Urteilskopf
88 I 168
28. Extrait de l'arręt du 19 septembre 1962 dans la cause Chambre genevoise immobiliére et consorts contre Conseil d'Etat du canton de Genčve.
Regeste
Derogatorische Kraft des Bundesrechts. Verhältnis zwischen dem eidgenössischen und dem kantonalen öffentlichen Recht. Mieterschutz. 1. Das eidgenössische öffentliche Recht geht dem kantonalen öffentlichen Recht ohne weiteres und immer vor. Wenn der Bundesgesetzgeber auf einem Gebiete des öffentlichen Rechts von der ihm durch die BV verliehenen Befugnis zur Gesetzgebung in umfassender Weise Gebrauch gemacht hat, sind daher die Kantone nicht mehr befugt, auf diesem Gebiete Recht zu setzen. 2. Die Art. 34-36 VMK enthalten, was die Beschränkung des Kündigungsrechts des Vermieters betrifft, eine umfassende und abschliessende Ordnung. Die Kantone dürfen deshalb dieses Kündigungsrecht nicht in anderer Weise als das Bundesrecht beschränken.
Sachverhalt ab Seite 169
BGE 88 I 168 S. 169
A.- Le 13 avril 1962, le Conseil d'Etat du canton de Genčve a adopté un rčglement concernant la limitation du droit de résiliation en matičre de baux (RLR). Les chapitres I et II de ce rčglement précisent en quelle mesure sont applicables dans le canton de Genčve les prescriptions de l'ordonnance du Conseil fédéral du 11 avril 1961 concernant les loyers et la limitation du droit de résiliation. Le chapitre IV rčgle la procédure en annulation de congé. Enfin le chapitre III, intitulé "Dispositions générales", contient un seul article, l'art. 3, qui est ainsi conçu:"Le congé peut ętre considéré comme justifié lorsqu'il résulte de la non-exécution totale ou partielle des obligations contractuelles incombant au locataire.Le congé ne peut pas ętre considéré comme justifié lorsqu'il est donné en vue de la démolition, ou de la transformation non partielle exigeant le départ des occupants, de logements, meublés ou non meublés, loués ou sous-loués."
B.- Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre genevoise immobiličre, la Société des régisseurs, l'Association professionnelle des gérants d'immeubles et la Société anonyme de la Tribune de Genčve requičrent le Tribunal fédéral d'annuler l'art. 3 al. 2 RLR qui, selon elles, viole la garantie de la propriété, la liberté du commerce et de l'industrie ainsi que les principes de l'égalité devant la loi et de la force dérogatoire du droit fédéral. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
3. Selon les recourantes, l'art. 3 al. 2 RLR est contraire aux dispositions de l'ordonnance du Conseil fédéral, du 11 avril 1961, concernant les loyers et la limitation du droit de résiliation (OCL). Il viole donc, ŕ leur avis, le principe de la force dérogatoire du droit fédéral.a) L'OCL, notamment ses art. 31 ŕ 41 relatifs ŕ la limitation du droit de résiliation, ont leur base légale dans l'arręté fédéral du 21 décembre 1960 sur les loyers des biens immobiliers et la caisse de compensation des prix du lait et des produits laitiers, spécialement dans l'art. 13 al. 1 BGE 88 I 168 S. 170dudit arręté, qui dispose: "Pour les régions et les catégories de choses louées qui resteront soumises au contrôle des loyers, le Conseil fédéral édictera des prescriptions sur la limitation du droit de résiliation. Les gouvernements cantonaux pourront les déclarer applicables ŕ l'ensemble de leur territoire ou ŕ certaines communes." Quant ŕ la base de l'arręté fédéral précité, elle est constituée par l'additif constitutionnel du 24 mars 1960 sur le maintien de mesures temporaires en matičre de contrôle des prix, dont l'article premier prévoit que "la Confédération peut édicter des prescriptions sur les loyers et les fermages non agricoles ainsi que sur la protection des locataires".b) En adoptant ces divers actes, les autorités fédérales ont entendu sauvegarder des intéręts collectifs, relevant de la préoccupation des pouvoirs publics d'assurer ŕ chacun un logement décent. Ainsi, elles ont eu en vue principalement l'intéręt public. De plus, les dispositions de l'arręté fédéral et de l'OCL sont impératives (cf. art. 67 OCL) et leur inobservation est sanctionnée par l'amende, le cas échéant par la dévolution ŕ l'Etat ou au lésé des avantages obtenus de façon illicite. Elles constituent donc des rčgles de droit public fédéral (RO 85 I 21). Le rčglement litigieux et plus spécialement son art. 3 al. 2 ont été, eux aussi, édictés principalement dans l'intéręt public. Par conséquent, ils font partie du droit public cantonal.c) Ainsi que l'a déjŕ jugé le Tribunal fédéral (RO 73 I 53, consid. 4; 64 I 26, consid. 7; 63 I 179/180, consid. 