Urteilskopf
88 I 173
29. Arręt du 19 septembre 1962 dans la cause Chambre genevoise immobiličre contre Conseil d'Etat du canton de Genčve.
Regeste
Art. 88 OG. Beschwerdelegitimation der Berufsverbände und der andere Interessen ihrer Mitglieder wahrenden Verbände. Eigentumsgarantie. Öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung (hier: Reglement, welches das Recht zum Abbrechen gewisser Gebäude beschränkt). Erfordernis der gesetzlichen Grundlage. Begriff derselben. Einschreiten der Behörden ohne gesetzliche Grundlage gestützt auf ihre allgemeine Polizeigewalt. Voraussetzungen solchen Einschreitens.
Sachverhalt ab Seite 173
BGE 88 I 173 S. 173
A.- Le 27 octobre 1961, le Conseil d'Etat du canton de Genčve a édicté un rčglement sur les démolitions et BGE 88 I 173 S. 174transformations de maisons d'habitation (RD). Ce rčglement est ainsi conçu:"Article 1. - Dans les cas prévus par l'article 1, alinéa 1, lettre c, de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 25 mars 1961, le département des travaux publics peut refuser l'autorisation si la démolition de maisons destinées ŕ l'habitation n'est pas justifiée en considération:a) de l'état de vétusté des logements;b) de la nature et de la destination de la construction ŕ édifier;c) du prix des loyers des logements ŕ démolir et de ceux des logements ŕ construire;d) du nombre de logements nouveaux créés par rapport au nombre de ceux qui existaient avant la démolition.L'autorisation de démolir peut en tout cas ętre refusée aussi longtemps que le propriétaire n'a pas mis ŕ disposition des locataires des logements correspondant ŕ ceux qu'ils occupaient dans la construction ŕ démolir, c'est-ŕ-dire qui, du point de vue de leur surface, du prix des loyers, des conditions générales d'habitation et d'aménagement, correspondent aux ressources des locataires, tout en leur permettant, s'il y a lieu, de continuer dans des conditions normales l'activité professionnelle qu'ils exerçaient dans la construction ŕ démolir.L'autorisation peut également ętre refusée si des procédures en évacuation sont entreprises avant que le propriétaire n'ait offert aux locataires des logements répondant aux conditions prévues ŕ l'alinéa précédent.Art. 2. - Lorsque la transformation d'une maison d'habitation exige le départ des locataires, les dispositions de l'article 1 du présent rčglement sont également applicables.Art. 3. - L'autorisation est accordée ou refusée par le département des travaux publics sur le préavis du département du commerce, de l'industrie et du travail.Art. 4. - Restent réservées les dispositions légales et réglementaires relatives notamment ŕ la sécurité des constructions et des chantiers, ŕ l'occupation du domaine public et ŕ l'urbanisme.Art. 5. - La validité du présent rčglement est limitée au 31 décembre 1963."
B.- Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre genevoise immobiličre requiert le Tribunal fédéral d'annuler le rčglement ci-dessus qui, selon elle, viole l'égalité devant la loi, la garantie de la propriété, la liberté du commerce et de l'industrie et le principe de la force dérogatoire du droit fédéral.Le Conseil d'Etat conteste la qualité de la recourante pour agir. Sur le fond, il conclut au rejet du recours. BGE 88 I 173 S. 175
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les associations dont le but statutaire est de sauvegarder certains intéręts de leurs membres ont qualité pour former un recours de droit public, si leurs membres eux-męmes sont touchés dans ces intéręts et sont lésés au sens de l'art. 88 OJ (RO 81 I 120). Contrairement ŕ ce que soutient le Conseil d'Etat, leur qualité n'est pas subordonnée ŕ la condition qu'elles défendent des intéręts professionnels. Certes, il s'agit généralement d'intéręts de ce genre (cf. RO 28 I 240, 33 I 16, 46 I 99, 50 I 71, 54 I 146, 64 I 24, 66 I 262, 72 I 99, 76 I 312, 81 I 120). Toutefois, le Tribunal fédéral a déjŕ reconnu la qualité pour recourir ŕ des associations qui visaient ŕ défendre d'autres catégories d'intéręts, par exemple les intéręts communs ŕ des propriétaires immobiliers (RO 56 I 266) ou aux personnes pratiquant certains sports (cf. RO 88 I 18). Ce qui est décisif, c'est que l'association soit chargée par ses statuts de protéger des intéręts déterminés de ses membres.Dans le canton de Genčve, de trčs nombreux propriétaires immobiliers se sont groupés pour former la Chambre genevoise immobiličre, qu'ils ont constituée en association au sens des art. 60 ss. CC. Ils sont lésés dans leurs intéręts de propriétaires par le rčglement sur les démolitions, au moins ŕ titre virtuel, ce qui suffit, puisque l'acte attaqué est un arręté de portée générale (RO 85 I 53). L'association qu'ils ont formée est chargée de défendre ces intéręts. D'aprčs l'art. 3 de ses statuts, elle a en effet "pour but général la défense de la propriété immobiličre dans le canton de Genčve" et "suit, en particulier, les ... procčs de principe utiles ŕ l'économie immobiličre". Elle a donc qualité pour former le présent recours de droit public.
