Urteilskopf
90 I 69
13. Arręt du 29 avril 1964 dans la cause Couchepin contre Grand Conseil du canton du Valais.
Regeste
1. Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde, erhoben gegen die Anordnung eine Volksabstimmung und eingereicht nach der Abstimmung, aber innert 30 Tagen seit der Veröffentlichung der angefochtenen Anordnung (Erw. 1). 2. Das Stimmrecht umfasst die Stimmfreiheit, d.h. das Recht des Bürgers, seine Stimme geheim, von aussen unbeeinflusst und gemäss seinem wirklichen Willen abzugeben (Erw. 2 a). 3. Aus dem Recht des Bürgers, seine Stimme gemäss seinem wirklichen Willen abzugeben, folgt für das Gebiet des Finanzreferendums, dass die dem Bürger vorgelegte Frage sich grundsätzlich nur auf einen Gegenstand beziehen darf, es sei denn, dass zwei Gegenstände voneinander abhängen oder einen gemeinsamen Zweck haben, der sie objektiv betrachtet als eng zusammengehörend erscheinen lässt (Erw. 2 b und c). 4. Die Kredite für die Vergrösserung eines Spitals einerseits und für den Bau und Umbau verschiedener Schulgebäude anderseits müssen dem Volke getrennt zur Abstimmung unterbreitet werden (Erw. 3).
Sachverhalt ab Seite 70
BGE 90 I 69 S. 70
A.- Le 14 novembre 1963, le Grand Conseil du canton du Valais adopta un décret ainsi conçu:"Article premier. Il est mis ŕ la disposition du Conseil d'Etat un crédit de 30 millions de francs, réparti comme suit:a) treize millions cinq cent mille francs pour la transformation et l'agrandissement du collčge de Brigue;b) cinq millions cent mille francs pour la construction des écoles professionnelles de Brigue, Martigny et Monthey;c) deux millions huit cent mille francs pour l'agrandissement et la réfection de l'école d'agriculture de Châteauneuf; BGE 90 I 69 S. 71 d) huit millions deux cent mille francs pour l'agrandissement de l'hôpital et la construction de cliniques pour enfants déficients ŕ Malévoz.Le montant du devis sera augmenté en proportion de la hausse du coűt de construction déterminé par l'index admis pour les constructions fédérales (index de Zurich). Les crédits supplémentaires résultant de l'index sont mis ŕ la disposition du Conseil d'Etat sans un nouveau décret. Ils figureront séparément au budget.Art. 2. Les emprunts seront contractés par le Conseil d'Etat, au für et ŕ mesure des besoins.Art. 3. Le Conseil d'Etat veillera ŕ conclure ces emprunts aux meilleures conditions. Un amortissement minimum de 5% sera prévu annuellement au budget de l'Etat.Art. 4. A la commission des constructions présidée par l'architecte cantonal sera adjointe une délégation du Grand Conseil dans laquelle tous les groupes seront représentés.Art. 5. Le présent décret est soumis ŕ la votation populaire."Par arręté du 7 février 1964, le Conseil d'Etat du canton du Valais convoqua les assemblées primaires pour le 15 mars 1964, "ŕ l'effet de se prononcer sur l'acceptation ou le rejet du décret du 14 novembre 1963". L'art. 2 de cet arręté dispose que "la votation aura lieu au bulletin secret, par le dépôt d'un bulletin imprimé sur lequel on inscrira un oui pour l'acceptation ou un non pour le rejet".Le décret et l'arręté furent publiés dans le bulletin officiel du 14 février 1964. Le décret fut accepté par le peuple le 15 mars 1964.
B.- Par acte mis ŕ la poste le 16 mars 1964, François Couchepin, ŕ Martigny-Ville, a formé un recours de droit public dans lequel il requiert le Tribunal fédéral d'annuler le décret du 14 novembre 1963, l'arręté du 7 février 1964 et la votation du 15 mars 1964. Il se plaint d'une violation de l'art. 30 ch. 4 Cst. val. selon lequel le peuple doit ętre appelé ŕ se prononcer sur "toute décision du Grand Conseil entraînant une dépense extraordinaire de fr. 200 000, si cette dépense ne peut ętre couverte par les recettes ordinaires du budget". Il soutient que les diverses dépenses prévues par le décret du 14 novembre 1963 auraient dű ętre soumises séparément au peuple. Selon lui, la votation unique organisée en l'espčce était de nature ŕ porter atteinte ŕ la liberté de vote des électeurs. BGE 90 I 69 S. 72 Le Conseil d'Etat conclut principalement ŕ l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le présent recours a pour objet une question relative ŕ l'organisation de la votation. Cette question a été définitivement tranchée par le décret du 14 novembre 1963 et l'arręté du 7 février 1964, publiés l'un et l'autre le 14 février 1964. Aucun de ces actes n'était susceptible d'un recours cantonal. Le recours de droit public, mis ŕ la poste le dernier jour du délai ŕ compter de cette publication, a été formé ainsi en temps utile. Peu importe que ce dernier jour coďncide avec le lendemain de la votation. Les délais de recours institués par l'OJ sont ŕ la disposition des plaideurs jusqu'ŕ leur expiration (cf. RO 82 I 70/71). Le fait que les opérations électorales se sont déroulées avant la fin du délai pour attaquer la décision qui les organisait n'entraîne aucune dérogation ŕ ce principe. L'arręt Bühler cité par l'intimé (RO 74 I 18 ss.) ne conduit pas ŕ une conclusion différente. Certes, il déclare qu'un citoyen perd la possibilité de former un recours de droit public concernant l'organisation de la votation lorsqu'il n'agit pas avant le scrutin. Toutefois, il concerne un cas oů le recours de droit public avait été formé aprčs l'expiration du délai de l'art. 89 OJ, calculé dčs la décision organisant la votation (idem dans RO 81 I 203 ss.). Il n'est dčs lors pas applicable en l'espčce oů le recours a été formé dans ce délai.
