Urteilskopf
81 I 239
39. Arręt du 3 juin 1955 dans la cause G. contre Direction générale des CFF.
Regeste
Disziplinargerichtsbarkeit. Art. 117 OG. Gegen eine auf Art. 55 BtG gestützte Auflösung des Dienstverhältnisses, die sich in Wirklichkeit als disziplinarische Entlassung erweist, ist die Disziplinarbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (Erw. 1). Art. 31, Abs. 4 BtG. Begriff der schweren oder fortgesetzten Dienstpflichtverletzung (Erw. 2). - Anwendung im konkreten Fall (Erw. 3). Art. 31, Abs. 2 BtG. Eine disziplinarische Entlassung soll im allgemeinen nicht ohne vorherige Warnung des Beamten verfügt werden (Erw. 4). Art. 31, Abs. 3 BtG. Verbindung von zwei Disziplinarstrafen (Erw. 5).
Sachverhalt ab Seite 239
BGE 81 I 239 S. 239
A.- G., qui est né en 1929, est entré au service des CFF le 1er avril 1946. Il a été tout d'abord apprenti de gare BGE 81 I 239 S. 240dans diverses localités. Bien qu'il eűt échoué aux examens de fin d'apprentissage en janvier 1948, il fut nommé aspirant, le 1er avril suivant. Il subit un second échec aux męmes examens, en juillet 1948, puis finit par ętre reçu ŕ sa troisičme tentative, en septembre 1949. Le 1er septembre 1949, il fut nommé commis de gare 2 ŕ Estavayer, puis, le 1er janvier 1953, commis de gare 1.Dčs le début de son activité aux CFF, sa conduite donna lieu ŕ des plaintes. Alors qu'il était aspirant, sa nomination au poste de commis fut retardée et il fut menacé de renvoi, notamment parce qu'on lui reprochait de manquer de politesse envers la clientčle et de travailler superficiellement. Du mois de septembre 1949, date de sa nomination comme commis de gare, et jusqu'au mois d'aoűt 1953, il a été puni dix fois d'amendes allant de un ŕ cinq francs pour des fautes disciplinaires. Il s'agissait de négligences dues ŕ la légčreté et qui, dans sept cas, avaient mis en péril la sécurité de l'exploitation.En aoűt 1953, l'Administration ouvrit contre lui une enquęte disciplinaire. Le 23 octobre suivant, il reçut communication des charges retenues contre lui. Ces charges étaient les suivantes:1) A quatre reprises et dans l'exercice de ses fonctions, les 29 juillet, 6 aoűt et 3 novembre 1950 et le 23 aoűt 1953, G. a expédié comme bagage accompagné son propre canoë en utilisant d'une maničre abusive des permis de libre parcours établis ŕ son nom et au nom de sa femme et en indiquant des poids inférieurs au poids réel. Il a ainsi bénéficié indűment d'une remise partielle des frais de transport.2) Le 16 juillet 1952, il s'est endormi au bureau aprčs avoir libéré la voie d'entrée en gare et a dű ętre réveillé pour l'expédition du train 1604.3) Le 31 juillet 1953, il a fait preuve de négligence et de nonchalance lors de la réception du train 1613 ŕ Estavayer. Il ne se trouvait pas, ŕ l'arrivée, sur le quai de la gare. BGE 81 I 239 S. 241 4) En octobre 1953, au cours de l'enquęte disciplinaire, il a porté contre un chef de gare de graves accusations reconnues injustifiées (escroqueries, abandon de service, mensonges, corruption de personnel, insultes ŕ la clientčle) et l'a accusé en outre de "mauvais service se traduisant par de trop fréquentes irrégularités et état d'esprit déplorable et inadmissible".Le 3 novembre 1953, G. écrivit ŕ l'Administration une lettre par laquelle il affirme qu'aprčs avoir pris connaissance du dossier, il ne conteste pas les faits retenus ŕ sa charge.Le 3 décembre 1953, le directeur du 1er arrondissement des CFF résilia les rapports de service de G. en vertu de l'art. 55 StF, ŕ partir du 31 mars 1954 au soir et décida de lui allouer l'indemnité prévue ŕ l'art. 34 des statuts de la Caisse de pensions et de secours des CFF. Cette décision est, en bref, motivée comme il suit:Comme apprenti déjŕ, G. a fait preuve de défauts de caractčre graves et incompatibles avec la discipline de l'administration. Ses connaissances professionnelles sont insuffisantes. Il n'est parvenu au grade de commis qu'aprčs trois examens. Depuis lors, il n'a cessé de se rendre coupable d'infractions aux prescriptions de service. Les accusations portées contre son chef manifestent son caractčre agressif et insociable. Les défauts de caractčre ainsi relevés constituent les justes motifs que vise l'art. 55 StF.
