Urteilskopf
94 I 597
82. Extrait de l'arręt du 13 novembre 1968 dans la cause Deslarzes contre Conseil d'Etat du canton du Valais
Regeste
Art. 31 und 32 quater BV. Wirtschaften, Polizeistunde. 1. Wirtschaftsbetriebe, die unter Art. 32 quater BV fallen, unterstehen auch den polizeilichen Beschränkungen von Art. 31 Abs. 2 BV. 2. Die Festsetzung der Schliessungszeiten für Wirtschaftsbetriebe (Polizeistunde) ist eine polizeiliche Massnahme, die dazu bestimmt ist, die Nachtruhe zu gewährleisten und die Gesundheit des Personals zu schützen. 3. Der für Verwaltungsmassnahmen geltende Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert nicht, dass die Schliessungszeit den Bedürfnissen jedes Betriebes angepasst sei; es genügt, wenn sie, allgemein betrachtet, das richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Zieles ist.
Sachverhalt ab Seite 597
BGE 94 I 597 S. 597
A.- La loi valaisanne du 24 novembre 1916 "sur les hôtels, auberges, débits de boissons et autres établissements similaires..." (en abrégé: loi cantonale) subordonne ŕ l'octroi d'une BGE 94 I 597 S. 598concession l'exploitation des établissements qui y sont énumérés. La concession est délivrée par le Conseil d'Etat s'il s'agit d'hôtels ou d'établissements qui fournissent le logement aux voyageurs ou ŕ des pensionnaires (art. 2 al. 1 et 6 al. 1). Pour les autres établissements, les concessions sont accordées par le Conseil communal (art. 2 al. 2 et 15).Les concessions accordées par le Conseil communal sont communiquées au Département des finances (art. 26). Celui-ci peut présenter au Conseil d'Etat, dans un délai de quinze jours, une requęte en annulation d'une concession dont l'octroi paraît violer les prescriptions légales (art. 27).Selon l'art. 16 de la loi, le nombre des débits de boissons dans une commune ne peut excéder la proportion d'un débit pour 200 habitants et les concessions accordées en dérogation ŕ cette rčgle doivent ętre approuvées par le Conseil d'Etat.Enfin, aux termes de l'art. 49 al. 1, "les établissements dont l'exploitation est concédée par l'autorité communale (art. 15) doivent ętre fermés et la vente des boissons y est interdite" dčs 23 heures. La loi ne prévoit pas une réglementation de ce genre pour les hôtels.
B.- Dame Eliane Deslarzes est titulaire d'une concession d'hôtel, délivrée par le Conseil d'Etat, et d'une concession de bar-café-restaurant, délivrée par le Conseil communal, pour l'hôtel du Parc qu'elle exploite ŕ Verbier, sur le territoire de la commune de Bagnes, oů le nombre des débits de boissons dépasse la proportion fixée ŕ l'art. 16 de la loi. Le 30 octobre 1967, elle a demandé par une lettre adressée ŕ l'Etat du Valais, avec copie ŕ la commune de Bagnes, l'octroi d'une concession complémentaire pour l'exploitation d'un club privé dans un local qu'elle avait spécialement aménagé ŕ l'entresol de l'hôtel. Par lettre du 13 décembre 1967, le Conseil communal de Bagnes informa le Département cantonal des finances qu'il avait accordé ŕ dame Deslarzes, le 24 novembre 1967, "une concession complémentaire en extension du bar-café-restaurant, sous forme de club privé, pour l'hôtel du Parc".Statuant le 22 mars 1968, le Conseil d'Etat rendit la décision suivante:"1. La décision du Conseil communal de Bagnes du 24.11.1967 accordant ŕ Mme Deslarzes-Perrodin Eliane une concession complémentaire de club privé en extension de sa concession de café-restaurant n'est pas homologuée; BGE 94 I 597 S. 5992. L'utilisation du local ŕ l'enseigne ,King's club' est admise sans restriction pour les clients logeant ŕ l'hôtel du Parc;3. Toute autre personne, membre ou non-membre du club, ne pourra y demeurer au-delŕ des heures habituelles de police."Cette décision fut notifiée le 10 avril 1968.
