Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal 8C_80/2018 Arręt du 9 octobre 2018 Ire Cour de droit social Composition MM. et Mmes les Juges fédéraux Maillard, Président, Frésard, Heine, Wirthlin et Viscione. Greffičre : Mme Castella. Participants ŕ la procédure 1. A.________, 2. B.________, 3. C.________, tous les trois représentés par Me Christian Dandrčs, recourants, contre Grand Conseil du canton de Fribourg, case postale, 1701 Fribourg, intimé. Objet Droit de la fonction publique (droit de grčve), recours contre la loi du 17 novembre 2017 modifiant la loi sur le personnel de l'Etat (ROF 2017_102). Faits : A. A.a. Le 11 septembre 2017, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a soumis au Grand Conseil fribourgeois un projet de loi modifiant la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'Etat (LPers/FR; RS/FR 122.70.1). Parmi les modifications proposées, le projet prévoyait deux nouvelles dispositions relatives au droit de grčve des employés de l'Etat, dont la teneur était la suivante: "Art. 68 Paix du travail et recours ŕ la grčve 1 Les collaborateurs et collaboratrices, ainsi que l'Etat, respectent la paix du travail. 2 Sous réserve de l'alinéa 7, la grčve est licite aux conditions cumulatives suivantes : a) elle se rapporte aux relations du travail; b) elle concerne un conflit collectif; c) l'organe de conciliation a été saisi et a délivré un acte de non-conciliation; d) elle est proportionnée au but poursuivi et n'est utilisée qu'en dernier ressort. 3 A la suite de la délivrance de l'acte de non-conciliation, l'organisation de travailleurs ou travailleuses qui entend faire grčve dépose, en temps voulu, un préavis de grčve. 4 Les collaborateurs et collaboratrices qui s'abstiennent de travailler sur la base de l'alinéa 2 ne sont pas rétribués. 5 En cas d'irrespect des conditions fixées ŕ l'alinéa 2, le Conseil d'Etat prend les mesures appropriées. 6 Un service minimal est assuré dans les secteurs oů un arręt de travail mettrait en péril, directement ou indirectement, les prestations indispensables ŕ la population. Le Conseil d'Etat détermine les secteurs d'activité et fixe les modalités de service minimal sur le préavis de l'autorité d'engagement. 7 La grčve est interdite pour les catégories de personnel suivantes: policiers et policičres, gardiens et gardiennes de prisons [termes remplacés dans un deuxičme temps par agents et agentes de détention]. 8 Les Directions et les établissements, pour ces derniers sous réserve du préavis de la Direction de l'Etat dont ils dépendent, peuvent, dans des situations exceptionnelles, restreindre le droit de grčve de certaines fonctions et catégories professionnelles, notamment si cela s'avčre nécessaire ŕ la sauvegarde de la sécurité publique, de l'ordre, de la santé. Les associations de personnel responsables de la grčve sont tenues de coopérer ŕ l'application de telles mesures. Art. 68a (nouveau) Organe de conciliation et d'arbitrage 1 L'organe de conciliation est composé de trois membres et de leurs suppléants ou suppléantes nommés pour la durée de la législature par le Tribunal cantonal au début de chaque législature. 2 Le Tribunal cantonal désigne un ou une juge cantonal-e pour en assurer la présidence. De leur côté, le Conseil d'Etat et les associations de personnel reconnues proposent chacun un représentant ou une représentante. 3 La désignation et la nomination des suppléants ou suppléantes se fait au cours de la męme procédure et selon le męme mode. 4 Dčs sa saisie, l'organe de conciliation convoque les parties, ŕ savoir les personnes représentant l'employeur et celles qui représentent les collaborateurs et collaboratrices. Il tente la conciliation aussi longtemps qu'une solution amiable est envisageable. En cas d'échec, il délivre un acte de non-conciliation. 5 Aprčs le constat de l'échec de la conciliation, les parties peuvent décider, au plus tard dix jours aprčs réception de l'acte de non-conciliation, de soumettre le différend ŕ l'arbitrage des personnes désignées ŕ l'alinéa 1. La sentence arbitrale est définitive et obligatoire pour les parties. 