Urteilskopf
93 I 171
20. Arręt du 1er mars 1967 dans la cause Société médicale du Valais et consorts contre Ebener et Conseil d'Etat du canton du Valais.
Regeste
Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 88 OG). Der Bürger ist zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung einer Bestimmung des kantonalen Rechts nur legitimiert, wenn diese Bestimmung seine persönlichen Interessen schützt, nicht dagegen, wenn sie ausschliesslich im öffentlichen Interesse erlassen worden ist. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Voraussetzungen der Beschwerdelegitimation erfüllt sind.
Sachverhalt ab Seite 172
BGE 93 I 171 S. 172
A.- L'art. 18 de la loi valaisanne du 18 novembre 1961 sur la santé publique (LSP) dispose:"L'autorisation d'exercer une profession médicale est accordée par le Conseil d'Etat.Peuvent seuls exercer une profession médicale dans le canton les titulaires du diplôme fédéral de cette profession et les professeurs d'universités suisses chargés d'enseigner les branches médicales."L'art. 19, placé sous le titre marginal "Autorisations particuličres", prévoit les exceptions suivantes en ses alinéas 1 et 3:"Sur préavis du Conseil de santé, de l'association professionnelle intéressée et au vu des titres qu'il juge suffisants, le Conseil d'Etat peut également autoriser ŕ pratiquer, des personnes ne répondant pas aux exigences de l'art 18 ci-dessus, lorsque les motifs tirés de la protection de la santé exigent une telle dérogation......Ces autorisations particuličres ne sont accordées que pour des périodes limitées".
B.- Le 12 décembre 1965, le docteur Halle, de nationalité hongroise, demanda au Service de la santé publique du canton du Valais une autorisation particuličre au sens de l'art. 19 LSP pour lui permettre de poursuivre, ŕ Sierre, l'activité médicale du docteur Bayard, décédé. Invitée ŕ donner son préavis, la Société médicale du Valais fit rapport au Service de santé par lettre du 28 janvier 1966: d'une enquęte faite auprčs des médecins de Sierre, il ressortait que quatre médecins suisses, porteurs du diplôme fédéral, s'installeraient ŕ Sierre au cours des années 1966 et 1967, de sorte qu'il n'y avait pas pénurie de médecins et que les conditions pour l'octroi d'une autorisation particuličre au sens de l'art. 19 n'étaient pas réalisées. Le 28 janvier 1966, le docteur Halle avisa le Service de santé qu'il renonçait ŕ poursuivre l'activité médicale du docteur Bayard; il se révéla par la suite que, malgré cette déclaration, l'intéressé continuait ŕ pratiquer ŕ Sierre; dans ces conditions le Conseil d'Etat refusa, par décision du 10 aoűt 1966, l'autorisation particuličre requise. BGE 93 I 171 S. 173
C.- Le docteur Farkashazy, de nationalité hongroise, qui pratiquait la médecine depuis 1961 dans le val d'Anniviers, requit par lettre du 15 décembre 1965 l'autorisation de s'installer ŕ Sierre; il fondait également sa demande sur l'art. 19 LSP. Dans son préavis du 28 janvier 1966, la Société médicale proposa également le rejet de la demande, pour les męmes raisons que dans le cas du docteur Halle. Le 4 février, le Service de santé informa le docteur Farkashazy que quatre médecins s'installeraient ŕ Sierre au cours des années 1966 et 1967, de sorte que les besoins en médecins étaient couverts pour cette région; en conséquence, l'autorisation de pratiquer ne pouvait ętre délivrée qu'ŕ un porteur du diplôme fédéral. Le Service de santé écrivit dans le męme sens ŕ la Société médicale le 8 février 1966.
D.- Le docteur Joseph Ebener, citoyen valaisan, n'est pas porteur du diplôme fédéral de médecin, mais il a passé le 28 février 1962 l'examen de médecin ŕ l'Université de Munich. Le 8 juillet 1966, il demanda l'autorisation de pratiquer la médecine dans le district de Sierre. Le Conseil de santé préavisa favorablement cette demande. Le préavis de la Société médicale ne fut pas requis. Le Conseil d'Etat statua sur la demande le 4 octobre 1966; considérant que la région de Sierre manquait de médecins omnipraticiens et jugeant suffisants les titres de capacité présentés par le requérant, il autorisa le docteur Ebener ŕ s'établir comme médecin dans le district de Sierre; l'autorisation était limitée ŕ dix ans et pouvait ętre renouvelée pour des périodes de męme durée.
