Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 8C_84/2011 Arręt du 2 mai 2012 Ire Cour de droit social Composition MM. les Juges Ursprung, Président, Frésard et Ch. Geiser, Juge suppléant. Greffičre: Mme Fretz Perrin. Participants ŕ la procédure 1. A.________, 2. B.________, 3. C.________, toutes les trois représentées par Me Charles Guerry, recourantes, contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg, Rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg, intimé. Objet Droit de la fonction publique (procédure, droit d'ętre entendu), recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Ie Cour administrative, du 21 décembre 2010. Faits: A. Le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a adopté le 3 mai 2004 une ordonnance modifiant le tableau de l'arręté du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l'Etat (RS/FR 122.72.21) ŕ l'effet de colloquer en classe 16 la fonction de technicien-ne en radiologie, sans formation HES, avec effet au 1er mars 2004. Par ordonnance du 17 aoűt 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2008, il a modifié le męme arręté, colloquant la fonction de technicien-ne en radiologie, avec une formation HES, en classe 17 pour celle de technicien-ne en radiodiagnostic, et en classe 18 pour celle de technicien-ne en radio-oncologie. Le 3 mars 2008, les techniciens en radiologie médicale des services de radiologie diagnostique et médecine nucléaire de l'Hôpital X.________ ont requis du Conseil d'Etat une décision formelle d'application prévue par la législation cantonale. Se fondant sur une étude complémentaire de la Commission d'évaluation et de classification des fonctions, le gouvernement cantonal a adopté, le 7 avril 2009, un arręté entraînant notamment que la fonction de technicien-ne en radiologie, tous profils confondus, serait colloquée en classe 17 dčs le 1er mai 2009. Selon l'art. 3 al. 2 de cet arręté, le personnel occupant la fonction de technicien-ne en radio-oncologie, passant de la classe 18 ŕ la classe 17, devait bénéficier de l'ordonnance du Conseil d'Etat du 17 avril 2007 relative au maintien de la situation acquise en cas d'abaissement de la classification d'une fonction (RS/FR 122.72.26; ci-aprčs : l'ordonnance relative au maintien de la situation salariale). Le 7 avril 2009 également, le Conseil d'Etat a édicté une ordonnance modifiant l'arręté du 19 novembre 1990 susmentionné pour la fonction de technicien-ne en radiologie. Par lettre du 20 mai 2009, l'Hôpital X.________ a informé les personnes occupant une telle fonction des conséquences qu'entraînerait pour eux cette modification. Par lettre du 10 juin 2009, C.________, technicienne en radio-oncologie, a fait valoir auprčs du Conseil d'Etat qu'elle n'avait pas reçu notification de la décision abaissant la classification de sa fonction et qu'aucune personne occupant la fonction qui était la sienne n'avait été consultée avant que celle-ci ne soit prise. Elle a soutenu qu'il fallait tenir cet acte pour nul dans la mesure oů il concernait la classification de la fonction en question. Sa démarche, traitée par le service du personnel et d'organisation du canton de Fribourg, a été tenue pour une requęte de décision formelle, telle que la prévoit la législation en cas de contestation par un collaborateur de la classification de sa fonction. Le 28 septembre 2009, C.________, A.________ et B.________, toutes trois techniciennes en radio-oncologie au service de l'Hôpital X.________, agissant par un mandataire commun, ont saisi le Conseil d'Etat d'une requęte en constatation de la nullité de l'arręté du 7 avril 2009 en tant qu'il les concernait. Aprčs avoir eu accčs au dossier d'évaluation, les prénommées ont confirmé cette requęte par missive du 25 janvier 2010 (en indiquant toutefois qu'elle visait l'ordonnance du Conseil d'Etat du 7 avril 2009) et demandé la suspension de la procédure tendant ŕ une décision formelle ouverte par le service du personnel et d'organisation. Le gouvernement cantonal est entré en matičre sur la requęte, estimant qu'elle tendait ŕ la reconsidération, pour motif de nullité de la base légale sur laquelle reposaient les décisions (matérielles) d'application pour chacune des requérantes. Par décision du 30 mars 2010, il l'a rejetée, dans la mesure oů elle était recevable, et dit que la procédure de requęte de décision formelle pouvait se poursuivre. B. Par arręt du 21 décembre 2010, la Ie Cour administrative du tribunal cantonal a rejeté, dans la mesure oů ils étaient recevables, les recours interjetés par les susnommées contre ce prononcé. C. A.