Urteilskopf
94 I 541
75. Extrait de l'arręt du 16 octobre 1968 dans la cause Commune de Grandson contre Conseil d'Etat du canton de Vaud.
Regeste
Gemeindeautonomie. 1. Legitimation der Gemeinde zur staatsrechtlichen Beschwerde (Erw. 1). 2. Entwicklung der Rechtsprechung in der letzten Zeit (Erw. 2). 3. Autonomie der waadtländischen Gemeinden auf dem Gebiete der baulichen Planung (Erw. 3); Beschränkung der Autonomie durch die Befugnis des Kantons zur Aufstellung kantonaler Pläne. Prüfung der Kompetenzfrage durch das Bundesgericht: formelle oder materielle Prüfung? (Erweiterung der Rechtsprechung; Erw. 4). 4. Öffentliches Interesse an einem kantonalen Plan: Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts; Abwägung der Interessen im vorliegenden Fall; Grundsatz der Verhältnismässigkeit; fiskalisches Interesse? (Erw. 5).
Sachverhalt ab Seite 541
BGE 94 I 541 S. 541
A.- L'art. 53 de la loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT), du 5 février 1941, prévoit: BGE 94 I 541 S. 542 "L'Etat peut, en vue d'aménager le territoire, établir des plans et rčglements d'extension:1. ...2. pour les entreprises intéressant l'ensemble ou une partie importante du canton;Les plans et rčglements d'extension cantonaux ne peuvent prévoir de zone agricole qu'avec l'accord du Conseil communal ou général de la commune territoriale intéressée.Avant la mise ŕ l'enquęte d'un plan d'extension cantonal, le Département des travaux publics entend les municipalités des communes territoriales intéressées. En cas de désaccord, la Commission cantonale consultative d'urbanisme est consultée."L'art. 54 précise que les art. 23 ŕ 31 concernant les plans et rčglements communaux sont applicables par analogie aux plans et rčglements d'extension cantonaux.Se fondant sur ces dispositions, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a mis ŕ l'enquęte au Greffe municipal de Grandson, du 3 janvier au 1er février 1967, le plan d'extension cantonal no 228. Ce plan englobe une surface d'environ 400 000 m2, sise ŕ la Motte et la Poissine (rive droite de l'Arnon), sur laquelle "aucune construction ne sera admise sans qu'un plan d'ensemble ne soit établi au préalable". Ce plan prévoira l'emplacement exact d'une centrale thermique pour la production du courant électrique, de męme que ses accčs, son éventuelle extension, les constructions annexes et toutes les mesures de protection nécessaires (rideaux d'arbres, bosquets, talus).La Municipalité de Grandson, qui avait été entendue le 28 décembre 1966, forma opposition le 1er février 1967; elle se plaignait de ce que le plan l'empęchait de consacrer ŕ des constructions industrielles l'unique zone qui s'y prętait; elle faisait aussi état de différents autres plans cantonaux qui grevaient son territoire et en entravaient le développement souhaitable. Le 12 mai 1967, le Conseil d'Etat adopta le plan en écartant l'opposition de la commune et celles qu'avaient formées les propriétaires des terrains inclus dans la zone. Cette décision fut communiquée ŕ la Municipalité de Grandson par les soins du Département des travaux publics.
B.- Agissant par la voie du recours de droit public, la commune de Grandson, autorisée ŕ plaider par le Conseil communal, requiert le Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat adoptant le plan no 228. Elle invoque la violation de l'autonomie communale et fait valoir notamment: BGE 94 I 541 S. 543 L'autonomie communale découle de l'art. 80 Cst. cant. et de l'art. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, qui en énumčre les tâches propres. Selon l'art. 137 de cette loi, le pouvoir de surveillance de l'Etat ne s'applique qu'aux questions de légalité; il ne s'étend aux questions d'opportunité que si l'intéręt général du canton, des intéręts légitimes d'autres communes ou la bonne administration de la commune elle-męme sont en jeu.Quant ŕ la LCAT, elle confie aux communes la tâche d'aménager elles-męmes leur territoire (art. 3, 20, 25) et ne réserve ŕ l'Etat, en matičre d'approbation des plans communaux, que le contrôle de la légalité, sous réserve de l'art. 137 de la loi sur les communes. Si l'Etat conserve, en vertu de l'art. 53, un champ d'activité qui lui est propre en matičre de plans d'extension, il ne peut cependant intervenir que si l'intéręt général du canton ou les intéręts d'autres communes sont en jeu.En invoquant l'intéręt général, l'Etat est lié par le principe dit de la proportionnalité, qui n'est pas respecté en l'espčce. D'autre part, le but avoué du plan est de faciliter ŕ l'Etat, en évitant une hausse des prix, l'acquisition des terrains dont il aura peut-ętre besoin; or ce but fiscal n'est pas couvert par l'art. 53 LCAT, de sorte que l'arręt attaqué constitue un détournement de pouvoir qui lčse non seulement les propriétaires intéressés, mais aussi la commune dans sa faculté d'organiser son territoire et d'octroyer des permis de construction.
