Auf die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 2. wird der Beschluss des Landesarbeitsgerichts Niedersachsen vom 25. Januar 2024 – 6 TaBV 48/23 – aufgehoben.
Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 2. wird der Beschluss des Arbeitsgerichts Hannover vom 4. Mai 2023 – 13 BV 5/22 – abgeändert.
Der Antrag zu 1. wird abgewiesen.
Ist bei Stellenbesetzungsverfahren im öffentlichen Dienst nach den einschlägigen (landes-)personalvertretungsrechtlichen Vorschriften der Gesamtpersonalrat zu beteiligen, folgt aus dem Prinzip des Gleichlaufs der Beteiligungsebenen auch im Bereich der einstufigen Verwaltung für die schwerbehindertenvertretungsrechtliche Beteiligung die Zuständigkeit der Gesamtschwerbehindertenvertretung.
A. Die Beteiligten streiten darüber, ob bei bestimmten Stellenbesetzungsverfahren die nach dem Sozialgesetzbuch Neuntes Buch – Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen – (SGB IX) vorgesehenen Unterrichtungs-, Erörterungs-, Teilnahme- und Einsichtsrechte in die Zuständigkeit der antragstellenden Schwerbehindertenvertretung oder der im Verfahren zu 3. beteiligten Gesamtschwerbehindertenvertretung fallen.
2Die Stadtverwaltung der Landeshauptstadt Hannover, deren Oberbürgermeister im Rechtsbeschwerdeverfahren als Beteiligter zu 2. gehört wurde, ist in verschiedene Dezernate und Fachbereiche gegliedert. Dem Dezernat I ist ua. der Fachbereich „Personal und Organisation“ zugeordnet, dem Dezernat V ua. der städtische Eigenbetrieb S. Bei den einzelnen Dienststellen im Sinn des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes (NPersVG) sind Personalräte und Schwerbehindertenvertretungen gebildet sowie bei der Gesamtdienststelle, deren Leiter der Beteiligte zu 2. ist, ein Gesamtpersonalrat und die zu 3. beteiligte Gesamtschwerbehindertenvertretung. Die zu 1. beteiligte Antragstellerin ist die bei dem Eigenbetrieb S gebildete, vom Landesarbeitsgericht als „örtliche“ bezeichnete Schwerbehindertenvertretung.
3Im Rahmen von Stellenbesetzungsverfahren, die Stellen mit einer Vergütung nach Entgeltgruppe 12 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst im Bereich der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände (TVöD/VKA) oder höher zum Gegenstand haben, entscheidet nach den Feststellungen des Landesarbeitsgerichts „letztendlich der Oberbürgermeister bzw. das Dezernat I über die Einstellung“. Für Stellen bis einschließlich Entgeltgruppe 11 TVöD/VKA ist diese Entscheidungsbefugnis auf die einzelnen Fachbereiche delegiert. Seit September 2021 wird bei den die S betreffenden Besetzungsverfahren von Stellen, die mit Entgeltgruppe 12 TVöD/VKA oder höher dotiert sind, nicht mehr die antragstellende Schwerbehindertenvertretung, sondern die Gesamtschwerbehindertenvertretung beteiligt. Daraufhin hat die zu 1. beteiligte Schwerbehindertenvertretung das vorliegende Verfahren eingeleitet und die Feststellung ihrer Zuständigkeit für die Beteiligung reklamiert.
4Sie hat zuletzt sinngemäß beantragt
1.
festzustellen, dass sie bei sämtlichen Stellenbesetzungsverfahren, die die S der Landeshauptstadt Hannover betreffen, iSd. § 180 Abs. 6 SGB IX iVm. § 164 Abs. 1, § 178 Abs. 2 Satz 1 SGB IX zu beteiligen ist, es sei denn, der/die Bewerber/in lehnt eine Beteiligung nach § 164 Abs. 1 SGB IX ausdrücklich ab,
hilfsweise
2.
festzustellen, dass sie bei sämtlichen Stellenbesetzungsverfahren, die die S der Landeshauptstadt Hannover betreffen, nach dem Leitfaden Stellenbesetzung der LHH Hannover bei folgenden Verfahrensschritten iSd. § 180 Abs. 6 SGB IX iVm. § 164 Abs. 1 Satz 6, § 178 Abs. 2 Satz 1 SGB IX zu beteiligen ist, es sei denn, der/die Bewerber/in lehnt eine Beteiligung nach § 164 Abs. 1 SGB IX ausdrücklich ab:
a)
Teilnahme am „Startschussgespräch“
b)
Unterrichtung über Bewerbungen
c)
Teilnahme am Termin zur Auswahl der einzuladenden Bewerber
d)
Teilnahme an den Vorstellungsrunden
e)
Unterrichtung über und Anhörung zu Auswahl und Einstellung.
5Der Oberbürgermeister hat beantragt, den Antrag abzuweisen und im Wesentlichen die Auffassung vertreten, bei den streitbefangenen Stellenbesetzungsverfahren sei nicht die antragstellende Schwerbehindertenvertretung, sondern die Gesamtschwerbehindertenvertretung zu beteiligen. Das folge aus einem Gleichlauf der personalvertretungsrechtlichen und schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Beteiligungskompetenzen und aus dem Umstand, dass die Wahrnehmung der personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechte bei den vom Antrag umfassten Maßnahmen in die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats falle.
6Die Gesamtschwerbehindertenvertretung hat keinen Antrag gestellt.
7Die Vorinstanzen haben dem Hauptantrag stattgegeben. Mit seiner von Landesarbeitsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde verfolgt der Oberbürgermeister seinen Abweisungsantrag weiter. Die Gesamtschwerbehindertenvertretung stellt weiterhin keinen Antrag.
