Urteilskopf
91 I 17
5. Extrait de l'arręt du 20 janvier 1965 dans la cause Fondation Nordmann contre Conseil d'Etat du Canton de Genčve.
Regeste
Derogatorische Kraft des Bundesrechts. Art. 113 Abs.3 BV und 2 Ueb.-Best. 1. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts ist von den Kantonen wie auch vom Bundesgericht immer dann zu beachten, wenn eine Vorschrift des kantonalen Rechts nicht in Einklang steht mit dem Bundesrecht, gleichgültig ob dieses verfassungsmässig ist oder nicht (Erw. 2). 2. Ist ein Gebiet des öffentlichen Rechts durch eine (sogar nicht verfassungsmässige) Ordnung des Bundesrechts abschliessend geregelt, so sind die Kantone nicht mehr befugt, auf diesem Gebiete durch Aufstellung abweichender Grundsätze Recht zu setzen (Erw. 5). 3. Eine Ordnung ist abschliessend, wenn sie ausdrücklich das ganze Gebiet regelt oder wenn sie sich zwar nur auf einen Teil bezieht, aber in der Meinung, dass daneben keinerlei Vorschriften erlassen werden dürfen. Der Entscheid hierüber hängt von Anhaltspunkten ab, die von Fall zu Fall verschieden sind (Natur, Gegenstand, Zweck einer Massnahme) (Erw. 5). 4. Verhältnis zwischen dem Bundesbeschluss vom 13. März 1964 über die Bekämpfung der Teuerung durch Massnahmen auf dem Gebiete der Bauwirtschaft und dem Genfer Gesetz vom 17. Oktober 1962, das den Abbruch und den Umbau von Wohnhäusern einschränkt. Das Genfer Gesetz kann Abbrucharbeiten verbieten, die nach dem Bundesbeschluss zulässig sind (Erw. 3 und 5).
Sachverhalt ab Seite 18
BGE 91 I 17 S. 18
A.- L'immeuble sis au no 15 de la rue Cavour ŕ Genčve contient quinze appartements de trois et quatre pičces. Le 5 octobre 1962, la "Fondation M. et Mme Robert Nordmann" (ci-aprčs la fondation) l'acheta pour en faire un foyer destiné aux personnes âgées de confession israélite. Le 27 novembre 1963, elle demanda au Département des travaux publics du canton de Genčve l'autorisation d'effectuer les transformations nécessaires dans le bâtiment.Le 19 février 1964, le département refusa le permis. Il constata que la maison était encore occupée et que sa stabilité n'était pas compromise. Il se fonda sur les dispositions de la loi genevoise du 17 octobre 1962 restreignant les démolitions et transformations de maisons d'habitation (LD), et qui prévoit notamment que, durant la pénurie de logements et sous réserve d'exceptions "justifiées par des motifs d'intéręt public ou d'intéręt général", nul ne peut "faire modifier sensiblement la destination d'une maison d'habitation occupée ou inoccupée" (art. 1er et 3 LD).BGE 91 I 17 S. 19 Le 5 aoűt 1964, le Conseil d'Etat du canton de Genčve rejeta un recours que lui avait adressé la fondation.
B.- Agissant par la voie du recours de droit public, la fondation a requis le Tribunal fédéral d'annuler l'arręté du Conseil d'Etat et d'inviter celui-ci ŕ accorder le permis de transformation. Elle a soutenu notamment que l'autorité cantonale avait violé le principe de la force dérogatoire du droit fédéral en n'appliquant pas les dispositions de l'arręté fédéral du 13 mars 1964 concernant la lutte contre le renchérissement par des mesures dans le domaine de la construction (ci-aprčs l'arręté fédéral ou ARC).Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours.Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des motifs:
2. Selon l'art. 2 Disp. trans. Cst., "les dispositions des lois fédérales, des concordats et des constitutions ou des lois cantonales contraires ŕ la présente constitution cessent d'ętre en vigueur par le fait de l'adoption de celle-ci ou de la promulgation des lois qu'elle prévoit". Se fondant sur la lettre de ce texte, le Conseil d'Etat affirme que la rčgle exprimée par l'art. 2 Disp.trans.Cst. ne saurait jouer de rôle en l'espčce, puisque l'arręté fédéral est un arręté extra-constitutionnel au sens de l'art. 89 bis al. 3 Cst.Certes, le Tribunal fédéral a presque toujours rattaché le principe de la force dérogatoire du droit fédéral ŕ l'art. 2 Disp.trans.Cst. Il n'a pas pour autant voulu en limiter la portée ŕ celle qui pourrait résulter des seuls termes de cette disposition. En particulier, il n'a jamais contesté l'opinion que la doctrine professe ŕ juste titre et selon laquelle le principe de la force dérogatoire du droit fédéral est inhérent ŕ l'existence de l'Etat fédératif et s'imposerait de ce seul fait, męme en l'absence d'une disposition expresse (BURCKHARDT, Commentaire, p. 823; FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 92 ss.; IMBODEN, Bundesrecht bricht kantonales Recht, p. 69). Lié ŕ l'existence de l'Etat fédératif, le principe de la force dérogatoire du droit fédéral doit prévaloir chaque fois qu'une rčgle de droit cantonal n'est pas en harmonie avec le droit fédéral, que ce dernier repose ou non sur la constitution. D'ailleurs, BGE 91 I 17 S. 20l'art. 113 al. 3 Cst. oblige le Tribunal fédéral ŕ appliquer un arręté fédéral de portée générale sans avoir ŕ examiner s'il déroge ŕ la constitution. La rčgle posée expressément pour le Tribunal fédéral vaut ŕ plus forte raison pour les autorités cantonales. Celles-ci sont tenues dčs lors de se conformer ŕ un tel arręté sans égard ŕ sa constitutionnalité (BURCKHARDT, Commentaire, p. 788/789; FLEINER/GIACOMETTI, op.cit., p. 931/932; IMBODEN, op.cit., p. 73; cf. RO 63 I 118).