E.- Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst., la Société médicale du Valais ainsi que cinq médecins pratiquant dans le canton (quatre ŕ Sierre et un ŕ Brigue) demandent au Tribunal fédéral, par acte du 17 novembre 1966, d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 4 octobre 1966.En ce qui concerne l'observation du délai de 30 jours prévu ŕ l'art. 89 OJ, les recourants exposent qu'ils n'ont jamais reçu notification formelle et écrite de la décision attaquée, laquelle est parvenue incidemment ŕ la connaissance du président de la société, lors d'un entretien avec le chef du département de la santé publique, le 26 octobre 1966; le délai de recours, qui n'aurait commencé ŕ courir que le 27 octobre 1966, serait dčs lors observé.En ce qui concerne la qualité pour former un recours de BGE 93 I 171 S. 174droit public, les recourants se réfčrent ŕ la récente jurisprudence du Tribunal fédéral relative ŕ l'art. 88 OJ, en particulier aux arręts RO 74 I 379, 79 I 155, 81 I 120, 86 I 284, 88 I 173, 91 I 325 et 413 ss., notamment 416.Les recourants qualifient de déni de justice et d'interprétation arbitraire de la loi cantonale le fait que le Conseil d'Etat ait accordé l'autorisation incriminée sans avoir demandé le préavis de la Société médicale, comme le lui prescrivait l'art. 19 al. 1 LSP. Ils reprochent également ŕ l'autorité cantonale d'avoir admis arbitrairement, et contrairement ŕ la position adoptée dans les cas des docteurs Halle et Farkashazy, l'existence d'un besoin en médecins dans le district de Sierre. Ils estiment enfin que le Conseil d'Etat a violé l'esprit de la loi cantonale en fixant pour l'autorisation une durée de dix ans, alors que, selon l'art. 19 al. 3 LSP, les autorisations particuličres ne peuvent ętre accordées que pour des périodes limitées.
F.- Le Conseil d'Etat et le docteur Ebener concluent ŕ l'irrecevabilité du recours pour défaut de qualité des recourants, subsidiairement au rejet.
Erwägungen
Considérant en droit:1./2. - (Point de départ du délai; décision finale).
3. a) En vertu de l'art. 88 OJ, ont qualité pour recourir les particuliers et les collectivités lésés par des arrętés de portée générale ou par des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Ainsi le recours de droit public n'est ouvert au particulier que pour protéger des intéręts qui lui appartiennent en propre et qui ont une importance juridique; en revanche il est irrecevable pour sauvegarder l'intéręt général ou préserver de simples intéręts de fait (RO 91 I 413 consid. 3 et les arręts cités). Le Tribunal fédéral examine d'office et avec pleine cognition si les conditions relatives ŕ la qualité pour recourir sont remplies. Il en est de męme, en principe, de l'examen des dispositions cantonales ŕ prendre en considération pour résoudre le problčme de la qualité du recourant; le Tribunal fédéral ne s'écarte cependant pas sans nécessité de l'interprétation qu'en donnent les autorités cantonales (RO 91 I 414).b) La Société médicale du Valais est une association au sens de l'art. 60 ss. CC; elle possčde la personnalité juridique. Elle a notamment pour but la défense des intéręts du corps médical BGE 93 I 171 S. 175valaisan et la représentation de ce dernier auprčs des autorités et des corporations (art. 2 lettre e des statuts, du 12 juin 1949). Elle a dčs lors, selon la jurisprudence, qualité pour défendre les intéręts de ses membres par la voie du recours de droit public, ŕ la condition que ceux-ci soient atteints dans leur situation juridique au sens de l'art. 88 OJ (RO 88 I 175, 91 I 325 consid. 1; arręt non publié du 29 juin 1966 dans la cause Sportfischer-Verein Bern, consid. 1). C'est de cette condition également que dépend la qualité pour agir des cinq médecins qui recourent personnellement ŕ côté de la Société médicale.c) Les recourants invoquent la violation de l'art. 19 al. 1 et 3 LSP. Ils n'ont qualité pour faire valoir un tel moyen que si les dispositions précitées protčgent leurs intéręts personnels; ils ne l'ont pas en revanche si ces dispositions ont été édictées uniquement dans l'intéręt public.Par rapport ŕ l'art. 18 LSP, l'art. 19 est une disposition d'exception. L'art. 18 pose le principe que seuls les titulaires du diplôme fédéral de médecin et les professeurs d'universités suisses qui enseignent