________, B.________ et C.________ forment un recours en matičre de droit public contre cet arręt dont elles demandent l'annulation. Elles concluent, sous suite de frais et dépens, ŕ la constatation de la nullité de l'ordonnance et, dans la mesure oů elle modifie la classification de la fonction de technicienne en radio-oncologie, de la décision (l'arręté) du Conseil d'Etat du 7 avril 2009. Le Conseil d'Etat se réfčre au jugement attaqué et propose implicitement le rejet du recours. Considérant en droit: 1. 1.1 Le jugement attaqué émane d'une autorité cantonale de derničre instance (art. 86 al. 1 let. d LTF) et concerne une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF. Selon l'art. 83 let. g LTF, en matičre de rapports de travail de droit public (lorsque, comme en l'espčce, la question de l'égalité des sexes n'est pas en cause), le recours en matičre de droit public est irrecevable contre les décisions qui concernent une contestation non pécuniaire. 1.2 Les recourantes ne concluent pas au versement d'une somme d'argent, mais leurs conclusions équivalent ŕ demander que leur activité de techniciennes en radio-oncologie continue d'ętre colloquée dans la classe de traitement 18. Dčs lors que cette conclusion a un but économique qui peut ętre apprécié en argent, il y a lieu de considérer qu'il s'agit d'une contestation de nature pécuniaire. Il s'ensuit que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en considération (arręt 8C_991/2010 du 28 juin 2011 consid. 2.1). 1.3 Pour que le recours soit recevable, il faut encore, en principe, que la valeur litigieuse minimale de 15'000 fr. soit atteinte (art. 85 al. 1 let. b LTF). En cas de recours contre une décision finale - c'est-ŕ-dire une décision qui met fin ŕ la procédure (art. 90 LTF) - la valeur litigieuse est déterminée par les conclusions restées litigieuses devant l'autorité précédente (art. 51 al. 1 let. a LTF). Si les conclusions ne tendent pas au paiement d'une somme d'argent déterminée, le Tribunal fédéral fixe la valeur litigieuse selon son appréciation (art. 51 al. 2 LTF). 1.4 Le jugement cantonal ne mentionne pas la valeur litigieuse (art. 112 al. 1 let. d LTF). Selon les indications des recourantes, la différence de salaire entre le plafond de la classe de traitement actuelle de leur fonction (18) - que deux d'entre elles ont atteint et que la troisičme atteindrait quatre ans aprčs le dépôt de son recours - et celui de la classe de traitement 17 est de 3'985 fr. 80 par année. Elles demandent l'application de l'art. 51 al. 4 LTF, qui prévoit que les revenus périodiques ont la valeur du capital qu'ils représentent et que si leur durée est indéterminée ce capital est formé par le montant annuel du revenu multiplié par vingt. Le Conseil d'Etat observe que, en vertu de l'ordonnance relative au maintien de la situation salariale, les recourantes n'ont subi aucune diminution de traitement du fait de la modification de leur classification et que si leur demande de décision formelle d'application devait aboutir ŕ remettre leur fonction en classe 18, cette reclassification prendrait effet ŕ la date du dépôt de ladite demande, ŕ savoir le 10 juin 2009. 