Urteilskopf
95 I 118
17. Arręt du 5 février 1969 dans la cause Corsino contre Conseil d'Etat du canton de Genčve.
Regeste
Wirtschaften, Willkür. Nach Art. 5 lit c. des Genfer Gesetzes vom 12. März 1892 über die Wirtschaften usw. darf die Bewilligung zur Eröffnung einer neuen Alkoholwirtschaft nicht einzig deshalb verweigert werden, weil die Zahl solcher Wirtschaften im Gebiet des ganzen Kantons zu gross sei.
Sachverhalt ab Seite 118
BGE 95 I 118 S. 118
A.- La loi genevoise du 12 mars 1892 sur les auberges, débits de boisson et autres établissements analogues est fondée, selon son préambule, notamment sur les art. 31ter et 32quater Cst. Elle subordonne ŕ une autorisation préalable l'ouverture d'établissements oů l'on débite des boissons spiritueuses (art. 1er). L'art. 4 précise que les permissions sont personnelles BGE 95 I 118 S. 119et doivent désigner le local oů se trouve l'établissement; il interdit le transfert dans un autre local, ŕ moins que le titulaire n'ait obtenu "une nouvelle autorisation, conformément ŕ l'art. 1". Selon l'art. 5, les permissions ne sont accordées qu'aprčs enquęte préalable du Département genevois de justice et police (en abrégé: le Département) et préavis du Service d'hygične, mais seulement si plusieurs conditions posées par la loi sont réalisées, notamment:"si l'enquęte préalable constate que le nombre des établissements du męme genre déjŕ existant dans la localité, la commune ou le quartier peut ętre augmenté sans inconvénient. Tout refus est motivé." (art. 5 lit. c)
B.- Le 20 février 1967, Louis Corsino a demandé au Département la permission d'exploiter un restaurant avec "snackbar" et commerce de traiteur dans le groupe résidentiel des immeubles de la Gradelle, sur le territoire de la commune de Chęne-Bougeries. Il s'agit d'un ensemble qui comprend 650 logements et peut recevoir une population de 3000 personnes environ. Le requérant affirmait que les conditions posées par l'art. 5 de la loi du 12 mars 1892 étaient réalisées, en particulier celle que formule la lettre c de cet article, car le nombre des restaurants et débits de boisson sur le territoire de la commune de Chęne-Bougeries serait loin d'ętre suffisant pour exclure une augmentation. Quant au groupe d'immeubles de la Gradelle, avec 3000 habitants, son importance justifierait la permission demandée.
C.- Le 31 aoűt 1967, le Département rejeta la requęte. Cette décision est motivée, en résumé, comme il suit:Le nombre des cafés, ŕ Genčve, étant excessif, le Département a institué une pratique qui permet de ne pas en augmenter le nombre, afin d'assainir la situation. Selon ce systčme, la remise de l'établissement ŕ un tiers est autorisée, mais toute nouvelle création, en un lieu quelconque, doit ętre compensée par la fermeture d'un établissement d'égale importance, cette fermeture étant considérée comme un transfert. Cependant, le titulaire ne peut transférer son établissement en un autre lieu que s'il y est contraint par une cause indépendante de sa volonté (démolition de l'immeuble, refus de renouvellement du bail ŕ des conditions équitables, etc.). De plus, le lieu de situation du nouvel établissement doit ętre agréé par le Département BGE 95 I 118 S. 120en conformité de la clause de besoin. Enfin, celui qui transfčre son établissement et veut en męme temps le remettre doit terminer cette opération dans un délai fixé par le Département. Le requérant ne répond pas ŕ ces exigences et l'administration ne saurait faire, en sa faveur, une exception ŕ sa pratique sans violer le principe de l'égalité devant la loi.
D.- Corsino a recouru devant le Conseil d'Etat du canton de Genčve, mais cette autorité l'a débouté, le 30 avril 1968, en bref par les motifs suivants:Appliquant l'art. 5 lit. c de la loi du 12 mars 1892, le Département, dans une pratique constante, approuvée par le Conseil d'Etat, interprčte la clause de besoin de la façon la plus stricte lorsqu'il s'agit d'accorder de nouvelles permissions. Cependant, il ne s'oppose pas ŕ la reprise et, le cas échéant, au transfert des permissions existantes, ce qui permet, sur l'ensemble du territoire cantonal, d'ouvrir de nouveaux établissements sans en augmenter le nombre. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans une ville, la question du besoin ne doit pas ętre résolue pour chaque quartier séparément; il est licite de se fonder sur le nombre d'habitants. Au surplus, le Tribunal fédéral a dit (RO 54 I 86), dans une affaire analogue ŕ la présente, qu'il n'était pas nécessaire que chaque quartier d'une ville dispose d'un établissement public.
E.- Corsino a formé un recours de droit public. Il conclut ŕ l'annulation de l'arręté entrepris et au renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour qu'il accorde la permission demandée. Son argumentation se résume comme il suit:Le Conseil d'Etat est tombé dans l'arbitraire, notamment parce qu'il n'a pas examiné si le recourant satisfait aux exigences de l'art. 5 de la loi du 12 mars 1892, comme cette disposition lui ordonnait de le faire. A cet égard, la décision entreprise n'est pas motivée. De plus, il est non seulement arbitraire, mais encore incompatible avec les art. 31 et 31 ter Cst. d'exiger de tout nouveau requérant, de par la loi genevoise, qu'il soit au bénéfice d'une reprise avec, au besoin, autorisation de transfert d'une permission déjŕ existante. Enfin, l'exigence d'un transfert est absolument incompatible avec le systčme de la loi, qui lie indissolublement la permission ŕ la personne du titulaire et la rend donc incessible.
