1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Landesarbeitsgerichts Baden-Württemberg vom 9. Juli 2012 – 1 Sa 9/12 – wird zurückgewiesen.
2. Die Klägerin hat die Kosten der Revision zu tragen.
Die Entscheidung des Arbeitgebers über die Gewährung einer Zulage zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten nach § 16 Abs. 5 TV-L ist nach billigem Ermessen gemäß § 315 Abs. 3 Satz 1 BGB zu treffen.
Die Parteien streiten über einen tariflichen Anspruch der Klägerin auf eine Zulage zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten.
Die Klägerin ist bei dem beklagten Land seit 1985 als Justizangestellte beschäftigt. Auf das Arbeitsverhältnis findet der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) vom 12. Oktober 2006 Anwendung. Die Klägerin wird nach Stufe 4 als Endstufe der Entgeltgruppe 9 TV-L vergütet. Sie wohnt und arbeitet in der Landeshauptstadt Stuttgart. Zum Ausgleich der in Stuttgart vergleichsweise hohen Lebenshaltungskosten beantragte sie mit Schreiben vom 29. April 2009 eine Zulage nach § 16 Abs. 5 TV-L. Diese Tarifnorm lautet wie folgt:
㤠16 Stufen der Entgelttabelle
…
(5) 1Zur regionalen Differenzierung, zur Deckung des Personalbedarfs, zur Bindung von qualifizierten Fachkräften oder zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten kann Beschäftigten abweichend von der tarifvertraglichen Einstufung ein bis zu zwei Stufen höheres Entgelt ganz oder teilweise vorweg gewährt werden. 2Beschäftigte mit einem Entgelt der Endstufe können bis zu 20 v.H. der Stufe 2 zusätzlich erhalten. 3Die Zulage kann befristet werden. 4Sie ist auch als befristete Zulage widerruflich.“
Mit Schreiben vom 5. August 2009 lehnte das Oberlandesgericht Stuttgart die Gewährung einer solchen Zulage gegenüber der Klägerin mit folgender Begründung ab:
„…
Ihren Antrag vom 29.04.2009 hatten wir dem Finanzministerium über das Justizministerium Baden-Württemberg zur Prüfung vorgelegt.
Nach Mitteilung des Justizministeriums sind die Lebenshaltungskosten in Stuttgart zweifelsohne höher als in anderen Städten oder im ländlichen Bereich. Bei der Interessenabwägung sei jedoch als entscheidender Faktor die äußerst angespannte Haushaltslage zu berücksichtigen, die Sparanstrengungen unvermeidlich macht. Das Justizministerium sieht daher keine Möglichkeit, dass von § 16 Abs. 5 TV-L zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten ein höheres Entgelt gewährt werden kann.
…“
Die Vorlage an das Finanzministerium entsprach dessen Durchführungshinweisen zu § 16 Abs. 5 TV-L, welche unter Ziff. 5 auszugsweise wie folgt lauten:
„Bis auf Weiteres darf eine Zulage nach § 16 Abs. 5 nur bei Neueinstellungen und höchstens bis zum Erreichen der Endstufe (vgl. § 16 Abs. 5 Satz 1) bewilligt werden, wenn und soweit dies zur Deckung des Personalbedarfs zwingend erforderlich ist; … Im Übrigen darf von § 16 Abs. 5 bis auf Weiteres nur mit Zustimmung des Finanzministeriums Gebrauch gemacht werden. …“
Mit ihrer am 21. Juni 2011 eingegangenen Klage hat die Klägerin weiterhin eine Zulage nach § 16 Abs. 5 Satz 2 TV-L verlangt. Das beklagte Land habe sein Leistungsbestimmungsrecht nicht ermessensfehlerfrei ausgeübt. Die bloße Bezugnahme auf die Durchführungshinweise des Finanzministeriums stelle keine eigene Ermessensentscheidung dar. Jedenfalls entspreche die Verweigerung der Zulage nicht billigem Ermessen gemäß § 315 BGB. Ihre persönliche Situation werde hierbei nicht berücksichtigt. Die Möglichkeit einer befristeten Gewährung der Zulage sei nicht einmal erwogen worden. Der Verweis auf die Haushaltslage rechtfertige die Ablehnung der Zulage nicht. Das beklagte Land habe die Mittel für eine tarifgerechte Vergütung zur Verfügung zu stellen. Es seien auch ausreichend Finanzmittel vorhanden. Außerdem blieben Möglichkeiten der Kosteneinsparung, zB in ihrer Dienststelle, ungenutzt. Durch die pauschale Ablehnung aus finanziellen Gründen verbleibe praktisch kein Anwendungsbereich für § 16 Abs. 5 TV-L. Es würden dadurch zudem alle Arbeitnehmer gleich behandelt, obwohl sie auf dem Land und in der Stadt unterschiedlich hohe Lebenshaltungskosten zu tragen hätten. Es sei auch nicht nachvollziehbar, dass die Zulage nur bei Neueinstellungen bewilligt werden könnte. Die Durchführungshinweise widersprächen insoweit dem Wortlaut des Tarifvertrags.
