Urteilskopf
84 I 192
27. Sentenza della II Corte civile 3 luglio 1958 nella causa SA Officine Idroelettriche di Blenio contro Stato del Cantone Ticino.
Regeste
Art. 92 EntG. 1. Zu den "Kanzleigebühren", wie sie für den Eigentumsübergang infolge Enteignung einzig erhoben werden dürfen, sind nicht die Handänderungsgebühren zu rechnen, die die Kantone gemäss Art. 954 ZGB für sich erheben können, sondern nur die eigentlichen Kanzleigebühren (Erw. 1). 2. Begriff der einfachen Kanzleigebühr; welche Schranken sind ihr gezogen? (Erw. 2).
Sachverhalt ab Seite 192
BGE 84 I 192 S. 192 Ritenuto in fatto:
A.- All'inizio del 1956, le Officine Idroelettriche di Blenio SA avviavano la procedura d'espropriazione per ottenere dal patriziato di Biasca i terreni necessari alla costruzione di una centrale idroelettrica. Il 3 maggio 1956, esse conseguivano l'anticipata immissione in possesso conformemente all'art. 76 LEspr. Al momento della chiusura della procedura di espropriazione nel marzo 1957, l'Ufficio del registro fondiario del distretto di Riviera stimava, agli effetti della tassa dovuta per l'iscrizione del trapasso dei terreni a registro fondiario, il valore del terreno espropriato in 166 097 fr. e quello delle costruzioni eseguite dalla Blenio SA sul terreno medesimo, in 579 600 fr.Fondandosi sulla somma di questi due valori e in applicazione dell'art. 11 del decreto legislativo ticinese che stabilisce la tariffa per le operazioni nel registro fondiario, BGE 84 I 192 S. 193l'Ufficio determinava in 8202 fr. 70, pari a 1,1 per cento di 745 697 fr. (166 097 + 579 600), l'ammontare della tassa quale sarebbe stata dovuta in caso di compra-vendita a titolo privato. Per tener conto dell'art. 92 LEspr., secondo cui per il trasferimento della proprietŕ in seguito a espropriazione possono essere riscosse soltanto "tasse di cancelleria", l'Ufficio riduceva detta tassa della metŕ, a 4101 fr. 35. A questo importo aggiungeva, per spese e marche di bollo, 32 fr. 15, cosicchč la tassa complessiva risultň di 4135 fr. 50.
B.- Contestata dalla Blenio SA, la tassazione era confermata dal Dipartimento di giustizia e polizia quale autoritŕ di ricorso in materia di tasse di registro fondiario, con decisione del 4 aprile 1958. Il Dipartimento considerň in sostanza che, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la tassa ticinese di mutazione costituisce una contribuzione mista, ha cioč per metŕ il carattere di un'imposta e per l'altra metŕ quello di una tassa vera e propria, cioč di un "contributo imposto al privato per una specifica operazione che questi richiede allo Stato". Nella fattispecie, l'ufficio del registro si era limitato a esigere la metŕ della tassa che non ha il carattere d'imposta ma č una semplice controprestazione dovuta per l'iscrizione a registro fondiario, cosicchč l'art. 92 LEspr. vietante la riscossione di imposte di mutazione per il trasferimento della proprietŕ in seguito a espropriazione non era certamente violato. Conformemente alle conclusioni cui era giunto il Dipartimento federale di giustizia e polizia in un suo parere non impegnativo rilasciato nel settembre 1957 all'autoritŕ giudicante, questa escluse in particolare, nella sua decisione, che per "tassa di cancelleria" nel senso dell'art. 92 LEspr. dovessero essere intese delle semplici tasse di scritturazione. Il testo francese di tale disposto confermava al contrario che vietata era unicamente la riscossione di "droits de mutation" e cioč di un'imposta, non della tassa di mutazione vera e propria. Per il rimanente, la tassa doveva evidentemente essere computata BGE 84 I 192 S. 194anche sul valore delle costruzioni, giacchč "le costruzioni che il futuro acquirente fa su un terreno non ancora suo appartengono per legge al proprietario del terreno (art. 671 CC)".