B.- G. recourut ŕ la Direction générale des CFF en concluant ŕ l'annulation de la décision prise, le 3 décembre 1953, par la Direction du 1er arrondissement et au prononcé d'une sanction moins sévčre.Le 18 octobre 1954, cependant, la Direction générale rejeta le recours, en bref par les motifs suivants:Les défauts de caractčre du recourant sont manifestes. Il avait été nommé dans l'espoir que l'âge apporterait une amélioration, mais cette attente a été déçue. La situation a au contraire empiré, malgré les nombreux avertissements que G. a reçus pendant les huit années BGE 81 I 239 S. 242qu'il a passées dans les gares. On ne saurait, dans ces conditions, obliger la direction du 1er arrondissement ŕ conserver un agent qui est incapable de s'adapter aux exigences de l'exploitation et en qui elle n'a plus confiance.
C.- Contre cette décision, G. a formé un recours par lequel il conclut ŕ ce qu'il plaise au Tribunal fédéral:"principalement, annuler la décision dont est recours, ordonner un complément d'enquęte dans le sens des motifs invoqués et prendre une nouvelle décision impliquant une sanction disciplinaire, ŕ l'exclusion de la révocation ou de la mise au provisoire;"subsidiairement, réformer la décision dont est recours et, statuant en l'état, prendre une nouvelle décision impliquant sanction disciplinaire ŕ l'exclusion de la révocation ou de la mise au provisoire."Il allčgue en résumé:Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (RO 56 I 494, consid. 1), la décision entreprise constitue en réalité non pas une résiliation des rapports de service fondée sur l'art. 55 StF, mais une révocation disciplinaire, car elle est justifiée effectivement par des fautes de discipline. Le recourant critique longuement l'esprit dans lequel l'enquęte administrative aurait été faite. Il affirme que męme si tous les faits invoqués par l'Administration étaient indiscutablement établis, ils ne permettraient pas de conclure ŕ l'existence, chez le recourant, de défauts de caractčre incompatibles avec ses fonctions; qu'enfin, ces faits ne justifieraient qu'une sanction disciplinaire d'une gravité moyenne.
D.- Dans sa réponse, la Direction générale des CFF conclut ŕ ce qu'il plaise au Tribunal fédéral prononcer:- principalement que le recours est irrecevable,- subsidiairement qu'il est rejeté, la décision attaquée étant confirmée.
E.- Aprčs le dépôt de la réplique, oů le recourant a maintenu que l'art. 55 StF n'est pas applicable et que la révocation ni męme la mise au provisoire ne se justifient en l'espčce, le Tribunal fédéral a délibéré, le 1er avril 1955, sur la recevabilité du recours, en tant que recours disciplinaire. Il a tranché cette question par l'affirmative. BGE 81 I 239 S. 243
F.- Le dépôt d'un état récapitulatif des violations des devoirs de service commises par G. a été requis de l'Administration. Cette pičce a été produite, le 30 avril 1955 et le recourant a présenté des observations complémentaires ŕ ce sujet.
G.- A l'audience de ce jour, les représentants des parties ont plaidé. Le recourant lui-męme a eu la parole aprčs les plaidoiries.
