτή δραστηριότητα και να την ασκούν στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με απλή επίδειξη δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύι. Τα μέλη της οικογενείας απολαύουν του ιδίου δικαιώματος όπως και ο υπήκοος από τον οποίο εξαρτώνται.
2)
Τα κράτη μέλη εκδίδουν ή ανανεώνουν στους υπηκόους αυτούς, σύμφωνα με τη νομοθεσία τους, δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο που αναγράφει ιδίως την ιθαγένεια τους.
3)
Το διαβατήριο πρέπει να ισχύει τουλάχιστον για όλα τα κράτη μέλη και για τις μεταξύ αυτών ευρισκόμενες χώρες απευθείας διελεύσεως. Αν το διαβατήριο αποτελεί το μόνο έγγραφο για τη νόμιμη έξοδο από τη χώρα, η διάρκεια της ισχύος του δεν δύναται να είναι μικρότερη των πέντε ετών. »
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 68/360 έχει ως εξής:
« Τα κράτη μέλη επιτρέπουν στα πρόσωπα που αναφέρονται στο άρθρο 1 την είσοδο στην επικράτειά τους με απλή επίδειξη δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύι. »
Οι διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας αυτής έχουν ως εξής:
« 1)
Τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν το δικαίωμα διαμονής στην επικράτεια τους στα αναφερόμενα στο άρθρο 1 πρόσωπα τα οποία είναι σε θέση να προσκομίσουν τα έγγραφα που απαριθμούνται στην παράγραφο 3.
2)
...)
3)
Για την έκδοση της αδείας διαμονής υπηκόου κράτους μέλους της ΕΟΚ τα κράτη μέλη δύνανται να απαιτούν την προσκόμιση μόνο των εγγράφων που απαριθμούνται κατωτέρω:
—
από τόν εργαζόμενο:
α)
το έγγραφο με το οποίο εισήλθε στην επικράτεια τους·
β)
μια δήλωση προσλήψεως του εργοδότη ή ένα πιστοποιητικό εργασίας·
—
από τα μέλη της οικογενείας: (... ) »
Β — Το ιανορικό της οιαφοράς της κυρίας δίκης
1.
Ο Παναγιώτης Γιαγκουνίδης, προσφεύγων της κυρίας δίκης, είναι Έλληνας υπήκοος που εισήλθε στο έδαφος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας το 1973 επιδεικνύοντας ισχύον διαβατήριο. Οι αρχές του Δήμου του Reutlingen, καθού της κυρίας δίκης, του χορήγησαν άδεια διαμονής ( Aufenthaltserlaubnis ) και, από το 1981, άδεια διαμονής υπηκόου κράτους μέλους της ΕΟΚ. Από το πέρας των σπουδών του ο Γιαγκουνίδης διδάσκει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Από τις 12 Μαρτίου έως τις 18 Ιουνίου 1984, δηλαδή επί τρεις μήνες και έξι ημέρες, ο Για-γκουνίδης δεν ήταν κάτοχος ισχύοντος διαβατηρίου, διότι οι ελληνικές αρχές αρνήθηκαν προσωρινώς να του ανανεώσουν το διαβατήριο λόγω του ότι δεν είχε εκπληρώσει τις στρατιωτικές του υποχρεώσεις. Κατά την περίοδο αυτή ο Γιαγκουνίδης ήταν κάτοχος ελληνικού δελτίου ταυτότητας, εκδοθέντος το 1967, απεριορίστου ισχύος. Αυτό το δελτίο ταυτότητας, συντεταγμένο στα ελληνικά, περιέχει στοιχεία για την ταυτότητα του Για-γκουνίδη, συμπεριλαμβανομένης της ιθαγενείας του. Σύμφωνα με τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν από τις ελληνικές αρχές, αυτό το δελτίο ταυτότητας μπορεί να χρησιμεύσει ως έγγραφο που πιστοποιεί την ταυτότητα μόνο στο εσωτερικό της χώρας και δεν μπορεί να αντικαταστήσει το ισχύον διαβατήριο. Οι Έλληνες υπήκοοι δεν μπορούν να εγκαταλείψουν τη χώρα τους παρά μόνον αν είναι κάτοχοι ισχύοντος διαβατηρίου.
Τον Νοέμβριο 1984 ο Γιαγκουνίδης ζήτησε από τις γερμανικές αρχές, επιπλέον της αδείας διαμονής υπηκόου κράτους μέλους της ΕΟΚ, τη χορήγηση « ειδικής άδειας διαμονής » (Aufenthaltsberechtigung) κατά την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 1, του γερμανικού νόμου περί των αλλοδαπών ( που έχει δημοσιευθεί στο BGBl. 1965, Ι, σ. 353). Αυτή η « ειδική άδεια διαμονής » δεν έχει κανένα χρονικό ή τοπικό περιορισμό, δεν μπορεί να εξαρτηθεί από όρους και προσφέρει μεγαλύτερη προστασία κατά ενδεχομένης απελάσεως. Αυτή η ειδική άδεια διαμονής χορηγείται, κατά το προαναφερθέν άρθρο 8, όταν ο αλλοδαπός διαμένει «νομίμως τουλάχιστον επί πέντε έτη » στο έδαφος όπου εφαρμόζεται ο νόμος. Οι γερμανικές αρχές αρνήθηκαν να χορηγήσουν στον Γιαγκουνίδη αυτή την « ειδική άδεια διαμονής » λόγω του ότι σε δεδομένο χρονικό διάστημα ( από τον Μάρτιο μέχρι τον Ιούνιο 1984) ο Γιαγκουνίδης δεν διέθετε τα αναγκαία έγγραφα που πιστοποιούν την ταυτότητα.
