8C_817/2015 06.07.2016 - Schweizerisches Bundesgericht

 Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal        {T 0/2}    8C_817/2015               Arręt du 6 juillet 2016    Ire Cour de droit social   Composition MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président, Frésard et Heine. Greffičre : Mme Castella.  Participants ŕ la procédure A.________, représentée par Me Manuel Piquerez, avocat, recourante,   contre   Conseil de l'Eglise réformée évangélique de la République et Canton du Jura, rue de la Préfecture 14, 2800 Delémont, intimé.  Objet Droit de la fonction publique (condition de recevabilité; résiliation),  recours contre la décision de la Chambre des recours de l'Eglise réformée évangélique de la République et Canton du Jura du 1er octobre 2015.    Faits :    A.  A.________ a été engagée par le Conseil de l'Eglise réformée évangélique de la République et Canton du Jura (ci-aprčs: le Conseil de l'Eglise) en qualité d'animatrice jeunesse au sein de la Paroisse de U._________ ŕ partir du 1 er septembre 2009. Par lettre du 29 octobre 2014, qui faisait suite ŕ un entretien du męme jour avec l'employée, le Conseil de l'Eglise a résilié ses rapports de service pour le 30 avril 2015. L'employeur motivait cette mesure par une "restructuration de l'animation jeunesse de la Paroisse de U._________". Par lettre du 25 mars 2015, A.________, agissant par son mandataire, a contesté cette résiliation, notamment le motif invoqué par l'employeur. Elle se prévalait de l'irrégularité de la résiliation, prise selon elle en violation du droit d'ętre entendu et, de surcroît, par une simple lettre non munie de l'indication des voies de droit. La décision aurait dű, en outre, ętre précédée de deux évaluations successives. Le courrier du 29 octobre 2014 n'avait en conséquence aucune valeur juridique. Le 8 avril 2015, le mandataire de l'intéressée a écrit au Conseil de l'Eglise que celle-ci maintenait sa position en ce qui concerne la nullité du licenciement. Il lui demandait de surseoir ŕ la résiliation. Il proposait une entrevue entre les parties, en précisant que celle-ci ne pourrait avoir lieu qu'ŕ partir du mois de mai 2015, attendu que sa cliente se trouvait alors ŕ l'étranger jusqu'au 26 avril 2015 "dans le cadre de son travail". Par lettre du 20 avril 2015, le Conseil de l'Eglise a prononcé le licenciement extraordinaire de l'employée pour le 30 avril 2015, au motif qu'elle avait abandonné son poste de travail sans en informer l'employeur.   B.  A.________ a recouru contre cette décision devant la Chambre des recours de l'Eglise réformée évangélique de la République et Canton du Jura (ci-aprčs: la Chambre des recours). Elle a conclu ŕ l'annulation de la décision du 20 avril 2015, ŕ la "nullité" de la résiliation de ses rapports de travail et ŕ sa réintégration dans ses fonctions avec effet immédiat. Statuant le 1 er octobre 2015, la Chambre des recours a prononcé l'irrecevabilité du recours.   C.  A.________ forme un recours en matičre de droit public. Elle conclut ŕ l'annulation de l'arręt cantonal et demande au Tribunal fédéral de déclarer recevable son recours contre la décision du 20 avril 2015, subsidiairement, de renvoyer la cause ŕ l'autorité précédente pour nouvelle décision. Le Conseil de l'Eglise conclut au rejet du recours. La Chambre des recours conclut également ŕ son rejet, dans la mesure de sa recevabilité.    Considérant en droit :    1.  Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 III 395 consid. 2.1 p. 397; 140 IV 57 consid. 2 p. 59).   2.    2.1. Selon la Constitution de la République et Canton du Jura (RS 131.235), l'Eglise catholique romaine et l'Eglise réformée évangélique du canton sont reconnues collectivités de droit public (art. 130). Les Eglises reconnues s'organisent de façon autonome; chaque Eglise reconnue se donne une Constitution ecclésiastique, qui doit ętre adoptée par ses membres et approuvée par le Gouvernement (art. 131 al. 1 et 2). L'Eglise réformée évangélique s'est dotée d'une Constitution le 29 juin 1979 (ci-aprčs: Cst. ecclésiastique), dont l'art. 1 er prévoit qu'elle est dotée de la personnalité juridique.   