C.- Le Conseil d'Etat du canton de Vaud conclut principalement ŕ l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le Conseil d'Etat considčre que la premičre question ŕ résoudre est de savoir si la commune de Grandson a réellement qualité en l'espčce pour se prévaloir d'une violation de l'autonomie communale; il estime qu'il s'agit lŕ d'un problčme de recevabilité du recours, posant néanmoins préalablement des questions de fond.Lorsqu'une commune agit en tant que titulaire de la puissance publique, la jurisprudence ne lui reconnaît la qualité pour recourir que dans la mesure oů elle invoque une violation de son autonomie ou lorsque la décision attaquée met en cause son existence ou une partie essentielle de son territoire (RO 93 I 66). S'agissant du recours pour violation de son autonomie, il suffit BGE 94 I 541 S. 544que la commune prétende ętre autonome dans le domaine considéré, alors męme que l'Etat contesterait cette prétention. C'est une question de fond de savoir, non seulement s'il y a violation ou non de l'autonomie, mais aussi si la prétendue autonomie existe réellement dans le domaine litigieux (RO 93 I 431 consid. 1). Le Conseil d'Etat n'a d'ailleurs pas contesté ŕ la commune de Lausanne la qualité pour recourir dans une matičre oů il niait pourtant l'existence de l'autonomie communale (RO 94 I 451).
2. La jurisprudence du Tribunal fédéral en matičre d'autonomie communale a suivi une évolution importante au cours des derničres années. L'existence de l'autonomie des communes n'était d'abord admise que dans le domaine de leur compétence propre, et non dans celui de leur compétence déléguée; il n'y avait dčs lors violation de cette autonomie que lorsque l'Etat s'arrogeait formellement une compétence propre aux communes, et non pas quand il appliquait arbitrairement le droit dans sa mission de contrôle (RO 83 I 123, 84 I 230, 89 I 111 consid. 1). Puis le Tribunal fédéral a recherché le critčre distinctif de l'autonomie dans le pouvoir de libre appréciation reconnu aux communes par la constitution et la loi, et dans la faculté d'exercer ce pouvoir ŕ l'abri du contrôle de l'Etat (RO 89 I 111/112 consid. 2, 91 I 42 consid. 3, 92 I 375 consid. 2 a); il n'y avait alors violation de l'autonomie que lorsque l'Etat contrôlait l'opportunité des décisions communales, et non pas s'il en contrôlait la légalité, męme si ŕ cette occasion il faisait une application du droit ou rendait une décision arbitraire. Il s'agissait donc, lŕ encore, d'un critčre purement formel.Il est arrivé cependant qu'une autorité cantonale, sous prétexte de contrôler la légalité d'une décision, entreprenne effectivement aussi le contrôle de son opportunité, sans que le Tribunal fédéral, attaché ŕ son critčre formel, puisse intervenir (cf. RO 92 I 376 et les arręts cités). La doctrine n'a pas manqué de critiquer la jurisprudence et a proposé comme critčre de distinction non pas le genre de contrôle exercé par l'Etat sur les activités communales, mais un critčre fondé sur les caractéristiques intrinsčques (innere Kennzeichnung) de certaines matičres qui en font traditionnellement des tâches de compétence locale (cf. LIVER, dans ZBSG 1949, p. 40 ss.; HUBER, RJB 1964, p. 339 et 419). Le Tribunal fédéral, conscient de l'insuffisance des critčres formels utilisés jusqu'ici, les a abandonnés - du BGE 94 I 541 S. 545moins en matičre de législation - sans cependant adopter les critčres proposés par la doctrine (RO 93 I 158 ss. consid. 5). Il considčre désormais qu'il y a aussi autonomie lorsque le législateur cantonal réglemente une certaine matičre de façon plus ou moins détaillée, mais laisse néanmoins aux communes une liberté de décision importante. Il y a alors violation de l'autonomie lorsque l'autorité cantonale a fait un usage abusif de son pouvoir d'appréciation, c'est-ŕ-dire si elle tombe dans l'arbitraire en procédant au contrôle tant des questions de droit que des questions d'opportunité (RO 93 I 160 consid. 5 et 439 consid. 3; 94 I 65).