2.
Ο Γιαγκουνίδης προσέφυγε κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Verwaltungsgericht. Το Verwaltungsgericht υποχρέωσε τις γερμανικές αρχές να επανεξετάσουν την υπόθεση. Κατόπιν εφέσεως που άσκησαν οι γερμανικές αρχές το Verwaltungsgerichtshof απέρριψε την προσφυγή υποστηρίζοντας, μεταξύ άλλων, ότι η χορήγηση « ειδικής αδείας διαμονής » αποκλείεται λόγω του γεγονότος ότι ο Γιαγκουνίδης δεν μπόρεσε, για ορισμένο χρονικό διάστημα, να βεβαιώσει την ταυτότητα του, κατά παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 1, του νόμου περί αλλοδαπών, και του άρθρου 10 του γερμανικού νόμου περί της εισόδου και της διαμονής των αλλοδαπών υπηκόων της ΕΟΚ (στο εξής: AufenthG/EWG, που έχει δημοσιευθεί στο BGBl. 1980, Ι, σ. 116). Το δελτίο ταυτότητας του Γιαγκουνίδη δεν ήταν αρκετό για να αντικαταστήσει το διαβατήριο. Το Verwaltungsgerichtshof δέχθηκε ότι δεδομένου ότι, κατά την οδηγία 68/360, η επίδειξη δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύι αποτελεί προϋπόθεση της εξόδου από την επικράτεια του εκδόντος το έγγραφο κράτους μέλους και της εισόδου καθώς και του δικαιώματος διαμονής στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, το δελτίο ταυτότητας δεν μπορεί να αναγνωριστεί ως επέχον έγκυρα θέση διαβατηρίου παρά μόνον εάν αποτελεί ταξιδιωτικό έγγραφο. Το Verwaltungsgerichtshof προσθέτει ότι, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 68/360, το εφαρμοζόμενο στο ζήτημα αυτό δίκαιο είναι αποκλειστικώς το δίκαιο του εκδόντος κράτους. Σύμφωνα με τις εξηγήσεις που παρασχέθηκαν σχετικά από τις ελληνικές αρχές, το δελτίο ταυτότητας του προσφεύγοντος μπορούσε να χρησιμεύσει ως έγγραφο που πιστό ποιεί την ταυτότητα μόνο στην Ελληνική Δημοκρατία και δεν αποσκοπούσε να επιτρέψει την έξοδο από την ελληνική επικράτεια και τη διαμονή σε ξένο κράτος. Το Verwaltungsgerichtshof συμπεραίνει ότι ενόσω η Ελληνική Δημοκρατία δεν χορηγεί δελτία ταυτότητας σύμφωνα προς τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου, για την έξοδο από την ελληνική επικράτεια και τη διαμονή σε άλλα κράτη μέλη, αποκλείεται οι γερμανικές αρχές να αναγνωρίσουν ως ισχυρό δελτίο ταυτότητας που χορηγήθηκε για να χρησιμοποιηθεί αποκλειστικά στην επικράτεια της Ελληνικής Δημοκρατίας. Μια τέτοια αναγνώριση θα αποτελούσε πράξη παρεμβάσεως στην κυριαρχία άλλου κράτους μέλους στον τομέα των εγγράφων που πιστοποιούν την ταυτότητα και την προσωπική κατάσταση.
3.
Κατά της αποφάσεως αυτής του Verwaltungsgerichtshof ο Γιαγκουνίδης άσκησε αναίρεση ενώπιον του Bundesverwaltungsgericht. Υποστήριξε κυρίως ότι επιδεικνύοντας το ελληνικό δελτίο ταυτότητας του αποδείκνυε επαρκώς την ταυτότητα του. Πράγματι, από ένα έγγραφο που απηύθυνε το 1987η Επιτροπή στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προκύπτει ότι ούτε η προαναφερθείσα οδηγία 68/360 και η οδηγία 73/148/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1973, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και τη διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών στο εσωτερικό της Κοινότητας στον τομέα της εγκαταστάσεως και της παροχής υπηρεσιών (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 144), ούτε το άρθρο 10 του AufenthG/EWG προβλέπουν όρους σχετικά με το πεδίο εδαφικής ισχύος του δελτίου ταυτότητας. Στην περίπτωση που δεν θα αρκούσε η ισχύς του δελτίου ταυτότητας, η Ελληνική Δημοκρατία παραβαίνει το κοινοτικό δίκαιο στο μέτρο που δεν έχει ακόμη θεσπίσει δελτίο ταυτότητας που να ισχύει στο σύνολο των κρατών μελών. Ο προσφεύγων της κυρίας δίκης θα πρέπει να τύχει της μεταχειρίσεως της οποίας θα ετύγχανε εάν η Ελληνική Δημοκρατία είχε συμπεριφερθεί κατά τρόπο σύμφωνο προς τη Συνθήκη.