8B. Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Die Vorinstanzen haben dem hauptsächlich verfolgten Feststellungsbegehren zu Unrecht entsprochen. Dieses ist zulässig, aber unbegründet. Die Beteiligung an den streitbefangenen Stellenbesetzungsverfahren kommt nicht der antragstellenden Schwerbehindertenvertretung zu, sondern fällt in die Zuständigkeit der zu 3. beteiligten Gesamtschwerbehindertenvertretung. Das nur für den Fall der Unzulässigkeit der mit dem Antrag zu 1. reklamierten Feststellung angebrachte (Hilfs-)Begehren zu 2. fällt nicht zur Entscheidung an.
9I. Der Antrag zu 1. ist zulässig, aber unbegründet.
101. Er ist – in der gebotenen Auslegung – zulässig.
11a) Die erstrebte Feststellung bezieht sich nur auf diejenigen Besetzungsverfahren, die die S betreffende und – entgegen der insoweit nicht eingeschränkten Antragsformulierung – mit einer Vergütung ab Entgeltgruppe 12 TVöD/VKA (und höher) bewertete Stellen zum Gegenstand haben. Nur insoweit hat der Beteiligte zu 2. die Zuständigkeit für die Beteiligung der antragstellenden Schwerbehindertenvertretung in Abrede gestellt; entsprechend bestünde für ein „sämtliche“ Stellenbesetzungsverfahren betreffendes Begehren kein besonderes Feststellungsinteresse. Im Übrigen geht es der antragstellenden Schwerbehindertenvertretung ausschließlich um ihre Beteiligung an solchen Stellenbesetzungsverfahren, bei denen schwerbehinderte (bzw. diesen gleichgestellte) Menschen unter den Bewerbern sind, und hierbei konkret um die Unterrichtungs-, Erörterungs-, Teilnahme- und Einsichtsrechte nach § 178 Abs. 2 Sätze 1 und 4 iVm. § 164 Abs. 1 Sätze 4, 7, 8 und 9 SGB IX (vgl. zur Antragsauslegung in einer ähnlichen Konstellation BAG 15. Oktober 2014 – 7 ABR 71/12 – Rn. 11, BAGE 149, 277). Das Feststellungsbegehren umfasst hingegen nicht die Beteiligung an der (generellen) Prüfung des Arbeitgebers nach § 164 Abs. 1 Satz 1 SGB IX, ob freie Arbeitsplätze mit schwerbehinderten Menschen, insbesondere mit bei der Agentur für Arbeit arbeitslos oder arbeitssuchend gemeldeten schwerbehinderten Menschen, besetzt werden können. Dieses Antragsverständnis hat die Schwerbehindertenvertretung im Anhörungstermin vor dem Senat bestätigt.
12b) Mit diesem Verständnis ist der Hauptantrag zulässig.
13aa) Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie macht Beteiligungsrechte als die nach ihrer Ansicht aus § 178 Abs. 2 Sätze 1 und 4 iVm. § 164 Abs. 1 Sätze 4, 7, 8 und 9 SGB IX folgenden eigenen Rechtspositionen – in Abgrenzung zu den in die Zuständigkeit der zu 3. beteiligten Gesamtschwerbehindertenvertretung fallenden Aufgaben – geltend.
14bb) Der Antrag ist hinreichend bestimmt iSv. § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO. Es ist nicht zweifelhaft, für welche einzelnen Maßnahmen bei „Stellenbesetzungsverfahren“ die Antragstellerin ihre Beteiligung reklamiert. Der Beteiligte zu 2. stellt insoweit nicht die schwerbehindertenvertretungsrechtlich vorgegebene Beteiligung „an sich“ in Abrede; streitig ist allein, ob es sich hierbei um eine der Zuständigkeit der Schwerbehindertenvertretung oder der Gesamtschwerbehindertenvertretung zugewiesene Beteiligung handelt.
15cc) Der Antrag genügt den Erfordernissen des § 256 Abs. 1 ZPO. Die geltend gemachte Feststellung betrifft ein Rechtsverhältnis iSv. § 256 Abs. 1 ZPO. Die antragstellende Schwerbehindertenvertretung hat auch das nach dieser Vorschrift erforderliche rechtliche Interesse daran, ihre – von dem Beteiligten zu 2. ausdrücklich in Abrede gestellte – Beteiligung bei den streitbefangenen Stellenbesetzungsverfahren durch richterliche Entscheidung alsbald feststellen zu lassen.
162. Das Landesarbeitsgericht hat zu Recht nach § 83 Abs. 3 ArbGG im Verfahren neben der antragstellenden Schwerbehindertenvertretung die Gesamtschwerbehindertenvertretung als Beteiligte gehört, welche in ihrer schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Position betroffen ist. Hingegen ist nicht – wie jedenfalls förmlich in den Vorinstanzen – als zu 2. Beteiligte die Landeshauptstadt, vertreten durch den Oberbürgermeister, sondern als zu 2. Beteiligter der Oberbürgermeister als Leiter der (Gesamt-)Dienststelle iSv. § 8 Abs. 1 Satz 1 NPersVG (vgl. Bieler/Müller-Fritzsche NPersVG 19. Aufl. § 8 Rn. 12) zu hören. Beteiligt iSv. § 83 Abs. 3 ArbGG ist in einem arbeitsgerichtlichen Verfahren über die Bestimmung der Zuständigkeit der Schwerbehindertenvertretung in Abgrenzung zur Gesamtschwerbehindertenvertretung im Anwendungsbereich des NPersVG der Leiter der (Gesamt-)Dienststelle, der für die Durchführung der beteiligungspflichtigen Maßnahme zuständig ist (vgl. zur Amtszeit einer Schwerbehindertenvertretung nach § 177 SGB IX im Anwendungsbereich des BPersVG BAG 14. September 2022 – 7 ABR 17/21 – Rn. 15, BAGE 179, 98; vgl. zur Anfechtung der Wahl der Schwerbehindertenvertretung BAG 20. Januar 2010 – 7 ABR 39/08 – Rn. 14, BAGE 133, 114; vgl. zum Personalvertretungsrecht BVerwG 24. Februar 2016 – 5 P 2.15 – Rn. 11). Gegen die insoweit erfolgte und im Rechtsbeschwerdeverfahren grundsätzlich mögliche Klarstellung hat in der Anhörung vor dem Senat keiner der Verfahrensbeteiligten Einwendungen erhoben. Deren Rechte – insbesondere nicht das des bis dahin förmlich nicht beteiligten Oberbürgermeisters der Landeshauptstadt Hannover – sind dadurch nicht verkürzt worden, zumal der Oberbürgermeister bereits in den Vorinstanzen als gesetzlicher Vertreter der Landeshauptstadt Hannover in das vorliegende Verfahren eingebunden war. Eine Anhörung von Schwerbehindertenvertretungen anderer Dienststellen war nicht geboten. Deren schwerbehindertenvertretungsrechtliche Position ist nicht tangiert, weil es allein um Besetzungsverfahren von – mit Entgeltgruppe 12 TVöD/VKA oder höher dotierten – Stellen bei dem Eigenbetrieb S geht.