H.- Devant le Tribunal fédéral, le recourant a requis un complément d'enquęte. La Cour n'a pas jugé utile de donner suite ŕ cette requęte. Car les faits constitutifs des sept infractions disciplinaires retenues dans la communication faite ŕ G., le 23 octobre 1953, doivent ętre tenus pour constants, vu en particulier les aveux consignés dans la lettre qu'il a adressée ŕ l'Administration, le 3 novembre 1953. Les faits qui ont donné lieu aux dix sanctions disciplinaires précédemment encourues sont constants, eux aussi, le recourant ne les ayant pas contestés par la voie du recours que lui ouvrait l'art. 33 StF et les preuves réunies au cours des enquętes étant concluantes.L'état récapitulatif produit, le 30 avril 1955, mentionne enfin un certain nombre d'autres infractions aux devoirs de service qui n'ont pas été sanctionnées par des peines disciplinaires. Parmi ces faits, le Tribunal fédéral retient ceux qui sont prouvés ŕ satisfaction de droit et constituent en męme temps des fautes du męme genre que celles qui font l'objet du présent litige. Ce sont:a) Le 12 juin 1950, un court-circuit provoqué sur la ligne ŕ haute tension;b) Le 29 avril 1951, un rapport mensonger au sujet de l'endroit oů s'était arręté un train, ce qui risquait de nuire ŕ des collčgues; de fausses accusations portées, auprčs de collčgues, contre un chef de gare, qui aurait prétendument donné l'ordre d'établir le rapport controuvé;c) Le 3 décembre 1952, l'arręt intempestif d'un train, provoqué par le défaut de transmission d'un télégramme;d) Le 31 juillet 1953, contestation mensongčre, pour BGE 81 I 239 S. 244se disculper, de déclarations faites par le chef du bureau de la circulation des trains.Les autres cas mentionnés dans l'état récapitulatif, ou bien sont sans conséquence dans la présente affaire, ou bien ne sont pas établis ŕ satisfaction de droit.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'art. 117 OJ permet de déférer au Tribunal fédéral les décisions par lesquelles l'Administration fédérale prononce, contre ses fonctionnaires, l'une des deux peines disciplinaires les plus graves, ŕ savoir la révocation ou la mise au provisoire (art. 31 StF). La męme voie de droit n'est pas ouverte dans le cas de résiliation des rapports de service pour de justes motifs (art. 55 StF).Dans la présente espčce, l'Administration, se fondant sur l'art. 55 StF, a résilié les rapports de service de G. Elle conteste par conséquent la recevabilité du présent recours. Mais le Tribunal a constamment jugé que le recours est recevable, alors męme que l'Administration fonde le renvoi sur l'art. 55 StF, dčs lors que les motifs invoqués consistent dans des fautes disciplinaires. Car on ne saurait priver le fonctionnaire de son recours au Tribunal fédéral en considérant le renvoi comme une résiliation des rapports de service pour de justes motifs, alors qu'il s'agit en réalité d'une révocation, vu les faits sur lesquels la décision se fonde (RO 56 I 494; 59 I 299; 80 I 84).Les charges retenues contre G. ŕ la clôture de l'enquęte administrative constituent toutes des violations manifestes des devoirs de service (art. 22, 24 et 25 StF). La décision de renvoi prise, le 3 décembre 1953, par la Direction du 1er arrondissement invoque sans doute de graves défauts de caractčre, incompatibles avec la discipline de l'Administration. Mais elle n'indique, comme manifestation de ces défauts, que des violations des devoirs de service, ŕ l'exception toutefois d'une certaine lenteur dans l'assimilation des connaissances professionnelles, grief formulé, BGE 81 I 239 S. 245du reste, d'une façon tout accessoire. De męme, la Direction générale, dans la décision attaquée, justifie la résiliation des rapports de service par le caractčre de G., mais se réfčre exclusivement ŕ l'incompatibilité de ce caractčre avec la discipline de l'Administration. Ce sont donc bien aussi les fautes disciplinaires qu'elle vise, fautes qui, dit-elle, se sont multipliées malgré les nombreux avertissements reçus. L'argumentation, dans la réponse au recours, est essentiellement la męme.Il suit de lŕ que tous les faits reprochés ŕ G. constituent essentiellement des infractions aux devoirs de service qui appellent des sanctions disciplinaires au sens des art. 30 ss. StF.Sans doute les infractions