C.- Le 8 mai 1968, dame Deslarzes forma contre cette décision un recours de droit public; elle adressa également au Conseil d'Etat une demande de reconsidération.Dans son recours de droit public, elle se plaint de violation de l'art. 31 Cst. et d'arbitraire dans l'application des art. 3 et 15 de la loi cantonale. A son avis, les restrictions dans l'exploitation d'un établissement public ne sont admissibles que dans les limites de l'art. 32 quater Cst., c'est-ŕ-dire si elles sont prises pour favoriser le bien-ętre public. Comme le Conseil d'Etat admet d'une part l'existence d'un besoin ŕ l'ouverture du club, mais que d'autre part il n'autorise la fréquentation du local, aprčs les heures officielles de fermeture, qu'aux clients de l'hôtel, il va au-delŕ du but autorisé par l'art. 32 quater Cst.Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:1 ...
2. La recourante voit une violation de la liberté du commerce et de l'industrie dans le fait que le Conseil d'Etat aurait dépassé les limites fixées par l'art. 32 quater Cst.: selon cette disposition, les restrictions ŕ l'exploitation des auberges ne se justifient que si elles servent le bien-ętre général, c'est-ŕ-dire si elles tendent ŕ lutter contre l'alcoolisme. A l'avis de la recourante, le Conseil d'Etat n'aurait pas suffisamment considéré ce point et n'aurait pas tenu compte du cas spécial d'un club privé.a) Comme la concession requise en vue de l'exploitation d'un club privé a été accordée, il est inutile de rechercher si une telle concession aurait pu ętre refusée, sur la base de l'art. 32 quater Cst., pour défaut de besoin, ni si, pour l'examen de la question du besoin, l'autorité pouvait prendre en considération l'ensemble des débits de boissons ou si elle devait se limiter ŕ examiner uniquement le besoin en clubs privés.Il s'agit en revanche de savoir si d'autres restrictions sont applicables aux établissements publics, notamment celles qui BGE 94 I 597 S. 600découlent de l'art. 31 al. 2 Cst. La réponse ŕ cette question doit ętre affirmative.Il est vrai que les restrictions prévues ŕ l'art. 32 quater Cst., vont plus loin que la simple restriction de police et qu'elles doivent dans chaque cas reposer sur une base légale; elles sont néanmoins limitées par leur but spécifique de lutte contre l'alcoolisme. En revanche, les restrictions découlant de l'art. 31 al. 2 Cst. sont édictées dans l'intéręt public général, par quoi il faut entendre la sécurité, la tranquillité, la moralité et la santé publiques, ainsi que la protection de la bonne foi en affaires (RO 86 I 274, 87 I 189 consid. 1b); elles visent ŕ protéger toutes les valeurs que les mesures de police ont traditionnellement pour but de sauvegarder. Si une telle protection ne s'appliquait pas ŕ l'égard des exploitations qui tombent sous le coup de l'art. 32 quater, il en résulterait un privilčge inadmissible envers des branches d'activité que le constituant considčre justement comme particuličrement dangereuses pour le bienętre public. Ce n'est manifestement pas ce qui a été voulu.La fixation d'heures de fermeture pour les établissements publics est une mesure de police générale; elle ne tend pas seulement au bien-ętre public par la limitation de la vente des boissons alcooliques, mais s'applique aussi ŕ tous les établissements, męme ŕ ceux qui ne vendent pas d'alcool. Comme les prescriptions sur la fermeture des magasins, elle sert avant tout ŕ assurer le maintien de la tranquillité nocturne et ŕ garantir le personnel de service contre une trop grande mise ŕ contribution. C'est ce qu'a toujours admis le Tribunal fédéral (RO 44 I 151), de męme que, précédemment déjŕ, le Conseil fédéral (SALIS, Bundesrecht, 2e éd., nos 983 et 984; NEF, FJS 621 III). C'est ainsi que les lois cantonales sur les auberges prévoient en général, sans qu'on en conteste la validité, des heures de fermeture pour tous les établissements publics, aussi bien pour ceux qui servent de l'alcool que pour ceux qui n'en servent pas.b) Comme toutes les prescriptions de police, celles qui concernent les heures de