Da sie bereits in der Endstufe eingruppiert sei, richte sich ihr Anspruch nach § 16 Abs. 5 Satz 2 TV-L. Der Anspruch bestehe ab dem Folgemonat der erstmaligen Geltendmachung.
Die Klägerin hat daher zuletzt beantragt
festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet ist, an die Klägerin eine Zulage nach § 16 Abs. 5 Satz 2 TV-L in Höhe von 20 % der Stufe 2 der Entgeltgruppe 9 seit 1. Mai 2009 zu zahlen, sofern die Klägerin Arbeitsentgelt bezogen hat und künftig noch beziehen wird.
Das beklagte Land hat seinen Klageabweisungsantrag damit begründet, dass § 16 Abs. 5 TV-L keinen Anspruch der Klägerin vorsehe. Die Leistung einer entsprechenden Zulage stehe im freien Ermessen des Arbeitgebers. Die im vorliegenden Fall getroffene Entscheidung entspreche aber auch der Billigkeit gemäß § 315 Abs. 3 Satz 1 BGB. Bei Erlass der Durchführungshinweise des Finanzministeriums sei die gebotene Abwägung der widerstreitenden Interessen in generalisierender Weise vorgenommen worden. Die Lebenshaltungskosten in Stuttgart beträfen alle Beschäftigten in diesem Raum und in den angrenzenden Landkreisen. Aus Gründen der Gleichbehandlung müsste diesen Beschäftigten ebenso wie Beschäftigten anderer vergleichbarer Ballungsräume eine entsprechende Zulage gezahlt werden. Dies hätte erhebliche Auswirkungen auf den Staatshaushalt. Eine derartige Belastung sei mit dem Ziel der Haushaltskonsolidierung nicht zu vereinbaren.
Das Landesarbeitsgericht hat die Berufung der Klägerin gegen das klageabweisende Urteil des Arbeitsgerichts zurückgewiesen und die Revision zugelassen. Mit der Revision verfolgt die Klägerin ihr Klageziel weiter.
Die Revision ist unbegründet. Das Landesarbeitsgericht hat im Ergebnis zu Recht entschieden, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Zahlung einer Zulage nach § 16 Abs. 5 TV-L hat. Die Verweigerung der Zulage stellt sich nicht als unbillig iSd. § 315 Abs. 3 Satz 1 BGB dar. Die Zulage ist daher kein Bestandteil der arbeitsvertraglich geschuldeten Vergütung.
I. § 16 Abs. 5 TV-L eröffnet dem Arbeitgeber unter den dort genannten Voraussetzungen auf der Rechtsfolgenseite einen Ermessensspielraum. Soweit der Arbeitgeber über die Gewährung einer Zulage zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten zu befinden hat, ist diese Leistungsbestimmung entgegen der Auffassung des Landesarbeitsgerichts nach billigem Ermessen gemäß § 315 BGB zu treffen.