Γ — Τα προοικαονικά ερωνήμανα
4.
Το Bundesverwaltungsgericht, θεωρώντας ότι η διαφορά γεννά ερωτήματα ερμηνείας των διατάξεων της οδηγίας 68/360 ανέστειλε, με Διάταξη της 17ης Οκτωβρίου 1989, τη διαδικασία και ζήτησε από το Δικαστήριο, κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, να εκδώσει προδικαστική απόφαση επί των ακολούθων ερωτημάτων:
« Εχει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 68/360/ΕΟΚ την έννοια ότι τα κράτη μέλη μπορούν ή υποχρεούνται να παρέχουν στα πρόσωπα που αναφέρονται στο άρθρο 1 της οδηγίας αυτής το δικαίωμα διαμονής, εφόσον επιδεικνύεται δελτίο ταυτότητας για το οποίο το εκδόν κράτος έχει ορίσει ότι ισχύει μόνο στην επικράτεια του;
Εχει από την άποψη αυτί] σημασία το ότι:
α)
το δελτίο ταυτότητας εκδόθηκε πριν προσχωρήσει το εκδόν κράτος στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες και πριν αρχίσει η ελεύθερη κυκλοφορία να ισχύει υπέρ των υπηκόων του·
β)
ο ενδιαφερόμενος δεν επέδειξε κατά την είσοδο του στην επικράτεια του άλλου κράτους δελτίο ταυτότητας, αλλά διαβατήριο·
γ)
ο περιορισμός της ισχύος του δελτίου ταυτότητας στην επικράτεια του εκδόντος κράτους δεν αναφέρεται επί του ιδίου του δελτίου αυτού;»
5.
Στο σκεπτικό της Διατάξεως περί παραπομπής το Bundesverwaltungsgericht διευκρινίζει ότι το άρθρο 10 του AufenthG/EWG μεταφέρει στο εθνικό δίκαιο τις κοινοτικές διατάξεις περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών. Το Bundesverwaltungsgericht προσθέτει ότι το αναγκαίο έγγραφο για τη χορήγηση του δικαιώματος διαμονής κατά το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 μπορεί να είναι το ισχύον δελτίο ταυτότητας, η επίδειξη του οποίου αρκεί, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, για την είσοδο στην επικράτεια.
Το Bundesverwaltungsgericht θεωρεί ότι εάν το δελτίο ταυτότητας πρέπει να θεωρηθεί ως ισχύον — ανεξαρτήτως του εάν το εκδόν κράτος προβλέπει στη νομοθεσία του (βλ. άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 68/360 ) ότι το δελτίο αυτό ισχύει μόνο στην ημεδαπή — επειδή το άρθρο 3, παράγραφος 1, και το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 68/360 δεν προβλέπουν προϋποθέσεις για την τοπική του ισχύ αλλά αντίθετα η ταυτότητα πρέπει να αναγνωρίζεται ως ταξιδιωτικό έγγραφο, δυνάμει του κοινοτικού δικαίου, τότε τα κράτη μέλη έχουν την εξουσία ή μάλιστα την υποχρέωση να χορηγούν άδεια διαμονής επί τη επιδείξει ενός τέτοιου εγγράφου. Στην περίπτωση αυτή θα έπρεπε να γίνει δεκτή η προσφυγή, η απόφαση επί της οποίας δεν εξαρτάται κατά τα λοιπά από το κοινοτικό δίκαιο. Αυτό προϋποθέτει ότι ο ίδιος κανόνας εφαρμόζεται στα δελτία ταυτότητας που εκδόθηκαν πριν προσχωρήσει το εν λόγω κράτος στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες και πριν αρχίσει να ισχύει η ελεύθερη κυκλοφορία. Τα δελτία αυτά θα πρέπει να αρκούν για τη χορήγηση της αδείας διαμονής ακόμη και εάν ο ενδιαφερόμενος εισήλθε για πρώτη φορά στη χώρα επιδεικνύοντας διαβατήριο.
Αν αντίθετα η εξουσία εκδόσεως δελτίων ταυτοτήτων περιλαμβάνει κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 68/360 το δικαίωμα του κράτους μέλους να περιορίζει την τοπική ισχύ της ταυτότητας και ο περιορισμός αυτός παράγει αποτελέσματα και για τα άλλα κράτη μέλη, τότε τα κράτη αυτά δεν θα είχαν, δυνάμει της οδηγίας, την εξουσία ή την υποχρέωση να χορηγήσουν δικαίωμα διαμονής στον κάτοχο ενός τέτοιου δελτίου ταυτότητας. Στην περίπτωση αυτή έχει όμως σημασία αν ο περιορισμός αυτός της τοπικής ισχύος πρέπει να αναγράφεται επί του ιδίου του εγγράφου ή αν αρκεί να προκύπτει ο περιορισμός, όπως συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση, μόνον από τις διατάξεις του εθνικού δικαίου του εκδόντος κράτους.
