Urteilskopf
89 I 430
62. Extrait de l'arręt du 20 novembre 1963 dans la cause Nouveaux Grands Magasins SA contre Conseil d'Etat du canton de Genčve.
Regeste
Willkür. Abänderung oder Widerruf einer suspensiv bedingten Verfügung. Erteilung einer Baubewilligung unter der Bedingung, dass der Adressat die Erlaubnis zum Abbruch des auf dem Baugrundstück stehenden Gebäudes erhalte. Verweigerung dieser Erlaubnis auf Grund eines nach der Erteilung der Baubewilligung erlassenen Gesetzes. Staatsrechtliche Beschwerde wegen angeblich willkürlichen Widerrufs der Baubewilligung. Die Rechtsprechung betreffend den Widerruf von Verwaltungsverfügungen (BGE 88 I 227/8) ist als solche nicht anwendbar. Die Baubewilligung stellt hier eine suspensiv bedingte Verfügung dar. Die kantonale Behörde kann, während noch die Bedingung schwebt, ohne Willkür auf Grund der gegenwärtigen Rechtslage die Nichterfüllung derselben feststellen, sofern sie dabei nur nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben und gegen das Gebot der Rechtssicherheit verstösst.
Sachverhalt ab Seite 431
BGE 89 I 430 S. 431
A.- Le 27 octobre 1961, le Conseil d'Etat du canton de Genčve édicta un rčglement qui restreignait le droit de démolir et de transformer les maisons d'habitation. Le 19 septembre 1962, le Tribunal fédéral annula ce rčglement parce qu'il était dépourvu de base légale et, partant, contraire ŕ la garantie de la propriété. Le 17 octobre 1962, BGE 89 I 430 S. 432le Grand Conseil genevois en reprit les principes essentiels dans une "loi restreignant les démolitions et transformations de maisons d'habitation en raison de la pénurie de logements" (LD). D'aprčs cette loi, "aussi longtemps que sévit la pénurie de logements, nul ne peut démolir ou faire démolir, en tout ou en partie, ni modifier ou faire modifier sensiblement la destination d'une maison d'habitation occupée ou inoccupée" (art. 1er). Des dérogations peuvent cependant ętre accordées "lorsqu'elles s'imposent pour des motifs de sécurité ou de salubrité ou sont justifiées par des motifs d'intéręt public ou d'intéręt général" (art. 3). Les constructions qui nécessitent des démolitions interdites ne sont pas autorisées (art. 6). Ces dispositions sont exécutées par le Département des travaux publics (art. 2) (ci-aprčs le département), sous réserve de recours au Conseil d'Etat (art. 4). Elles sont applicables "ŕ toutes les demandes de démolition actuellement pendantes devant l'autorité administrative" (art. 8). Elles ont fait l'objet d'un rčglement d'exécution, promulgué par le Conseil d'Etat le 25 juin 1963.