1. Die Tarifautonomie eröffnet den Tarifvertragsparteien die Möglichkeit, die Rechtsetzungsbefugnis zu delegieren, indem einer Partei des Arbeitsvertrags ein Leistungsbestimmungsrecht eingeräumt wird (vgl. BAG 22. Februar 2012 – 5 AZR 229/11 (F) – Rn. 27). In der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ist anerkannt, dass die Tarifvertragsparteien dabei grundsätzlich nicht gehindert sind, dem Arbeitgeber ein freies, nicht an billiges Ermessen iSv. § 315 Abs. 1 BGB gebundenes Gestaltungsrecht einzuräumen. Allerdings schreibt § 315 Abs. 1 BGB, der vor unbilligen Benachteiligungen durch die Ausübung eines einseitigen Bestimmungsrechts schützen will, im Zweifel ein Bestimmungsrecht nach billigem Ermessen vor (BAG 7. Juli 2011 – 6 AZR 151/10 – Rn. 27; 3. Dezember 2002 – 9 AZR 535/01 – zu I 2 d der Gründe, BAGE 104, 65; 30. September 1999 – 6 AZR 130/98 – zu 5 b der Gründe). Es ist daher im Einzelfall zu beurteilen, ob ein Tarifvertrag eindeutig zum Ausdruck bringt, dass eine Leistungsbestimmung sich nicht am Maßstab der Billigkeit ausrichten muss, sondern nur die – stets geltenden – allgemeinen Schranken der Rechtsausübung, insbesondere der arbeitsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz, die Willkür- und Maßregelungsverbote sowie der Grundsatz von Treu und Glauben zu beachten sind (vgl. BAG 13. November 2013 – 10 AZR 848/12 – Rn. 38). Die Einräumung solch freien Ermessens kann auch dem systematischen Zusammenhang tariflicher Normen entnommen werden (vgl. BAG 14. Januar 2009 – 5 AZR 75/08 – Rn. 14 f.; 30. September 1999 – 6 AZR 130/98 – zu 5 b der Gründe). Ansonsten entspricht es dem üblichen Tarifverständnis, dass durch die Verwendung des Begriffs „kann“ eine Leistungsbestimmung nach billigem Ermessen eröffnet wird (vgl. BAG 10. Mai 2005 – 9 AZR 294/04 – zu B II 2 b der Gründe; 3. Dezember 2002 – 9 AZR 457/01 – zu A II 2 a cc (2) der Gründe, BAGE 104, 55; 17. Oktober 1990 – 4 AZR 138/90 -). Die Formulierung „kann“ stellt die Standardformulierung bei Einräumung von Ermessensspielräumen dar und begründet typischerweise Zweifel iSd. § 315 Abs. 1 BGB.
2. § 16 Abs. 5 TV-L eröffnet dem Arbeitgeber bezüglich der Gewährung einer Zulage zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten ein Leistungsbestimmungsrecht nach billigem Ermessen gemäß § 315 Abs. 3 Satz 1 BGB.
a) In Rechtsprechung und Literatur wird überwiegend angenommen, dass § 16 Abs. 5 TV-L auf der Rechtsfolgenseite ein Leistungsbestimmungsrecht iSd. § 315 BGB vorsieht (vgl. LAG Düsseldorf 16. Juni 2010 – 12 Sa 475/10 – Rn. 18; 27. Februar 2009 – 9 Sa 1335/08 – Rn. 21; Breier/Dassau/Kiefer/Thivessen TV-L Stand Februar 2010 Teil B 1 § 16 Rn. 65; BeckOK TV-L/Felix Stand 1. März 2014 § 16 Rn. 32m; Gaumann/Held öAT 2010, 126; aA wohl Fieberg in Fürst GKÖD Bd. IV Stand März 2008 E § 16 Rn. 32c).
b) Dies trifft jedenfalls insoweit zu, als über die Gewährung einer Zulage zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten zu entscheiden ist.
aa) Der Wortlaut des § 16 Abs. 5 TV-L lässt nicht auf die Einräumung freien Ermessens schließen. Er verwendet den Begriff „kann“ ohne weitere Ergänzung.
bb) Der tarifliche Gesamtzusammenhang lässt nicht erkennen, ob die Tarifvertragsparteien freies oder gebundenes Ermessen eröffnen wollten. § 16 Abs. 5 TV-L weist nur zu § 16 Abs. 2 Satz 4 TV-L insoweit einen Bezug auf, als dem Arbeitgeber auch dort „zur Deckung des Personalbedarfs“ eine Ermessensentscheidung ermöglicht wird. Bei dieser Vorschrift stellt sich jedoch ebenfalls die Frage, ob dem Arbeitgeber freies oder billiges Ermessen eingeräumt wird (offengelassen von BAG 5. Juni 2014 – 6 AZR 1008/12 – Rn. 21; 23. September 2010 – 6 AZR 174/09 – Rn. 17).
cc) Sinn und Zweck des § 16 Abs. 5 TV-L sprechen für eine Bindung des Arbeitgebers an den Maßstab des billigen Ermessens bei der Entscheidung über die Leistung einer Zulage zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten.