Το Bundesverwaltungsgericht προσθέτει ότι, σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Ιουλίου 1977, υπόθεση 8/77, C. Sagulo και λοιποί ( Sig. 1977, σ. 1495 ), τα άρθρα 2 και 4 της οδηγίας 68/360 προβλέπουν, μεταξύ άλλων, ότι τα πρόσωπα που αφορά η οδηγία πρέπει να έχουν ισχύον δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο, χωρίς αυτό να θίγει το δικαίωμα διαμονής σε άλλα κράτη μέλη που αναγνωρίζει το κοινοτικό δίκαιο για την επίτευξη των σκοπών της Συνθήκης. Ως προς το ζήτημα αυτό εναπόκειται στα κράτη μέλη να επιλέξουν τον κατάλληλο τύπο και τα μίσα για την εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας 68/360 στην επικράτεια τους. Οι γενικές αυτές αρχές μπορούν να οδηγήσουν σε συγκρούσεις μεταξύ των κρατών μελών, όταν ένα από αυτά, προκειμένου να χορηγήσει δικαίωμα διαμονής στην επικράτεια του, αρκείται στην επίδειξη δελτίου ταυτότητας, για το οποίο το εκδόν κράτος έχει ορίσει ότι ισχύει μόνο για την ημεδαπή και δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως ταξιδιωτικό έγγραφο εντός των κρατών μελών.
II — Διαδικασία
6.
Η Διάταξη περί παραπομπής κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 18 Δεκεμβρίου 1989.
7.
Κατά το άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν:
—
ο Δήμος του Reutlingen, εκπροσωπούμενος από τον Jürgen Baum, δικηγόρο Reutlingen·
—
η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους F.-W. Albrecht και Α. Caeiro, μέλη της Νομικής της Υπηρεσίας.
8.
Το Δικαστήριο, κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγουμένη διεξαγωγή αποδείξεων.
9.
Το Δικαστήριο, με απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1990, κατ' εφαρμογή του άρθρου 95, παράγραφοι 1 και 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, αποφάσισε να αναθέσει την εκδίκαση της υποθέσεως στο έκτο τμήμα.
III — Περίληψη των γραπτών παρατηρήσεων που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο
10.
Ο Δήμος του Reutlingen θεωρεί ότι ο Για-γκουνίδης δεν εξεπλήρωσε την υποχρέωση αποδείξεως της ταυτότητας του κατά το άρθρο 10 του AufenthG/EWG. Η διατύπωση του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 68/360 αποκλείει το δικαίωμα διαμονής του Γιαγκουνίδη διότι αυτός εισήλθε στο έδαφος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας με το διαβατήριο του και όχι με το δελτίο ταυτότητας του.
11.
Ο Δήμος του Reutlingen θεωρεί ότι το ελληνικό δελτίο ταυτότητας του Γιαγκουνίδη δεν αποτελεί ισχύον δελτίο ταυτότητας που επιτρέπει την είσοδο στο έδαφος του οικείου κράτους κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 68/360. Η ισχύς του δελτίου ταυτότητας περιορίζεται στο έδαφος της Ελληνικής Δημοκρατίας και το δελτίο ταυτότητας δεν αποτελεί επομένως έγγραφο ταυτότητας ισχυρό για την είσοδο σε άλλη επικράτεια. Κατά το άρθρο 10 του AufenthG/EWG η είσοδος και το δικαίωμα διαμονής αλλοδαπού υπηκόου στην επικράτεια της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας εξαρτώνται από την επίδειξη διαβατηρίου ή επισήμου δελτίου ταυτότητας ισχύοντος στο εξωτερικό. Η ερμηνεία αυτή, που επιβεβαιώνεται από το άρθρο 2 της οδηγίας 68/360, μπορεί μόνο να σημαίνει ότι το ισχύον και επιδεικνυόμενο διαβατήριο ή δελτίο ταυτότητας πρέπει να είναι ισχυρό εκτός του κράτους εκδόσεως.
12.
Ο Δήμος του Reutlingen υποστηρίζει ότι το δελτίο ταυτότητας του Γιαγκουνίδη δεν είναι έγγραφο που του επιτρέπει να ταξιδεύει δυνάμει του κοινοτικού δικαίου, διότι εκδόθηκε το 1967, πριν την προσχώρηση της Ελληνικής Δημοκρατίας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες πριν τη θέση σε ισχύ των κανόνων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων. Πριν από την προσχώρηση η Ελληνική Δημοκρατία είχε το δικαίωμα να περιορίζει, σύμφωνα με την εθνική της νομοθεσία, το πεδίο ισχύος του εν λόγω δελτίου ταυτότητας στην επικράτεια της. Ο περιορισμός αυτός απορρέει από το ίδιο το δελτίο ταυτότητας, διότι αυτό είναι γραμμένο σε ελληνική γλώσσα και με ελληνικούς χαρακτήρες, έτσι ώστε μη δυνάμενο να διαβαστεί ( sic ) δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί εκτός της Ελληνικής Δημοκρατίας.