6 Un rčglement, adopté par le Conseil d'Etat, précise les modalités." A.b. Lors de sa séance du 17 novembre 2017, le Grand Conseil a adopté une version modifiée des dispositions susmentionnées. Par 47 voix contre 44, l'art. 68 al. 7 LPers/FR a été accepté dans la teneur suivante: " 7 La grčve est interdite pour les catégories de personnel suivantes: policiers et policičres, agents et agentes de détention et personnel de soins." Les modifications touchant l'art. 68a LPers/FR ont consisté pour l'essentiel ŕ donner au Grand Conseil la compétence d'élire l'organe de conciliation plutôt qu'au Tribunal cantonal. La loi ainsi votée a été publiée au recueil officiel fribourgeois le 8 décembre 2017. A l'issue du délai référendaire, sa promulgation par le Conseil d'Etat le 27 mars 2018 a été publiée au recueil officiel du 30 mars 2018. B. Par acte du 23 janvier 2018, A.________, B.________ et C.________ ont formé un recours en matičre de droit public contre cette modification législative dont ils demandent l'annulation partielle, en ce sens que les termes "et personnel de soins" de l'art. 68 al. 7 LPers/FR soient supprimés. Préalablement, ils ont demandé l'attribution de l'effet suspensif ŕ leur recours. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. C. Par ordonnance du 11 juillet 2018, la juge instructrice a admis la requęte d'effet suspensif. Considérant en droit : 1. 1.1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 144 II 184 consid. 1 p. 186). 1.2. La loi attaquée en l'espčce constitue un acte normatif cantonal qui, en droit fribourgeois, ne peut faire l'objet d'aucun recours cantonal (cf. arręts 1C_222/2016 du 5 juillet 2017 consid. 1, non publié in ATF 143 II 476; 1C_544/2012 du 5 mai 2014 consid. 1.1; 2C_228/2011 du 23 juin 2012 consid. 1.3). Elle est par conséquent directement attaquable devant le Tribunal fédéral par un recours en matičre de droit public (art. 82 let. b et 87 al. 1 LTF). 1.3. 1.3.1. Dans le cas d'un recours abstrait, la qualité pour recourir contre un acte normatif cantonal dépend, selon l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF, d'une simple atteinte virtuelle; il suffit donc que l'on puisse prévoir, avec un minimum de vraisemblance, que les recourants puissent ętre un jour touchés directement par l'acte normatif attaqué, afin que ceux-ci soient ŕ męme d'agir. Quant ŕ l'intéręt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intéręt de fait étant suffisant (ATF 144 I 43 consid. 2.1 p. 46; 142 V 395 consid. 2 p. 397). En revanche, un intéręt général tendant ŕ une application correcte du droit n'est pas suffisant (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 136 I 49 consid. 2.1 p. 54). Il incombe ŕ la partie recourante d'alléguer les faits qu'elle considčre comme propres ŕ fonder sa qualité pour recourir (ATF 141 IV 289 consid. 1.3 p. 292 et les arręts cités; 140 II 539 consid. 1.1 p. 540). 1.3.2. A.________ et B.________ travaillent en qualité d'infirmičres au service de l'Hôpital fribourgeois (HFR) et sont soumises ŕ la LPers/FR (cf. arręt 8C_670/2017 du 19 juillet 2018 consid. 1). Partant, elles sont susceptibles de se voir appliquer la disposition litigieuse. C.________ travaille depuis le 1 er juillet 2001 comme éducateur auxiliaire au Foyer D.________. Il s'agit de l'un des sites ouverts par la Fondation fribourgeoise E.________, laquelle est membre de l'Association fribourgeoise des institutions spécialisées (INFRI). A ce titre, le personnel du Foyer D.________ est soumis ŕ la Convention collective de travail INFRI-FOPIS (art. 2 CCT INFRI-FOPIS). Il n'apparaît donc pas qu'il y ait encore de la place pour une application de la LPers/FR. C.________ n'expose pas non plus en quoi sa qualité de président de la section fribourgeoise du syndicat F.________ lui conférerait un intéręt digne de protection ŕ l'annulation (partielle) de l'acte attaqué, étant précisé qu'il agit en son nom propre et non pour le compte du syndicat. La question de la qualité pour recourir de C.________ peut toutefois demeurer ouverte, dans la mesure oů le Tribunal fédéral doit de toute maničre entrer en matičre sur le recours en tant qu'il émane de A.