C.- La Blenio SA ha interposto in tempo utile un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, chiedendo che, annullata la decisione impugnata, per il trapasso del terreno sia riscossa una semplice "tassa di cancelleria non eccedente 1/10 della tariffa su 166 097 fr." (pari al valore del solo terreno) e che nessuna tassa sia riscossa "sui 579 600 fr. corrispondenti alle opere eseguite dopo l'anticipata immissione in possesso dei fondi e prima del trapasso". A sostegno delle sue conclusioni, essa adduce avantutto che la decisione impugnata viola la nozione di "tassa di cancelleria" a'sensi dell'art. 92 LEspr., tanto piů che, nel Ticino, anche la metŕ della contribuzione mista definita tassa amministrativa dal Tribunale federale "va oltre il valore della prestazione statale, per costituire un compenso per tutto il servizio del registro fondiario". La ricorrente sostiene in secondo luogo che, comunque, la riscossione della tassa anche sul valore delle costruzioni "toglierebbe ogni significato all'anticipata immissione in possesso, rendendola vana a motivo degli aggravi imposti al momento del trapasso".
D.- Nelle sue osservazioni, il Dipartimento cantonale di giustizia e polizia conclude per la reiezione integrale del gravame.Il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) propone invece che il ricorso sia accolto nella misura in cui la tassa d'iscrizione č stata riscossa anche sul valore delle costruzioni, in sostanza perchč sarebbe altrimenti reso abusivamente difficile l'istituto dell'immissione anticipata nel possesso.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. Tanto la ricorrente quanto l'autoritŕ cantonale e, nelle sue osservazioni, il DFGP ammettono che, in materia BGE 84 I 192 S. 195di espropriazione, le tasse che possono essere riscosse per l'iscrizione di un trasferimento della proprietŕ sono disciplinate dall'art. 92 LEspr. Determinante per la risoluzione del presente litigio č dunque la questione se per "tasse di cancelleria", che giusta il citato disposto sole possono essere riscosse per l'iscrizione a registro fondiario del trasferimento della proprietŕ in seguito a espropriazione, debbano essere intese delle tasse di cancelleria vere e proprie (escluse di conseguenza, oltre alle imposte di mutazione, le tasse amministrative che i Cantoni possono per sč stabilire in virtů dell'art. 954 CC) o debbano invece essere intese le tasse di mutazione secondo le tariffe cantonali (esclusa soltanto, quando queste siano riscosse in forma di contribuzione mista, la parte corrispondente a un'imposta).A questo proposito, occorre avantutto costatare che il testo letterale dell'art. 92 LEspr. non č identico nelle tre versioni ufficiali. Mentre il testo italiano distingue fra le "tasse di mutazione" vietate e le "tasse di cancelleria" permesse, i testi francese e tedesco distinguono tra "droits de mutation" risp. "Handänderungssteuern", da una parte, e "émoluments de chancellerie" risp. "Kanzleigebühren", d'altra parte. Se dalla contrapposizione, nella versione italiana, delle tasse di mutazione alle tasse di cancelleria si dovrebbe dedurre che in materia d'espropriazione la legge ha effettivamente inteso escludere ogni tassa che non fosse la retribuzione concreta di una pura attivitŕ di cancelleria, la contrapposizione, nei testi francese e tedesco, dei diritti (imposte) di mutazione alle tasse di cancelleria non giustifica necessariamente la medesima conclusione, sembra al contrario indicare che solo la riscossione d'imposte sarebbe stata esclusa in modo assoluto.In queste circostanze, nessuna conclusione definitiva, in favore dell'una o dell'altra tesi, potrebbe essere tratta dal testo letterale dell'art. 92 LEspr. giŕ a motivo delle versioni divergenti. Aggiungasi che, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il solo testo letterale di una disposizione BGE 84 I 192 S. 196legale non č comunque decisivo per l'interpretazione che le dev'essere data. In altre parole, il testo letterale puň subire un'interpretazione estensiva o restrittiva, semprechč la genesi della legge, i principi fondamentali su cui questa poggia, gli scopi perseguiti e i nessi con altre leggi giustifichino un'interpretazione siffatta (RU 80 II 316).Se č debitamente tenuto conto, in concreto, di questi vari fattori d'interpretazione, bisogna convenire che l'art. 92 LEspr. non ha inteso permettere la riscossione di "tasse di cancelleria" che andassero oltre la controprestazione concreta per l'attivitŕ esplicata, all'atto dell'iscrizione del trapasso, dall'ufficio del registro fondiario.Giŕ i principi fondamentali e gli scopi della legge federale sull'espropriazione giustificano tale conclusione. Infatti, il diritto d'espropriazione puň essere conferito, a norma dell'art. 1 LEspr., soltanto per opere che tornano d'utilitŕ alla Confederazione o a una parte considerevole