(1) Das Wesensmerkmal der Billigkeit iSd. § 315 Abs. 3 Satz 1 BGB ist die Berücksichtigung der Interessen beider Vertragsparteien. Eine Leistungsbestimmung entspricht billigem Ermessen, wenn die wesentlichen Umstände des Falls abgewogen und die beiderseitigen Interessen angemessen berücksichtigt worden sind (st. Rspr., vgl. BAG 9. April 2014 – 10 AZR 637/13 – Rn. 26 mwN).
(2) Bei der Frage des Ausgleichs höherer Lebenshaltungskosten liegt eine Berücksichtigung der Arbeitnehmerinteressen nahe, denn der einzelne betroffene Arbeitnehmer hat die höheren Lebenshaltungskosten zu tragen. § 16 Abs. 5 Satz 1 TV-L eröffnet eine Möglichkeit des Ausgleichs solcher Kosten. Es stehen sich zwei finanzielle Interessen gegenüber. Der Arbeitgeber hat unter Beachtung des Grundsatzes der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung ein Interesse an möglichst geringen Personalkosten, der Arbeitnehmer hat ein Interesse an einer entlastenden Ausgleichsleistung. Diese Konstellation lässt darauf schließen, dass eine Berücksichtigung beider Interessen im Rahmen einer Entscheidung nach billigem Ermessen von den Tarifvertragsparteien beabsichtigt ist. Jedenfalls bestehen keine Anhaltspunkte für die Einräumung freien Ermessens.
dd) Auch die Tarifgeschichte spricht nicht für die Gewährung freien Ermessens. § 27 Abschn. C BAT sah ebenso wie § 24 Abs. 2 MTArb und § 21a Abs. 4 BMT-G keine Leistung für den Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten vor, auch wenn diese Vorschrift ursprünglich mit Blick auf die hohen Lebenshaltungskosten in Ballungsräumen geschaffen wurde (vgl. Clemens/Scheuring/Steingen/Wiese BAT Stand Mai 2002 Teil I § 27 Abschn. C Erl. 1). Nach § 27 Abschn. C BAT konnte dem Angestellten nur, soweit dies zur Deckung des Personalbedarfs erforderlich war, im Rahmen der dafür verfügbaren Mittel anstelle der ihm zustehenden Lebensaltersstufe bzw. Stufe der Grundvergütung eine um bis zu höchstens vier Lebensaltersstufen bzw. Stufen höhere Grundvergütung vorweg gewährt werden. Das Bundesarbeitsgericht hat hierzu entschieden, dass diese Entscheidung nach billigem Ermessen zu treffen ist (BAG 26. Mai 1994 – 6 AZR 955/93 – zu II 1 a der Gründe).
ee) Die vom Landesarbeitsgericht angeführten Argumente gegen eine Bindung des Arbeitgebers an billiges Ermessen verfangen bezüglich der Tatbestandsvoraussetzung des Ausgleichs höherer Lebenshaltungskosten nicht.
(1) Das Landesarbeitsgericht weist zutreffend darauf hin, dass die Tarifvertragsparteien keine Kriterien angegeben haben, an denen eine Billigkeitsentscheidung ausgerichtet werden könnte, und dass sich die Entscheidung angesichts der schwer zu treffenden Abgrenzung zwischen einer Stadt und ihrem näheren Umfeld sowie einem Ballungsraum im Verhältnis zu anderen Ballungszentren schwierig gestaltet. Zu Recht wirft das Landesarbeitsgericht auch die Frage auf, ob die höheren Lebenshaltungskosten in einem Ballungszentrum durch die höheren Beförderungskosten aus dem Umfeld in Ausgleich gebracht werden können.
(2) Das Landesarbeitsgericht übersieht jedoch, dass die genannten Problemstellungen bei der Prüfung der objektiven Tatbestandsvoraussetzung des Vorliegens „höherer“ Lebenshaltungskosten und nicht bei der Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite anfallen. § 16 Abs. 5 Satz 1 TV-L sieht nur bei Erfüllung zumindest einer der dort angeführten Voraussetzungen die Möglichkeit der Gewährung einer tariflichen Zulage vor (vgl. zu dem insoweit vergleichbaren § 16 Abs. 2 Satz 4 TV-L BAG 5. Juni 2014 – 6 AZR 1008/12 – Rn. 18). Es bedarf daher auf der Tatbestandsebene der Beurteilung, ob „höhere“ Lebenshaltungskosten gegeben sind. Dabei ist eine vergleichende Betrachtung vorzunehmen, denn „höhere“ Lebenshaltungskosten können nur in einem Verhältnis zu niedrigeren Kosten vorliegen. Als Vergleichsmaßstab sind durchschnittliche Lebenshaltungskosten anzusetzen, denn deren Tragen stellt keine erhöhte und damit ausgleichswürdige Belastung dar. Die vom Landesarbeitsgericht aufgezeigten Probleme der Bestimmung durchschnittlicher und „höherer“ Lebenshaltungskosten bestehen daher unabhängig davon, ob auf der Rechtsfolgenseite eine Entscheidung nach billigem oder freiem Ermessen eröffnet wird.
