Urteilskopf
96 I 544
84. Arręt du 16 décembre 1970 dans la cause Bourquin et consorts contre Stengel, Oppliger et Conseil-exécutif du canton de Berne.
Regeste
Gesetzlicher Abstand zwischen Bauten und Wald. Bewilligung zur Herabsetzung dieses Abstands. Willkür. Legitimation des Waldeigentümers zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Erteilung einer Bewilligung zur Herabsetzung des gesetzlichen Waldabstandes (Erw. 1). Unhaltbarkeit der Gründe, auf die sich die im vorliegenden Fall erteilte Ausnahmebewilligung stützt (Erw. 2).
Sachverhalt ab Seite 545
BGE 96 I 544 S. 545
A.- L'art. 10 de la loi bernoise du 20 aoűt 1905 sur les foręts est ainsi conçu:"Il est défendu, en raison des dangers d'incendie, de faire du feu dans l'intérieur des foręts, comme aussi d'établir des meules ŕ charbon, fours ŕ chaux, feux ŕ macquage et autres ŕ moins de 50 mčtres de leur lisičre, sans en avoir obtenu l'autorisation de la police locale. Sont exceptés de la présente défense, les feux de bűcherons et les feux d'écobuage, qui sont toutefois soumis ŕ la surveillance spéciale des gardes forestiers.Il est interdit de construire des maisons d'habitation ou autres bâtiments ŕ foyer ŕ moins de 30 mčtres de la lisičre d'une foręt. Dans certains cas spéciaux, le Conseil-exécutif pourra toutefois autoriser des exceptions ŕ cette rčgle".Fritz Stengel et Sylvia Oppliger projettent de construire sur un terrain dont ils sont propriétaires, au lieu dit "Les Pontins", sur les pentes du Chasseral (commune de Saint-Imier), ŕ une altitude d'environ 1100 m., un village de vacances formé d'environ 65 maisons de bois de type suédois. Soutenant que la réalisation de ce projet, qui implique l'assčchement d'un marais, la construction d'une station autonome d'épuration des eaux usées et d'autres travaux d'infrastructure, n'est concevable que si les possibilités de bâtir ne sont pas restreintes dans une trop forte mesure par les prescriptions relatives aux distances entre bâtiments et foręts, Stengel et dame Oppliger ont requis le Conseil-exécutif du canton de Berne de les autoriser ŕ construire ŕ cinq mčtres de la foręt.Le 17 mars 1970, le Conseil-exécutif a fait partiellement droit ŕ leur requęte, en les autorisant ŕ construire ŕ cinq mčtres des foręts situées sur leur propre fonds et ŕ vingt mčtres de la foręt croissant sur la parcelle 1047, propriété de Maurice, Suzanne et Philippe Bourquin et de Marcel et Reynold Ramseyer. L'arręté est motivé comme il suit:"Considérant:- qu'en vertu de l'article 10, alinéa 2, de la loi sur les foręts, il lui est possible de déroger ŕ la distance de 30 m prescrite; BGE 96 I 544 S. 546 - qu'en raison de sa nature marécageuse, le terrain prévu pour la construction (fagne) ne présente pas de danger d'incendie;- que le massif forestier existant sur les parcelles ŕ bâtir n'est pas dense et qu'il se compose de surfaces relativement minimes, de sorte que sur les trois parcelles une distance réduite par rapport ŕ la foręt peut ętre autorisée;- qu'au sud des parcelles ŕ bâtir, le terrain, avec la foręt qui s'y trouve (parcelle No 1047), va en montant, de sorte qu'entre cette foręt et les constructions il est nécessaire d'observer une distance assez grande;- que les parties ont signé une "Convention concernant la construction de maisons d'habitation ou autres bâtiments ŕ foyer ŕ proximité de la foręt".Dans le dispositif de l'arręté, il est pris acte de la convention dont il est question dans les motifs; le chiffre 4 prescrit encore qu'en cas de vente des maisons, les acquéreurs de celles qui seront ŕ moins de trente mčtres d'une foręt devront conclure avec le propriétaire de celle-ci une "Convention concernant la construction de maisons d'habitation ou autres bâtiments ŕ foyer ŕ proximité de la foręt". Il est constaté enfin que l'autorisation de déroger ŕ l'art. 10 de la loi sur les foręts ne préjuge pas la décision sur l'autorisation de bätir.