5), le droit public fédéral prime d'emblée et toujours le droit public cantonal. Si, dans un domaine du droit public, le législateur fédéral a fait usage d'une compétence qui lui est attribuée par la constitution et qu'il a posé des rčgles exhaustives, les cantons ne peuvent plus légiférer en la męme matičre, du moins pour édicter des rčgles différentes.d) Dans le domaine de la protection des locataires, la constitution donne ŕ la Confédération le pouvoir de légiférer (article premier de l'additif constitutionnel du BGE 88 I 168 S. 17124 mars 1960). L'Assemblée fédérale a délégué ce pouvoir au Conseil fédéral (art. 13 de l'arręté fédéral du 21 décembre 1960). Ce dernier en a fait usage en édictant l'OCL. Les art. 31 ŕ 41 OCL contiennent des rčgles qui limitent le droit de résiliation. Il convient d'examiner si ces dispositions sont exhaustives et, partant, si elles excluent toute réglementation cantonale différente sur le męme objet.Le chapitre II du titre II de l'OCL (art. 31 ŕ 41) laisse aux cantons le soin de déterminer, dans certaines limites, d'une part le champ d'application des rčgles du droit fédéral dans l'espace et quant au genre des locaux protégés (art. 31 OCL; cf. RO 88 I 71 ss.), d'autre part la procédure ŕ suivre pour obtenir l'annulation d'un congé (art. 40, 41 OCL). A cet égard, le pouvoir des cantons d'édicter une réglementation particuličre subsiste.Pour le surplus, le chapitre précité vise essentiellement ŕ limiter le droit de résiliation du bailleur (art. 34 ŕ 36 OCL). Le systčme qu'il institue est clair. Selon le principe posé par l'art. 34 al. 1 OCL, le congé peut ętre déclaré nul "lorsqu'il ne paraît pas justifié par les circonstances de l'espčce". En général, l'autorité compétente décidera donc de cas en cas, aprčs avoir comparé les intéręts du propriétaire et du locataire. A ces rčgles, les art. 35 et 36 OCL apportent une dérogation: ils décrivent diverses situations dans lesquelles soit les intéręts du propriétaire (art. 35), soit ceux du locataire (art. 36) sont réputés de maničre absolue l'emporter; l'autorité est alors dispensée de mettre en balance les intéręts en présence. Lorsqu'aucune de ces hypothčses n'est réalisée, le principe général de l'art. 34 al. 1 OCL retrouve pleine et entičre application: le congé sera maintenu ou annulé suivant que les circonstances du cas conduisent ŕ protéger les intéręts du propriétaire ou du locataire plutôt que ceux de l'autre partie au contrat.Les art. 34 ŕ 36 OCL forment ainsi, quant aux limites du droit de résiliation du bailleur, un systčme complet. BGE 88 I 168 S. 172 Loin de présenter des lacunes, ils fournissent aux autorités compétentes des rčgles qui sont applicables ŕ tous les conflits se présentant ŕ elles, et qui leur indiquent dans tous ces cas d'aprčs quels critčres il faut décider si le congé est justifié ou non. Les cantons ne sauraient par conséquent, dans le domaine de la protection des locataires, limiter le droit de résiliation du bailleur d'une autre maničre que le droit fédéral.L'art. 3 al. 2 RLR s'occupe des limites du droit de résiliation du bailleur. Il a donc le męme objet que les art. 34 ŕ 36 OCL. Il introduit un cas dans lequel le congé ne peut jamais ętre considéré comme justifié et oů, par conséquent, l'autorité est dispensée de comparer les intéręts en présence. Ce cas ne figure pas parmi les exceptions énumérées aux art. 35 et 36 OCL. En vertu du droit fédéral, il tombe donc sous le coup de la rčgle générale de l'art. 34 al. 1 OCL: l'autorité doit prendre en considération les circonstances de l'espčce et comparer les intéręts opposés du propriétaire et du locataire. Ainsi, l'art. 3 al. 2 RLR apparaît comme une disposition de droit public cantonal édictée dans un domaine oů le droit public fédéral a posé des rčgles exhaustives; il s'écarte des solutions admises par le législateur fédéral; il est dčs lors contraire au principe de la force dérogatoire du droit fédéral.Le Conseil d'Etat ne saurait comparer l'art. 3 al. 2 RLR avec l'art. 2 bis de l'arręté du Conseil d'Etat du canton de Vaud concernant la limitation du droit de résiliation. En effet, cette derničre disposition, qui vise le congé "donné pour cause de démolition ou de transformation" de l'immeuble prévoit qu'un tel congé "peut n'ętre pas justifié". Elle n'impose donc pas ŕ l'autorité une solution uniforme dans toutes les situations. Au contraire tout en lui rappelant une interprétation de l'art. 34 al. 1 OCL considérée comme possible par la jurisprudence (cf. RO 87 I 514), elle la renvoie pour le surplus ŕ décider selon les circonstances de l'espčce et aprčs comparaison des intéręts en présence. Elle n'est donc pas contraire au droit fédéral. BGE 88 I 168 S. 173
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:Admet le recours et annule l'art. 3 al. 2 du rčglement genevois du 13 avril 1962 concernant la limitation du droit de résiliation en matičre de baux.