1.5 L'ordonnance relative au maintien de la situation salariale prévoit le versement aux titulaires d'une fonction dont l'abaissement de la classification a entraîné une diminution du traitement annuel d'une indemnité de situation acquise qui compense la différence entre le nouveau et l'ancien traitement, mais n'est pas indexée au renchérissement (art. 1 et 2). L'indemnité de situation acquise est octroyée pour une durée de cinq ans, période au terme de laquelle, la part qui dépasse 5 % du traitement annuel de base majoré du treizičme salaire est supprimée (art. 3 al. 2). Elle est cependant intégralement maintenue si la personne qui en bénéficie est âgée de cinquante-cinq ans au moins ŕ l'échéance des cinq ans (art. 3 al. 3). Le Tribunal fédéral ne dispose pas des indications nécessaires pour déterminer avec précision la valeur litigieuse en l'occurrence. Cependant, les causes des recourantes ayant été réunies devant l'autorité précédente et ayant fait l'objet d'un jugement unique, les divers chefs de conclusions peuvent ętre additionnés lors du calcul de la valeur litigieuse (arręt 8C_200/2011 du 13 janvier 2012 consid. 1.3, avec la référence ŕ l'ATF 116 II 587 consid. 1 p. 589). Compte tenu des indications données par les recourantes, qui ne sont pas contestées en tant que telles, et malgré les effets de l'ordonnance relative au maintien de la situation salariale, il y a lieu d'admettre que la valeur litigieuse atteint en l'occurrence le montant minimum prescrit par l'art. 85 al. 1 let. b LTF. 2. 2.1 Les recourantes mettent en cause le processus qui a conduit ŕ la modification de la classification de la fonction de technicien-ne en radiologie. D'une part, elles font grief ŕ la cour cantonale d'avoir arbitrairement retenu que l'ordonnance du 7 avril 2009 avait été adoptée au terme d'une procédure qui n'a pas été entachée de vices graves. Selon elles, le gouvernement cantonal aurait dű associer le personnel intéressé ŕ cette procédure. D'autre part, les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'ętre entendues, ici aussi pour n'avoir pas été consultées durant la phase d'évaluation ayant précédé l'adoption de l'ordonnance du 7 avril 2009. 2.2 Selon la loi fribourgeoise sur le personnel de l'Etat du 17 octobre 2001 (LPers/FR ; RS/FR 122.70.1), chaque fonction exercée pour le compte de l'Etat ou de ses établissements fait l'objet d'une description, d'une évaluation et d'une classification salariale (art. 17 al.1). Le Conseil d'Etat procčde ŕ la classification salariale des fonctions et la publie par voie d'arręté (art. 17 al. 3, seconde phrase). Il dispose d'une commission paritaire d'évaluation et de classification des fonctions - dont il nomme les membres et détermine le mode de fonctionnement - chargée de lui faire des propositions concernant la description, l'évaluation et la classification des fonctions; ces propositions ne sont pas accessibles au public (art. 18). La LPers/FR a abrogé, avec effet au 1er janvier 2004, la loi sur les traitements du personnel de l'Etat du 26 février 1987 (LTP; cf. art. 140 et note ad art. 143 al. 1 LPers/FR), sous l'empire de laquelle le gouvernement cantonal avait édicté, en date du 11 juin 1991, le Rčglement relatif ŕ la procédure d'évaluation et de classification des fonctions du personnel de l'Etat (RS/FR 122.72.22). Ce rčglement est demeuré en vigueur aprčs l'abrogation de la LTP. Il prévoit que la commission susmentionnée est mandatée par le Conseil d'Etat, éventuellement ŕ la requęte de collaborateurs ou d'associations, ŕ l'effet de procéder ŕ l'évaluation d'une ou de plusieurs fonctions (art. 4 et 5). Dans l'exercice de ce mandat, la commission définit, en étroite collaboration avec l'autorité d'engagement, l'échantillonnage et le choix des titulaires de la fonction qui participeront ŕ l'évaluation. Les titulaires désignés sont tenus de collaborer ŕ l'évaluation de leur fonction (art. 6 al. 3). Selon l'art. 7 al. 1 du rčglement, sur la base du rapport de la commission et du préavis d'une délégation du Conseil d'Etat, ce dernier décide du maintien, de la modification ou de la création de la classification de la ou des fonctions concernées. Le cas échéant, il modifie l'arręté du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l'Etat. Une section du rčglement est consacrée aux voies de droit. Sous la note marginale Ť requęte de décision formelle ť, l'art. 8 prévoit que le collaborateur ou, le cas échéant, une association professionnelle (ci-aprčs : le requérant) qui veut contester la classification de sa fonction ou de la fonction de ses membres doit requérir du Conseil d'Etat une décision formelle d'application, ŕ son