commises par le recourant, dans la mesure surtout oů elles ont été nombreuses et se sont accumulées dans une période relativement courte, dénotent-elles avec certitude des défauts de caractčre. Mais cela est le cas de toutes les violations des devoirs de service graves ou répétées, fussent-elles commises sans intention, par simple négligence. On ne saurait pour autant admettre que l'Administration les considčre comme de justes motifs au sens de l'art. 55 StF et les sanctionne par la résiliation des rapports de service. Elles appellent le prononcé de peines disciplinaires que prévoit l'art. 31 StF. L'Administration ne peut appliquer ŕ son gré soit cette disposition légale, soit l'art. 55 StF. Cela découle déjŕ du texte męme de l'art. 30 al. 1 StF.Enfin, l'Administration ne prétend pas elle-męme que G. ne serait pas responsable des fautes qu'il a commises et que, par conséquent, elles ne pourraient donner lieu ŕ des sanctions disciplinaires contre lui. Au contraire, elle insiste sur l'existence de fraudes, de dol et de négligences coupables. L'examen psychotechnique qu'elle a ordonné dans l'instruction du recours devant la Direction générale n'autorise du reste aucune autre conclusion.Il n'y a donc pas lieu de rechercher si le recours serait recevable dans le cas oů, en plus de violations des devoirs BGE 81 I 239 S. 246de service selon les art. 30 ss. StF, il existerait de justes motifs de résiliation au sens de l'art. 55 StF, question que le Tribunal fédéral avait déjŕ laissée ouverte dans son arręt B., du 22 décembre 1930 (RO 56 I 494, consid. 1). Il n'est pas non plus nécessaire d'examiner si une résiliation des rapports de service pourrait ętre justifiée par l'incompatibilité du caractčre de l'agent avec les exigences de l'Administration, alors męme que cette incompatibilité aurait été révélée par une faute entraînant une peine disciplinaire dans le cas normal. Car il ne pourrait en aller ainsi que s'il s'était agi d'une faute peu grave et que la résiliation ait été prononcée au début de l'engagement. Ces conditions ne sont pas remplies dans la présente espčce.Il suit de lŕ que la décision entreprise doit ętre assimilée ŕ une révocation disciplinaire et que le recours est recevable. L'enquęte administrative satisfait du reste aux exigences de forme de l'art. 32 StF. Le Tribunal fédéral doit donc rechercher si la révocation se justifie en l'espčce et, dans la négative, s'il y a lieu de prononcer la mise au provisoire comme peine principale ou une autre peine, moins sévčre encore.
2. Selon l'art. 31 al. 4 StF, la mise au provisoire et la révocation ne peuvent ętre prononcées que si le fonctionnaire s'est rendu coupable d'infractions graves ou continues aux devoirs de service. Cependant, le Tribunal fédéral a jugé qu'une faute unique peut parfois ętre assez lourde pour justifier ŕ elle seule l'application de l'une de ces peines et que celles-ci, par conséquent, supposent soit une seule infraction grave, soit un ensemble d'infractions qui ne seront pas nécessairement graves, considérées séparément. Dans ce dernier cas, ce sont la répétition et la fréquence des fautes qui - lorsqu'elles portent manifestement atteinte aux intéręts de l'Administration - confčrent au cas le caractčre de gravité qu'exige l'art. 31 al. 4 StF.Sont graves, au sens de cette disposition légale, en BGE 81 I 239 S. 247particulier les infractions qui constituent des délits de droit commun (RO 77 I 88). La gravité de la faute se mesure, d'une part, ŕ des éléments objectifs, c'est-ŕ-dire ŕ l'importance de l'atteinte portée aux intéręts administratifs (RO 76 I 257). De ce point de vue, la peine sert essentiellement ŕ la prévention générale. On tiendra compte, d'autre part, d'éléments subjectifs, c'est-ŕ-dire des penchants révélés par l'infraction et qui inclinent le fonctionnaire ŕ enfreindre les devoirs de sa fonction. A cet égard, la gravité de la faute est plus caractérisée lorsque le fonctionnaire a agi intentionnellement (RO 76 I 259 s.).Enfin, on considérera comme continues les infractions qui constituent une unité en ce sens qu'elles violent le męme devoir de service et qu'elles procčdent du męme défaut dans le caractčre de l'agent ou dans la maničre dont il conçoit ses devoirs professionnels (arręt Koeferli, du 25 janvier 1934).