3. En l'état actuel de la jurisprudence, l'autonomie communale est donc la faculté, pour la commune, d'accomplir de façon indépendante des tâches d'intéręt public. Mais le champ et la portée de cette autonomie sont déterminés par le droit cantonal, que le Tribunal fédéral examine en principe librement s'il s'agit de dispositions constitutionnelles, et sous l'angle restreint de l'arbitraire s'il s'agit de dispositions légales (RO 93 I 431 consid. 3 a, 434 consid. 3 d).a) L'art. 80 Cst. vaud. reconnaît aux communes une certaine autonomie, sans toutefois en préciser les limites. Selon l'art. 81 al. 2, "Les communes sont subordonnées ŕ l'Etat, avec lequel elles concourent au bien de la société", mais l'al. 3 ajoute: "Elles jouissent de toute l'indépendance compatible avec le bien de l'Etat, son unité et la bonne administration des communes elles-męmes". C'est ainsi dans la législation, comme les parties l'admettent elles-męmes, qu'il faut rechercher des précisions.b) La loi sur les communes du 28 février 1956 distingue entre les attributions propres de la commune (art. 2) et les tâches qui lui sont déléguées (art. 3). Les attributions propres y sont énumérées, mais d'une maničre non limitative (Bulletin du Grand Conseil, session de printemps 1955, p. 815); l'art. 3 ne contient aucun catalogue des tâches déléguées. L'art. 137 al. 1 prévoit que l'Etat veille ŕ ce que les communes s'administrent conformément ŕ la loi; l'al. 2 étend cependant la surveillance de l'Etat aux questions d'opportunité "lorsque l'intéręt général du canton ou des intéręts légitimes d'autres communes se trouvent directement en cause, ou lorsque la bonne administration de la commune est gravement menacée".Le Conseil d'Etat prétend que, si le législateur n'a pas mentionné la police des constructions ŕ l'art. 2 (attributions propres) BGE 94 I 541 S. 546alors qu'il s'agit d'une matičre importante, c'est qu'elle appartient au domaine des tâches déléguées, dans lesquelles, selon l'exposé des motifs, les autorités et les fonctionnaires de la commune ont en quelque sorte le caractčre d'agents du pouvoir central (cf. Bulletin du Grand Conseil, session de printemps, p. 815). Mais il ressort de ce męme bulletin (p. 848) que, si le législateur avait d'abord envisagé de faire une distinction, quant ŕ la nature et ŕ la portée du pouvoir de surveillance, entre les attributions propres et les attributions déléguées, il a finalement renoncé ŕ cette idée, reconnaissant que le contrôle n'est pas nécessairement illimité pour les tâches déléguées et que les communes peuvent garder une certaine autonomie dans le cadre de la loi.Ce que l'on peut retenir de la loi vaudoise sur les communes pour la solution du présent litige se ramčne ainsi ŕ deux points: a) le législateur cantonal n'a pas entendu limiter l'autonomie au seul domaine des tâches propres de la commune; b) les actes communaux ne sont assujettis en principe qu'au contrôle de la légalité, sous réserve des exceptions prévues ŕ l'art. 137 al. 2 et de celles qui pourraient découler d'autres dispositions légales spéciales.c) Les matičres qui touchent aux constructions et ŕ l'aménagement du territoire sont régies par la LCAT du 5 février 1941. On peut admettre, avec le Conseil d'Etat, que le législateur a considéré ces matičres comme relevant avant tout de la législation cantonale: non seulement il a visé le canton dans son ensemble et comme une unité, mais il a établi lui-męme de nombreuses rčgles auxquelles les communes sont tenues de se conformer; il a édicté en outre des normes cantonales (art. 56 quater et ss.) qui s'appliquent directement aux territoires sans plan d'extension. La loi précise formellement (art. 2) que les rčglements communaux ne peuvent que la compléter et non y déroger, sauf dans les cas prévus par elle ou par les rčglements cantonaux.Mais on ne peut conclure des considérations ci-dessus que les communes vaudoises ne jouissent d'aucune