Urteilskopf
88 I 86
14. Extralt de l'arręt du 23 mai 1962 dans la cause Rossier contre Cour de justice du canton de Genčve.
Regeste
Art. 2 Üb. Best. der BV. Solange der Bund von der ihm durch die BV verliehenen Befugmis zur Gesetzgebung auf einem Gebiet keinen Gebrauch gemacht hat, sind die Kantone weiterhin zur Gesetzgebung befugt. Art. 125 lit. b OG. Der Bundesrat entscheidet über Beschwerden wegen Verletzung bundesrechtlicher Vorschriften über die Schiffahrt, auch wenn der Beschwerdeführer Missachtung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts rügt (Erw. 3). Art. 84 Abs. 1 lit. c OG. Nach dieser Bestimmung kann wegen Verletzung polizeilicher Bestimmungen von Staatsverträgen des Bundes mit dem Ausland staatsrechtliche Beschwerde erhoben werden (Erw. 4 a). Wann werden die Staatsverträge des Bundes mit dem Ausland und die sie ausführenden Bestimmungen als Bundesrecht verbindlich? (Erw. 4 b). Die Art. 36 und 53 der interkantonalen Verordnung betreffend die Schiffahrtspolizei auf dem Genfersee usw. stellen keine Ausführungsbestimmungen zu Art. 39 des schweizerisch/französischen Übereinkommens betreffend die Schiffahrt auf dem Lemansee vom 10. September 1902 dar und verstossen auch nicht gegen diesen Art. 39 (Erw. 4 c, d'e).
Sachverhalt ab Seite 87
BGE 88 I 86 S. 87
A.- Rossier est loueur de bateaux ŕ Genčve. Il met en particulier ŕ la disposition de ses clients des canots munis d'un moteur hors-bord, dont la vitesse atteint 15 km/h au maximum et qui circulent ordinairement entre 8 et 12 km/h.Jusqu'en 1961, il a exercé librement cette activité et prétend y avoir engagé des sommes assez considérables. BGE 88 I 86 S. 88 Au début de l'année 1961, le sous-brigadier de gendarmerie, chargé de la surveillance des loueurs de bateaux, l'informa qu'il lui était interdit de louer les canots visés ci-dessus ŕ des clients non munis d'un permis de conduire pour cette catégorie d'embarcations.Rossier n'observa pas cette interdiction et, le 2 avril 1961, la police constata une contravention. Le 29 juin suivant, le Tribunal de police de Genčve le libéra des fins de la poursuite, considérant que l'art. 53 du rčglement intercantonal concernant la police de la navigation sur le lac Léman, etc. (en abrégé: le Rčglement) auquel Rossier avait contrevenu était incompatible avec l'art. 39 de la convention du 10 septembre 1902 entre la Suisse et la France concernant la police de la navigation sur le lac Léman (en abrégé: la Convention).Sur appel du Procureur général, la Cour de justice de Genčve, statuant le 11 septembre 1961, cassa le jugement du Tribunal de police et condamna le recourant ŕ une amende de 20 fr., considérant que la contradiction relevée par le Tribunal de police entre l'art. 53 du Rčglement et l'art. 39 de la Convention n'existait pas.
B.- Contre cet arręt, Rossier s'est pourvu en nullité, mais, statuant le 28 novembre 1961, la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral déclara le recours irrecevable (RO 87 IV 164).
C.- En męme temps, Rossier avait formé un recours de droit public, contre le męme arręt, dont il demandait l'annulation. Ce recours invoque la force dérogatoire du droit fédéral, la violation de l'art. 1er CP et le principe de la liberté du commerce.
D.- Le Procureur général et la Cour de justice de Genčve concluent au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les art. 37 ŕ 40 de la Convention réglementent le louage de bateaux. L'art. 39 interdit aux loueurs de confier une embarcation aux jeunes gens de moins de seize ans, BGE 88 I 86 S. 89"ainsi qu'ŕ toute personne qui n'aurait pas l'expérience nécessaire pour la conduire".Le Rčglement, qui a été approuvé par le Département fédéral des postes et des chemins de fer, et est entré en vigueur en 1960, subordonne ŕ l'obtention d'un permis spécial la conduite de tout bateau ŕ moteur ou ŕ voiles (art. 35); pour les bateaux ŕ moteur, il fait une exception lorsqu'ils sont propulsés par un moteur hors-bord et que leur vitesse ne peut dépasser 15 km/h, mais il précise que le permis est exigé, męme dans ce cas, pour les bateaux de louage (art. 36 et 53).
2. En fait, il est constant que Rossier a loué ŕ une personne non titulaire d'un permis de conduire un bateau muni d'un moteur hors-bord, mais dont la vitesse ne pouvait dépasser 15 km/h.