Ο Δήμος του Reutlingen προσθέτει ότι κάθε ερμηνεία που θα αναγνώριζε στο εν λόγω δελτίο ταυτότητας ευρύτερη ισχύ θα αποτελούσε απαράδεκτη παρέμβαση στην κυριαρχία της Ελληνικής Δημοκρατίας στον τομέα των εγγράφων που πιστοποιούν την ταυτότητα και την προσωπική κατάσταση.
13.
Κατά την άποψη της Επιτροπής, τα έγγραφα που φέρουν τον τίτλο « δελτίο ταυτότητας » και « διαβατήριο » δεν αποτελούν παρά μία προϋπόθεση της πραγματικής ασκήσεως του δικαιώματος εξόδου, του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής στην επικράτεια ενός κράτους μέλους που προβλέπει η κοινοτική νομοθεσία, στα άρθρα 2, παράγραφος 1, 3, παράγραφος 1, 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 68/360 και στα άρθρα 2, παράγραφος 1, 3, παράγραφος 1, και 6 της προαναφερθείσας οδηγίας 73/148 αντιστοίχως. Η κατοχή ενός από τα έγγραφα αυτά δεν αποτελεί επομένως προϋπόθεση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας του ενδιαφερομένου. Κατά συνέπεια δεν απογορεύεται νομικά στα κράτη μέλη να παρέχουν το δικαίωμα εξόδου, το δικαίωμα εισόδου και την άδεια διαμονής, κατά την έννοια της κοινοτικής νομοθεσίας, στον αιτούντα που δεν επιδεικνύει ούτε δελτίο ταυτότητας ούτε διαβατήριο, αλλά αποδεικνύει την ιδιότητα του ως δικαιούχος με άλλο τρόπο ( για παράδειγμα με έγγραφο που πιστοποιεί την ταυτότητα και έχει λήξει ).
Από το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 68/360 και το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 73/148 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να παρέχουν ένα από τα δύο έγγραφα στους υπηκόους που επιθυμούν να κάνουν χρήση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας που προβλέπει η κοινοτική νομοθεσία. Η παραπομπή των ανωτέρω διατάξεων στις εθνικές νομοθεσίες δεν μπορεί να αφορά παρά μόνο τη διαδικασία χορηγήσεως των εγγράφων αυτών. Η παράγραφος αυτή δεν επιτρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι τα έγγραφα αυτά πρέπει να καθορίζονται αποκλειστικά από τις εθνικές νομοθεσίες, έτσι ώστε ένα κράτος μέλος να μπορεί να προσβάλει την ελεύθερη κυκλοφορία περιορίζοντας το πεδίο γεωγραφικής ισχύος του εγγράφου. Εξάλλου, κατά την παράγραφο 3 του προαναφερθέντος άρθρου 2 «το διαβατήριο πρέπει να ισχύει τουλάχιστον για όλα τα κράτη μέλη (... ) ».
14.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι τα άρθρα 2, 3 και 4 της οδηγίας 68/360 αναφέρονται σε « δελτίο ταυτότητας » ή « διαβατήριο ». Τα έγγραφα αυτά είναι επομένως, σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία, ισοδύναμα και μπορούν να αντικαταστήσουν το ένα το άλλο.
Κάθε ενδιαφερόμενος που είναι κάτοχος των δύο αυτών εγγράφων μπορεί να χρησιμοποιεί κατ' επιλογή το ένα ή το άλλο. Έχοντας εισέλθει στο έδαφος ενός κράτους μέλους επιδεικνύοντας το διαβατήριο του, ο ενδιαφερόμενος μπορεί να ζητήσει άδεια διαμονής επιδεικνύοντας το δελτίο ταυτότητας και το αντίστροφο. Η έκφραση «έγγραφο με το οποίο εισήλθε στην επικράτεια», του άρθρου 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 68/360 και του άρθρου 6, της οδηγίας 73/148, έχει την έννοια ότι πρέπει να πρόκειται για δελτίο ταυτότητας ή για διαβατήριο εν ισχύι. Η διατύπωση αυτή δεν μπορεί να εννοεί το ίδιο ακριβώς έγγραφο, διότι διαφορετικά θα ήταν δυνατό να μη χορηγηθεί η άδεια διαμονής για τον λόγο ότι μετά την είσοδο στην επικράτεια του κράτους μέλους το διαβατήριο ( με το οποίο εισήλθε ο ενδιαφερόμενος), το οποίο εν τω μεταξύ έληξε, αντικαταστάθηκε από νέο διαβατήριο.