B.- En 1953 et 1955, les Nouveaux Grands Magasins SA ont acheté deux parcelles sises l'une ŕ côté de l'autre ŕ la rue de la Madeleine ŕ Genčve. La Société immobiličre d'Entreprises commerciales est propriétaire d'un terrain contigu. Sur ces biens-fonds s'élčvent deux bâtiments comprenant des locaux commerciaux et des appartements.Le 28 septembre 1960, les Nouveaux Grands Magasins SA sollicitčrent du département l'autorisation de construire un immeuble commercial sur ces trois parcelles. Le 29 novembre 1960, ils donnčrent congé ŕ leurs locataires pour le 30 avril 1961. Plusieurs de ces derniers s'opposčrent au congé. Les cas de sept d'entre eux sont encore pendants devant la Commission genevoise pour la limitation du droit de résiliation.Le 31 mai 1961, le département accorda l'autorisation requise, moyennant diverses conditions, dont l'une est ainsi précisée: "Une requęte spéciale, établie en bonne et BGE 89 I 430 S. 433due forme, devra ętre adressée au département pour la démolition des bâtiments actuels, accompagnée d'une attestation" (de dératisation?) "et d'un engagement écrit de l'adjudicataire de la construction d'entreprendre les travaux immédiatement aprčs l'achčvement des démolitions".Le 12 juin 1962, l'autorisation fut prorogée au 31 mai 1963. Toutefois, le 12 décembre 1962, le département écrivit ce qui suit ŕ l'architecte des Nouveaux Grands Magasins: "Vu les dispositions de la loi ... du 17 octobre 1962, votre projet ... ne pourra pas ętre réalisé, étant donné qu'il implique la démolition des immeubles ... rue de la Madeleine ... qui, vu leur état actuel, doivent ętre conservés. Au vu de ce qui précčde, nous vous engageons ŕ n'entreprendre ou ŕ ne poursuivre aucune procédure en évacuation de locataires de ces immeubles ... Il vous est interdit d'entreprendre des travaux quelconques de démolition sous peine des sanctions prévues aux art. 198 et 206 de la loi sur les constructions ..."Les Nouveaux Grands Magasins recoururent contre cette décision au Conseil d'Etat, qui les débouta par un arręté du 4 juin 1963 motivé en substance comme suit:Le département était fondé ŕ accorder un permis de construire tout en se réservant d'examiner ultérieurement le problčme des démolitions rendues nécessaires par les projets. Il pouvait aussi avertir les Nouveaux Grands Magasins que leur projet se heurtait ŕ la loi du 17 octobre 1962 et ne pourrait ętre réalisé. Loin d'ętre illégal, ce procédé leur a rendu service. Bien qu'ils soient partiellement affectés ŕ des usages commerciaux, les immeubles litigieux n'en sont pas moins des maisons d'habitation au sens de la loi précitée. Vu l'art. 1er in fine LD, il est sans importance que certains appartements soient vacants. Quant aux hypothčses oů des dérogations sont possibles (art. 3 LD), elles ne sont pas réalisées.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, les Nouveaux Grands Magasins requičrent le Tribunal fédéral d'annuler l'arręté du Conseil d'Etat du 4 juin 1963. BGE 89 I 430 S. 434Ils se plaignent notamment d'une violation de l'art. 4 Cst. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
3. Selon la jurisprudence, les décisions administratives ne peuvent en principe revętir l'autorité de la chose jugée. C'est pourquoi, lorsqu'elles ne sont pas conformes ŕ la loi et ŕ moins d'une disposition contraire de celle-ci, elles sont susceptibles d'ętre modifiées ou révoquées en particulier quand l'intéręt public l'exige et que la sécurité du droit ne s'y oppose pas. La sécurité du droit l'emporte sur l'intéręt public et la décision doit ętre en rčgle générale maintenue si elle engendre en faveur de l'administré des droits subjectifs, qu'elle ait été précédée d'une procédure permettant d'examiner sous tous leurs aspects l'ensemble des intéręts en cause, ou que le particulier ait déjŕ fait usage de la permission reçue (RO 88 I 267, 227/8; 87 I 282, 511; 86 I 173; 84 I 11; 83 I 325; 79 I 6).Invoquant cette jurisprudence, les recourants soutiennent que la décision du 12 décembre 1962 équivaut ŕ une révocation du permis de construire accordé le 31 mai 1961, et que cette révocation était exclue.Toutefois, les recourants ne pouvaient utiliser leur autorisation de construire que s'ils demandaient la permission de démolir les immeubles existants et si leur requęte était accueillie. Leur permis de bâtir était donc soumis ŕ une condition