B.- Le 29 avril 1970, les propriétaires de la parcelle 1047 ont formé un recours de droit public et requis le Tribunal fédéral d'annuler l'arręté du Conseil-exécutif. Se référant aux "Instructions concernant les constructions ŕ proximité de la foręt", émises le 3 mars 1964 par la Direction des foręts de l'Etat de Berne, lesquelles prévoient en pareil cas la signature par le maître de l'ouvrage et le propriétaire de la foręt d'une "convention concernant la construction d'une maison avec foyer ŕ proximité d'une foręt", selon formule officielle, ils affirmaient n'avoir jamais signé une telle convention et soutenaient que l'autorisation délivrée était arbitraire.Le 1er mai 1970, le Conseil-exécutif a fait notifier aux recourants et aux autres intéressés une version rectifiée de son arręté du 17 mars. Selon cette nouvelle version, il est constaté, tant dans les motifs que dans le dispositif, que ce sont les requérants (et non les parties) qui ont signé la convention concernant la construction ŕ proximité de la foręt. Pour le surplus, les deux textes sont identiques.Aprčs réception de ce texte rectifié, les recourants ont déclaré maintenir leur recours et complété leur argumentation. BGE 96 I 544 S. 547
C.- Le Conseil-exécutif conclut au rejet du recours, en bref pour les motifs suivants.La convention que prévoient les instructions de la Direction des foręts n'est pas obligatoire. Il n'y avait ŕ examiner qu'un point: celui de savoir s'il s'agissait d'un cas spécial au sens de l'art. 10 al. 2 de la loi sur les foręts. C'est lŕ une question d'appréciation; le critčre décisif est le danger d'incendie, pratiquement nul en l'espčce en raison de la nature marécageuse du terrain. Enfin, l'art. 10 al. 2 de la loi sur les foręts ne prévoit pas la possibilité pour le voisin de participer ŕ la procédure et de former opposition contre la construction pour des motifs relevant de la police des foręts.Stengel conclut lui aussi au rejet du recoure.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'intimé Stengel ne conteste pas que les recourants aient qualité pour saisir la juridiction constitutionnelle. En revanche, le Conseil-exécutif expose dans sa réponse que le voisin n'a pas la faculté de s'opposer ŕ la réduction de l'espace entre bâtiment et foręt, sans toutefois dire clairement s'il met en doute la qualité pour agir des recourants. Quoi qu'il en soit, le Tribunal fédéral doit examiner cette derničre question d'office, et avec plein pouvoir (RO 91 I 414, 93 I 174). Il est indifférent ŕ cet égard que le recourant ait ou n'ait pas eu la qualité de partie ŕ la procédure cantonale. Il suffit que les conditions de l'art. 88 OJ soient remplies (RO 89 I 238 consid. 2, 91 I 416).En vertu de cette derničre disposition, ont qualité pour recourir les particuliers ou les collectivités lésés dans leurs droits par des arrętés ou des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont de portée générale. L'autorité cantonale fait valoir que l'art. 10 al. 2 de la loi cantonale sur les foręts ne crée aucun droit subjectif, public ou privé, en faveur du propriétaire de foręt dont le voisin veut construire. Selon la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral, ce point n'est pas décisif. Le voisin a en effet qualité pour agir dčs qu'est en cause l'application de rčgles de la police des constructions qui sont destinées ŕ protéger, outre l'intéręt public, les intéręts particuliers des voisins (RO 91 I 413 ss., 92 I 208). L'art. 10 al. 2 de la loi bernoise sur les foręts appartient ŕ la police des constructions dans la mesure oů il rčgle la construction sur les BGE 96 I 544 S. 548terrains proches des foręts. Il a pour but essentiel, ainsi que cela résulte clairement de la place qu'il occupe dans la loi et comme le Conseil-exécutif le relčve lui-męme, de réduire le danger d'incendie de foręt. Par lŕ męme il protčge, outre l'intéręt public, l'intéręt particulier du voisin. Les recourants ont dčs lors qualité pour agir, en tant qu'ils se plaignent de la réduction ŕ 20 m. de l'espace entre les constructions projetées et leur propre foręt. Le recours est recevable dans cette mesure. En revanche, la réduction ŕ 5 m. de la distance entre les bâtiments et les foręts situées ŕ l'intérieur du fonds des intimés ne lčse pas les recourants. Ceux-ci ne le soutiennent pas du reste.