Η ισοδυναμία των δύο εγγράφων έχει ως αποτέλεσμα ότι τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να θέσουν στη διάθεση των ενδιαφερομένων το ένα ή το άλλο από τα έγγραφα αυτά κατ' επιλογή τους. Ένα κράτος μέλος, η νομοθεσία του οποίου δεν προβλέπει το δελτίο ταυτότητας, δεν είναι υποχρεωμένο να καθιερώσει ένα τέτοιο έγγραφο.
15.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι για να καθοριστεί η έννοια του δελτίου ταυτότητας, για την εφαρμογή των οδηγιών 68/360 και 73/148, πρέπει να ληφθεί υπόψη το αντικείμενο του εγγράφου αυτού, που είναι το ίδιο με το αντικείμενο του διαβατηρίου, και να αναζητηθούν οι διαφορές μεταξύ του δελτίου ταυτότητας και του διαβατηρίου.
Τα δύο αυτά έγγραφα χρησιμεύουν για να θεμελιώσουν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και να δώσουν στο κράτος διαμονής πληροφορίες για το πρόσωπο του ενδιαφερομένου.
Το δελτίο ταυτότητας και το διαβατήριο πρέπει να πιστοποιούν την ταυτότητα και την ιθαγένεια του ενδιαφερομένου. Πρέπει επομένως να αναγράφουν: το όνομα, την ημερομηνία γεννήσεως, κ.λπ., του ενδιαφερομένου· φέρουν τη φωτογραφία και την υπογραφή του· να αναφέρουν την ιθαγένεια του· να αναφέρουν την αρχή που εξέδωσε το έγγραφο, την ημερομηνία και τη διάρκεια ισχύος του.
Το δελτίο ταυτότητας, κατά την έννοια των δύο προαναφερθεισών οδηγιών, πρέπει επομένως να θεωρηθεί ως επίσημο έγγραφο που πιστοποιεί την ταυτότητα του κατόχου του. Ένα έγγραφο που εξυπηρετεί άλλους σκοπούς (για παράδειγμα η άδεια οδηγήσεως που παρέχει το δικαίωμα οδηγήσεως οχήματος) δεν πρέπει να αρκεί, ακόμη και αν περιέχει όλες τις απαραίτητες πληροφορίες. Η διαφορά μεταξύ του δελτίου ταυτότητας και του διαβατηρίου συνίσταται στο γεγονός ότι το διαβατήριο, κατά μακρά διεθνή παράδοση, αποτελεί « ταξιδιωτικό έγγραφο » ενώ το δελτίο ταυτότητας είναι τυπικό εθνικό έγγραφο η χρησιμοποίηση του οποίου στο εξωτερικό είναι δυνατή μόνο βάσει ειδικών διμερών συμβάσεων και, όσον αφορά την Κοινότητα, είναι δυνατή κατ' εφαρμογή των δύο προαναφερθεισών οδηγιών. Ενας ρητός περιορισμός της ισχύος του δελτίου ταυτότητας στο εθνικό έδαφος μπορεί να είναι χαρακτηριστικός του δελτίου ταυτότητας. Η κοινοτική νομοθεσία παρέχει σ' αυτό το εθνικό δελτίο ταυτότητας τον χαρακτήρα εγγράφου που επιτρέπει την ελεύθερη κυκλοφορία μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Το άρθρο 2, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, των δύο προαναφερθεισών οδηγιών δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να προβλέπουν δελτίο ταυτότητας το οποίο, αντίθετα προς τις διατάξεις του άρθρου 2, παράγραφος 1, των δύο οδηγιών, δεν θα επέτρεπε στον κάτοχο του την έξοδο από το εθνικό έδαφος. Το άρθρο 2, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, ισχύει για την περίπτωση που η νομοθεσία του κράτους μέλους δεν προβλέπει δελτίο ταυτότητας.
16.
Όσον αφορά ειδικότερα την προκειμένη περίπτωση, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το δελτίο ταυτότητας του Γιαγκουνίδη περιέχει όλες τις πληροφορίες, ώστε να πιστοποιεί την ταυτότητα του, και ότι το δελτίο αυτό αποτελεί επομένως ισχύον δελτίο ταυτότητας κατά την έννοια των δύο οδηγιών. Από τον ορισμό που δίνει η Επιτροπή στο δελτίο ταυτότητας προκύπτει ότι, κατά την είσοδο και τη διαμονή ενός κοινοτικού υπηκόου στο έδαφος άλλου κράτους μέλους, καθώς και κατά τη χορήγηση αδείας διαμονής, τα κράτη μέλη πρέπει να θεωρούν κάθε έγγραφο του κράτους μέλους του οποίου ο ενδιαφερόμενος φέρει την ιθαγένεια ως δελτίο ταυτότητας κατά την έννοια του κοινοτικού δικαίου, ακόμη και αν το έγγραφο αυτό ισχύει μόνο στο εθνικό έδαφος, στο μέτρο που το έγγραφο αυτό αποσκοπεί αποκλειστικά στην πιστοποίηση της ταυτότητας του κατόχου του και στο μέτρο που η ιθαγένεια του κατόχου προκύπτει από το έγγραφο. Δεν μπορεί επομένως να ληφθεί υπόψη ο περιορισμός του πεδίου γεωγραφικής ισχύος του εγγράφου αυτού, είτε ο περιορισμός αυτός προκύπτει από τις διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας είτε αναφέρεται στο ίδιο το έγγραφο.