________ et B.________. 1.4. Pour le reste, le recours a été déposé en temps utile (art. 101 LTF; ATF 137 I 77 consid. 1.5 p. 81 s.) et respecte a priori les formes prescrites par la loi (art. 42 LTF). Il convient, en conséquence, d'entrer en matičre. 2. Lorsqu'il doit se prononcer dans le cadre d'un contrôle abstrait de normes, le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité; il n'annule les dispositions cantonales attaquées que si elles ne se prętent ŕ aucune interprétation conforme au droit invoqué ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il faut tenir compte en particulier de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 143 I 137 consid. 2.2 p. 139; 140 V 574 consid. 3 p. 577; 140 I 2 consid. 4 p. 14). Les explications de l'autorité cantonale sur la maničre dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent également ętre prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait (ATF 143 I 137 et 140 I 2 précités; 134 I 293 consid. 2 p. 295; 130 I 82 consid. 2.1 p. 86). 3. 3.1. Les recourants soutiennent que l'interdiction de grčve au personnel de soins viole le droit de grčve garanti par les art. 28 Cst., 27 Cst./FR (RS 131.219), 11 CEDH et 8 al. 1 let. d Pacte ONU I (RS 0.103.1), les principes de la légalité et de la proportionnalité (art. 5 Cst. et 4 Cst./FR) ainsi que les conditions posées ŕ l'admissibilité des atteintes aux droits fondamentaux (art. 36 Cst., 38 Cst./FR et 18 CEDH). Ils se plaignent en particulier du fait que la notion de "personnel de soins" ne cible pas des professions spécifiques mais englobe l'ensemble des employés, soumis ŕ la LPers/FR, des établissements publics de soins du canton de Fribourg. Or, selon les recourants, la préservation de la vie et de la santé des patients dépendrait uniquement de l'action d'un cercle restreint de professionnels. En outre, l'adjonction subséquente du personnel de soins ŕ l'interdiction générale serait superfétatoire compte tenu du mécanisme instauré par les al. 6 et 8 de l'art. 68 LPers/FR. Enfin, les recourants soutiennent que l'art. 68 al. 7 LPers/FR viole également le principe d'égalité de traitement (art. 8 Cst., 9 Cst./FR et 14 CEDH), dans la mesure oů il ne vise que les employés du secteur public et exclut ceux du secteur privé. 3.2. Dans sa réponse au recours, l'intimé fait valoir que la notion "personnel de soins" correspond ŕ la catégorie 6 30 ("personnel hospitalier") de l'annexe ŕ l'arręté du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l'Etat (RS/FR 122.72.21), pris sur la base de l'art. 17 LPers/FR ["Description, évaluation et classification des fonctions - Principe"]). Aussi le personnel de soins comprendrait-il les médecins (6 31), les pharmaciens-chimistes (6 32), le personnel soignant (6 33), le personnel médico-technique et thérapeutique (6 34) ainsi que le personnel d'exploitation et d'intendance (6 35). 4. 4.1. Aux termes de l'art. 28 Cst. ("Liberté syndicale"), les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intéręts, de créer des associations et d'y adhérer ou non (al. 1); les conflits sont, autant que possible, réglés par la négociation ou la médiation (al. 2); la grčve et le lock-out sont licites quand ils se rapportent aux relations de travail et sont conformes aux obligations de préserver la paix du travail ou de recourir ŕ une conciliation (al. 3); la loi peut interdire le recours ŕ la grčve ŕ certaines catégories de personnes (al. 4). La teneur de l'art. 28 Cst. correspond ŕ celle de l'art. 27 Cst./FR, de sorte que la portée de cette derničre n'apparaît pas plus étendue. Les recourants ne prétendent pas le contraire. 4.2. 4.2.1. Sur le plan international, l'art. 8 Pacte ONU I garantit le droit de grčve conformément aux lois de chaque pays (al. 1 let. d); il n'empęche pas de soumettre ŕ des restrictions légales l'exercice de ce droit par les membres des forces armées, de la police ou de la fonction publique (al. 2). L'art. 11 CEDH ("Liberté de réunion et d'association"), également invoqué par les recourants, ne protčge pas expressément le droit de grčve mais la Cour européenne des droits de l'homme reconnaît que celui-ci représente sans nul doute l'un des plus importants des droits syndicaux (cf. notamment arręts Dilek et autres contre Turquie du 17 juillet 2007, § 68; Schmidt et Dahlström contre Sučde du 6 février 1976, § 36; pour un rappel des normes de droit international qui protčgent la liberté syndicale voir ATF 144 I 50 consid. 