173. Der Hauptantrag ist unbegründet. Für die vom Feststellungsbegehren umfasste Beteiligung ist nicht die antragstellende Schwerbehindertenvertretung, sondern die zu 3. beteiligte Gesamtschwerbehindertenvertretung zuständig.
18a) Das folgt allerdings nicht bereits aus § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 SGB IX (in unmittelbarer Anwendung).
19aa) Nach dieser Vorschrift vertritt die Gesamtschwerbehindertenvertretung die Interessen der schwerbehinderten Menschen in Angelegenheiten, die das Gesamtunternehmen oder mehrere Betriebe oder Dienststellen des Arbeitgebers betreffen und von den Schwerbehindertenvertretungen der einzelnen Betriebe oder Dienststellen nicht geregelt werden können. Die Bestimmung ist erkennbar § 50 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BetrVG nachgebildet, was der (historische) Gesetzgeber auch ausdrücklich verlautbart hat (vgl. zu den Vorläuferbestimmungen nach § 19 f. SchwbG etwa BT-Drs. 7/1515; vgl. iÜ auch etwa Mushoff in Hauck/Noftz SGB IX Stand April 2022 § 180 Rn. 31; Isenhardt in Schlegel/Voelzke jurisPK-SGB IX 4. Aufl. § 180 Rn. 17; LPK-SGB IX/Düwell 6. Aufl. SGB IX § 180 Rn. 33). Daher kann die zu § 50 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BetrVG ergangene Rechtsprechung auch bei der Auslegung von § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 SGB IX herangezogen werden (so auch Schubert in Knittel SGB IX 12. Aufl. § 180 Rn. 35a; LPK-SGB IX/Düwell 6. Aufl. SGB IX § 180 Rn. 33: „hilfreich“).
20bb) § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 SGB IX knüpft die Zuständigkeit der Gesamtschwerbehindertenvertretung an zwei Voraussetzungen, welche kumulativ vorliegen müssen und – anders als offenbar die Rechtsbeschwerde meint – für den Bereich des öffentlichen Dienstes nicht anders zu verstehen sind als für die Privatwirtschaft. Zum einen muss die Angelegenheit mehrere Dienststellen „des Arbeitgebers“ betreffen; zum anderen darf sie von den Schwerbehindertenvertretungen der einzelnen Dienststellen nicht geregelt werden können.
21cc) Ausgehend von diesen Maßgaben folgt die erstrebte Feststellung nicht unmittelbar aus § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 SGB IX. Es fehlt – unter Heranziehung einschlägiger Rechtsprechung zu § 50 Abs. 1 BetrVG – jedenfalls an der zweiten Voraussetzung. Die Beteiligung bei personellen Einzelmaßnahmen bzw. diesen vorgelagerten Maßnahmen erfordert regelmäßig keine „überbetriebliche Regelung“ bzw. führt nicht zur „Unmöglichkeit“ einer Regelung der örtlichen betrieblichen Vertretung (vgl. zur Einstellung: BAG 22. Oktober 2019 – 1 ABR 13/18 – Rn. 11; 12. Juni 2019 – 1 ABR 5/18 – Rn. 31 ff., BAGE 167, 43; zur Versetzung etwa BAG 26. Januar 1993 – 1 AZR 303/92 – zu II 2 der Gründe; vgl. aus dem Schrifttum etwa Fitting BetrVG 32. Aufl. § 50 Rn. 55 mwN; Richardi BetrVG/Annuß 17. Aufl. BetrVG § 50 Rn. 35 mwN). Entgegen der von der Rechtsbeschwerde vertretenen – und in der Anhörung vor dem Senat vertieften – Ansicht liegt auch kein Fall des „Nichtregelnkönnens“ wegen einer (an dieser Stelle noch zu Gunsten der Antragstellerin zu unterstellenden) personalvertretungsrechtlich vorgegebenen Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats vor. Diese Argumentation beruht auf der Prämisse, bereits Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 von § 180 Abs. 6 SGB IX beinhalte für den öffentlichen Dienst eine konzeptionell besonders ausgestaltete Kongruenz der personalvertretungs- und schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Beteiligungskompetenzen. Ein solcher Gleichklang oder Gleichlauf drückt sich jedoch ausdrücklich erst in den Sätzen 3 und 4 von § 180 Abs. 6 SGB IX aus.
22b) Anders als von der Rechtsbeschwerde angenommen, ist auch keine teleologische Reduktion von § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 SGB IX dahin angezeigt, dass im Bereich des öffentlichen Dienstes die zweite Voraussetzung nicht greift, um einen umfassenden Gleichklang der personalvertretungsrechtlichen und schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Vertretungsebenen zu gewährleisten.