2. a) Le rčglement attaqué constitue une restriction de droit public ŕ la propriété au sens de l'art. 702 CC. De telles restrictions sont admissibles ŕ la condition notamment qu'elles reposent sur une base légale. Celle-ci BGE 88 I 173 S. 176doit se trouver dans une loi au sens matériel du terme, c'est-ŕ-dire une norme générale et abstraite. Cette norme peut résulter soit d'une loi proprement dite, soit d'une ordonnance législative édictée par l'autorité exécutive en vertu d'une délégation du législateur, soit enfin d'une coutume (RO 74 I 45; cf. aussi RO 87 I 453 et 83 I 113). Les atteintes au droit de propriété qui ne reposent pas sur une telle base sont inconstitutionnelles. Il faut cependant faire une exception pour les empiétements que l'autorité exécutive peut ętre fondée ŕ apporter aux libertés individuelles męme sans base légale en vertu de son pouvoir général de police. Ces empiétements sont toutefois subordonnés ŕ diverses conditions. Ils doivent en particilier ętre destinés ŕ rétablir l'ordre public qui a été troublé, ou ŕ le protéger lorsqu'il est menacé, d'une façon directe et imminente, par un danger sérieux (RO 79 I 235, 67 I 76, 63 I 222, 60 I 121, 57 I 272, 56 I 271, 55 I 237, 20 p. 796).b) Le Conseil d'Etat n'allčgue pas que la base légale du rčglement attaqué se trouverait dans le droit coutumier. Il soutient tout d'abord qu'elle est constituée par une loi proprement dite, celle du 25 mars 1961 sur les constructions et les installations diverses (LC), plus spécialement par son article premier. L'atteinte que les art. 1 et 2 RD portent au droit de propriété est particuličrement grave et dépasse largement ce qui est habituel en Suisse. Le Tribunal fédéral examinera donc librement si la base légale invoquée par le Conseil d'Etat est suffisante (RO 85 I 231, 84 I 175).c) Les art. 1 et 2 RD précisent certaines des circonstances dont l'autorité peut tenir compte lorsqu'elle est sollicitée de permettre la démolition ou la transformation d'un immeuble. L'art. 1 LC, qui devrait leur servir de base légale, énumčre les "objets soumis ŕ autorisation". Il y englobe la transformation et la démolition d'un immeuble. Toutefois, il n'indique pas les conditions dont dépend l'octroi de l'autorisation nécessaire en pareil cas. BGE 88 I 173 S. 177Il ne précise pas davantage les critčres selon lesquels l'autorité permettra ou interdira la transformation ou la démolition. Si les autres dispositions de la LC rčglent ces conditions et critčres quand il s'agit de l'autorisation de construire un bâtiment, elles ne le font pas en ce qui concerne le permis de transformer ou de démolir un immeuble. Par rapport ŕ l'art. 1 LC et d'ailleurs au regard de cette loi dans son ensemble, les art. 1 et 2 RD constituent du droit nouveau. Ils sont donc dépourvus de base légale.Le Conseil d'Etat invoque, il est vrai, les art. 13 et 226 LC, qui l'autorisent ŕ édicter certains rčglements. Il y voit une délégation législative, du cadre de laquelle il affirme n'ętre pas sorti. Point n'est besoin de rechercher si la constitution genevoise prohibe ou non une telle délégation (RO 88 I 33), car les dispositions citées par l'intimé ne contiennent manifestement aucune délégation législative se rapportant ŕ la matičre du rčglement litigieux. Les rčglements que le Conseil d'Etat est autorisé ŕ faire en vertu des art. 13 et 226 LC sont limitativement énumérés dans ces dispositions. Nul d'entre eux n'a trait ŕ l'autorisation de démolir ou transformer un immeuble; plusieurs sont au contraire de simples ordonnances d'application de la LC, par lesquelles le Conseil d'Etat n'est pas autorisé ŕ créer du droit nouveau.D'ailleurs, la LC est une loi de police des constructions et d'urbanisme. En revanche, le rčglement attaqué vise en fait ŕ protéger les locataires contre une résiliation de leurs baux pour cause de démolition du bâtiment. En le fondant sur la LC, le Conseil d'Etat a détourné celle-ci de son but. Il est dčs lors tombé dans l'arbitraire (RO 86 I 85/86).Certes, l'autorité cantonale allčgue qu'il existe ŕ Genčve un véritable état de nécessité qui la contraignait d'agir męme sans base légale, en vertu de son pouvoir général de police. On doit lui concéder que, dans cette ville, le problčme du logement est d'une importance particuličre. Toutefois, il n'est pas grave au point que l'ordre public BGE 88 I 173 S. 178en soit troublé ou menacé, d'une façon directe et imminente, par un danger sérieux. Le Conseil d'Etat ne cite aucun fait dont on pourrait déduire qu'au moment oů il a édicté le rčglement attaqué, l'exercice du pouvoir légal ou les biens juridiques des particuliers, tels que leur vie, leur santé et leur patrimoine, étaient en péril. Il ne prétend pas non plus qu'il a été contraint d'adopter ce rčglement pour faire face, dans le problčme du logement, ŕ une crise grave, qui aurait éclaté soudainement et d'une maničre imprévisible. Au contraire, comme le confirme le dossier, le Conseil d'Etat sent depuis longtemps la nécessité de se préoccuper de la question du logement et notamment du moyen d'empęcher la démolition d'immeubles encore utilisables. Il lui aurait dčs lors été loisible de mettre en oeuvre la procédure législative et de prendre dans l'intervalle les mesures d'espčce que les circonstances imposaient. En tout cas, il ne saurait prétendre aujourd'hui qu'il s'est trouvé en présence d'un état de nécessité, auquel il pouvait et devait faire face sans base légale.
3. Le rčglement attaqué étant inconstitutionnel déjŕ parce qu'il est dépourvu de base légale, il est inutile de rechercher s'il l'est aussi pour les autres motifs allégués par la recourante.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéralAdmet le recours et annule le rčglement genevois du 27 octobre 1961 sur les démolitions et transformations de maisons d'habitation.