17.
Η Επιτροπή προσθέτει ότι, δεδομένου ότι η κοινοτική νομοθεσία παρέχει στο εθνικό δελτίο ταυτότητας τον χαρακτήρα εγγράφου που επιτρέπει την έξοδο, την είσοδο και τη διαμονή, δεν χρειάζεται τα κράτη μέλη να καθιερώσουν ένα νέο έγγραφο στο πλαίσω της μεταφοράς των εν λόγω οδηγιών στην εθνική τους νομοθεσία. Η Επιτροπή θεωρεί ότι πρέπει να καταργηθεί κάθε τι που μοιάζει με περιορισμό ικανό να αποκλείσει την ισχύ του εγγράφου που πιστοποιεί την ταυτότητα στα άλλα κράτη μέλη. Τα άλλα κράτη μέλη δεν μπορούν να περιμένουν, για να εφαρμόσουν την εθνική τους νομοθεσία, να καταργήσει το κράτος εκδόσεως του εγγράφου τον εν λόγω περιορισμό. Η ημερομηνία εκδόσεως των εγγράφων — και συγκεκριμένα το ζήτημα αν εξεδόθησαν πριν ή μετά την προσχώρηση — δεν έχει επομένως σημασία για την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο κύριο ερώτημα. Ο ενδιαφερόμενος που εισήλθε στο έδαφος ενός άλλου κράτους μέλους επιδεικνύοντας διαβατήριο μπορεί να αποδείξει την ταυτότητα του, μετά τη λήξη της ισχύος του εγγράφου αυτού, με τη βοήθεια ισχύοντος δελτίου ταυτότητας. Το ίδιο ισχύει στην αντίστροφη περίπτωση. Δεδομένου ότι το κράτος μέλος υποδοχής και διαμονής θα έπρεπε να αναγνωρίσει το δελτίο ταυτότητας ακόμη και αν το κράτος εκδόσεως περιόριζε το πεδίο ισχύος του δελτίου αυτού — ακόμη και στην περίπτωση που ο περιορισμός αυτός αναφέρεται στο ίδιο το δελτίο ταυτότητας —, το γεγονός ότι το εν λόγω έγγραφο δεν φέρει καμία αντίστοιχη μνεία δεν επηρεάζει την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο προδικαστικό ερώτημα.
18.
Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι στις 20 Δεκεμβρίου 1988 κίνησε κατά της Ελληνικής Δημοκρατίας τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ λόγω του ότι ο περιορισμός του πεδίου γεωγραφικής ισχύος του εθνικού δελτίου ταυτότητας δεν συμβιβάζεται με τις υποχρεώσεις που υπέχει αυτό το κράτος μέλος από τη Συνθήκη.
Η Επιτροπή προσθέτει ότι την ίδια ημερομηνία κίνησε κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ λόγω του ότι αυτό το κράτος μέλος δεν θεωρεί το ελληνικό δελτίο ταυτότητας έγγραφο που επιτρέπει την είσοδο στην επικράτεια του.
19.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα μεταβατικά μέτρα που προβλέπονται στην πράξη περί των όρων προσχωρήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας και των προσαρμογών των Συνθηκών, που προσαρτήθηκε στη Συνθήκη περί Προσχωρήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας στην ΕΟΚ και στην ΕΚΑΕ ( ΕΕ ειδ. έκδ. της 19.11.1979 ) δεν επηρεάζουν την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο προδικαστικό ερώτημα. Πράγματι, τα μέτρα αυτά δίνουν απλώς στο κράτος μέλος υποδοχής τη δυνατότητα να περιορίσει την ελεύθερη κυκλοφορία των Ελλήνων εργαζομένων πριν την 1η Ιανουαρίου 1988. Όταν το κράτος μέλος υποδοχής δέχθηκε την είσοδο Ελληνα υπηκόου και του επέτρεψε να ασκήσει επαγγελματική δραστηριότητα μετά ή έστω πριν την προσχώρηση της Ελληνικής Δημοκρατίας, εφαρμόζονται οι διατάξεις των δύο προαναφερθεισών οδηγιών. Ο Γιαγκουνίδης έχει τη συνήθη διαμονή του στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και ασκεί εκεί δραστηριότητα. Κατά συνέπεια στην περίπτωση του εφαρμόζονται πλήρως οι διατάξεις της οδηγίας 68/360/ΕΟΚ.
20.