23aa) Die teleologische Reduktion einer Vorschrift gehört zu den anerkannten Auslegungsgrundsätzen und ist als solche von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass sie die nach ihrem Wortlaut anzuwendende Vorschrift hinsichtlich eines Teils der von ihr erfassten Fälle für gleichwohl unanwendbar hält, weil Sinn und Zweck, Entstehungsgeschichte und Zusammenhang der einschlägigen Regelung gegen eine uneingeschränkte Anwendung sprechen. Ausgehend vom Gesetzeszweck wird der zu weit gefasste Wortlaut auf den Anwendungsbereich reduziert, welcher der ratio legis entspricht. Sie kommt allerdings nur in Betracht, wenn sich eine verdeckte Regelungslücke im Sinn einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes feststellen lässt. Dies setzt voraus, dass sich die betreffende Vorschrift gemessen an ihrer zugrunde liegenden Regelungsabsicht in dem Sinn als unvollständig erweisen würde, dass sie einen erforderlichen Ausnahmetatbestand nicht aufweist und ihre wortgetreue Anwendung demnach zu zweckwidrigen Ergebnissen führen und das gesetzgeberische Ziel deutlich verfehlen würde. Ob eine solche Regelungslücke vorhanden ist, ist vom Standpunkt des Gesetzes und der ihm zugrunde liegenden Regelungsabsicht zu beurteilen. Sie kann sich auch erst aus einer weiteren Rechtsentwicklung ergeben (zum Ganzen BAG 24. Mai 2023 – 7 ABR 21/21 – Rn. 22 mwN, BAGE 181, 102).
24bb) Es fehlt in mehrfacher Hinsicht schon an einer (planwidrigen) Regelungslücke.
25(1) Zum einen wäre die Entbehrlichkeit der zweiten Voraussetzung (Nichtregelnkönnen der Angelegenheit in den einzelnen Dienststellen) des § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 SGB IX – ungeachtet der Frage, ob eine teleologische Reduktion dem Grunde nach überhaupt in Bezug auf die Nichtanwendung einzelner Normvoraussetzungen in Betracht kommt – bereits deswegen nicht angezeigt, weil über die Bezugnahme für die mehrstufigen Verwaltungen in § 180 Abs. 6 Satz 2 SGB IX ein deutlicher Wille des Gesetzgebers zum Ausdruck kommt, sämtliche – wenn auch aus dem Bereich der Betriebsverfassung stammende – Voraussetzungen von § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 SGB IX auch auf den Bereich des öffentlichen Dienstes zu übertragen (vgl. hierzu auch Mushoff in Hauck/Noftz SGB IX Stand April 2022 § 180 Rn. 39).
26(2) Zum anderen hat der (historische) Gesetzgeber seinen Willen zum Festhalten am Erfordernis des kumulativen Vorliegens beider Voraussetzungen aus § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 SGB IX bzw. dessen Vorgängervorschrift gerade auch im Bereich des öffentlichen Dienstes ausdrücklich bekundet. Im Bericht und Antrag des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung (11. Ausschuss) zu dem von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts (BT-Drs. 7/656), der in § 19f Abs. 5 Satz 1 SchwbG eine dem heutigen § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 1 SGB IX inhaltsgleiche Regelung enthielt, heißt es ausdrücklich (BT-Drs. 7/1515 S. 13 zu § 19f):
„Der Antrag der CDU/CSU-Fraktion, in Absatz 5 Satz 1 das Wort ‚und‘ durch das Wort ‚oder‘ zu ersetzen, wurde von der Mehrheit des Ausschusses abgelehnt. Absatz 5 Satz 1 regelt die Zuständigkeit der Stufenvertretung des Vertrauensmannes der Schwerbehinderten entsprechend § 50 Abs. 1 Satz 1 des Betriebsverfassungsgesetzes und in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 6 des Schwerbeschädigtengesetzes. Diese Regelung hat sich bewährt und in der Praxis auch des öffentlichen Dienstes zu keinen unüberwindbaren Schwierigkeiten geführt, die eine Abänderung erforderlich machten.“
27Im Zuge späterer Reformen des Schwerbehindertenvertretungsrechts ist dieser Punkt – soweit ersichtlich – nicht noch einmal Gegenstand der Diskussion gewesen (vgl. zum Ganzen auch Neumann/Pahlen/Greiner/Winkler/Westphal/Krohne/Pahlen 15. Aufl. SGB IX § 180 Rn. 11).
28c) Zutreffend hat das Landesarbeitsgericht auch eine Zuständigkeit der Gesamtschwerbehindertenvertretung nach § 180 Abs. 6 Satz 1 Halbs. 1 Satzteil 2 SGB IX („sowie die Interessen der schwerbehinderten Menschen, die in … einer Dienststelle tätig sind, für die eine Schwerbehindertenvertretung nicht gewählt ist“) verneint. Bei dem Eigenbetrieb S ist eine Schwerbehindertenvertretung – die Antragstellerin – gewählt.
29d) Ebenso ist die auf eine entsprechende Geltung des Satzes 1 von § 180 Abs. 6 SGB IX verweisende Kompetenznorm des § 180 Abs. 6 Satz 2 SGB IX nicht einschlägig. Sie betrifft die Konzern-, Bezirks- und Hauptschwerbehindertenvertretung sowie die Schwerbehindertenvertretung der obersten Dienstbehörde, wenn bei einer mehrstufigen Verwaltung Stufenvertretungen nicht gewählt sind. Damit hebt die Norm auf die nach § 180 Abs. 3 SGB IX im Geschäftsbereich mehrstufiger Verwaltungen gebildeten Vertretungen ab (hier im Bereich der niedersächsischen Personalvertretung iVm. § 47 NPersVG). Die zu 3. Beteiligte ist die nach § 180 Abs. 1 Satz 1 SGB IX (iVm. § 49 NPersVG) gewählte Vertretung.