(3) Die Gewährung freien Ermessens kann entgegen der Überlegung des Landesarbeitsgerichts schließlich nicht damit begründet werden, dass eine Zulagengewährung gravierende finanzielle Konsequenzen für den Arbeitgeber haben kann. Diese Auswirkungen können im Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigt werden. Bei Gewährung einer Zulage sind die finanziellen Folgen in Abhängigkeit von der Höhe der Zulage zu beachten.
II. Das Landesarbeitsgericht hat jedoch zutreffend entschieden, dass die ablehnende Entscheidung des beklagten Landes hier auch bei Berücksichtigung der Bindung an billiges Ermessen gemäß § 315 Abs. 3 Satz 1 BGB im Ergebnis nicht zu beanstanden ist.
1. Zu Gunsten der Klägerin kann festgehalten werden, dass die Tatbestandsvoraussetzung höherer Lebenshaltungskosten nach § 16 Abs. 5 Satz 1 TV-L unstreitig erfüllt ist. Im Schreiben des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 5. August 2009 wird ausdrücklich angeführt, dass die „Lebenshaltungskosten in Stuttgart zweifelsohne höher als in anderen Städten oder im ländlichen Bereich“ sind. Die „beträchtlichen Schwierigkeiten der Ermittlung zwischenörtlicher Preis- und Kostenunterschiede“ (so zur Ballungsraumzulage für Beamte BVerfG 6. März 2007 – 2 BvR 556/04 – Rn. 74, BVerfGE 117, 330) sind hier folglich nicht zu bewältigen. Die Klägerin arbeitet in Stuttgart und hat dort auch ihren Lebensmittelpunkt.
2. § 16 Abs. 5 Satz 2 TV-L würde dem beklagten Land daher die Möglichkeit eröffnen, der Klägerin eine Zulage in Höhe von bis zu 20 vH der Stufe 2 der Entgeltgruppe 9 TV-L als Ausgleich für höhere Lebenshaltungskosten zu bezahlen. Die Klägerin geht zutreffend davon aus, dass bei Beschäftigten der Entgeltgruppe 9 TV-L, die bereits mit der Stufe 4 ihre Endstufe erreicht haben (vgl. zu Beschäftigten im Justizdienst 12.1. der Entgeltordnung als Anlage A zum TV-L), nicht der Unterschiedsbetrag zu der nicht erreichbaren Stufe 5, sondern die Zulage gemäß § 16 Abs. 5 Satz 2 TV-L geleistet werden kann (vgl. Breier/Dassau/Kiefer/Thivessen TV-L Stand August 2012/Februar 2010 Teil B 1 § 16 Rn. 62).
3. Die Klägerin hat aber keinen Anspruch auf diese Zulage. Dies hat das Landesarbeitsgericht rechtsfehlerfrei entschieden. Die seitens des beklagten Landes getroffene Entscheidung entspricht angesichts der angeführten Haushaltslage der Billigkeit gemäß § 315 Abs. 3 Satz 1 BGB und ist folglich für die Klägerin verbindlich.
a) Die Leistungsbestimmung nach billigem Ermessen verlangt eine Abwägung der wechselseitigen Interessen nach verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Wertentscheidungen, den allgemeinen Wertungsgrundsätzen der Verhältnismäßigkeit und Angemessenheit sowie der Verkehrssitte und Zumutbarkeit. In die Abwägung sind alle Umstände des Einzelfalls einzubeziehen. Welche Umstände dies im Einzelnen sind, hängt auch von der Art der Leistungsbestimmung ab, die der Berechtigte zu treffen hat (BAG 10. Juli 2013 – 10 AZR 915/12 – Rn. 28, BAGE 145, 341). Maßgeblich ist der Zeitpunkt, in dem der Arbeitgeber die Ermessensentscheidung zu treffen hat. Die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass die Leistungsbestimmung der Billigkeit entspricht, hat der Bestimmungsberechtigte zu tragen. Dem Inhaber des Bestimmungsrechts nach § 315 Abs. 1 BGB verbleibt für die rechtsgestaltende Leistungsbestimmung ein nach billigem Ermessen auszufüllender Spielraum. Innerhalb des Spielraums können dem Bestimmungsberechtigten mehrere Entscheidungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen (BAG 15. Januar 2014 – 10 AZR 243/13 – Rn. 33 mwN).