Επικουρικώς, η Επιτροπή θεωρεί, αντίθετα από ό,τι το Bundesverwaltungsgericht, ότι η κοινοτική νομοθεσία πρέπει να ληφθεί υπόψη για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αν η άρνηση χορηγήσεως αδείας διαμονής του άρθρου 8, παράγραφος 1, του προαναφερθέντος νόμου περί αλλοδαπών, πρέπει να εκτιμηθεί αποκλειστικά βάσει της εθνικής νομοθεσίας στην περίπτωση που δεν αναγνωρίζεται το ελληνικό δελτίο ταυτότητας, διότι δεν αποτελεί δελτίο ταυτότητας κατά την έννοια της οδηγίας 68/360 λόγω του περιορισμού του γεωγραφικού πεδίου ισχύος του.
Πράγματι, το δικαίωμα διαμονής ενός εργαζομένου, υπηκόου ενός κράτους μέλους, απορρέει απευθείας από τη Συνθήκη ΕΟΚ (άρθρο 48, παράγραφος 3, στοιχεία β και γ). Η κατοχή ισχύοντος δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου δεν αποτελεί προϋπόθεση του δικαιώματος αυτού αλλά τρόπο της ασκήσεως του. Το γεγονός ότι ένας εργαζόμενος εισήλθε στο έδαφος άλλου κράτους μέλους επιδεικνύοντας ισχύον διαβατήριο και δεν είναι, προσωρινώς, κάτοχος ενός από τα δύο προβλεπόμενα έγγραφα δεν του στερεί το δικαίωμα αυτό. Το κράτος μέλος υποδοχής δεν μπορεί να του αφαιρέσει την άδεια διαμονής ή να αρνηθεί την παράταση της για αυτό τον λόγο μόνο. Οι γερμανικές αρχές δεν φαίνεται να είχαν αντιμετωπίσει το ενδεχόμενο να λάβουν τέτοια μέτρα ούτε το ενδεχόμενο απελάσεως στην υπόθεση της κυρίας δίκης. Ο προσφεύγων θα εξακολουθούσε να είναι κάτοχος αδείας διαμονής κατά την έννοια του γερμανικού νόμου περί της εισόδου και της διαμονής των υπηκόων της ΕΟΚ.
Εντούτοις, τα κράτη μέλη πρέπει να μπορούν να απαιτήσουν τη διαρκή κατοχή ισχύοντος δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου, που οι δύο οδηγίες προβλέπουν μόνο για την είσοδο και τη χορήγηση αδείας διαμονής (αυτό ισχύει ιδίως όταν οι ίδιοι οι υπήκοοι του κράτους υποδοχής πρέπει να είναι διαρκώς κάτοχοι ενός τέτοιου εγγράφου). Τα κράτη μέλη πρέπει επομένως να μπορούν να τιμωρούν την παράβαση των αντίστοιχων εθνικών διατάξεων. Πρέπει όμως να λαμβάνεται σχετικά μέριμνα ώστε οι κυρώσεις να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή συγκεκριμένα να μην είναι οι κυρώσεις αυστηρότερες από αυτές που προβλέπονται για τους ημεδαπούς σε περίπτωση αναλόγων παραβάσεων.
Η μη χορήγηση αδείας διαμονής του άρθρου 8 του προαναφερθέντος νόμου περί αλλοδαπών δεν αποτελεί κύρωση με την τεχνική έννοια του όρου, αλλά στέρηση ενός πλεονεκτήματος για τους αλλοδαπούς που προβλέπεται αυτόνομα από την εθνική νομοθεσία. Η Επιτροπή θεωρεί ότι και στην περίπτωση αυτή, για τα μέτρα που ευνοούν την ενσωμάτωση των αλλοδαπών εργαζομένων, πρέπει να εφαρμόζεται η αρχή της αναλογικότητας. Πρέπει σχετικά να ληφθεί μέριμνα ώστε να μη δημιουργηθούν προβλήματα στον προσφεύγοντα εάν οι ελληνικές αρχές αφενός αρνούνται κάθε ισχύ στο δελτίο ταυτότητας και αφετέρου καθυστερούν να παρατείνουν την ισχύ του διαβατηρίου.
21.
Καταλήγοντας, η Επιτροπή προτείνει στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο προδικαστικό ερώτημα:
« Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας του Συμβουλίου 68/360/ΕΟΚ, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας, έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να παρέχουν στα πρόσωπα που αναφέρονται στο άρθρο 1 της οδηγίας αυτής το δικαίωμα διαμονής στο έδαφος τους, εφόσον επιδεικνύεται δελτίο ταυτότητας για το οποίο το εκδόν κράτος έχει ορίσει ότι ισχύει μόνο στην επικράτεια του.
Δεν έχει ως προς αυτό σημασία το γεγονός ότι το δελτίο ταυτότητας εκδόθηκε πριν από την προσχώρηση του εκδόντος κράτους στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες ή πριν τη λήξη των μεταβατικών μέτρων, ότι κατά την είσοδο στο έδαφος του κράτους υποδοχής έγινε επίδειξη διαβατηρίου και όχι του δελτίου ταυτότητας και ότι οι περιορισμοί δεν αναφέρονται στο ίδιο το δελτίο ταυτότητας. »
G. F. Mancini
εισηγητής δικαστής
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
Top