2.2. La décision attaquée a donc été rendue par une autorité cantonale dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). La question est de savoir si la Chambre des recours présente les caractéristiques d'un tribunal supérieur au sens de l'art. 86 al. 2 LTF. Selon la jurisprudence, en effet, on entend par lŕ une autorité judiciaire cantonale dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours ordinaire sur le plan cantonal et qui ne dépend pas du point de vue hiérarchique d'une autre autorité judiciaire. Si le droit cantonal n'institue qu'une seule instance judiciaire - l'art. 86 al. 2 LTF n'imposant pas une double instance de recours dans les causes de droit public -, celle-ci pourra ętre considérée comme un tribunal supérieur, ŕ la condition qu'elle réponde aux exigences d'indépendance requises d'une autorité judiciaire et qu'elle ait le pouvoir d'examiner librement les faits et d'appliquer d'office le droit déterminant conformément ŕ l'art. 110 LTF (sur ces divers points, voir ATF 136 II 470 consid. 1.1 p. 472; 135 II 94 consid. 4.1 p. 97 s.; 134 I 125 consid. 3.5 p. 135).   2.3. La Chambre des recours se compose de trois membres élus par l'Assemblée de l'Eglise (art. 23 al. 1 let. b en corrélation avec l'art. 30 Cst. ecclésiastique). Les fonctions de délégué ŕ l'Assemblée de l'Eglise, de membre du Conseil de l'Eglise et de conseiller de paroisse sont incompatibles avec celle de membre de la Chambre des recours (art. 12 Cst. ecclésiastique). La Chambre des recours connaît définitivement des contestations internes fondées sur la loi du 26 octobre 1978 concernant les rapports entre les Eglises et I'Etat (RS/JU 471.1), sur les Constitutions ecclésiastiques et les prescriptions édictées par les Eglises, ainsi que sur le droit public fédéral et cantonal (art. 37 al. 1 de ladite loi sur les rapports entre les Eglises et l'Etat en corrélation avec l'art. 29 Cst. ecclésiastique). Il en est ainsi des contestations relatives aux rapports de service (art. 2b al. 1 de l'ordonnance concernant la Chambre des recours du 1 er décembre 1981). Les décisions de la Chambre des recours ne peuvent donc pas faire l'objet d'un recours ŕ une autre autorité cantonale. En particulier, elles ne peuvent pas ętre déférées ŕ la Cour administrative (art. 158 ss de la loi [de la République et Canton du Jura] de procédure et de juridiction administrative et constitutionnelle du 30 novembre 1978 [code de procédure administrative, CPA; RS/JU 175.1]). Demeurent réservées des exceptions, qui n'entrent pas en considération en l'espčce, notamment les décisions sur le montant des contributions ecclésiastiques qui peuvent ętre déférées ŕ la Cour administrative (art. 37 al. 3 de la loi concernant les rapports entre les Eglises et I'Etat; cf. BROGLIN/WINKLER DOCOURT, Procédure administrative, Principes généraux et procédure jurassienne, 2015, n. 46 p. 19; PIERRE BROGLIN, Manuel de procédure administrative jurassienne, 2009, n. 39 p. 24) La juridiction de la Chambre des recours s'étend ŕ tout le canton dans son domaine de compétence. Enfin, elle examine librement le fait et le droit (art. 20 al. 1 de l'ordonnance précitée sur la Chambre des recours). Dans ces conditions, la Chambre des recours satisfait aux exigences rappelées ci-dessus (voir également, ŕ propos du recours contre une décision de la Commission de recours de l'Eglise évangélique du canton de Thurgovie, l'arręt 8C_915/2015 du 6 avril 2016 consid. 2, et ŕ propos du recours contre une décision de la Commission de recours de l'Eglise catholique du canton de Zurich, l'arręt 8C_451/2015 du 29 janvier 2016 consid. 2).   2.4.  