suspensive dont l'accomplissement dépendait d'une requęte de démolition présentée par eux et d'une décision de l'autorité accueillant cette requęte. Or, lorsqu'une telle condition affecte une décision administrative et qu'un événement survient qui en empęche absolument la réalisation, du moins pour une certaine durée, le problčme qui se pose n'est pas celui de la révocation d'une décision administrative, qui subsiste peut-ętre, mais celui de la non-réalisation d'une condition dont cette décision est assortie. La jurisprudence concernant le retrait des actes administratifs n'est donc pas applicable comme telle. BGE 89 I 430 S. 435 En l'espčce, la condition ne peut plus actuellement se réaliser parce que la législation concernant la délivrance des permis de démolir a été modifiée et empęche pour le moment que l'autorisation soit octroyée. Il faut en principe reconnaître ŕ l'Etat la faculté de tenir compte de cette modification. En effet, le Tribunal fédéral a déjŕ jugé qu'une demande de permis de construire peut sans arbitraire ętre examinée sur la base des rčgles en vigueur au moment de la décision cantonale définitive et non d'aprčs celles applicables lors du dépôt de la requęte (RO 87 I 510 ss, 89 I 24). Ce principe, valable pour l'autorisation de bâtir, doit l'ętre aussi quant aux conditions suspensives qui l'assortissent. L'autorité peut donc se prononcer sur la question de la réalisation d'une condition suspensive encore pendante en se conformant aux rčgles qui régissent le problčme ŕ la date oů elle statue.Toutefois, les rapports entre l'administration et l'administré sont soumis au principe de la bonne foi (RO 88 I 148, 76 I 190, 72 I 81). Il s'ensuit notamment que l'administration ne saurait tromper la confiance que ses actes ont pu éveiller chez l'administré (cf. GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, p. 289 ss; MERZ, Commentaire, note 72 ad art. 2 CC). De męme, l'administration est liée par l'obligation de se plier aux exigences de la sécurité du droit. Si, en considérant dans un cas particulier que la condition affectant le permis n'était pas réalisée, elle violait l'un ou l'autre de ces principes, sa décision serait arbitraire et devrait ętre annulée.En l'espčce, par son prononcé du 12 décembre 1962, rendu alors que la condition était encore pendante, le département a constaté que l'autorisation de démolir ne pourrait pas ętre accordée. Il l'a décidé en se fondant sur la loi nouvelle, du 17 octobre 1962. Il le pouvait sans tomber dans l'arbitraire car il n'a violé ni le principe de la bonne foi ni celui de la sécurité du droit. A aucun moment, en effet, l'administration genevoise n'a pu, par ses actes, faire croire aux recourants que la permission de démolir les immeubles existants leur serait accordée. Elle ne leur BGE 89 I 430 S. 436a pas davantage donné d'assurances expresses dans ce sens. Depuis longtemps au contraire (cf. RO 88 I 178), elle se préoccupe du moyen d'empęcher la démolition d'immeubles encore utilisables. Elle y est poussée par la nécessité de remédier aux effets de la pénurie de logements. C'est sur cette considération que repose la loi du 17 octobre 1962. Celle-ci vise ainsi ŕ satisfaire un besoin essentiel de la population. Elle n'a pas été promulguée ŕ seule fin de prendre ŕ l'égard des recourants une mesure ŕ laquelle ils n'auraient pas pu s'attendre. Ces derniers connaissaient du reste parfaitement l'existence de la condition suspensive affectant le permis de construire. Ils savaient qu'ils n'obtiendraient peut-ętre pas l'autorisation de démolir. S'ils ont pris certaines mesures en vue de l'hypothčse oů ils la recevraient, c'est ŕ leurs risques et périls.
4. Les recourants ne sauraient reprocher ŕ l'autorité cantonale d'avoir pris la décision attaquée avant d'ętre saisie d'une requęte de démolition. Cette décision échappant au grief d'arbitraire, l'administration genevoise pouvait la prendre męme en l'absence d'une démarche des recourants. Ceux-ci n'ont d'ailleurs pas été lésés par cette façon d'agir. Au contraire, mieux informés de leur situation juridique et pouvant ainsi éviter d'engager des frais pour l'instant inutiles, ils n'en conservent pas moins la faculté de demander une nouvelle autorisation de démolir en cas d'abrogation de la loi du 17 octobre 1962.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéralRejette le recours.