30e) Eine Zuständigkeit der zu 3. beteiligten Gesamtschwerbehindertenvertretung für die streitbefangene Beteiligung folgt gleichfalls nicht aus einer unmittelbaren Anwendung von § 180 Abs. 6 Satz 3 Halbs. 1 SGB IX. Die Vorschrift eröffnet eine Kompetenz nach ihrem Wortlaut allein für die „nach Satz 2“ (von § 180 Abs. 6 SGB IX) „zuständige Schwerbehindertenvertretung“, mithin die Konzern-, Bezirks- und Hauptschwerbehindertenvertretung sowie die Schwerbehindertenvertretung der obersten Dienstbehörde, wenn bei einer mehrstufigen Verwaltung Stufenvertretungen nicht gewählt sind.
31f) Entgegen der Annahme des Landesarbeitsgerichts ergibt sich die Zuständigkeit der zu 3. beteiligten Gesamtschwerbehindertenvertretung für die streitbefangenen Angelegenheiten aber aus einer analogen Anwendung des in § 180 Abs. 6 Sätze 3 und 4 SGB IX verankerten Prinzips der Symmetrie der personalvertretungs- und schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Beteiligungsverhältnisse. Die Vorschriften basieren – ebenso wie § 180 Abs. 3 SGB IX – auf der konzeptionellen Maßgabe, dass für die Beteiligung der Schwerbehindertenvertretungen in Dienststellen die in den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und der Länder ausgeformte Dienststellenverfassung gilt (vgl. dazu auch Düwell jurisPR-ArbR 4/2020 Anm. 4), welche wiederum – vor allem in Ansehung der materiell-rechtlichen Ausgestaltung der Interessenvertretung schwerbehinderter Menschen – einen Gleichlauf der Zuständigkeiten der personalvertretungsrechtlichen (hier: Gesamtpersonalrat) und schwerbehindertenvertretungsrechtlichen (hier: Gesamtschwerbehindertenvertretung) Vertretungsebenen gebietet.
32aa) Eine Analogie setzt voraus, dass das Gesetz eine planwidrige Regelungslücke aufweist und der zu beurteilende Sachverhalt in rechtlicher Hinsicht soweit mit dem Tatbestand, den der Gesetzgeber geregelt hat, vergleichbar ist, dass angenommen werden kann, der Gesetzgeber wäre bei einer Interessenabwägung, bei der er sich von den gleichen Grundsätzen hätte leiten lassen wie bei dem Erlass der herangezogenen Gesetzesvorschrift, zu dem gleichen Abwägungsergebnis gekommen (vgl. zB BGH 9. Januar 2024 – II ZB 20/22 – Rn. 14; BAG 23. Oktober 2019 – 7 ABR 7/18 – Rn. 20, BAGE 168, 204 jew. mwN).
33bb) Das ist hier der Fall.
34(1) Eine Regelungslücke liegt insoweit vor, als es in von § 180 Abs. 1 Satz 1 SGB IX erfassten Geschäftsbereichen von Verwaltungen, bei denen ein Gesamtpersonalrat errichtet ist und demzufolge die Schwerbehindertenvertretungen der einzelnen Dienststellen eine Gesamtschwerbehindertenvertretung wählen, an einer ausdrücklichen Regelung zur Zuständigkeitsverteilung für die Fälle fehlt, in denen in persönlichen Angelegenheiten schwerbehinderter Menschen eine Entscheidung auf der Ebene der Gesamtdienststelle getroffen wird.
35(2) Die Planwidrigkeit dieser Regelungslücke äußert sich in der Normgenese (vgl. zur historischen Entwicklung auch Cramer SchwbG 5. Aufl. § 27 Rn. 8a). Der von der Bundesregierung eingebrachte Gesetzesentwurf zur ersten Änderung des Schwerbehindertengesetzes (SchwbG; BT-Drs. 10/3138), welches seinerzeit in § 24 Abs. 5 SchwbG dem heutigen § 180 Abs. 6 Sätze 1 und 2 SGB IX nahezu wortgleiche Regelungen enthielt, sah die Einfügung des (heutigen) Satzes 3 hinter § 24 Abs. 5 Satz 2 SchwbG vor (BT-Drs. 10/3138 S. 9). Begründet wurde dies wie folgt (S. 23):
„Bei persönlichen Angelegenheiten Schwerbehinderter, über die eine übergeordnete Dienststelle entscheidet, haben sich in der Praxis Zweifelsfragen ergeben, ob der örtliche Vertrauensmann oder der Bezirks- bzw. Hauptvertrauensmann der entscheidenden übergeordneten Dienststelle zuständig und zu beteiligen ist. Nach vergleichbaren Regelungen der Personalvertretungsgesetze ist in persönlichen Angelegenheiten, über die eine übergeordnete Dienststelle entscheidet, die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung des Personalrats zu beteiligen. Die Ergänzung stellt klar, daß in diesen Fällen, in denen die übergeordnete Dienststelle entscheidet, der jeweilige Stufenvertrauensmann zuständig ist. Dieser hat den örtlichen Vertrauensmann zu beteiligen, damit diesem Gelegenheit gegeben wird, aus seiner Kenntnis der örtlichen Verhältnisse der Beschäftigungsdienststelle in der persönlichen Angelegenheit des Schwerbehinderten Stellung zu nehmen.“
36Der Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung (11. Ausschuss), der sich neben dem genannten Regierungsentwurf auch mit dem seitens der Fraktion der SPD eingebrachten Gesetzesentwurf (BT-Drs. 10/1731) zu befassen hatte, übernahm den Vorschlag der Bundesregierung, nahm in seine Beschlussempfehlung (BT-Drs. 10/5673 S. 18) jedoch zusätzlich den (heutigen) Satz 4 auf. Zur Begründung ist insoweit ausgeführt worden (BT-Drs. 10/5701 S. 12):
„Der neue Satz 4 trägt den besonderen Fällen Rechnung, in denen abweichend von der Regel in einem Landespersonalvertretungsgesetz der Personalrat der Beschäftigungsbehörde auch dann zu beteiligen ist, wenn eine übergeordnete Dienststelle zur Entscheidung berufen ist. In derartigen Fällen soll es daher bei der Beteiligung der örtlichen Schwerbehindertenvertretung (…) bleiben.