3. Appliquant ces principes, la Cour apprécie comme il suit les diverses infractions qui font l'objet de la présente procédure disciplinaire.a) Par quatre fois, G. s'est procuré un avantage illégitime en expédiant son propre canoë. Il s'agit lŕ d'incorrections intentionnelles, qui se caractérisent męme comme des délits de droit commun. Elles sont graves en elles-męmes et par leur répétition. Elles le sont plus encore du fait que G., touchant le poids de l'objet ŕ transporter, a fait, en sa qualité de fonctionnaire, de fausses inscriptions sur les titres de transport. Le recourant allčgue que les Chemins de fer fédéraux ne sanctionneraient en général de telles infractions que par des peines légčres. Mais, supposé męme qu'il en soit bien ainsi, le Tribunal fédéral n'aurait pas ŕ apprécier, sur ce point, les motifs d'opportunité que pourrait avoir l'Administration.Le recourant, toutefois, ne s'est ainsi procuré qu'un avantage pécuniaire peu considérable et n'a pas causé ŕ l'Administration un préjudice important ou grave. La gravité des faits réside surtout dans l'absence de scrupules BGE 81 I 239 S. 248et la cupidité que de tels procédés révčlent chez l'agent. (RO 74 I 93.)b) Par deux fois, les 16 juillet 1952 et 31 juillet 1953, parce qu'il était resté dans le bureau, oů il s'était endormi, assoupi ou simplement assis, G., qui avait la responsabilité de la réception d'un train, ne s'est pas trouvé sur le quai lors de l'entrée en gare, de sorte que le train est arrivé sans surveillance. De telles défaillances créent un danger manifeste pour les voyageurs, surtout lorsque, comme c'était le cas le 31 juillet 1953, des enfants se trouvent sur le quai d'arrivée.Ces manquements présentent une certaine gravité en eux-męmes, du fait qu'ils intéressent la sécurité du trafic. Cette gravité est augmentée en l'espčce, parce que avant l'ouverture de l'enquęte administrative, le recourant avait été puni sept fois de légčres amendes pour des fautes du męme ordre et que, parmi les infractions établies, mais non sanctionnées disciplinairement, on en trouve encore deux du męme genre. Cela fait onze cas semblables en quatre ans. Il ne s'agit pas, cependant, d'infractions intentionnelles, mais de négligences qui trahissent une grande légčreté de caractčre. Bien que les fonctionnaires qui s'occupent directement du trafic soient particuličrement exposés ŕ ce genre de fautes, il faut admettre que, sur ce point, G. s'est rendu coupable d'infractions continues ŕ ses devoirs de service.c) Enfin, les accusations que le recourant a portées, au cours de l'enquęte administrative, contre un chef de gare étaient d'une extręme gravité, elles portaient sur des faits constitutifs de délits divers. Or elles se sont révélées tout ŕ fait fausses ou complčtement outrées. G. a dű le reconnaître lui-męme et présenter ses excuses ŕ sa victime.Précédemment, G. n'avait pas été puni pour des faits semblables. Mais il est constant que, par deux fois déjŕ, en avril 1951 et en juillet 1953, il n'avait pas hésité, pour se défendre, ŕ mentir ŕ ses chefs et ŕ des collčgues, faisant BGE 81 I 239 S. 249ainsi porter sur d'autres fonctionnaires des fautes qu'il avait commises lui-męme.Dans ces circonstances, les accusations portées contre Bersot constituaient une grave violation des devoirs de service. Le recourant aurait pu ętre appelé ŕ en répondre pénalement. Elles étaient objectivement trčs préjudiciables ŕ la bonne marche de l'Administration. Subjectivement, elles sont intentionnelles et révčlent un défaut ŕ la fois de jugement et de droiture qui a poussé G. ŕ des actes d'une bassesse manifeste. La faute, cependant, est quelque peu atténuée, parce qu'elle a été commise au cours d'une enquęte disciplinaire et d'interrogatoires qui pouvaient troubler profondément un homme jeune encore.