del paese ovvero per altri scopi di utilitŕ pubblica riconosciuti da una legge federale. Spesso, l'esecuzione di tali opere č sussidiata dalla Confederazione medesima (art. 23 cp. 1 CF). Cosě stando le cose, la ratio legis dell'art. 92 LEspr. non puň manifestamente essere di permettere ai Cantoni la riscossione di tasse elevate sul trapasso di terreni destinati all'esecuzione di un'opera che la procedura d'espropriazione e la concessione, in molti casi, di sussidi federali hanno voluto agevolare. In realtŕ, il disposto citato dev'essere interpretato nel senso che la tassa di cancelleria non deve equivalere a un'imposta, nč giuridicamente nč economicamente. Insomma, la tassa che puň essere riscossa dev'essere una "tassa di cancelleria" e null'altro. Precisamente il testo italiano dell'art. 92 LEspr. esprime in modo chiaro tale concetto, cosicchč esso non puň essere definito errato, ma giusto. L'opinione contraria, espressa dal DFGP nel suo parere del settembre 1957 e fatta propria dall'autoritŕ cantonale, non puň essere condivisa, malgrado il richiamo dell'art. 15 dell'ordinanza federale sulle tasse e le indennitŕ da riscuotere nella procedura BGE 84 I 192 S. 197d'espropriazione, giusta il quale "le tasse da pagare per i provvedimenti di qualsiasi genere presi dall'ufficiale del registro fondiario in seguito all'espropriazione (...) sono determinati in base alle tariffe cantonali in materia di registro fondiario". Infatti, č evidente che quest'ordinanza non puň disciplinare nulla che sostanzialmente sia in contrasto con la legge d'espropriazione, cosicchč il senso dell'art. 15 puň solo essere che le tasse ammissibili in virtů della LEspr. non sono riscosse direttamente dalla Confederazione, ma dai Cantoni conformemente alle loro tariffe.Anche la genesi della LEspr. sta a dimostrare che le tasse di cancelleria dell'art. 92 non includono le tasse di mutazione che i Cantoni possono per sč fissare in virtů dell'art. 954 CC. Al momento dell'emanazione della LEspr., che doveva sostituire la vecchia legge del 10 maggio 1850 la quale escludeva, per il trapasso della proprietŕ in seguito a espropriazione, ogni "imposta od emolumento" (art. 44), sia il Consiglio federale nel suo messaggio alle Camere sia queste nei loro dibattiti rilevarono che come per il passato nessun'imposta poteva essere riscossa mentre sarebbe stata ammissibile la riscossione di una tassa d'iscrizione, "semplice corrispettivo per l'attivitŕ richiesta all'ufficio del registro fondiario" (cfr. FF, ed. ted., 1926 II pag. 92 ad art. 87 del disegno di legge; Bollettino stenografico CN 1928, pag. 822). Nel disegno di legge, l'ammissibilitŕ di tale tassa d'iscrizione non era invero menzionata esplicitamente, giacchč il Consiglio federale s'era limitato a sopprimere il divieto, precedentemente in vigore, di riscuoterla. Fu la Commissione del Consiglio degli Stati a proporre l'aggiunta: "possono soltanto essere riscosse delle tasse di cancelleria; nur Kanzleigebühren; seuls peuvent ętre perçus des émoluments de chancellerie" (cfr. Boll. sten. C.d.S. 1929, pag. 330). Se l'accento č posto sulla parola "cancelleria" (anzichč sull'apparente contrapposizione dei "droits" o "Steuern" agli "émoluments" o "Gebühren" delle versioni francese e tedesca) ed č debitamente BGE 84 I 192 S. 198valutata l'importanza di quel "soltanto" che si ritrova in tutti e tre i testi, non č chi non veda come la legge non volesse manifestamente autorizzare ogni e qualsiasi tassa d'iscrizione che ancora potesse essere ritenuta tale nel senso dell'art. 954 CC, ma solo la controprestazione, appunto, per l'attivitŕ richiesta all'ufficio del registro fondiario in concreto. Certo, il Consiglio federale aveva rilevato, nel suo messaggio, la difficoltŕ di distinguere in singoli casi tra "eigentlichen Gebühren und Steuern". Tale considerazione non puň tuttavia significare che per tasse di cancelleria si debbano intendere anche le tasse di mutazione, giŕ perchč - come č stato rilevato - le tasse di cancelleria sono state introdotte nella legge solo piů tardi, su proposta del Consiglio degli Stati. Tenuto conto di questa circostanza, occorre al contrario riconoscere che l'aggiunta al testo primitivo di una seconda frase autorizzante esplicitamente solo la riscossione di tasse di cancelleria doveva equivalere a una limitazione anche del diritto di riscuotere tasse, che il Consiglio federale aveva ammesso tacitamente e genericamente, abrogando il divieto di massima che vi si riferiva nella legge precedentemente in vigore. Se HESS - Das Enteignungsrecht des Bundes, nota 2 ad art. 92 LEspr. - dice che per tasse di cancelleria s'intendono in primo luogo le tasse di mutazione stabilite dai Cantoni in virtů dell'art. 954 CC, gli č che misconosce precisamente la limitazione esplicita della LEspr. secondo cui possono essere riscosse soltanto tasse di cancelleria.