Enfin, le jugement entrepris a été rendu en matičre de rapports de travail de droit public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Dans la mesure oů la contestation au fond porte sur la résiliation de ces rapports, il s'agit d'une contestation de nature pécuniaire, de sorte que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en considération (p. ex: arręt 8C_702/2014 du 16 octobre 2015 consid. 1). La valeur litigieuse atteint par ailleurs le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie du recours en matičre de droit public en ce domaine (art. 51 al. 2 et 85 al. 1 let. b LTF).   2.5.  Il s'ensuit que le recours en matičre de droit public est en l'espčce recevable.   3.    3.1. Préalablement, la juridiction précédente a examiné la validité du congé ordinaire prononcé le 29 octobre 2014. Implicitement tout au moins, elle a considéré que le véritable motif de cette résiliation, en plus de la mesure invoquée de restructuration, devait aussi ętre recherché dans des reproches de l'employeur liés aux prestations et au comportement de l'employée. Elle a retenu, ŕ ce propos, que la recourante, en octobre 2014, savait depuis plusieurs mois déjŕ que le Conseil de paroisse n'était pas satisfait de ses services et qu'il existait des tensions. La juridiction cantonale fait état de diverses situations au cours desquelles des responsables de la paroisse lui avaient fait part de leur mécontentement. La question d'une restructuration a été abordée ŕ l'occasion d'une séance du 10 septembre 2014, ŕ laquelle participait l'intéressée. La juridiction cantonale considčre toutefois que le droit d'ętre entendue de la recourante a été violé, dčs lors que, formellement, elle n'a pas été en mesure de s'exprimer avant que la décision de licenciement ne soit prise. Elle considčre néanmoins que le vice de procédure n'était pas si grave qu'il dűt déboucher sur la nullité du congé prononcé le 29 octobre 2014. Dans ce męme ordre d'idées, elle a considéré que la violation alléguée par la recourante de certaines dispositions de procédure de la loi [de la République et canton du Jura] du 22 septembre 2010 sur le personnel de l'Etat (LPers/JU; RS/JU 173.11) n'était pas non plus - ŕ supposer que cette loi fűt en l'espčce applicable - un motif de nullité du congé.   3.2. Dans un deuxičme temps, la Cour cantonale a examiné si la lettre du mandataire de la recourante du 25 mars 2015 pouvait ętre considérée comme un recours valablement formé contre la décision du 29 octobre 2014, laquelle n'était pas munie de l'indication des voies de droit. Elle a relevé que le mandataire, qui avait eu connaissance de la lettre de résiliation le 9 décembre 2014, ne l'avait formellement contestée que cinq mois environ aprčs sa notification, soit dans un délai qui devait ętre considéré comme excessif au regard du principe de la bonne foi. La juridiction cantonale parvient ainsi ŕ la conclusion que la décision du 29 octobre 2014 est entrée en force et que les rapports de service ont pris fin, en vertu de cette décision, le 30 avril 2015. Par conséquent, la recourante n'avait aucun intéręt ŕ contester la résiliation extraordinaire du 20 avril 2015, qui était sans effet.   4.    4.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits constatés dans la décision attaquée (art. 105 al. 1 LTF). Si la partie recourante entend s'en écarter, elle doit expliquer de maničre circonstanciée en quoi ils ont été établis de façon manifestement inexacte, c'est-ŕ-dire arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 133 II 249 consid. 1.2.2 p. 252) ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et en quoi la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).   