2. Le décret du 14 novembre 1963 vise quatre crédits distincts. Le premier concerne la transformation et l'agrandissement du collčge de Brigue, le second la construction d'écoles professionnelles ŕ Brigue, Martigny et Monthey, le troisičme l'agrandissement et la réfection de l'école d'agriculture de Châteauneuf et le quatričme l'agrandissement de l'hôpital et la construction de cliniques pour enfants déficients ŕ Malévoz. Il s'agit de savoir si ces quatre crédits pouvaient ętre soumis au peuple dans une BGE 90 I 69 S. 73seule votation ou s'ils devaient faire, chacun ou certains d'entre eux, l'objet d'une votation séparée.a) Le droit de vote en matičre politique est un droit constitutionnel garanti par le droit fédéral. Il donne notamment au citoyen le droit d'exiger que le résultat des élections ou des votations ne soit pas reconnu, s'il n'est pas l'expression sűre et véritable de la libre volonté du corps électoral (RO 89 I 443, 75 I 245). Il confčre donc ŕ l'électeur le droit notamment de s'exprimer en pleine liberté, c'est-ŕ-dire non seulement de voter dans le secret et ŕ l'abri de toute influence extérieure, mais aussi de remplir son bulletin d'une maničre conforme ŕ sa volonté réelle. Si ces principes sont violés, c'est le droit de vote lui-męme qui est atteint. Selon sa jurisprudence constante, le Tribunal fédéral statue alors librement (RO 89 I 77. 85/86, 443, 453/454). Dans la mesure oů l'arręt Deutsch (RO 57 I 184 ss.) dit le contraire, il est dépassé.b) Le droit de l'électeur de s'exprimer d'une maničre correspondant ŕ sa volonté réelle implique, en matičre de referendum financier, que le peuple ne soit en principe appelé ŕ voter que sur une question ŕ la fois. Il est vrai que cette opinion, assez largement répandue en doctrine (GIACOMETTI, Staatsrecht der schw. Kantone, p. 424/425, note 22; PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen, thčse Zurich 1945, p. 46/47; GEILINGER, Die Institutionen der direkten Demokratie im Kanton Zürich, thčse Zurich 1947, p. 39, note 29 et p. 66, note 104; KUHN, Das Prinzip der Einheit der Materie bei Volksinitiativen auf Partialrevision der Bundesverfassung, thčse Zurich 1956, p. 80/81; KLINGENBERG, Das Finanzreferendum im Kanton Schaffhausen, thčse Zurich 1957, p.11), n'a pas toujours été celle du Tribunal fédéral. En effet, posant la question sur le terrain de la législation cantonale, et non sur celui du droit de vote garanti par le droit fédéral, la Chambre de droit public a jugé ŕ plusieurs reprises que, dans la mesure oů la loi ne prévoit pas expressément le contraire et sauf le cas d'arbitraire, l'électeur n'a aucun BGE 90 I 69 S. 74droit ŕ ce que les questions soumises au peuple par voie de referendum aient un objet unique (RO 57 I 188 ss.; arręts non publiés Béguin, du 7 juin 1940, résumé dans ZBl 1940, p. 364/365, et Zimmermann, du 10 mars 1949). Cette jurisprudence ne tient toutefois pas un compte suffisant de la liberté de l'électeur, telle qu'elle découle du droit de vote garanti par le droit fédéral. C'est la nécessité de sauvegarder cette liberté qui en principe l'emporte et oblige l'autorité ŕ organiser une votation pour chaque objet, męme si la constitution ou la loi cantonales ne contiennent aucune disposition ŕ cet égard. Sinon le citoyen, qui est favorable ŕ l'un des projets, est obligé ou de le repousser pour manifester son opposition ŕ l'autre ou de l'accepter, mais en faisant croire alors par son vote qu'il appuie le second.c) L'application rigoureuse de ce principe représenterait cependant pour les autorités cantonales une contrainte inadmissible et souvent contraire ŕ l'intéręt général qu'elles ont pour mission de promouvoir. Sans doute serait-il exclu de joindre en une męme votation des dépenses sans aucun rapport entre elles pour des raisons de pure tactique électorale. C'est ainsi que, ŕ seule fin de faire admettre au peuple une dépense impopulaire, il ne saurait ętre question de lui présenter en męme temps une dépense qu'il envisage avec faveur. Il n'en reste pas moins que, dans certaines hypothčses, les autorités cantonales doivent pouvoir soumettre en męme temps au peuple plus d'une dépense ayant un unique objet.Tel est le cas non seulement lorsque deux dépenses sont interdépendantes de telle maničre que l'une ne peut ętre faite sans l'autre, mais aussi lorsque les dépenses soumises en męme temps au peuple