les branches médicales peuvent ętre autorisés ŕ exercer une profession médicale dans le canton. L'art. 19 permet au Conseil d'Etat d'autoriser également d'autres personnes ŕ pratiquer la médecine, lorsque les motifs tirés de la protection de la santé exigent une telle dérogation; ces personnes doivent cependant disposer de titres jugés suffisants, et l'autorisation ne peut ętre accordée que pour des périodes limitées. Il résulte clairement de ces textes, ainsi que du message du Conseil d'Etat du 8 juin 1960 "accompagnant le projet de loi sur la santé publique", que la disposition d'exception prévue ŕ l'art. 19 a été édictée dans l'intéręt de la santé publique, afin de mettre ŕ la disposition de la population, en cas de pénurie de personnel médical, un nombre suffisant de médecins pratiquants. En revanche, une telle disposition ne protčge pas les médecins établis, en particulier pas dans l'intéręt qu'ils ont ŕ se garantir d'une concurrence indésirable. Le fait que l'autorisation ne peut ętre accordée, selon l'art. 19, que sur préavis non seulement du conseil de santé - lequel figure parmi les autorités sanitaires énumérées ŕ l'art. 4 LSP - mais également de "l'association professionnelle intéressée", ne change rien ŕ la chose. Cela signifie simplement qu'avant l'octroi de l'autorisation spéciale, on demande ŕ l'association professionnelle - intéressée elle aussi ŕ la sauvegarde de la BGE 93 I 171 S. 176santé publique - si elle estime nécessaire ŕ cette sauvegarde que d'autres personnes sans diplôme fédéral soient autorisées ŕ pratiquer dans le canton. Une telle disposition ne protčge pas, de plus, les intéręts personnels des médecins. Si l'art. 19 est édicté exclusivement dans l'intéręt public, il manque dčs lors aux recourants, conformément ŕ l'art. 88 OJ et ŕ la jurisprudence citée plus haut, la qualité pour former un recours de droit public en invoquant une prétendue violation de cette disposition. Cette qualité ne peut ętre fondée sur le simple intéręt de fait que peuvent avoir les médecins établis ŕ se défendre de la concurrence faite par ceux ŕ qui l'autorisation spéciale de l'art. 19 LSP serait accordée.On peut se dispenser d'examiner si la loi sur la santé publique contient également des dispositions édictées par des motifs de politique professionnelle et de protection de l'activité médicale, comme le soutiennent les recourants: en effet, une telle question doit ętre examinée de façon particuličre pour chaque disposition (cf. RO 91 I 416 lettre c). Or en l'espčce, les recourants invoquent la violation du seul art. 19 LSP, lequel vise exclusivement la sauvegarde d'intéręts publics.d) Les arręts du Tribunal fédéral que citent les recourants ne peuvent rien changer ŕ la question. L'arręt du 25 novembre 1948 (RO 74 I 379), comme les arręts cités ci-dessus (consid. 3 a), dénient aux associations professionnelles et aux exploitants eux-męmes la qualité pour attaquer, par la voie du recours de droit public, l'autorisation accordée ŕ un tiers d'ouvrir ou d'agrandir un débit de boissons, et ceci męme sous l'empire des nouveaux articles économiques de la Constitution fédérale. Si, dans l'arręt 79 I 155 ss., la qualité pour recourir contre l'autorisation d'ouvrir ou d'étendre un débit de boissons est reconnue aux autres exploitants, c'est parce que l'art. 35 de la loi sur les auberges du canton de Bâle-Ville invoqué en l'espčce, se fonde non seulement sur l'art. 32 quater Cst., mais aussi sur l'art. 31 ter, qu'il tend ainsi non seulement ŕ des fins de police du commerce, mais également ŕ des fins de politique économique et qu'il accorde une certaine protection juridique aux aubergistes (RO 79 I 160). Dans la présente espčce, en revanche, l'art. 19 LSP vise exclusivement ŕ sauvegarder la santé de la population, soit un intéręt public, comme on vient de le préciser sous lettre c ci-dessus; il n'a nullement pour but de protéger les médecins établis contre la concurrence. BGE 93 I 171 S. 177 La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matičre de privilčges accordés ŕ des tiers déclare le recours de droit public irrecevable non seulement contre une décision d'application, c'est-ŕ-dire lorsqu'un privilčge est accordé en violation d'une disposition légale en vigueur (cf. les arręts cités au RO 85 I 54 et l'arręt non publié du 7 