Die Vorschrift entspricht im übrigen dem Gesetzentwurf der Bundesregierung.“
37Dies verdeutlicht die Intention des Gesetzgebers, für den Bereich der persönlichen Angelegenheiten im öffentlichen Dienst einen Gleichklang der personalvertretungs- und schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Zuständigkeiten sicherzustellen, wobei sich die angeführten „Zweifelsfragen“ auf mehrstufig-hierarchische Verwaltungsbereiche beziehen, bei denen bei der übergeordneten Dienststelle gebildete beteiligungsfähige Stufenvertretungen bestehen. Anzeichen für ein „beredtes“ Schweigen des Gesetzgebers, aus dem geschlossen werden könnte, im Bereich der einstufigen Verwaltung davon abweichend eine Inkongruenz der personal- und schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Zuständigkeiten in Kauf nehmen zu wollen, finden sich nicht. Vielmehr zeigt der Anlass für die Gesetzesänderung (Zweifelsfragen „in der Praxis“), dass der Gesetzgeber für den öffentlichen Dienst „insgesamt“ eine am Gleichlauf der Vertretungsebenen orientierte Regelung treffen wollte. Soweit ersichtlich wurde diese Frage auch im Rahmen späterer Reformen des Schwerbehindertenvertretungsrechts nicht mehr thematisiert, sodass sich kein gesetzgeberischer Wille dahingehend erkennen lässt, bei einstufiger Verwaltung werde ein Auseinanderfallen der personalvertretungsrechtlichen und schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Zuständigkeits„ebenen“ bewusst hingenommen. Vor diesem (historischen) Hintergrund steht der Annahme einer planwidrigen Regelungslücke schließlich nicht entgegen, dass § 44i iVm. § 44h Abs. 3 und 5 SGB II ausdrückliche Gleichklang- bzw. Abgrenzungsregelungen enthalten. Bei diesen Vorschriften handelt es sich um spezielle und ausschließlich für gemeinsame Einrichtungen („Jobcenter“) iSd. SGB II geltende Bestimmungen, die den dortigen organisatorischen Besonderheiten Rechnung tragen.
38(3) Es besteht eine vergleichbare Interessenlage. Der mit § 180 Abs. 6 Sätze 3 und 4 SGB IX (bzw. deren Vorgängerregelungen) verfolgte – und in den zitierten Gesetzesmaterialien verlautbarte – Zweck, in persönlichen Angelegenheiten schwerbehinderter Menschen die personal- und schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Zuständigkeiten zu synchronisieren (vgl. hierzu auch Schubert in Knittel SGB IX 12. Aufl. § 180 Rn. 39 f. unter Bezugnahme auf Cramer SchwbG 5. Aufl. § 27 Rn. 8a), greift auch bei einem einstufigen Verwaltungsaufbau. Zum einen besteht kein Unterschied in der besonderen Schutzbedürftigkeit schwerbehinderter Menschen bei „persönlichen Angelegenheiten“ (ausf. zu diesem Aspekt BAG 22. September 2021 – 7 ABR 23/20 – Rn. 33). Zum anderen entstünde infolge des Auseinanderfallens der Beteiligungsebenen im Bereich der Personalvertretung und der Schwerbehindertenvertretung zwar keine Vertretungslücke, wohl aber ein Vertretungsdefizit. Bei einer Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats wäre die konkrete Durchführung der schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Beteiligung trotz des in § 182 Abs. 1 SGB IX niedergelegten allgemeinen Gebots der engen Zusammenarbeit der Vertretungen nicht in gleichem Maße ausgestaltet, denn ein Teilnahmerecht an Sitzungen des Gesamtpersonalrats entsprechend § 180 Abs. 7 iVm. § 178 Abs. 4 Sätze 1 und 2 SGB IX kommt allein der Gesamtschwerbehindertenvertretung – und nicht der Schwerbehindertenvertretung – zu (ausf. dazu Düwell jurisPR-ArbR 16/2024 Anm. 6 und LPK-SGB IX/Düwell 6. Aufl. SGB IX § 180 Rn. 41).
39(4) Gegenteiliges folgt nicht aus der Entscheidung des Senats vom 19. Oktober 2022 (- 7 ABR 27/21 – BAGE 179, 188), in der ein Gebot des Gleichlaufs betriebsverfassungs- und schwerbehindertenvertretungsrechtlicher Interessenvertretung mit Blick auf die Amtszeit von Betriebsrat und Schwerbehindertenvertretung verneint worden ist. Die Entscheidung verhält sich nicht zu einem in den schwerbehindertenvertretungsrechtlichen Zuständigkeitsbestimmungen für die Konzern-, Gesamt-, Bezirks- und Hauptschwerbehindertenvertretung ausdrücklich niedergelegten – und konkret für den öffentlichen Dienst besonders ausgestalteten – Prinzip.