4.2. La recourante ne prétend pas avoir valablement recouru contre la décision du 29 octobre 2014. Elle soutient que la violation de son droit d'ętre entendue était un motif de nullité de cette décision, contrairement ŕ l'avis de la Chambre des recours. Elle invoque diverses circonstances qui tendent, selon elle, ŕ démontrer qu'elle n'avait pas conscience que son employeur envisageait un licenciement, de sorte qu'il conviendrait de conclure ŕ un manquement particuličrement grave ŕ ses droits essentiels. Ce faisant, la recourante se fonde sur des faits qui n'ont pas été retenus par l'autorité précédente ou qui divergent de l'état de fait ressortant du jugement attaqué. Comme elle n'expose pas en quoi les conditions rappelées ci-dessus seraient réunies, les faits en question ne peuvent pas ętre pris en considération, le Tribunal fédéral étant fondé ŕ vérifier l'application du droit sur la seule base de ceux qui ressortent de l'arręt attaqué.   4.3.    4.3.1. En matičre de rapports de travail de droit public, des occasions relativement informelles de s'exprimer avant le licenciement peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'ętre entendu, pour autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pourrait entrer en ligne de compte ŕ son encontre (arręt 8C_243/2015 du 17 mars 2016 consid. 5.5 et les arręts cités). La personne concernée ne doit pas seulement connaître les faits qui lui sont reprochés, mais doit également savoir qu'une décision allant dans le sens d'une certaine direction est envisagée ŕ son égard (consid. 5 non publié aux ATF 136 I 39 de l'arręt 8C_158/2009 du 2 septembre 2009 et les arręts cités; arręt 8C_62/2014 du 29 novembre 2014 consid. 2.3.1). Par exemple, il n'est pas admissible, sous l'angle du droit d'ętre entendu, de remettre ŕ l'employé une décision de résiliation des rapports de service en se contentant de lui demander de s'exprimer s'il le désire (GABRIELLE STEFFEN; Le droit d'ętre entendu du collaborateur de la fonction publique, juste une question de procédure?, Recueil de jurisprudence neuchâteloise [RJN], p. 51 ss, plus spécialement p. 64; cf. aussi arręt 8C_413/2014 du 17 aoűt 2015 consid. 3.2.1). En l'espčce, męme si l'employeur a fait part ŕ la recourante de son mécontentement et a évoqué devant elle des mesures de restructuration en relation avec son poste d'animatrice, il n'est pas établi qu'elle dűt comprendre que ses rapports de travail pourraient ętre résiliés. Son droit d'ętre entendue a donc été clairement violé, ainsi que l'a retenu avec raison la Chambre des recours.   4.3.2. Pour autant, et męme si le vice n'est pas dépourvu de gravité, on ne saurait conclure ŕ la nullité du congé signifié le 29 octobre 2014. La nullité absolue d'une décision peut ętre invoquée en tout temps devant toute autorité et doit ętre constatée d'office. Elle ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement reconnaissables, et pour autant que sa constatation ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Sauf dans les cas expressément prévus par la loi, il ne faut admettre la nullité qu'ŕ titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le systčme d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (ATF 130 II 249 consid. 2.4 p. 257). Des vices de fond d'une décision n'entraînent qu'exceptionnellement sa nullité. Entrent avant tout en considération comme motifs de nullité l'incompétence fonctionnelle et matérielle de l'autorité appelée ŕ statuer, ainsi qu'une erreur manifeste de procédure. Des vices de procédure qui tiennent ŕ des violations du droit d'ętre entendu sont en soi guérissables et ne conduisent en rčgle générale qu'ŕ l'annulabilité de la décision entachée du vice. S'il s'agit cependant d'un manquement particuličrement grave aux droits essentiels des parties, les violations du droit d'ętre entendu entraînent aussi la nullité. C'est en particulier le cas quand la personne concernée par une décision, ŕ défaut d'avoir été citée, ignore tout de la procédure ouverte ŕ son encontre et, partant, n'avait pas eu l'occasion d'y prendre part (ATF 129 I 361 consid. 2.1 p. 363, sur ces divers points, voir aussi MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3 čme éd. 2011, n. 2.3.3.3 p. 366 ss et n. 2.3.4.3 p. 372 ss).   