juillet 1964 dansla cause Anthamatten), mais également contre un arręté de portée générale, par exemple lorsqu'un privilčge fiscal est prévu directement par la loi (RO 85 I 54 ss.). Il est vrai que ce dernier arręt a été critiqué en doctrine (HANS HUBER dans RJB 1960 p. 353/5 et 1961 p. 325/6; MAX IMBODEN dans RDS 1960 I p. 511/2; IRČNE BLUMENSTEIN dans Archives de droit fiscal suisse, 1960/61 p. 365). Si le citoyen - font notamment observer ces auteurs - n'a pas qualité pour attaquer un privilčge accordé par une loi, il deviendrait impossible de faire respecter par le législateur l'interdiction de l'inégalité de traitement ŕ laquelle il est également soumis, de sorte que les privilčges de lieu, de naissance, de personnes ou de familles, bannis par l'art. 4 Cst., pourraient finalement ętre réintroduits dans notre ordre juridique. En l'espčce cependant, le recours n'est pas dirigé contre la loi elle-męme, mais contre son application ŕ un cas concret; au surplus les recourants n'allčguent pas une inégalité de traitement, mais uniquement une application arbitraire de l'art. 19 LSP. Ils n'auraient donc qualité pour recourir, selon l'art. 88 OJ, que si la décision attaquée les touchaient personnellement dans leur situation juridique, ce qui n'est pas le cas, ainsi qu'on l'a vu ci-dessus.Les recourants invoquent encore l'arręt 86 I 284. Dans cet arręt, comme dans l'arręt Frey et consorts du 11 mai 1966, non publié au RO, la qualité pour recourir a été admise parce que les recourants avaient un intéręt spécial et plus fort que les autres citoyens ŕ l'annulation d'une disposition légale, respectivement d'une autorisation exceptionnelle accordée ŕ un tiers. Les recourants prétendent qu'ils sont eux aussi intéressés d'une maničre particuličre, et bien plus que les autres habitants du canton, ŕ l'annulation de l'autorisation exceptionnelle accordée ŕ l'intimé. Ils oublient cependant que cette atteinte, qui les touche différemment et plus sensiblement que les autres citoyens, doit également se rapporter, conformément ŕ l'art. 88 OJ, ŕ la lésion d'une situation juridique personnelle, et non pas d'un intéręt public ou d'un simple intéręt de fait (cf. BONNARD: BGE 93 I 171 S. 178Problčmes relatifs au recours de droit public, RDS 1962 II p. 447/8). L'arręt cité par les recourants (RO 86 I 286) précise aussi expressément que la disposition légale attaquée touchait les recourants dans leur situation juridique de techniciensdentistes; de męme l'arręt Frey et consorts du 11 mai 1966 déclare expressément (consid. 3) que les recourants ont un intéręt particulier, en tant que commerçants de la męme branche, ŕ ce que la police du commerce (en l'occurrence la fermeture des magasins) soit organisée, en ce qui les concerne, d'une maničre conforme aux art. 4 et 31 Cst., qu'ils sont dčs lors touchés dans leur propre situation juridique et partant admis ŕ recourir dans la mesure oů ils demandent l'annulation de l'autorisation exceptionnelle accordée ŕ leurs concurrents. Mais ici la décision attaquée ne touche pas les recourants dans leur situation juridique propre (cf. § c ci-dessus); ils font valoir au contraire un intéręt public, ou męme le simple intéręt de fait qu'ils ont ŕ se défendre de la concurrence.e) Si les recourants n'ont pas qualité pour recourir au fond, ils ne peuvent non plus se plaindre de vices de forme de la décision attaquée ou de la procédure qui y a abouti (RO 74 I 168 consid. 3; 89 I 209 consid. 4, et 279; 91 I 91). La jurisprudence n'admet d'exceptions ŕ ce principe que lorsqu'une demande de récusation a été écartée ou qu'est refusé le droit de prendre part ŕ la procédure en qualité de partie (RO 90 I 66 consid. 2, 91 I 91). Aucun de ces deux cas d'exception n'existe en l'espčce. Le fait que le Conseil d'Etat devait demander le préavis de la Société médicale ne confčre pas ŕ cette derničre la qualité de partie; cela signifie simplement - on l'a vu ci-dessus sous lettre c - que l'on consulte une association professionnelle sur le point de savoir s'il y a un intéręt public ŕ l'octroi d'une autorisation spéciale; cela ne donne pas ŕ cette association la qualité de partie dans la procédure d'autorisation qui se déroule devant le Conseil d'Etat.Ainsi les recourants n'ont pas qualité pour agir et leur recours doit ętre déclaré irrecevable.