4. Les infractions qui doivent ętre aujourd'hui sanctionnées disciplinairement portent donc sur la violation de trois des principaux devoirs de service: obligation du fonctionnaire d'accomplir consciencieusement et fidčlement les tâches qui intéressent la sécurité du trafic, de s'abstenir de tout ce qui porte préjudice aux intéręts de la Confédération et de se comporter avec tact et politesse envers ses supérieurs et ses collčgues (art. 22, 24 al. 1 et 25 StF).Il n'est pas nécessaire, cependant, de rechercher si ces manquements justifiaient en eux-męmes la révocation. En effet, le Tribunal fédéral a jugé que cette peine devait, en principe, avoir été précédée d'une mise en garde consistant dans une peine moins grave accompagnée d'une menace de révocation (art. 31 al. 2 StF). Exceptionnellement toutefois, il a admis que la révocation pouvait ętre prononcée, męme sans avertissement préalable, lorsque l'infraction commise était si grave qu'elle révélait, chez son auteur, une mentalité absolument inconciliable avec la qualité de fonctionnaire (RO 74 I 91).Ce cas exceptionnel n'est pas donné en l'espčce. Les négligences dont le recourant s'est rendu coupable, ne le rendaient pas immédiatement impropre ŕ tout service dans les chemins de fer. Il en allait de męme soit des indélicatesses BGE 81 I 239 S. 250qui ont lésé l'Administration, soit des accusations portées contre un collčgue. L'autorité administrative elle-męme était de cet avis, puisque ayant décidé la résiliation des rapports de service, le 3 décembre 1953, pour le 31 mars 1954, elle a laissé ŕ G. la faculté de continuer son travail jusqu'ŕ cette date ou de le quitter plus tôt ŕ son gré.La révocation n'aurait donc pu ętre prononcée en l'espčce que si, précédemment, G. avait été menacé de cette peine ŕ l'occasion d'un prononcé disciplinaire. Or cette condition n'est pas remplie. Les sanctions disciplinaires prises contre le recourant avant la décision du 3 décembre 1953 n'ont jamais été accompagnées d'une menace de révocation. Au contraire, l'Administration a nommé G. aspirant, le 1er avril 1948, bien qu'il eűt échoué ŕ l'examen de fin d'apprentissage, puis commis de gare 2, le 1er septembre 1949, malgré un second échec aux męmes examens. Enfin, elle l'a promu au rang de commis de gare 1, le 1er janvier 1953, quoique, dans l'intervalle, il eűt été puni de huit amendes disciplinaires pour des infractions aux devoirs de service, dont six mettaient en danger la sécurité du trafic. Il suit de lŕ que la révocation ne se justifie pas dans la présente espčce.
5. En revanche, la mise au provisoire s'impose. G., comme on l'a relevé plus haut, a commis des infractions soit graves, soit continues, non seulement ŕ l'un, mais ŕ trois de ses devoirs de service essentiels, malgré la mansuétude dont on a longuement fait preuve ŕ son égard. Il est indispensable notamment que le maintien de ses rapports de service ne dépende désormais que de sa conduite et de son zčle (art. 20 al. 1 RF II) et que l'Administration puisse le renvoyer dčs le moment oů il donnerait lieu ŕ de nouvelles plaintes justi fiées. De męme, il est juste de lui imposer les autres conséquences que la mise au provisoire entraîne, pour le traitement en particulier.De plus, le nombre des infractions graves ou continues qu'il s'agit de sanctionner appelle le prononcé d'une seconde peine disciplinaire (art. 31 al. 3 StF). Etant donné BGE 81 I 239 S. 251que G. a particuličrement manqué d'exactitude et de conscience dans l'accomplissement des actes qui intéressent la sécurité du trafic, il convient de le déplacer disciplinairement (art. 31 al. 1 ch. 5 StF). Il faut que l'Administration puisse l'écarter d'un poste oů il doit prendre la responsabilité de tels actes.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:Admet le recours, annule la décision attaquée; prononce contre G. la mise au provisoire avec déplacement dans une autre fonction.