40cc) Die entsprechende Geltung des in § 180 Abs. 6 Sätze 3 und 4 SGB IX ausdrücklich verfassten Prinzips der Kongruenz von personalvertretungs- und schwerbehindertenvertretungsrechtlicher Beteiligung („Symmetrie der Beteiligungsverhältnisse“) führt vorliegend dazu, dass die beanspruchte Beteiligung in die Zuständigkeit der Gesamtschwerbehindertenvertretung und nicht der Schwerbehindertenvertretung fällt. Es besteht ein Gleichlauf mit der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats.
41(1) Es handelt sich bei den Maßnahmen, für die die Beteiligung geltend gemacht wird, um „persönliche Angelegenheiten schwerbehinderter Menschen“.
42(a) Persönliche Angelegenheiten sind ua. diejenigen Maßnahmen, die mit Einstellungen im weitesten Sinne zusammenhängen (vgl. zu § 84 BPersVG etwa Richardi/Dörner/Weber/Annuß/Benecke 6. Aufl. BPersVG § 84 Rn. 7; vgl. auch BeckOK BPersVG/Else Stand 1. April 2025 BPersVG § 84 Rn. 11).
43(b) Die von der Antragstellerin begehrte Beteiligung nach § 178 Abs. 2 Sätze 1 und 4 iVm. § 164 Abs. 1 Sätze 4, 7, 8 und 9 SGB IX umfasst ausschließlich konkrete Stellenbesetzungsverfahren, an denen schwerbehinderte Bewerber beteiligt sind, und damit Einstellungen im vorgenannten Sinn. Die erstrebte Beteiligung betrifft schwerbehinderte Menschen auch nicht nur als Gruppe (vgl. hierzu BAG 22. September 2021 – 7 ABR 23/20 – Rn. 33).
44(2) Bei den vom Antrag umfassten Maßnahmen ist in personalvertretungsrechtlicher Hinsicht der Gesamtpersonalrat zu beteiligen. Darüber streiten die Beteiligten letztlich nicht; die Zuständigkeit folgt aus § 80 Abs. 1 Satz 1 NPersVG.
45(a) Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 NPersVG ist der Gesamtpersonalrat bei allen Maßnahmen zu beteiligen, für die die Gesamtdienststelle zuständig ist und die nicht nur den Bereich der Stammdienststelle betreffen. Das ist auch dann der Fall, wenn der Leiter der Gesamtdienststelle in einer Angelegenheit tätig wird, die zwar nur eine verselbständigte Dienststelle betrifft, ihm aber die Entscheidungsbefugnis vorbehalten ist. Die Kompetenzverteilung zwischen dem Personalrat und dem Gesamtpersonalrat bestimmt sich damit nach der Entscheidungsbefugnis der Dienststellenleitung (vgl. zum Ganzen OVG Lüneburg 28. August 2014 – 18 LP 3/14 – juris-Rn. 29 mwN ua. unter Bezugnahme auf BAG 25. November 2010 – 2 AZR 171/09 – Rn. 28; vgl. auch Bieler/Müller-Fritzsche NPersVG 19. Aufl. § 80 Rn. 2 f.; Fricke in Fricke/Bender/Dierßen/Otte/Thommes NPersVG 8. Aufl. § 80 Rn. 1 ff.).
46(b) Hinsichtlich der die Beteiligungspflicht auslösenden verfahrensgegenständlichen Maßnahmen ist – als (Leiter der) Gesamtdienststelle – der zu 2. beteiligte Oberbürgermeister entscheidungsbefugt. Auch das steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit und entspricht den vom Landesarbeitsgericht getroffenen (rechtstatsächlichen) Feststellungen. Das einschlägige Kommunalverfassungs- und Personalvertretungsrecht schließt eine solche Annahme jedenfalls nicht aus.
47(aa) Ob der Dienststellenleiter nach der Behördenorganisation und den gesetzlichen Vorschriften für bestimmte Maßnahmen zuständig ist, ist keine personalvertretungsrechtliche, sondern eine behördenrechtliche Frage (BVerwG 26. Januar 1968 – VII P 10.66 – zu II der Gründe, BVerwGE 29, 74).
48(bb) Vorliegend ergibt sich die rechtliche Möglichkeit der Zuständigkeit des zu 2. Beteiligten (auch) für die verfahrensgegenständlichen Stellenbesetzungsverfahren (einschließlich der abschließenden Einstellungsentscheidungsbefugnis) aus den einschlägigen Vorgaben des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG).
49(aaa) Danach ist die Oberbürgermeisterin oder der Oberbürgermeister Hauptverwaltungsbeamter, führt die nicht unter § 85 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 NKomVG fallenden Geschäfte der laufenden Verwaltung, leitet und beaufsichtigt die Verwaltung, regelt die Geschäftsverteilung im Rahmen der Richtlinien der Vertretung und vertritt die Kommune nach außen in allen Rechts- und Verwaltungsgeschäften sowie in gerichtlichen Verfahren (vgl. § 7 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2, § 85 Abs. 1 Nr. 7, Abs. 3 Satz 1 und § 86 Abs. 1 Satz 2 NKomVG). Nach § 107 Abs. 4 Satz 2 NKomVG beschließt der Hauptausschuss (bzw. der Verwaltungsausschuss, vgl. § 7 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 NKomVG) im Einvernehmen mit der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten ua. über die Einstellung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern; er kann diese Befugnisse allgemein oder für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmern der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten übertragen.