4.2 p. 55). 4.2.2. Il y a lieu de relever, d'emblée, que les recourants se réfčrent aux art. 8 Pacte ONU I et ŕ l'art. 11 CEDH sans développer de motivation topique relative ŕ une prétendue violation de ces dispositions conventionnelles. Leur argumentation se confond, ŕ cet égard, avec celle relative aux dispositions constitutionnelles. Partant, le grief tiré de la violation du droit de grčve ne sera examiné qu'ŕ l'aune de ces derničres dispositions. 4.3. 4.3.1. Sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale de 1874, qui ne garantissait pas explicitement la liberté syndicale, le Tribunal fédéral avait laissé indécise la question de savoir si le droit de grčve était fondé sur un droit constitutionnel non écrit. Il avait toutefois soumis la licéité d'une grčve ŕ plusieurs conditions cumulatives (ATF 111 II 245 consid. 4c p. 257 s.). Dans un arręt rendu aprčs l'adoption de la nouvelle Constitution mais avant son entrée en vigueur, le Tribunal fédéral, constatant que le droit suisse ne contenait aucune réglementation explicite du droit de grčve, a affirmé l'existence d'une lacune du droit privé et conféré un effet horizontal au droit de grčve, reconnaissant formellement l'existence d'un tel droit dans l'ordre juridique suisse (ATF 125 III 277 consid. 2 p. 279 ss). Enfin, ŕ l'aune de l'art. 28 Cst., le Tribunal fédéral a jugé, compte tenu de la teneur de la disposition constitutionnelle et de la jurisprudence antérieure, que pour qu'une grčve soit licite, elle devait se rapporter aux relations de travail, ętre conforme ŕ l'obligation de préserver la paix du travail ou de recourir ŕ une conciliation, respecter le principe de la proportionnalité et ętre appuyée par une organisation de travailleurs (ATF 132 III 122 consid. 4.4.2 p. 133 s.). 4.3.2. S'agissant plus particuličrement des restrictions ŕ l'exercice du droit de grčve, le Tribunal fédéral a considéré dans une affaire concernant des fonctionnaires du canton de Genčve, que la grčve ne saurait paralyser le service public dans les domaines essentiels que sont, par exemple, le maintien de l'ordre public, la protection des biens et des personnes, la lutte contre le feu ou les soins requis par les malades dans les hôpitaux. Par rapport ŕ l'exigence d'un service minimum prévue par le droit genevois, il a indiqué que le principe de la proportionnalité empęchait que, sous couvert de ce service minimum, la grčve soit interdite ŕ des fonctionnaires dont la présence n'était en réalité pas absolument nécessaire (arręt 2P.328/1992 du 23 mars 1995 consid. 4a, in SJ 1995 p. 681). 4.3.3. Dans son Message du 20 novembre 1996 relatif ŕ une nouvelle Constitution fédérale, le Conseil fédéral a exposé que le législateur pouvait interdire le recours ŕ la grčve ŕ certaines catégories de personnes afin d'assurer un service public minimum. Il a précisé, se référant ŕ la jurisprudence mentionnée au considérant précédent, que toutes les catégories de personnes du service public n'assuraient pas un service essentiel et ne devaient donc pas se voir interdire par principe le recours ŕ la grčve. La tendance ŕ la privatisation de certaines tâches étatiques commandait, ŕ l'inverse, de laisser ouverte la possibilité de limiter ou d'interdire le droit de grčve aux personnes assurant un service essentiel pour le public, que ces personnes aient le statut d'agent public ou non (FF 1997 I 182 s.). 