autonomie en matičre de construction et d'aménagement de leur territoire. D'aprčs la récente jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée ci-dessus, męme le contrôle de l'opportunité dont disposeraient, selon le Conseil d'Etat, les autorités cantonales n'exclut pas par lui-męme l'existence d'une certaine autonomie communale. BGE 94 I 541 S. 547Il suffit en effet, pour admettre une telle autonomie, que la législation cantonale ne soit pas complčte et qu'elle autorise les communes ŕ légiférer, leur laissant ŕ cet égard une liberté d'appréciation relativement importante (RO 93 I 160). Tel est bien le cas pour le canton de Vaud, oů les communes sont habilitées ŕ établir plans d'aménagement et rčglements (cf. notamment art. 25 LCAT), ce qui implique qu'une marge d'appréciation importante leur est laissée.
4. Mais la męme loi reconnaît expressément ŕ l'Etat la possibilité d'établir lui-męme des plans et des rčglements d'extension cantonaux en vue d'aménager le territoire (art. 53), notamment pour les entreprises intéressant l'ensemble ou une partie importante du canton (art. 53 ch. 2). L'art. 55 précise que, dans les zones oů elles sont applicables, les dispositions des plans et des rčglements cantonaux l'emportent, en cas de conflit, sur les plans et les rčglements communaux. C'est dire que la faculté des communes d'aménager leur territoire est limitée en vertu du droit cantonal.On se trouve ici dans un domaine différent de ceux oů s'est dessinée l'évolution récente de la jurisprudence. Celle-ci concernait en effet des cas oů l'autorité cantonale exerçait une tâche de contrôle sur l'activité communale (approbation de rčglements et de plans, décision sur recours), tandis qu'en l'espčce, on est en présence d'une activité indépendante, exercée par un organe exécutif cantonal en vertu d'une attribution propre conférée directement par la loi. Faut-il étendre ŕ cette matičre l'examen du contenu de l'acte attaqué, tel que l'admet la jurisprudence récente?Si le Tribunal fédéral se contentait d'utiliser, pour statuer sur une éventuelle violation de l'autonomie communale par un acte des autorités cantonales, un critčre purement formel fondé sur les compétences respectives du canton et des communes, il devrait constater qu'en l'espčce l'Etat a fait usage d'une compétence expressément prévue par la loi et qu'il n'a dčs lors pas violé l'autonomie communale. Il n'aurait pas ŕ examiner si, comme le soutient la commune recourante, l'Etat a fait un mauvais usage de sa compétence en appliquant la loi d'une façon arbitraire ou en abusant d'une maničre insoutenable de son pouvoir d'appréciation.Mais, selon l'esprit de la nouvelle jurisprudence, le Tribunal fédéral ne peut plus se contenter d'examiner sous un angle purement BGE 94 I 541 S. 548formel si les autorités cantonales sont restées dans les limites de leurs attributions; le droit des communes ŕ l'autonomie exige un examen matériel des actes cantonaux qui auraient prétendument violé cette autonomie (cf. RO 92 I 376). Il ne suffit pas que les autorités cantonales se fondent sur une compétence attribuée par la loi, il faut encore qu'elles en fassent un usage conforme ŕ la loi. En ce sens, le grief d'arbitraire dans l'application de la loi, invoqué par la commune recourante, doit ętre examiné par la cour de céans, car il n'est pas soulevé ŕ titre indépendant, mais ŕ l'appui et comme partie intégrante du grief principal de violation de l'autonomie.Il s'agit donc, en l'espčce, de rechercher si le Conseil d'Etat, compétent pour adopter des plans cantonaux, a fait bon usage de cette compétence, ou si, au contraire, il l'a étendue ŕ un cas qui sort des limites fixées ŕ l'art. 53 LCAT. La recourante prétend que le Conseil d'Etat a dépassé ces limites et soutient que le plan n'est ni commandé par un intéręt public, ni proportionné au prétendu but d'intéręt public visé par le Conseil d'Etat, et qu'il manque au surplus de base légale.