50(bbb) Vorliegend ist eine konkrete Delegation zwar nicht festgestellt. Keiner der Beteiligten hat aber die Zuständigkeit des Haupt-/Verwaltungsausschusses für die streitbefangenen Maßnahmen thematisiert, sodass von einer Delegation auf den Oberbürgermeister ausgegangen werden kann; sie ist im niedersächsischen Kommunalverfassungsrecht jedenfalls angelegt. Da nach den nicht angegriffenen Feststellungen in der angefochtenen Entscheidung „letztendlich der Oberbürgermeister bzw. das Dezernat I über die Einstellung“ entscheidet und es sich bei dem Dezernat I um das Personaldezernat handelt, kann ebenso unterstellt werden, dass die entsprechende Befugnis zwar intern auf das Personaldezernat delegiert, sie aber weiterhin dem Oberbürgermeister (als Gesamtdienststellenleiter) zuzurechnen ist (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation auch OVG Lüneburg 28. August 2014 – 18 LP 3/14 – juris-Rn. 29), schon weil das Personaldezernat den Oberbürgermeister nach § 8 Abs. 1 NPersVG vertritt. Die „Übertragung“ von Befugnissen auf die jeweiligen Fachämter bzw. Dezernate hinsichtlich niedriger dotierter Stellen (Entgeltgruppen bis einschließlich Entgeltgruppe 11 TVöD/VKA) nach den verwaltungsinternen Regelungen – insbesondere dem zur Akte gereichten und Bestandteil der Feststellungen der angefochtenen Entscheidung gewordenen Organisationsrundschreiben Nr. 03/2000 bzgl. der Entscheidung über Einstellungen (und auch den damit vorangehenden Verfahren zur Stellenbesetzung) – bezieht sich auf nach dem Antrag nicht streitbefangene Maßnahmen.
51(cc) Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 NPersVG handelt für die Dienststelle ihre Leitung. Nach Satz 2 der Vorschrift kann diese sich durch in der Sache zuständige und entscheidungsbefugte Beschäftigte vertreten lassen, die – so Satz 4 – von der Dienststelle generell zu bestimmen sind. Die Kompetenzen der Dienststellenleitung sind insoweit Maßstab der Befugnisse der Personalvertretung (Bieler/Müller-Fritzsche NPersVG 19. Aufl. § 8 Rn. 4). Die Dienststellenleitung ist in erster Linie Verhandlungspartnerin der Personalvertretung (LT-Drs. Niedersachsen 12/4370 S. 101; vgl. auch Fricke in Fricke/Bender/Dierßen/Otte/Thommes NPersVG 8. Aufl. § 8 Rn. 1, vgl. für den Gesamtpersonalrat § 49 Rn. 2). In Kommunalbehörden ist regelmäßig der Hauptverwaltungsbeamte vertretungsbefugt (Bieler/Müller-Fritzsche NPersVG 19. Aufl. § 8 Rn. 12). Liegt demzufolge hinsichtlich der verfahrensgegenständlichen Maßnahmen die Entscheidungsbefugnis beim Oberbürgermeister als Leiter der Gesamtdienststelle, ist der Gesamtpersonalrat nach § 80 Abs. 1 Satz 1 NPersVG zu beteiligen.
52(3) Die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats bedingt die Zuständigkeit der zu 3. beteiligten Gesamtschwerbehindertenvertretung.
53(a) Es liegt kein Fall einer „Rückausnahme“ nach § 180 Abs. 6 Satz 4 SGB IX (entsprechend) vor, die wiederum eine Zuständigkeit des Personalrats und in der Folge der Schwerbehindertenvertretung begründete. Die Vorschrift regelt für den Fall, dass – hier nicht vorliegende – landespersonalvertretungsrechtliche Regelungen bestehen, die auch im Falle der Entscheidung durch eine übergeordnete Dienststelle (Gesamtdienststelle) die Zuständigkeit der örtlichen Personalvertretung anordnen, sowohl die Schwerbehindertenvertretung als auch die Personalvertretung „der gleichen Stufe“ beteiligt werden (vgl. ausf. hierzu auch LPK-SGB IX/Düwell 6. Aufl. SGB IX § 180 Rn. 66 ff.; vgl. zu § 27 SchwbG Cramer SchwbG 5. Aufl. § 27 Rn. 8a). Sofern die binnenorganisatorischen Regelungen der Stadt Hannover – wie etwa im internen Leitfaden zur Stellenbesetzung – eine Beteiligung der örtlichen Schwerbehindertenvertretung an einzelnen Schritten der Stellenbesetzungsverfahren vorsehen, führte dies nicht zu einer Rückausnahme iSv. § 180 Abs. 6 Satz 4 SGB IX (entsprechend). Denn der Gesetzgeber hatte bei der „Rückausnahme“ nur gesetzliche – sprich landespersonalvertretungsrechtliche – Regelungen vor Augen (vgl. BT-Drs. 10/5701 S. 12). Überdies darf nach § 82 NPersVG weder durch Tarifvertrag, Vereinbarung nach § 81 NPersVG oder Dienstvereinbarung nach § 78 NPersVG von den Vorschriften des NPersVG abgewichen werden. Dies soll auch für die Erweiterung von Rechten des Personalrats durch untergesetzliche Regelungen gelten (vgl. Bieler/Müller-Fritzsche NPersVG 19. Aufl. § 82 Rn. 1).
54(b) Die entsprechende Anwendung von § 180 Abs. 6 Satz 3 Halbs. 2 SGB IX führt ebenfalls nicht zu einem Beteiligungsrecht der Schwerbehindertenvertretung im Sinn des angebrachten Antrags, wohl aber – was nicht verfahrensgegenständlich ist – zu einer Verpflichtung der zu 3. beteiligten Gesamtschwerbehindertenvertretung, hinsichtlich der streitbefangenen Maßnahmen der zu 1. beteiligten Schwerbehindertenvertretung Gelegenheit zur Äußerung zu geben (und diese damit „mittelbar“ zu beteiligen).
55II. Über den (Hilfs-)Antrag zu 2. hatte der Senat nicht zu befinden, da dieser ersichtlich – und von der Antragstellerin in der Anhörung vor dem Senat bestätigt – nur dann zur Entscheidung anfallen sollte, wenn der (Haupt-)Antrag zu 1. als nicht zulässig angesehen wird. Diese Bedingung ist nicht eingetreten.
Schmidt
Klose
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