4.3.4. Traditionnellement, la plupart des cantons interdisaient - explicitement ou non - ŕ leurs fonctionnaires de se mettre en grčve (ŕ ce sujet cf. p. ex. MICHČLE MARTI, Arbeitskampffreiheit im öffentlichen Dienst, 2010, p. 23 s.). Depuis l'inscription du droit de grčve dans la Constitution fédérale de 1999, la situation a considérablement évolué; les réformes du statut de fonctionnaire, dans le sens d'un rapprochement avec le droit privé du travail, ont entraîné pour les agents publics la perte de certains avantages mais aussi le renforcement de leurs droits fondamentaux (cf. PETER HÄNNI, Droit et devoirs des collaborateurs, Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 2004 p. 151 ss; HÉLOĎSE ROSELLO, Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, 2016, p. 103 ss; BELLANGER/ROY, Evolution du cadre légal et réglementaire de la fonction publique suisse, in Manuel d'administration publique suisse, 2013 p. 461 ss). Actuellement, la majorité des lois cantonales sur le personnel de l'Etat ne rčglementent pas l'exercice du droit de grčve par leurs employés. Pour les autres, mis ŕ part le canton de Nidwald qui interdit encore la grčve ŕ ses collaborateurs (cf. Art. 46 des Gesetzes vom 3. Juni 1998 über das öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnis [Personalgesetz, PersG; NG 165.1]), les lois cantonales prévoient (uniquement) la possibilité de supprimer et/ou limiter le droit de grčve lorsque son exercice mettrait en péril des prestations indispensables ŕ la population ou, plus généralement, pour maintenir l'ordre public (cf. art. 52 al. 5 de la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud (LPers-VD; RS/VD 172.31); § 20 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Aargau vom 16. Mai 2000 über die Grundzüge des Personalrechts [Personalgesetz, PersG; SAR 165.100]; Art. 67 Abs. 1 des Personalgesetzes des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 24. Oktober 2005 [PG; GS 142.21]; Art. 33 des Gesetzes des Kantons Schaffhausen vom 3. Mai 2004 über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals [Personalgesetz; SHR 180.100]), certaines citant expressément le domaine de la santé et des soins (cf. art. 59 al. 5 de la loi du canton du Jura du 22 septembre 2010 sur le personnel de l'Etat [RS/JU 173.11]; art. 12 al. 2 de la loi du canton de Berne du 16 septembre 2004 sur le personnel de l'Etat [LPers; RS/BE 153.01]; § 46 des Gesetzes des Kantons Luzern vom 26. Juni 2001 über das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis [Personalgesetz; SRL 51]; Art. 69 Abs. 1 lit. a des Personalgesetzes des Kantons St. Gallen vom 25. Januar 2011 (GS 143.1); Art. 45 des Gesetzes vom 14. Juni 2006 über das Arbeitsverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons Graubünden [Personalgesetz, PG; BR 170.400]). Autrement dit, sous réserve du cas particulier du canton de Nidwald, aucune loi cantonale sur le personnel de l'Etat ne prévoit d'emblée une interdiction formelle du recours ŕ la grčve ŕ son personnel de soins, ŕ la maničre de l'acte attaqué dans la présente procédure. 4.3.5. La doctrine reconnaît que l'exercice du droit ŕ la grčve peut ętre limité dans le domaine des soins médicaux (cf., parmi d'autres, RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3 e éd. 2016, n. 3372 p. 642; MICHČLE MARTI, op. cit. p. 177; PASCAL MAHON, in Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n° 16 ad art. 28 Cst.; SALOME STÄHELIN, Das Streikrecht in unerlässlichen Diensten, Basler Studien zur Rechtswissenschaft, 2001, vol. 58, p. 128 ss). On ne peut pour autant en déduire que la possibilité d'interdire le recours ŕ la grčve selon l'art. 28 al. 4 Cst. peut frapper de maničre indifférenciée l'ensemble du personnel d'un établissement hospitalier (cf. en particulier PATRICIA M. SCHIESS RÜTIMANN, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, n° 55 ad. art. 28 Cst.; MICHČLE MARTI, op. cit., p. 113 s. et 179 s.; STÄHELIN, op. cit. p. 128 ss; PETER HÄNNI, op. cit., p. 166; HÉLOĎSE ROSELLO, op. cit., n. 216 p. 106), mais elle pourrait, par exemple, interdire la grčve aux médecins de garde (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 3 e éd. 2013, vol. II, n. 1641 p. 724). 4.4. 4.4.1. Le point de savoir si l'art. 28 al. 4 Cst. permet au législateur cantonal de soumettre le personnel de soins, au sens de l'art. 68 al. 7 LPers/FR, ŕ une interdiction du recours ŕ la grčve doit ętre examiné ŕ la lumičre des conditions générales de restrictions des droits fondamentaux, étant précisé que l'art. 36 Cst. et 38 Cst./FR sont de teneur équivalente (arręt 1C_439/2012 du 15 janvier 2013 consid. 