fermeture des établissements publics doivent se conformer au principe de la proportionnalité des mesures administratives, c'est-ŕ-dire qu'elles doivent ętre adaptées au but d'intéręt public visé et ne pas aller au-delŕ de ce qui est nécessaire pour atteindre ce but (RO 93 I 715). Cela ne signifie cependant pas que l'heure de fermeture doit ętre adaptée aux besoins d'un établissement déterminé, c'est-ŕ-dire BGE 94 I 597 S. 601aux désirs des hôtes d'un tel établissement de pouvoir y séjourner au-delŕ des heures habituelles de fermeture des établissements publics. C'est dans l'ensemble que la réglementation des heures de fermeture doit ętre adaptée au but recherché, qui est notamment la tranquillité nocturne et la sauvegarde de la santé du personnel. Il n'y a donc pas ŕ rechercher en l'espčce si les futurs clients éventuels du "King's club" de Verbier souhaiteraient la prolongation du temps d'ouverture et si l'on pourrait attendre d'eux qu'ils n'entravent ni la tranquillité nocturne en général ni le repos du personnel de service, et qu'en outre ils se conduisent de telle façon qu'aucun excčs d'alcool ne soit ŕ craindre.L'heure de fermeture des établissements publics doit en principe ętre la męme pour tous; si le législateur établit des heures différentes, il doit motiver les discriminations de maničre suffisante.c) La loi cantonale fixe les heures de fermeture des établissements publics en son art. 49 de la maničre suivante:"Les établissements dont l'exploitation est concédée par l'autorité communale (art. 15) doivent ętre fermés et la vente des boissons y est interdite:a) de 11 heures du soir ŕ 6 heures du matin, du 1er mars au 1er novembre; de 11 heures du soir ŕ 8 heures du matin, du 1er novembre au 1er mars;b) durant les offices paroissiaux du matin, les dimanches et les jours de fęte assimilés au dimanche."L'art. 15, qui énumčre les établissements soumis ŕ une concession communale, énumčre par le fait męme ceux auxquels s'appliquent les heures de fermeture de l'art. 49, savoir:"a) les restaurants, les pensions alimentaires (ouverts au public) et tous les établissements analogues;b) les cafés, les débits de boissons et les cercles privés dans lesquels il est servi des boissons;c) les cafés sans alcool, les pâtisseries-crémeries, les cafés-chocolat et autres établissements du męme genre."Il résulte de cette énumération que le législateur valaisan lui aussi a entendu donner ŕ la réglementation des heures de fermeture des établissements publics le caractčre d'une mesure de police générale et non pas simplement d'une mesure destinée ŕ lutter contre l'alcoolisme. Il n'a pas dépassé le cadre fixé par l'art. 31 al. 2 Cst. Il suffit de constater que l'heure de fermeture BGE 94 I 597 S. 602prévue par la loi valaisanne se tient dans des limites tout ŕ fait convenables et ne viole pas, de ce fait, le principe dit de la proportionnalité.Quant aux exceptions ŕ cette réglementation, elles sont fixées de façon précise; elles visent les buffets de gare (art. 49 al. 2 de la loi) et les dancings (art. 48 al. 4 du rčglement d'exécution du 15 octobre 1924, modifié les 28 juin 1946 et 10 mars 1956). En outre, les Conseils communaux peuvent, par décision rendue publique, reculer l'heure d'ouverture et avancer l'heure de fermeture fixées ŕ l'art. 49 de la loi; ils ne peuvent toutefois reculer l'heure de fermeture qu'ŕ certains jours déterminés ou pour des circonstances spéciales (art. 50 de la loi); ces circonstances spéciales sont énumérées limitativement ŕ l'art. 41 du réglement d'exécution de 1924.Ainsi la rčglementation valaisanne des heures de fermeture des établissements publics est une mesure de police fondée sur l'art. 31 al. 2 Cst.; elle est adaptée au but d'intéręt public ŕ atteindre, savoir la tranquillité nocturne et le repos du personnel. En n'accordant pas d'exception au "King's club" pour l'heure de fermeture, le Conseil d'Etat s'en est tenu ŕ la réglementation légale; le refus d'y déroger ne constitue pas une violation de l'art. 31 Cst. Le grief soulevé par la recourante est donc mal fondé.