5. La recourante ne conteste pas, en soi, l'intéręt public d'une centrale thermique; tout au plus émet-elle l'avis, en passant, que cette centrale ne sera peut-ętre jamais construite. Mais elle prétend que les dispositions du plan attaqué sont disproportionnées au but ŕ atteindre, et que le but réel recherché n'est d'ailleurs pas tant d'aménager le territoire que de faciliter ŕ l'Etat l'acquisition des terrains dont il aura peut-ętre besoin; l'Etat commettrait ainsi un excčs de pouvoir.a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral en matičre de garantie de la propriété, l'intéręt public invoqué par l'autorité doit, pour pouvoir justifier une restriction ŕ la propriété, ętre suffisamment important et l'emporter sur les intéręts privés auxquels il s'oppose. Il faut d'autre part que les mesures prises n'aillent pas au-delŕ du but ŕ atteindre, autrement dit qu'elles ne soient pas disproportionnées (RO 94 I 59 concid. 3).L'intéręt public est une notion générale que l'on retrouve non seulement en matičre de garantie de la propriété, mais également dans tous les domaines du droit constitutionnel et du droit administratif. Il constitue la condition et la mesure de toute intervention de l'Etat dans la sphčre des particuliers (liberté individuelle, liberté du commerce et de l'industrie, propriété, etc.). Les principes de jurisprudence élaborés en matičre BGE 94 I 541 S. 549de garantie de la propriété sont également applicables aux autres domaines du droit public et du droit administratif et le Tribunal fédéral peut en principe exercer aussi dans ces autres domaines le pouvoir de libre examen qu'il s'est reconnu en matičre de propriété lorsque l'intéręt public est en jeu.Cependant, lorsqu'il s'agit de protéger l'autonomie communale contre les agissements de l'Etat, les intéręts qui s'opposent ŕ l'intéręt public du canton sont, non pas des intéręts privés, mais d'autres intéręts publics. On peut se demander si, dans de tels cas, le pouvoir de libre examen que se reconnaît la Cour de droit public dans d'autres domaines est conforme ŕ sa mission. La question peut néanmoins rester ouverte en l'espčce oů, comme on va le voir, la constitutionnalité du plan attaqué résiste aussi ŕ un libre examen. De toute façon, la cour de céans doit procéder ŕ la comparaison des intéręts en présence et, s'agissant d'apprécier les circonstances locales, elle fait preuve, comme par le passé, d'une certaine retenue (RO 94 I 135/136).b) La construction d'une centrale thermique alimentée par l'énergie nucléaire répond incontestablement ŕ l'intéręt de l'ensemble du canton sinon męme d'un territoire plus vaste encore: les possibilités de trouver de nouvelles sources traditionnelles d'énergie électrique seront un jour épuisées, de sorte qu'il devient nécessaire d'envisager la production d'énergie par d'autres moyens, pour faire face ŕ la consommation croissante de courant électrique.A cet intéręt général du canton s'oppose l'intéręt particulier de la commune de Grandson ŕ aménager son territoire, notamment ŕ créer une zone industrielle sur l'emplacement męme réservé par le plan cantonal. Mais cet intéręt de la commune, notamment en ce qui concerne une zone industrielle, ne présente pas un caractčre d'urgence qui permettrait de lui accorder la priorité; la commune n'a notamment pas prétendu ętre en possession de demandes d'industriels désireux d'acquérir des terrains nécessaires ŕ l'implantation de nouvelles entreprises.D'ailleurs, le plan cantonal litigieux n'empęchera pas la commune de créer dans cette région une zone industrielle. La réalisation de la centrale projetée nécessitera, aux dires de l'Etat, 22 ha sur les 40 ha réservés; c'est dire que le solde de cette surface pourra ętre utilisé pour d'autres installations industrielles. Sans doute la commune trouve-t-elle ce mode de faire BGE 