2. En vertu de l'art. 10 al. 2, 2e phrase, de la loi cantonale sur les foręts, le Conseil-exécutif peut dans certains cas spéciaux autoriser des exceptions ŕ la rčgle qui interdit de construire des maisons d'habitation ou d'autres bâtiments ŕ foyer ŕ moins de 30 m. de la lisičre d'une foręt. Il en déduit qu'il peut statuer selon sa libre appréciation. Tel n'est évidemment pas le cas. Le législateur s'en est certes remis ŕ l'appréciation de l'autorité exécutive, mais non sans lui fixer des limites. D'une part la réduction de la distance prescrite n'est possible que dans certains cas spéciaux et d'autre part elle a le caractčre d'une exception. Elle doit donc se justifier par des arguments suffisamment importants. Il incombe en outre au Conseil-exécutif de donner avec précision dans les motifs de son arręté les raisons pour lesquelles une exception ŕ la rčgle se justifie. Il lui faut pour le moins démontrer que la ratio legis ne s'oppose pas, dans le cas particulier, ŕ ce que la distance entre bätiment et foręt soit inférieure ŕ 30 m.En l'espčce, le Conseil-exécutif invoque trois motifs, dont deux seulement doivent justifier la réduction de la distance entre les bâtiments et la foręt des recourants; le troisičme ne concerne que les foręts croissant sur le fonds męme des intimés et n'entre pas en considération.a) Le Conseil-exécutif fait tout d'abord état de la nature marécageuse du terrain. Ce motif est manifestement insoutenable. Non seulement il n'est pas exclu que la végétation palustre se dessčche et s'enflamme, mais il est évident que la construction implique l'assčchement du marais, qui ne pourra plus offrir aucune protection contre la propagation du feu.b) Le second motif est une simple référence ŕ la "convention" signée par les intimés. Il n'est évidemment pas décisif. BGE 96 I 544 S. 549 Le Conseil-exécutif déclare lui-męme dans sa réponse que cette convention, prescrite par de simples instructions de la Direction des foręts, est sans influence sur l'octroi ou le refus de l'autorisation et qu'elle sert purement et simplement ŕ garantir l'Etat contre des demandes de dommages-intéręts que le maître de l'ouvrage pourrait présenter en cas de dégâts causés aux bâtiments par la proximité de la foręt. Mais s'il en est ainsi, l'engagement du seul maître de l'ouvrage ne peut ętre un motif de déroger ŕ la loi. Il se peut certes que la convention exigée par les instructions de la Direction des foręts n'ait pas de base légale. Néanmoins, il n'est pas indifférent que le propriétaire de la foręt consente ŕ la réduction de la distance légale ou s'y oppose. En l'espčce, les recourants n'ont pas donné leur accord et la "convention" signée des seuls intimés ne peut nullement servir ŕ justifier la dérogation.L'arręté attaqué contient au surplus une contradiction interne, en ce qu'il impose aux intimés de veiller ŕ ce que tout acquéreur des maisons situées ŕ moins de 30 m. d'une foręt conclue une convention, selon la formule officielle, avec le propriétaire de ladite foręt. On ne voit pas quel est le sens de cette charge, si elle n'est pas imposée aux intimés eux-męmes et qu'elle soit sans portée juridique. L'arręté ne précise pas, au reste, quelle sanction serait prise au cas oů ces conventions ne viendraient pas ŕ chef.
3. Une décision non motivée, ou dont les motifs sont manifestement insoutenables, n'est pas nécessairement arbitraire. Elle peut ętre au contraire objectivement fondée. En pareil cas, le Tribunal fédéral peut substituer de nouveaux motifs ŕ la motivation arbitraire de l'autorité cantonale (RO 86 I 269; 91 I 37/38). En l'espčce toutefois, l'arręté attaqué doit ętre annulé car, faute de connaître dans le détail la situation locale, le Tribunal fédéral n'est pas en mesure de déterminer s'il existe des motifs valables et conformes ŕ la loi de réduire la distance légale. Il ne s'agit pas en effet de rechercher si une distance de 20 m. serait toujours suffisante - le législateur a tranché cette question - mais bien de décider si des motifs précis permettent de déroger ŕ la rčgle dans le cas particulier. Or, le projet prévoit des maisons de bois, relativement proches les unes des autres, non visibles du fond de la vallée et en grande partie, sinon totalement, inhabitées pendant une partie de l'année. Un incendie pourrait éclater sans ętre aperçu ŕ temps. BGE 96 I 544 S. 550La configuration du terrain favoriserait la propagation du feu, comme le Conseil-exécutif le relčve lui-męme. Il faudrait donc des motifs particuličrement importants pour réduire la distance légale en dépit de ces conditions nettement défavorables. Le Conseil-exécutif reprendra l'examen de la requęte des intimés en se plaçant ŕ ce point de vue.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéralAdmet le recours, en tant qu'il est recevable, au sens des considérants et annule l'arręté attaqué.