3. Le Conseil d'Etat a été saisi de la cause avant l'adoption de l'arręté fédéral. Il en infčre qu'il n'était pas tenu d'appliquer le droit fédéral. Toutefois l'art. 15 al. 1 ARC dispose notamment que le régime du permis (art. 1er ARC) et l'interdiction de démolir (art. 7) ne visent pas les travaux en cours d'exécution lors de l'entrée en vigueur de l'arręté. Il en découle a contrario que les art. 1er et 7 ARC étaient applicables dčs leur entrée en vigueur aux travaux qui, sans ętre commencés, étaient cependant déjŕ au bénéfice d'un permis de construire délivré sur la base du droit cantonal (cf. le message trčs clair du Conseil fédéral, FF 1964 I 223). Ils l'étaient ŕ plus forte raison aux travaux au sujet desquels, comme en l'espčce, la procédure relative ŕ la délivrance de ce permis n'était pas męme achevée. Le Conseil d'Etat devait donc observer les dispositions de l'arręté fédéral. Sa décision ne méritera cependant d'ętre annulée que si ledit arręté lui interdisait d'appliquer le droit cantonal.
4. L'arręté fédéral prévoit trois sortes de mesures: d'une part, sous réserve de certaines exceptions, il assujettit les constructions ŕ des autorisations qui peuvent ętre accordées ŕ concurrence d'un plafond fixé par le Conseil fédéral pour chaque canton (art. 1er et 4); d'autre part, diverses catégories de travaux ne pourront ętre exécutées pendant une année, puis seront soumises au systčme du permis (art. 2); enfin, la démolition de maisons d'habitation et d'immeubles commerciaux est interdite sauf si elle est ordonnée pour des raisons d'hygične ou de sécurité, ou s'impose pour permettre des constructions autorisées ou soustraites au régime du permis (art. 7). Ces mesures se conjuguent avec celles que prend un second arręté fédéral du 13 mars 1964 dans le domaine du marché de l'argent, des capitaux et des crédits. Les unes et les autres visent ŕ restreindre l'expansion de l'économie suisse et, par lŕ, ŕ combattre le renchérissement (cf. FF 1964 I 191, 198, 199, 200). Plus précisément, l'interdiction de démolir tend ŕ trois fins: alléger le BGE 91 I 17 S. 21marché de la construction, éviter le gaspillage des moyens de production et empęcher la création de situations qui justifieraient l'octroi de permis de reconstruction, d'agrandissement ou de transformation (FF 1964 I 222). Ni cette interdiction ni l'arręté dans son ensemble n'ont pour objet direct la lutte contre la pénurie de logements. Ils n'en tiennent compte que pour atténuer la rigueur des mesures constituées par le régime du permis et l'interdiction de construire (FF 1964 I 204).Quant ŕ la loi genevoise du 17 octobre 1962, elle interdit de démolir męme partiellement les maisons d'habitation occupées ou inoccupées, et d'en modifier sensiblement la destination aussi longtemps que sévit la pénurie de logements (art. 1er); elle n'admet de dérogations que si un motif de sécurité ou de salubrité les impose, ou si une raison d'intéręt public ou général les justifie (art. 3); elle interdit les constructions qui nécessitent des démolitions inadmissibles (art. 6). Ces rčgles tendent ŕ maintenir ŕ la disposition des locataires des appartements encore habitables et bon marché. Leur but est non de ralentir l'expansion de l'économie, mais uniquement de combattre la pénurie d'appartements ŕ prix modéré.