3. Le premier moyen soulevé par le recourant se résume comme il suit:Les art. 36 et 53 du Rčglement sont de droit cantonal. Selon l'art. 24 ter Cst., la législation sur la navigation relčve de la Confédération. C'est pourquoi les cantons ne peuvent édicter de rčgles dans ce domaine, notamment de rčgles semblables ŕ celles que portent les art. 36 et 53 du Rčglement.L'art. 24 ter Cst., tout d'abord, ne fait que donner ŕ la Confédération le pouvoir de légiférer en matičre de navigation. Dans de tels cas, aussi longtemps que la Confédération ne légifčre pas elle-męme, les cantons conservent leur compétence législative. C'est seulement lorsque et dans la mesure oů la Confédération a fait usage de son pouvoir constitutionnel qu'intervient le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (BURCKHARDT, Le Droit fédéral suisse, trad. Bovet, t. I, no 288 II et t. III, no 1242; FLEINER-GIACOMETTI, Schweizerisches Staatsrecht, p. 98 s.). C'est pourquoi il ne saurait y avoir conflit entre le Rčglement et l'art. 24 ter Cst., lui-męme, mais seulement entre le Rčglement et les prescriptions de droit fédéral édictées en vertu de l'art. 24 ter Cst.BGE 88 I 86 S. 90 De telles prescriptions existent. Mais il s'agit lŕ de lois administratives ou de police. Or, selon l'art. 125 al. 1 litt. b OJ, c'est le Conseil fédéral qui connaît des recours formés contre les décisions cantonales de derničre instance pour violation de telles lois (RO 76 I 312 s.; 70 I 7). Saisi d'une telle cause, il se prononce aussi, par attraction de compétence, sur la violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst. (BIRCHMEIER, Handbuch des BG über die Organisation der Bundesrechtspflege, p. 484 s.). C'est pourquoi le présent recours est irrecevable dans la mesure oů il allčgue la violation de l'art. 24 ter Cst.Le dossier de la présente affaire devra ętre transmis au Conseil fédéral, qui est compétent pour connaître du moyen (art. 96 et 130 al. 1 i.f. OJ).
4. Le recourant allčgue en outre que les art. 37 ss. de la Convention sont assimilables ŕ des dispositions de droit fédéral, qu'ils rčglent complčtement la location de bateaux sur le lac Léman et ne laissent aucune place pour des dispositions cantonales complémentaires, nonobstant les art. 40 et 77. Toute disposition de ce genre - et notamment les art. 36 et 53 du Rčglement, qui sont de droit cantonal - violerait donc l'art. 39 précité et se heurterait ŕ la force dérogatoire du droit fédéral.a) L'art. 84 al. 1 litt. c OJ ouvre la voie du recours de droit public contre les décisions ou arrętés cantonaux pour violation des traités internationaux, sauf s'il s'agit de la violation d'une de leurs dispositions de droit civil ou de droit pénal et sous réserve, en outre, du recours au Conseil fédéral selon l'art. 125 al. 1 litt. c OJ. L'art. 39 de la Convention, dont il s'agit en l'espčce, est une rčgle de police; en cette matičre, les dispositions précitées ne réservent aucune autre compétence que celle du Tribunal fédéral, saisi par la voie du recours de droit public. Le grief soulevé est donc recevable et la cour de céans examine librement le fait et le droit (RO 81 I 142; 86 I 36 et les arręts cités).b) Selon les principes du droit des gens, un traité BGE 88 I 86 S. 91international engage les puissances contractantes dčs l'échange des instruments de ratification. Lorsqu'il s'agit d'un traité conclu par la Confédération et qui crée des rčgles de droit, il devient, ŕ ce moment aussi, obligatoire de plein droit pour les autorités et les citoyens, pourvu qu'il soit directement applicable. Il s'incorpore en męme temps au droit fédéral; point n'est besoin, ŕ cet effet, de lui donner la forme d'une loi fédérale. A l'égal d'une telle loi, il constitue une source du droit fédéral (FLEINER-GIACOMETTI, Bundesstaatsrecht, p. 829 s.).Les conventions internationales qui contiennent ainsi des clauses obligatoires pour le citoyen peuvent ętre complétées par des dispositions d'exécution - applicables, naturellement, sur le seul territoire de l'Etat contractant qui les a promulguées. Selon les principes qui les régissent, ces dispositions ne peuvent ętre que secondaires, c'est-ŕ-dire préciser ou développer les clauses de la convention dans les limites assignées par les buts généraux de l'accord. Elles ne sauraient contredire, ni annuler les clauses convenues, mais seulement, selon la lettre et l'esprit