F.- Le Conseil d'Etat du canton de Genčve conclut au rejet du recours. BGE 95 I 118 S. 121
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le recourant n'est pas recevable ŕ invoquer la violation de l'art. 31 ter Cst., car cette disposition ne confčre point aux citoyens de droits ŕ l'encontre de l'Etat. Elle permet seulement aux cantons de restreindre dans une certaine mesure la liberté du commerce et de l'industrie, telle que la garantit l'art. 31 Cst. Lorsqu'un canton - comme celui de Genčve - fait usage de cette faculté, seule sa loi ou les décisions qui l'appliquent peuvent ętre attaquées pour violation des art. 31 ou 4 Cst. par la voie du recours de droit public (RO 79 I 159 lit. b; 82 I 151).
2. Le recourant n'allčgue pas l'inconstitutionnalité de la loi du 12 mars 1892, loi fondée sur les art. 31ter et 32 quater Cst. Il se borne ŕ critiquer l'application qu'en a faite l'autorité cantonale et invoque, de ce point de vue, la violation des art. 4 et 31 Cst. Le Tribunal fédéral examine, dans un tel cas, tout d'abord si la décision entreprise viole l'art. 4 Cst., en particulier si elle est arbitraire au regard du droit cantonal. Dans l'affirmative, il la casse, de sorte que l'autre question ne se pose plus. Si, en revanche, l'application de la loi cantonale n'est pas incompatible avec l'art. 4 Cst., il examine ensuite si cette loi elle-męme porte atteinte au principe de la liberté du commerce; il exerce alors un pouvoir de libre examen, car ce qu'il contrôle, ce n'est plus l'application du droit cantonal, mais bien la portée de la Constitution fédérale elle-męme (RO 87 I 119).
3. C'est en vertu de l'art. 5 lit. c de la loi genevoise du 12 mars 1892 que le Conseil d'Etat a refusé la permission que lui demandait Corsino. Le texte de cette disposition est clair. Il exige tout d'abord qu'avant de se prononcer sur une demande de permission, le Département fasse une enquęte. Il prescrit en outre que cette enquęte doit porter notamment sur le nombre des établissements du męme genre existant "dans la localité, la commune ou le quartier". Enfin, il enjoint au Département de rechercher si ce nombre "peut ętre augmenté sans inconvénient", ce qui fait effectivement dépendre la permission de l'existence d'un "besoin", au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral.L'autorité genevoise a considéré uniquement que, pour l'ensemble du canton, le nombre des débits de boissons alcooliques était trop élevé par rapport au nombre des habitants, BGE 95 I 118 S. 122partant qu'il fallait en empęcher absolument l'augmentation et, par voie de conséquence, ne donner de nouvelle permission que lorsqu'ŕ l'ouverture autorisée correspondait la fermeture d'un établissement d'égale importance.Elle a donc refusé la permission demandée uniquement par un motif pris des statistiques relatives ŕ l'ensemble du canton et parce que Corsino n'avait pas prouvé qu'il reprenait un établissement d'une importance égale ŕ celui qu'il entendait ouvrir et dont le transfert ŕ la Gradelle avait été autorisé.Ces motifs sont tout ŕ fait étrangers ŕ ceux qui peuvent justifier un refus selon l'art. 5 lit. c de la loi du 12 mars 1892. Celle-ci exige expressément que l'on tienne compte, non pas du nombre des débits de boisson dans le canton, mais du nombre des établissements du męme genre déjŕ existants dans la localité, la commune ou le quartier. L'autorité doit donc rechercher sur quelle portion du territoire cantonal portera son enquęte. En effet, suivant les circonstances locales, l'ouverture d'un débit de boissons alcooliques sera admissible dans tel quartier. D'autres fois, les débits limitrophes ou ceux des quartiers voisins suffiront et c'est ainsi qu'en a jugé le Tribunal fédéral dans son arręt Haudenschild, du 8 juin 1928 (RO 54 I 86). Le Conseil d'Etat invoque en vain cet arręt, puisque, précisément, il n'a tenu aucun compte des circonstances locales. Dans d'autres cas, enfin, un examen ŕ l'échelle de la localité, voire de la commune se justifiera. Mais l'enquęte devra toujours déterminer sur quelle subdivision du territoire la décision portera; elle doit en outre constater quels établissements du męme genre y existent déjŕ et dire si et pourquoi l'on peut ou non en ouvrir un de plus. La loi cantonale ne saurait ętre comprise autrement sur ces points essentiels. En ne tenant compte que de la situation dans l'ensemble du canton et en exigeant qu'ŕ l'ouverture de l'établissement projeté ŕ la Gradelle corresponde le transfert autorisé d'un établissement de męme importance existant déjŕ n'importe oů dans le canton, l'autorité genevoise s'est mise dans une contradiction irréductible avec le systčme et les prescriptions fondamentales de l'art. 5 lit. c de la loi du 12 mars 1892. Elle est donc tombée dans l'arbitraire et la décision attaquée viole l'art. 4 Cst.
4. Le recours devant ętre admis par ce motif déjŕ, point n'est besoin d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant et, en particulier, si la possibilité de négocier l'autorisation, BGE 95 I 118 S. 123généralement admise, semble-t-il, par les autorités genevoises, est arbitraire, vu les principes de la loi du 12 mars 1892.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:Admet le recours et annule la décision attaquée.