2. Cosě stando le cose, la decisione impugnata dev'essere annullata e la causa rinviata all'autoritŕ cantonale per fissazione di una semplice tassa di cancelleria. Ciň significa che le autoritŕ del registro fondiario dovranno far astrazione, nel computo della tassa, dalla spesa totale che cagiona allo Stato la tenuta del registro fondiario e dall'interesse che l'operazione riveste per il richiedente, dagli elementi cioč che possono per sč essere presi in considerazione BGE 84 I 192 S. 199per il calcolo della tassa di mutazione ordinaria (RU 82 I 301 consid. 3 a). In materia di trapassi in seguito a espropriazione, solo le spese cagionate dall'iscrizione nel caso singolo devono essere computate, esclusa ogni proporzionalitŕ o progressione di tariffa. Sostanzialmente, la tassa di cancelleria includerŕ pertanto sia le spese di scritturazione e i disborsi (spese telefoniche, postali e altre), sia un modesto compenso per l'esame di tutte le questioni rilevanti agli effetti dell'iscrivibilitŕ del trapasso nel registro fondiario. Essa dovrŕ insomma rimanere entro i limiti che la giurisprudenza pone alle tasse di cancelleria in generale (cfr. RU 81 I 359 consid. 4 e 82 I 27 consid. 3 a).Contrariamente alle conclusioni della ricorrente, tale tassa potrŕ beninteso essere riscossa anche per l'iscrizione delle opere eseguite dopo l'anticipata immissione in possesso. Infatti, pure le maggiori spese e il maggiore lavoro cagionati dall'esame dell'iscrivibilitŕ degli edifici a registro fondiario rappresentano spese e lavoro per i quali č dovuta una controprestazione concreta. Tale soluzione č senza dubbio conforme alla LEspr., dal momento che anche le spese derivanti dall'anticipata immissione nel possesso rientrano tra le spese d'esecuzione dell'espropriazione e queste vanno interamente a carico dell'espropriante (art. 114 cp. 1 LEspr.). Solo nel caso in cui fosse stata ammissibile una tassa di mutazione proporzionale al valore dei beni e progressiva, si sarebbe posta la questione - sollevata dalla ricorrente e dal DFGP - della conciliabilitŕ con il diritto federale, segnatamente con l'art. 76 LEspr. che disciplina l'anticipata immissione nel possesso, di una tassa riscossa anche sulle costruzioni. Poichč la riscossione di una tassa di mutazione proporzionale e progressiva dev'essere esclusa di massima quando l'iscrizione č eseguita in virtů della LEspr., appare superfluo esaminare qui tale questione, come č superfluo esaminare la tesi dell'autoritŕ cantonale secondo cui continuerebbe a essere applicabile, malgrado l'art. 76 LEspr., il principio che BGE 84 I 192 S. 200"superficies solo cedit" e, dunque, pure il valore delle opere sarebbe tassabile giusta l'art. 11 della tariffa cantonale.
Dispositiv
Il Tribunale federale pronuncia:Il ricorso č accolto. Di conseguenza, la decisione impugnata č annullata e la causa č rinviata all'autoritŕ cantonale per la fissazione di una semplice tassa di cancelleria a norma dei considerandi.