b) Ob die Entscheidung der Billigkeit entspricht, unterliegt nach § 315 Abs. 3 Satz 2 BGB der vollen gerichtlichen Kontrolle. Diese Sachentscheidung ist neben den zu berücksichtigenden Umständen des Einzelfalls vorrangig den Tatsachengerichten vorbehalten (BAG 15. Mai 2013 – 10 AZR 679/12 – Rn. 35). Welche Folgen hieraus für die Reichweite der Überprüfung für das Revisionsgericht zu ziehen sind (vgl. dazu BAG 7. Juli 2011 – 6 AZR 151/10 – Rn. 33), kann hier dahinstehen. Die Entscheidung des Landesarbeitsgerichts hält auch einer uneingeschränkten Überprüfung stand.
aa) Das Landesarbeitsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass das beklagte Land eine Ermessensentscheidung getroffen hat, auch wenn es dieser die Durchführungshinweise des Finanzministeriums zugrunde gelegt hat. Diese entfalten als verwaltungsinterne öffentlich-rechtliche Vorgaben zwar keine unmittelbare Wirkung im Arbeitsverhältnis der Klägerin (vgl. BAG 23. September 2010 – 6 AZR 174/09 – Rn. 20). Sie können aber – auch im Interesse der Gleichbehandlung der Beschäftigten – eine Leitlinie für die Entscheidung im Einzelfall vorzeichnen. Orientiert sich die entscheidende Stelle an dieser Vorgabe, so trifft sie eine eigene Ermessensentscheidung, auch wenn diese inhaltlich den Durchführungshinweisen entspricht. Das Landesarbeitsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass sich die gerichtliche Kontrolle der Entscheidung auf das Ergebnis bezieht.
bb) Im Ergebnis durfte das beklagte Land der Klägerin die begehrte Zulage mit Blick auf die Haushaltslage verweigern. Die begehrte Leistung ist nicht die einzig ermessensfehlerfreie Entscheidung.
(1) In der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ist anerkannt, dass eine angespannte Haushaltslage im Rahmen des personalwirtschaftlichen Ermessens zur Sicherstellung einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung zu berücksichtigen ist (vgl. BAG 13. Dezember 2001 – 8 AZR 94/01 – zu B IV 2 b cc der Gründe; 17. Mai 2001 – 8 AZR 692/00 – zu B II 4 e cc der Gründe; 17. Oktober 1990 – 4 AZR 138/90 -). Dies gilt auch für die nach § 16 Abs. 5 TV-L zu treffende Ermessensentscheidung. Es handelt sich um ein zu beachtendes finanzielles Interesse des Arbeitgebers. Das Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung ist zudem in haushaltsrechtlichen Vorschriften verankert (hier § 7 Abs. 1 Satz 1 der Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg (LHO) vom 19. Oktober 1971). Aus dem Umstand, dass § 16 Abs. 5 Satz 1 TV-L im Gegensatz zu § 27 Abschn. C BAT nicht zur Voraussetzung hat, dass eine Zulage „im Rahmen der dafür verfügbaren Mittel“ gewährt werden kann, ist nicht zu schließen, dass die Haushaltslage bei der Entscheidung über die Zulagengewährung bedeutungslos ist. Soweit dem öffentlichen Arbeitgeber ein Ermessen zusteht, hat er die finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt und eine etwaige Begrenzung der vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Mittel zu beachten (vgl. Breier/Dassau/Kiefer/Thivessen TV-L Stand Februar 2010 Teil B 1 § 16 Rn. 65).