4.3.3. En l'espčce, on doit admettre que les conditions de la nullité ne sont pas remplies. Męme si elle n'a pas été formellement entendue avant la décision en question, celle-ci lui a été notifiée et elle a eu - ou du moins aurait eu - la possibilité de l'attaquer. La recourante a donc eu connaissance de la procédure de licenciement. La possibilité de faire annuler cette décision par le tribunal lui offrait la protection nécessaire, dčs lors que celui-ci aurait eu le pouvoir de constater le vice de procédure et d'en tirer des conséquences juridiques. Suivre la recourante reviendrait, pratiquement, ŕ sanctionner par la nullité toute décision administrative prise en violation du droit d'ętre entendu du justiciable, alors que c'est la rčgle de l'annulabilité qui prévaut.   4.4.    4.4.1. La recourante voit un second motif de nullité dans la violation par l'employeur de l'art. 87 LPers/JU. Cette disposition prévoit, pour la procédure de licenciement, deux évaluations formelles préalables du travail avec le supérieur hiérarchique et un avertissement écrit et motivé. La recourante fait valoir que son travail n'a fait l'objet d'aucune évaluation formelle et qu'aucun avertissement écrit ne lui a été signifié. En particulier, les séances du Conseil de paroisse au cours desquelles des reproches sur son travail auraient été formulés ne sauraient ętre assimilées ŕ des évaluations.   4.4.2. La Chambre des recours a laissé ouverte la question de savoir si la réglementation invoquée de la LPers/JU était applicable en l'espčce, tout en soulignant que l'ordonnance concernant les animateurs de jeunesse du 21 novembre 2009 précisait que l'engagement et la résiliation des rapports de service étaient du ressort du Conseil de l'Eglise. Cette ordonnance était muette sur les motifs et la procédure de licenciement. On ne pouvait sans plus conclure ŕ la présence d'une lacune qui devait ętre comblée en application par analogie de la LPers/JU, ŕ savoir la procédure comprenant deux évaluations et la fixation d'un délai par un avertissement écrit ou encore la procédure prévue en cas de licenciement pour suppression d'emploi.   4.4.3. L'art. 87 LPers/JU concrétise le droit d'ętre entendu en accordant ŕ la personne concernée la possibilité de s'améliorer pour correspondre aux exigences du poste. Or, comme l'a souligné la juridiction cantonale, l'attention de l'intéressée a été attirée ŕ plusieurs reprises sur l'insuffisance de ses prestations. Elle a en outre bénéficié d'une supervision en raison de ses difficultés relationnelles avec sa collčgue. Dans ces conditions, la juridiction précédente pouvait admettre qu'au regard de l'art. 87 LPers/JU, supposé applicable, le vice de procédure, dans la mesure oů il ne se confondait pas avec la violation du droit d'ętre entendu, n'était pas non plus grave au point d'entraîner la nullité du congé.   4.5. Le grief tiré de la nullité n'est dčs lors pas fondé. Pour le reste, la recourante ne remet pas en cause le jugement attaqué en tant que celui-ci retient que la décision du 29 octobre 2014 est entrée en force (supra consid. 4.2).   5.  De ce qui précčde, il résulte que le recours est mal fondé. La recourante, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). L'intimé, qui n'est au demeurant pas représenté, n'a pas droit au dépens qu'il prétend, bien qu'il obtienne gain de cause (art. 68 al. 3 LTF).     Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :    1.  Le recours est rejeté.   2.  Les frais judiciaires, arrętés ŕ 1'500 fr., sont mis ŕ la charge de la recourante.   3.  Le présent arręt est communiqué aux parties et ŕ la Chambre des recours de l'Eglise réformée évangélique de la République et Canton du Jura.   Lucerne, le 6 juillet 2016  Au nom de la Ire Cour de droit social du Tribunal fédéral suisse  Le Président : Maillard  La Greffičre : Castella