4. Męme si la cour de céans avait pu entrer en matičre sur le fond, elle aurait dű rejeter le recours.a) Il n'est pas contesté que le préavis de la Société de médecine n'a pas été demandé au sujet de l'installation du docteur Ebener ŕ Sierre. Mais la société avait été consultée, quelques mois auparavant, sur le besoin en médecins dans cette męme BGE 93 I 171 S. 179localité: la société recourante admet elle-męme que la situation n'avait pas changé depuis lors; elle aurait donc aussi préavisé défavorablement la demande du docteur Ebener. Le Conseil d'Etat déclare que dans l'examen de cette derničre demande, il a pris aussi en considération le préavis défavorable donné par la société recourante dans les cas des docteurs Halle et Farkashazy. Dans ces conditions, ce serait faire preuve d'un formalisme exagéré que de qualifier de déni de justice et d'application arbitraire de l'art. 19 al. 1 LSP le fait que le Conseil d'Etat n'a pas redemandé le préavis de la Société médicale avant de statuer sur la demande du docteur Ebener.b) Les recourants reprochent au Conseil d'Etat une attitude contradictoire pour avoir admis, en février 1966, qu'il y avait suffisamment de médecins dans la région de Sierre et avoir adopté, huit mois plus tard, une position contraire. Le Conseil d'Etat fait observer que la réponse donnée en février 1966 au docteur Farkashazy émanait du Service de la santé publique et n'engageait pas le Conseil d'Etat. Or si deux décisions contradictoires ne peuvent violer l'art. 4 Cst. que lorsqu'elles émanent de la męme autorité, ŕ plus forte raison ne peut-on opposer au Conseil d'Etat un avis différent donné par un service qui lui est subordonné.Le reproche d'arbitraire fait au Conseil d'Etat d'avoir, en l'espace de huit mois, statué deux fois dans un sens et une fois dans le sens opposé, n'est pas non plus justifié. Dans le cas Farkashazy, le Conseil d'Etat n'a pas pris de décision, l'intéressé s'étant rangé ŕ l'avis donné par le Service de la santé publique. S'il a rejeté, le 10 aoűt 1966, la demande du docteur Halle, ce n'est pas en raison de l'inexistence d'un besoin, mais bien parce que l'intéressé, qui avait d'abord déclaré renoncer ŕ sa demande, avait continué ŕ pratiquer ŕ Sierre sans autorisation et n'était pas en rčgle avec le Service cantonal de la police des étrangers. Il s'agissait donc de motifs inhérents ŕ la personne du docteur Halle, alors que dans le cas du docteur Ebener, les recourants ne s'en prennent pas aux qualifications personnelles de l'intéressé, mais contestent l'existence d'un besoin. D'autre part, le Conseil d'Etat fait observer que deux au moins des quatre nouveaux médecins annoncés pour 1966/67 ne sont pas des omnipraticiens, de sorte que le nombre de ces derniers pour la région de Sierre reste nettement insuffisant. Au surplus le docteur Ebener, qui s'est déclaré pręt ŕ reprendre BGE 93 I 171 S. 180le cabinet médical laissé vacant par le décčs du docteur Bayard, a justifié de ses capacités par des titres jugés suffisants et le Conseil de santé a donné un préavis favorable: on ne peut donc parler d'une décision arbitraire.c) Quant ŕ la durée de l'autorisation spéciale, fixée ŕ dix ans, on peut sans doute la trouver longue et admettre qu'il sera difficile de ne pas la renouveler ŕ l'expiration de ce délai, ŕ moins de plaintes fondées contre son bénéficiaire. Mais la loi laisse la fixation de cette durée ŕ l'appréciation du Conseil d'Etat; or celui-ci déclare, dans sa réponse, avoir tenu compte des besoins de la région en fonction de l'accroissement prévisible de la population pendant les prochaines années. Męme si le délai de dix ans peut paraître discutable en soi, il n'est en tout cas pas arbitraire, étant donné les motifs sur lesquels s'appuie le Conseil d'Etat.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:Déclare le recours irrecevable.