(2) Das beklagte Land hat seine ablehnende Entscheidung hier bezogen auf den gesamten Zeitraum seit der Antragstellung im April 2009 mit einer angespannten Haushaltslage begründet. Nach den Feststellungen des Landesarbeitsgerichts ist dies nachvollziehbar, denn demnach befand sich das beklagte Land im April 2009 in einer Wirtschaftskrise mit der Folge niedriger Steuereinnahmen und einer Rekordverschuldung von 4,8 Mrd. Euro im Doppelhaushalt 2010/2011. Angesichts einer wirtschaftlichen Erholung habe für das Jahr 2012 dann zwar ein ausgeglichener Haushalt vorgelegt werden können, für den Doppelhaushalt 2013/2014 habe die Deckungslücke aber bereits wieder 2,5 Mrd. Euro betragen. Diese Feststellungen hat die Revision nicht angegriffen. Soweit sie auf den ausgeglichenen Haushalt für das Jahr 2012 hinweist, lässt diese kurzzeitige Erholung nicht darauf schließen, dass die begehrte Zulage nicht mit Blick auf eine angespannte Haushaltslage und das Ziel der Haushaltskonsolidierung verweigert werden könnte. Auch der Vortrag der Klägerin, wonach in ihrer Dienststelle noch erhebliches Einsparpotential vorhanden sei, verwehrt dem beklagten Land nicht die Berufung auf die Haushaltssituation. Etwaige einzelne Verstöße gegen das Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung müssten zwar korrigiert werden. Die erzielten Einsparungen könnten dann zur Haushaltskonsolidierung beitragen. Die Klägerin kann daraus aber nicht ableiten, dass das beklagte Land eingesparte Mittel zu ihren Gunsten zu verwenden hat. Das beklagte Land durfte daher für den gesamten Zeitraum zwischen der Antragstellung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Landesarbeitsgericht sein Interesse an einer Haushaltskonsolidierung gegen das Interesse der Klägerin an der Gewährung der Zulage stellen.
(3) Mit dem Landesarbeitsgericht ist im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass diese finanziellen Interessen des beklagten Landes die der Klägerin überwiegen. Die Klägerin begründet ihren Anspruch allein mit den hohen Lebenshaltungskosten in Stuttgart. Hierbei handelt es sich um keine besondere persönliche Situation der Klägerin, denn diese Kosten betreffen alle Beschäftigten des beklagten Landes, deren Dienststelle in Stuttgart liegt und die deshalb in Stuttgart oder Umgebung leben. In der Folge ist aus Sicht des beklagten Landes zu berücksichtigen, dass eine erhebliche Anzahl anderer in Stuttgart Beschäftigter im Falle einer Gewährung der Zulage an die Klägerin unter Bezugnahme auf den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz ebenso eine entsprechende Zulage einfordern könnten. Die dadurch entstehenden Kosten wären erheblich, da in der Landeshauptstadt zahlreiche Landesbehörden angesiedelt sind. Dies gilt auch bei einer befristeten Gewährung der Zulage nach § 16 Abs. 5 Satz 3 TV-L. Vor diesem Hintergrund ist bei Berücksichtigung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 LHO ein Überwiegen der Interessen des beklagten Landes begründbar. § 16 Abs. 5 TV-L wird dadurch nicht der Anwendungsbereich entzogen. Es handelt sich vielmehr um das Ergebnis des tariflich vorgesehenen Abwägungsprozesses.
(4) Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin den geltend gemachten Anspruch bei einer entspannten Haushaltslage hätte. Dies würde voraussetzen, dass es sich hierbei um die einzig ermessensfehlerfreie Entscheidung handelt (vgl. BAG 23. September 2010 – 6 AZR 174/09 – Rn. 17). Das beklagte Land hätte jedoch auch bei einer besseren finanziellen Situation einen Ermessensspielraum bezüglich der Mittelverwendung. Dem Vortrag der Klägerin ist nicht zu entnehmen, dass nur die Gewährung der Zulage der Billigkeit entspräche. Dies gilt erst recht für die Forderung der Zulage in maximaler Höhe.
(5) Durch die ablehnende Entscheidung wird die Klägerin nicht in ihren verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 GG verletzt. Soweit die Revision dies anführt, gibt sie hierfür keine Begründung.
cc) Die Entscheidung des Landesarbeitsgerichts erweist sich entgegen der Auffassung der Revision auch nicht wegen der Unterlassung des Einholens einer Tarifauskunft als fehlerhaft. Eine Tarifauskunft darf nicht darauf gerichtet sein, eine prozessentscheidende Rechtsfrage zu beantworten. Die Auslegung von Tarifverträgen und tariflichen Begriffen ist vielmehr Sache des Gerichts (vgl. BAG 19. Dezember 2013 – 6 AZR 94/12 – Rn. 40). Die Revision legt schon nicht dar, zu welchem Thema eine Tarifauskunft hätte eingeholt werden müssen. Die Frage der Wahrung billigen Ermessens ist eine einzelfallbezogene Tarifanwendung, die nicht zum Gegenstand einer Tarifauskunft gemacht werden könnte.