desdites clauses, les préciser en vue de leur application, régler les points qu'elles n'éclaircissent pas ou en combler une lacune (RO 45 I 67; 64 I 315; FLEINER-GIACOMETTI, Bundesstaatsrecht, p. 803 s.).c) L'art. 39 de la Convention crée une rčgle de droit obligatoire pour les autorités et les citoyens de chacun des Etats contractants; les instruments de ratification ayant été échangés, cette rčgle est incorporée au droit fédéral.Mais il n'en reste pas moins qu'elle doit ętre explicitée et précisée en vue de son application. .... Le recourant affirme donc ŕ tort que, sur la location de bateaux, la Convention contient une réglementation complčte, qui ne comporterait aucune lacune, ni omission et serait applicable sans aucun complément.d) Le recourant allčgue ŕ titre subsidiaire qu'en tout cas les cantons ne seraient pas compétents pour compléter l'art. 39 de la Convention par des rčgles d'exécution. BGE 88 I 86 S. 92 Les dispositions du Rčglement, appliquées en l'espčce, ont été établies par un accord conclu entre les gouvernements de plusieurs cantons: Vaud, Valais, Genčve, Neuchâtel, Fribourg et Berne. Cet accord ne lie pas seulement les cantons eux-męmes, qui l'ont souscrit; il contient, bien plus, des rčgles qui s'appliquent directement aux citoyens soumis ŕ la souveraineté territoriale des Etats contractants, aprčs approbation par ceux-ci, ainsi que par le Département fédéral des postes et des chemins de fer (art. 115 du Rčglement) et, le cas échéant, aprčs publication par l'autorité cantonale. Il fait dčs lors partie intégrante du droit cantonal et doit ętre considéré comme tel.En effet, la Confédération a réglementé la navigation dans les eaux suisses par une ordonnance du Conseil fédéral, du 19 décembre 1910. Cette ordonnance s'applique aux entreprises de navigation qui sont titulaires d'une concession délivrée par la Confédération et aussi ŕ celles dont la Confédération est propriétaire, pourvu que les conditions matérielles de son application soient remplies. Son art. 96 prévoit expressément qu'il appartient aux cantons, sous réserve des rčgles fixées par elle, de réglementer la construction et le service des bateaux soumis ŕ leur contrôle (ŕ savoir tous les bateaux qui n'appartiennent pas ŕ la Confédération et ne sont pas utilisés pour le transport de marchandises et de personnes par des entreprises concessionnaires: art. 4 ch. 1 et 2), ainsi que la navigation et la police des bateaux. L'art. 96 dispose en outre que les rčglements, sur ces divers points, doivent ętre uniformes pour les eaux intercantonales, qu'ils doivent ętre approuvés par le Département fédéral des postes et des chemins de fer et que, si les cantons intéressés ne parviennent pas ŕ s'entendre, le Conseil fédéral statue.Il est donc manifeste, d'une part, que les cantons participants avaient, en principe, le pouvoir de réglementer, d'un commun accord, la navigation dans les eaux intercantonales et, d'autre part, que cette réglementation ne saurait ętre considérée comme un complément ŕ la Convention. A ce titre, du reste, elle n'aurait pu ętre édictée qu'avec BGE 88 I 86 S. 93l'autorisation du Conseil fédéral; la simple approbation du Département fédéral des postes et des chemins de fer n'aurait pas suffi. Il s'agit donc d'un acte cantonal autonome, fondé sur une délégation de pouvoir.e) Il reste ŕ savoir si, dans cet acte que constitue le Rčglement, les art. 36 et 53 sont contraires au droit fédéral, c'est-ŕ-dire ŕ l'art. 39 de la Convention. Cette question appelle la négative. En effet, la Convention fixe uniquement le minimum des exigences auxquelles doivent satisfaire les embarcations pour avoir accčs aux eaux nationales de l'un des Etats contractants. Elle n'empęche pas chacun d'eux de soumettre ŕ des rčgles plus sévčres la navigation sur les bateaux soumis ŕ sa souveraineté pour l'immatriculation. Elle exclut seulement l'application de ces rčgles aux bateaux qui proviennent de l'autre puissance. Par conséquent, męme si les art. 36 et 53 du Rčglement allaient au-delŕ de la Convention, ils régiraient les embarcations immatriculées en Suisse et qui naviguent dans les eaux oů l'accord intercantonal s'applique. Y est donc soumis le recourant, dont les canots ŕ moteur hors-bord sont immatriculés ŕ Genčve.
5. - et 6. - .....
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéralRejette le recours dans la mesure oů il est recevable.