94 I 541 S. 550contraire au principe de la proportionnalité - on examinera cet argument plus loin -, mais les constructions ne sont interdites sur le territoire envisagé qu'en attendant l'établissement d'un plan d'ensemble. Il est vrai que, selon la commune, c'est ŕ l'Etat qu'il appartiendra d'établir un tel plan, et il pourrait tarder ŕ le faire ou męme ne jamais l'établir si le projet de construction de la centrale devait ętre abandonné. Mais l'Etat reconnaît dans sa réponse que la commune de Grandson a elle-męme la possibilité d'étudier et de créer un tel plan; tout au plus doit-elle s'entendre avec l'Etat pour l'implantation de la centrale thermique. Ainsi donc, si la nécessité de créer une zone industrielle devenait un jour urgente pour la commune, elle pourrait établir un plan d'extension englobant les 40 ha réservés; l'Etat serait appelé ŕ donner son approbation. Contre son éventuel refus, la commune aurait alors la possibilité de recourir au Tribunal fédéral qui pourrait, au cas oů les intéręts opposés en présence se seraient sensiblement modifiés, juger l'affaire différemment.En résumé, on peut dire d'une part que l'intéręt de la commune ŕ créer actuellement une zone industrielle sur les terrains englobés dans le plan cantonal doit céder le pas ŕ l'intéręt de l'Etat ŕ la création d'une centrale thermique, et d'autre part que l'atteinte ŕ l'intéręt de la commune n'est pas grave, puisque la possibilité de faire un plan d'extension englobant ces terrains lui reste acquise.c) La commune estime cependant que le plan attaqué est contraire au principe dit de la proportionnalité, d'abord parce qu'il englobe une surface bien plus grande que ne le nécessite l'installation d'une centrale thermique, ensuite parce que l'Etat a la possibilité de réserver les terrains nécessaires par d'autres moyens, moins incisifs.Dans l'état actuel des travaux d'études en vue de la réalisation d'une centrale, la mise en réserve de terrains plus vastes que la surface strictement nécessaire se justifie: elle permettra de choisir plus judicieusement, en temps opportun, le terrain le plus propice ŕ la réalisation du projet détaillé qui sortira des études en cours. Elle ne se justifierait peut-ętre plus le jour oů la commune aurait elle-męme besoin d'une partie des terrains réservés pour réaliser des installations publiques absolument nécessaires ou pour les attribuer ŕ une zone industrielle si des demandes précises en vue d'y implanter de nouvelles entreprises BGE 94 I 541 S. 551lui étaient adressées. Mais, ŕ ce moment-lŕ, la commune pourra, soit demander ŕ l'Etat de préciser exactement les surfaces n.écessaires et libérer les autres de l'interdiction de bâtir, soit établir elle-męme un plan attribuant ces autres surfaces ŕ une zone industrielle.d) Selon la recourante, le plan cacherait en réalité un intéręt de nature fiscale; il aurait moins pour but d'aménager le territoire que de favoriser l'Etat dans l'acquisition des terrains. Mais l'intéręt public d'une entreprise n'est pas exclu par le fait qu'elle favorise aussi d'autres intéręts, par exemple des intéręts privés, pourvu que ceux-ci ne l'emportent pas manifestement (RO 90 I 332, 88 I 253). En l'espčce, la recourante n'a nullement démontré que le plan soit commandé par un intéręt fiscal prépondérant; elle se contente d'alléguer que le plan facilitera ŕ l'Etat l'acquisition des terrains dont il aura peut-ętre besoin. Quant ŕ la lutte contre la spéculation foncičre, on peut admettre actuellement, ŕ la suite des mesures que les autorités ont été amenées ŕ prendre, qu'elle constitue une tâche d'intéręt public, tant qu'elle n'est pas menée uniquement pour permettre ŕ l'Etat d'acquérir ŕ meilleur compte les terrains dont il a besoin.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:Rejette le recours dans la mesure oů il est recevable.