5. L'arręté fédéral et la loi genevoise, tels qu'ils viennent d'ętre décrits, sauvegardent des intéręts collectifs et ont en vue principalement l'intéręt public. Ils ont un caratčre impératif et leur observation est garantie par la contrainte administrative et des sanctions pénales (art. 10 ss. ARC, art. 5 de la loi genevoise). Ils ressortissent donc tous deux au droit public (RO 89 I 180, 88 I 170 et 291, 85 I 21).Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit public fédéral prime d'emblée et toujours le droit public cantonal. Lorsque, dans un domaine du droit public, le législateur fédéral a fait usage d'une compétence qui lui est attribuée par la constitution et qu'il a posé des rčgles exhaustives, les cantons ne peuvent plus légiférer en la męme matičre, du moins en adoptant des rčgles différentes (RO 89 I 180 et arręts cités). Il résulte du considérant 2 ci-dessus que cette interdiction pour les cantons d'édicter des dispositions différentes d'une réglementation fédérale exhaustive subsiste męme lorsque cette derničre est extraconstitutionnelle. Il y a donc lieu de rechercher si l'arręté fédéral contient une réglementation exhaustive.Pour savoir si un acte législatif fédéral est exhaustif, il faut déterminer s'il entend englober toute la matičre sur laquelle il BGE 91 I 17 S. 22porte ou si, au contraire, il en a délibérément laissé de côté une partie, abandonnant aux cantons le soin d'édicter pour le surplus les textes complémentaires qui pourraient leur paraître nécessaires au regard de leur situation propre. La premičre éventualité est réalisée non seulement - cela va de soi - lorsque le droit fédéral régit expressément l'ensemble de la matičre, mais aussi quand il n'en vise qu'une partie dans l'intention que, pour le surplus, aucune disposition légale quelconque ne soit édictée. Le juge appelé ŕ résoudre le conflit s'aidera d'indices qui différeront de cas en cas. Il se laissera guider notamment par la nature des mesures en cause, par leur objet et par leur but.En l'espčce, les mesures prises par le législateur fédéral, qui visent ŕ lutter contre la surchauffe, manqueraient leur but s'il était loisible aux cantons d'adopter des dispositions moins incisives. Par conséquent, ces derniers ne sauraient abolir le systčme du permis, ni autoriser des constructions ou des démolitions dans des cas non prévus par l'arręté fédéral. En particulier, les autorités genevoises ne pourraient se fonder sur l'art. 3 LD pour atténuer, sous le couvert d'un intéręt public ou général, la rigueur de l'arręté fédéral. Les mesures que celui-ci institue constituent donc un minimum, qui s'impose aux cantons de façon absolue. Cela ressort d'ailleurs des textes eux-męmes.D'un autre côté cependant, si les cantons étendent le régime du permis ou les interdictions de construire et de démolir instituées par l'arręté fédéral, ils ne contrecarrent pas ce dernier; au contraire, ils en accroissent l'efficacité. Aussi bien, les dispositions de l'arręté fédéral ne les empęchent pas expressément d'aller au delŕ des mesures prises par la Confédération. Elles ne représentent donc pas le maximum de ce que les autorités cantonales sont en droit de faire. Il n'en irait autrement que s'il y avait des raisons de penser qu'en ne réglementant pas la démolition des immeubles hors le cadre de la "surchauffe économique", la Confédération a voulu empęcher les cantons de l'interdire. Or tel n'est certainement pas le cas.En effet, lors de l'élaboration et de l'adoption de l'arręté fédéral, le législateur connaissait parfaitement l'existence des dispositions que plusieurs cantons avaient édictées pour interdire les démolitions d'immeubles injustifiées. Des députés y ont fait expressément allusion durant les débats parlementaires (Bén. CN 1964, p. 135, CE 1964, p. 87). Ils n'en ont ni réclamé ni constaté la caducité. Au contraire, l'un d'eux, s'opposant BGE 91 I 17 S. 23ŕ une proposition qui tendait ŕ limiter l'interdiction de démolir ŕ certaines régions - proposition finalement écartée - observa que les réglementations adoptées par certains cantons s'appliquaient ŕ l'ensemble de leur territoire, qu'elles avaient déjŕ rendu des services et qu'on voulait dans ces cantons qu'elles en rendent aussi dans la lutte contre la surchauffe (déclaration Barrelet, Bull. stén. CE 1964, p. 87). Autrement dit, ces textes devaient ętre maintenus dans leur portée intégrale, męme aprčs l'entrée en vigueur de l'arręté fédéral. Or le représentant du gouvernement s'est exprimé sur cette opinion; loin de la contredire, il a souligné "dass die Kantone heute schon ein mehreres tun können und ... getan haben".Ces diverses déclarations ont clairement montré aux Chambres le problčme relatif au maintien des rčgles cantonales. En ne s'y opposant pas, l'Assemblée fédérale a implicitement admis ce maintien, en tant du moins que les cantons allaient au delŕ des exigences minimum voulues par elle. Il s'ensuit que, dans la mesure oů la loi genevoise interdit des démolitions admissibles au regard de l'arręté fédéral, elle n'entre pas en contradiction avec lui. Par conséquent, męme si la décision attaquée prohibe des travaux auxquels le législateur fédéral n'a pas fait obstacle, elle ne viole pas le principe de la force dérogatoire du droit fédéral.