4.2). Une interdiction de grčve ŕ certaines catégories de personnes exige non seulement une base légale formelle (art. 36 al. 1 Cst. en relation avec l'art. 28 al. 4 Cst.), mais doit en outre ętre justifiée par un intéręt public (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (al. 3). En particulier, pour ętre conforme au principe de la proportionnalité (également ancré ŕ l'art. 5 al. 2 Cst.), une mesure restrictive doit ętre apte ŕ produire les résultats escomptés (rčgle de l'aptitude), lesquels ne peuvent ętre atteints par une mesure moins incisive (rčgle de la nécessité); le principe de la proportionnalité interdit en outre toute limitation allant au-delŕ du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intéręts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intéręts; ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 p. 412 et les arręts cités). 4.4.2. Initialement, le Conseil d'Etat fribourgeois proposait d'interdire l'exercice du droit de grčve aux policiers et agents de détention, considérant qu'il s'agissait de fonctions régaliennes de l'Etat, dont le personnel accomplissait des tâches essentielles et pour lesquelles l'interruption de l'exercice pourrait porter un grave préjudice ŕ la vie, ŕ la santé et ŕ la sécurité de la population, męme si un service minimum était mis en place (Message du 11 septembre 2017 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur le personnel de l'Etat, p. 8). En ce qui concernait le personnel de soins, il devait ętre astreint au service minimum prévu ŕ l'art. 68 al. 6 LPers/FR, le Conseil d'Etat estimant que ce moyen était suffisant pour garantir la sécurité sanitaire de la population et qu'une mesure plus coercitive d'interdiction de faire la grčve pour le personnel de soins serait disproportionnée. En outre, si les circonstances le commandaient, l'interdiction pourrait exceptionnellement ętre élargie, notamment au personnel de soins, sur la base de l'art. 68 al. 8 LPers/FR (cf. bulletin de la session du Grand Conseil fribourgeois du 17 novembre 2017, p. 2345). 4.4.3. 4.4.3.1. En l'occurrence, si l'interdiction du recours ŕ la grčve au personnel de soins ancrée ŕ l'art. 68 al. 7 LPers/FR repose sur une loi au sens formelle et s'inscrit dans la sauvegarde d'intéręts liés ŕ la santé publique, il convient néanmoins de donner raison au Conseil d'Etat et aux recourants, sous l'angle du principe de la proportionnalité. En effet, l'admissibilité constitutionnelle d'une interdiction légale du droit de grčve pour certaines catégories de personnes dépend surtout du point de savoir si ces personnes fournissent des services essentiels sous l'angle de l'intéręt public. 4.4.3.2. En l'espčce, que l'on suive l'argumentation des recourants ou les explications de l'intimé, le cercle des personnes potentiellement visées par l'interdiction faite au personnel de soins s'étend ŕ de multiples et diverses professions, ŕ la différence des autres catégories de personnes mentionnées ŕ l'art. 68 al. 7 LPers/FR, qui se rapportent ŕ des fonctions spécifiques. En admettant que la référence au personnel de soins soit suffisamment précise pour ordonner une restriction aussi grave ŕ l'exercice du droit de grčve (exigence de la densité normative: ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 p. 692; 138 I 378 consid. 7.2 p. 391 s.), il n'en reste pas moins que la disposition litigieuse ne fait et ne permet aucune distinction selon la nature des activités. Telle qu'elle est formulée, l'interdiction de grčve ne se limite pas au personnel dont la présence serait absolument indispensable ŕ la préservation de la vie et de la santé des patients. Or, la possibilité laissée au législateur d'interdire de grčve certaines catégories de personnes doit ętre conçue comme une exception. Force est de constater, en l'espčce, que la mesure étatique va au-delŕ du but poursuivi par les art. 28 al. 4 Cst. et 27 al. 4 Cst./FR. 4.4.3.3. Qui plus est, une grčve licite implique déjŕ la réalisation de conditions strictes (supra consid. 4.3.1), inhérentes ŕ son exercice (ATF 140 I 257 consid. 