égard, de l'arręté du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l'Etat (al. 1). Avant de rendre sa décision, le Conseil d'Etat communique la requęte de décision ŕ la commission. Il lui enjoint d'organiser la consultation du dossier ŕ son sičge et, si nécessaire, de fournir au requérant des renseignements complémentaires (al. 2). A la suite de la consultation du dossier, le requérant peut faire valoir ses remarques par écrit, dans un délai de trente jours, auprčs du Conseil d'Etat. Dans ce męme délai, il peut renoncer ŕ sa requęte de décision (al. 3). En cas de maintien de la requęte, le Conseil d'Etat rend une décision motivée (al. 4). La décision rendue en vertu de l'art. 8 est susceptible de recours au Tribunal cantonal, conformément ŕ la législation sur le personnel (art. 9). 2.3 L'arręté de classification salariale prévu par l'art. 17 al. 1 LPers/FR s'adresse ŕ un nombre indéterminé (quand bien męme il est déterminable pour une période donnée) de fonctionnaires et il s'appliquera ŕ toute personne appelée dans le futur ŕ exercer une fonction pour le compte de l'Etat ou de ses établissements. De toute évidence, cet acte ne constitue donc pas une décision administrative. Il doit ętre tenu ou bien pour un acte normatif, comme le soutient le gouvernement cantonal (cf. décision du 30 mars 2010), ou bien pour une décision générale, comme l'a retenu la jurisprudence de la cour cantonale (RFJ 2002 p. 127 consid. 9c). Il n'est toutefois pas nécessaire de déterminer plus précisément la nature de l'arręté de classification en question, car le droit d'ętre entendu n'existe pas dans les procédures législatives (ATF 131 I 91 consid. 3.1 p. 95, 121 I 230 consid. 2c p. 232, 119 Ia 141 consid. 5c p. 149) et n'existe, en principe, pas non plus dans l'adoption des décisions générales (arręt 2C_246/2009 du 22 mars 2010, consid. 6.2; MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3čme édition 2011, p. 201-202). Par conséquent, les recourantes se plaignent en vain de la violation d'un tel droit en l'occurrence. C'est en vain également qu'elles invoquent, pour en déduire la nullité de ces actes, l'absence de participation de représentants des technicien-nes en onco-radiologie dans le processus qui a conduit le Conseil d'Etat ŕ prendre les arręté et ordonnance du 7 avril 2009. En effet, si la procédure de classification salariale, telle qu'elle est organisée par les dispositions rappelées plus haut, prévoit bien la participation de titulaires de la fonction ŕ évaluer (art. 6 al. 3 du Rčglement relatif ŕ la procédure d'évaluation et de classification des fonctions du personnel de l'Etat), tous les collaborateurs et associations concernés peuvent avoir recours ŕ la procédure de décision formelle (art. 8 du męme rčglement) pour faire valoir leurs objections. Celle-ci permet aux intéressés d'avoir accčs au dossier et de faire valoir leurs remarques par écrit (art. 8 al. 3 du rčglement). Selon la pratique du gouvernement cantonal, męme si cela n'est pas expressément prévu par les textes, cette procédure peut conduire ŕ une modification de l'arręté du 19 novembre 1990 concernant la classification des fonctions du personnel de l'Etat. L'arręté du Conseil d'Etat du 7 avril 2009 en est l'illustration. C'est donc ŕ juste titre et sans arbitraire que les premiers juges ont retenu que les recourantes pourront faire valoir tous leurs griefs, de forme ou de fond, dans le cadre de la procédure - d'ores et déjŕ ouverte - de décision formelle. 3. Vu ce qui précčde, le jugement attaqué n'est pas critiquable et le recours se révčle mal fondé. Les recourantes, qui succombent, supporteront les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Bien qu'obtenant gain de cause, la partie intimée n'a pas droit ŕ des dépens. Le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. Les frais judiciaires, arrętés ŕ 3'000 fr., sont mis ŕ la charge des recourantes. 3. Le présent arręt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Ie Cour administrative. Lucerne, le 2 mai 2012 Au nom de la Ire Cour de droit social du Tribunal fédéral suisse Le Président: Ursprung La Greffičre: Fretz Perrin