III. Der geltend gemachte Anspruch kann auch nicht auf den allgemeinen arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz gestützt werden.
1. Der arbeitsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz wird unabhängig von seiner umstrittenen dogmatischen Herleitung inhaltlich durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) bestimmt. Er verbietet die sachlich ungerechtfertigte Schlechterstellung einzelner Arbeitnehmer gegenüber anderen Arbeitnehmern in vergleichbarer Lage und die sachfremde Gruppenbildung durch den Arbeitgeber (vgl. nur BAG 21. November 2013 – 6 AZR 23/12 – Rn. 72; 16. Mai 2013 – 6 AZR 619/11 – Rn. 42). Sachfremd ist eine Differenzierung, wenn es für die unterschiedliche Behandlung keine billigenswerten Gründe gibt, wenn die Regelung mit anderen Worten für eine am Gleichheitsgedanken orientierte Betrachtung willkürlich ist (vgl. BAG 25. Oktober 2012 – 2 AZR 552/11 – Rn. 62). Der Verstoß gegen den arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz hat zur Folge, dass die gleichheitswidrig benachteiligten Arbeitnehmer von dem Arbeitgeber die vorenthaltene Leistung verlangen können, von der sie ohne sachlichen Grund ausgeschlossen wurden (vgl. BAG 19. Dezember 2013 – 6 AZR 145/12 – Rn. 42; ErfK/Preis 14. Aufl. § 611 BGB Rn. 606; Schaub/Linck ArbR-HdB 15. Aufl. § 112 Rn. 31).
2. Die Voraussetzungen eines Anspruchs nach dem arbeitsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz sind hier nicht erfüllt.
a) Die Klägerin hat keine Arbeitnehmer benannt, welche die Zulage nach § 16 Abs. 5 TV-L zum Ausgleich höherer Lebenshaltungskosten erhalten.
b) Es ist entgegen der Ansicht der Revision auch keine sachlich ungerechtfertigte Schlechterstellung gegenüber anderen Arbeitnehmern gegeben, weil die Zulage nach den Durchführungshinweisen des Finanzministeriums zu § 16 Abs. 5 TV-L bei Neueinstellungen begrenzt bewilligt werden könnte. Zum einen legt die Klägerin nicht dar, dass das beklagte Land entsprechend verfährt. Zum anderen liegen unterschiedliche Sachverhalte vor, die eine unterschiedliche Handhabung rechtfertigen würden. Die Durchführungshinweise beziehen sich insoweit auf eine andere Tatbestandsvoraussetzung des § 16 Abs. 5 Satz 1 TV-L, nämlich auf die Zulagengewährung zur Deckung des Personalbedarfs. Deren Zielsetzung der Begegnung von Personalgewinnungsschwierigkeiten (vgl. zu § 16 Abs. 2 Satz 4 TV-L BAG 5. Juni 2014 – 6 AZR 1008/12 – Rn. 28; vgl. auch 21. November 2013 – 6 AZR 23/12 – Rn. 47) ist gänzlich anders als die Unterstützung von Beschäftigten bei der Bewältigung höherer Lebenshaltungskosten.
c) Auch die von der Revision angenommene ungerechtfertigte Gleichbehandlung von Arbeitnehmern mit höheren Lebenshaltungskosten in der Stadt und niedrigeren Lebenshaltungskosten auf dem Land kann den geltend gemachten Anspruch nicht stützen. Die Klägerin ist nicht von einer Begünstigung ausgenommen. Sie fühlt sich vielmehr zu Unrecht gleichbehandelt und erstrebt eine Besserstellung gegenüber der Vergleichsgruppe der Beschäftigten im ländlichen Raum. Eine solche Rechtsfolge begründet der allgemeine arbeitsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz jedoch nicht (BAG 19. Dezember 2013 – 6 AZR 145/12 – Rn. 43).
IV. Die Klägerin hat nach § 97 Abs. 1 ZPO die Kosten ihrer erfolglosen Revision zu tragen.
Fischermeier
Spelge
Krumbiegel
Kammann
Cl. Peter