5.2.2 p. 264). A cet égard, les art. 68 et 68a LPers/FR requičrent en particulier la délivrance d'un acte de non-conciliation par l'organe compétent et prévoient la possibilité d'une procédure arbitrale. A cela s'ajoutent qu'un service minimal doit ętre assuré dans les secteurs oů un arręt de travail mettrait en péril, męme indirectement, les prestations indispensables ŕ la population (art. 68 al. 6 LPers/FR). Enfin, dans le domaine de la santé, des restrictions supplémentaires exceptionnelles peuvent ętre imposées en cas de nécessité (art. 68 al. 8 LPers/FR). Le systčme instauré par les art. 68 et 68a LPers/FR prévoit ainsi des garanties qui paraissent suffisantes pour assurer les services essentiels ŕ la sauvegarde de la santé publique. L'adjonction du personnel de soins aux catégories de personnes frappées par l'interdiction de grčve ne s'inscrit pas dans la logique de ces dispositions et n'apparaît pas nécessaire. 4.4.3.4. En tout état de cause, la portée et les effets de l'interdiction de grčve au personnel de soins ne sont pas dans un rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intéręt public. Les motifs évoqués par les parlementaires lors des débats du 17 novembre 2017 pour justifier la mesure - comme le devoir de reconnaissance envers l'employeur du fait que le personnel de soins bénéficierait de meilleures prestations que dans les autres cantons ou dans le secteur privé, la garantie d'un service optimal, la possibilité de recevoir des soins "normaux" ŕ un certain moment ou encore la protection du personnel contre les syndicats - ne permettent pas d'aboutir ŕ une autre conclusion. Au demeurant, de tels arguments s'écartent des motifs légitimes permettant ŕ l'Etat de restreindre les droits fondamentaux selon l'art. 36 Cst. On ne saurait les prendre en compte au titre de l'intéręt public. 4.4.4. Vu les art. 28 Cst. et 27 Cst./FR, les conditions de restriction des droits fondamentaux, l'évolution du droit de grčve dans la fonction publique et la jurisprudence en la matičre, la réglementation en cause justifie une intervention du juge au stade du contrôle abstrait. L'ajout "et personnel soins" frappe de maničre indifférenciée l'ensemble des employés, soumis ŕ la LPers/FR, des établissements publics de soins du canton de Fribourg. L'absence de limitation au personnel dont la présence serait absolument indispensable ŕ la préservation de la vie et de la santé des patients, est d'autant plus disproportionnée que la licéité du recours ŕ la grčve est soumise ŕ des conditions trčs strictes (art. 68 et 68a LPers/FR). Dans le but de garantir un service minimal pour ne pas mettre en péril, męme indirectement, les prestations indispensables ŕ la population dans le domaine de la santé, la possibilité de restrictions supplémentaires est prévue par la loi (art. 68 al. 8 LPers/FR). Les justifications lors des débats parlementaires ne permettent pas une autre conclusion. Męme ŕ l'aune des explications de l'autorité cantonale, d'un possible contrôle concret ultérieur, la portée de l'atteinte au droit en cause se révčle inconstitutionnelle. Malgré la retenue du Tribunal fédéral face ŕ des dispositions cantonales, il se justifie en l'espčce d'annuler (partiellement) l'art. 68 al. 7 LPers/FR, dčs lors qu'il est contraire au droit constitutionnel et ne se pręte pas ŕ une interprétation conforme ŕ celui-ci. 5. Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un avocat, ont droit ŕ des dépens, ŕ la charge du canton de Fribourg (art. 68 al. 1 et 2). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce : 1. Le recours est admis dans la mesure oů il est recevable. L'art. 68 al. 7 LPers/FR est annulé en tant qu'il interdit la grčve au personnel de soins. 2. Il n'est pas perçu de frais judiciaires. 3. L'intimé versera aux recourants la somme de 2'800 fr. ŕ titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral. 4. Le présent arręt est communiqué aux parties et au Conseil d'Etat du canton de Fribourg. Lucerne, le 9 octobre 2018 Au nom de la Ire Cour de droit social du Tribunal fédéral suisse Le Président : Maillard La Greffičre : Castella