ont un but commun, qui les réunit étroitement par un lien réel et objectif. Ainsi les autorités d'un canton peuvent demander au citoyen de dire, par un seul oui ou un seul non, s'il accepte ou refuse un ensemble de crédits particuliers concernant tous par exemple la construction de bâtiments scolaires, ou l'amélioration du réseau routier ou encore le développement BGE 90 I 69 S. 75d'installations hospitaličres. Certes, il se pourra que l'électeur se trouve ainsi obligé d'accepter un crédit auquel il est opposé pour pouvoir se prononcer en faveur de l'octroi des autres; sans doute aussi, sa liberté de vote sera de la sorte restreinte. Toutefois, lorsque les diverses dépenses présentées ensemble sont reliées entre elles par le but commun défini ci-dessus, le citoyen est appelé ŕ se prononcer non pas tant sur chacun des crédits que sur ce but męme. Cela permet d'exiger de lui qu'il se détache, dans une certaine mesure, de l'opinion qu'il peut avoir sur telle ou telle dépense particuličre, qu'il envisage et apprécie dans son ensemble la tâche que les autorités estiment devoir entreprendre et qu'il exprime sur elle un jugement global. Si les gouvernements et les parlements cantonaux ne pouvaient pas présenter ensemble au peuple des dépenses poursuivant le męme but, ils risqueraient d'ętre empęchés, dans un domaine déterminé, de faire participer toutes les régions du canton et toutes les couches de la population d'une maničre égale ŕ la prospérité commune.
3. En l'espčce, les divers crédits litigieux peuvent ętre répartis en deux catégories bien distinctes. Les uns concernent le collčge de Brigue, l'école d'agriculture de Châteauneuf ainsi que les écoles professionnelles de Brigue, Martigny et Monthey; ils relčvent de l'instruction publique au sens large. Les autres ont pour objet l'hôpital de Malévoz; ils ressortissent ŕ la santé publique. Ces deux catégories de crédits n'ont pas de but commun. Elles ont trait ŕ des tâches étatiques nettement distinctes. Rien ne servirait d'objecter que les travaux envisagés ŕ Malévoz comprennent notamment la construction de cliniques pour enfants déficients. Sans doute, de telles cliniques sont destinées, comme les écoles, ŕ la jeunesse. Il n'empęche que l'Etat envisage de les construire dans le cadre de son obligation de sauvegarder la santé publique, obligation entičrement distincte du devoir d'assurer l'instruction publique. Le crédit de 8 200 000 fr. relatif ŕ l'hôpital de Malévoz devait donc ętre présenté séparément au peuple. BGE 90 I 69 S. 76Dans cette mesure, le recours est fondé. En revanche, il ne l'est pas en tant qu'il vise ŕ obtenir une votation distincte pour chacun des autres crédits. Les dépenses concernant les écoles professionnelles de Brigue, Martigny et Monthey ainsi que l'école d'agriculture de Châteauneuf ont toutes pour but la formation professionnelle de la jeunesse. Le lien qui les unit est suffisamment étroit pour qu'elles puissent faire l'objet d'une votation unique. On peut se demander, il est vrai, si celle-ci doit ętre étendue au crédit de 13 500 000 fr. concernant la transformation et l'agrandissement du collčge de Brigue. Cette institution est en effet un établissement d'instruction secondaire destiné ŕ donner aux élčves non pas une formation directement utile ŕ l'exercice d'un métier, mais une culture générale préparant surtout aux études supérieures. Néanmoins, comme les écoles professionnelles, il est un des moyens qu'utilise l'Etat pour contribuer ŕ l'éducation et ŕ la formation de la jeunesse. Ce but commun crée encore entre les diverses dépenses scolaires prévues par l'art. 1er lettres a ŕ c du décret attaqué un lien suffisamment étroit pour considérer comme admissible l'organisation d'une votation unique.En résumé, les autorités cantonales valaisannes devront ŕ tout le moins organiser deux votations, l'une pour le crédit de 8 200 000 fr. relatif ŕ l'hôpital de Malévoz, l'autre pour les trois crédits concernant le collčge de Brigue, l'école de Châteauneuf et les écoles professionnelles de Monthey, Martigny et Brigue. C'est dans ce sens qu'il y a lieu d'admettre le recours.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:Le recours est admis dans le sens des motifs. Sont en conséquence annulés:a) le décret du Grand Conseil du 14 novembre 1963,b) l'arręté du Conseil d'Etat du 7 février 1964,c) la votation du 15 mars 1964.