Urteilskopf
97 I 639
91. Extrait de l'arręt du 17 mars 1971 dans la cause Commune de Pully contre Commission vaudoise de recours en matičre de police des constructions.
Regeste
Eigentumsgarantie. Landschaftsschutz. 1. Legitimation der Gemeinde zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Entscheid, der sie als Eigentümerin ihres Verwaltungsvermögens trifft (Erw. 2 b). 2. Gesetzliche Grundlage für eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung: a) Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts (Erw. 6 a); b) Auslegung einer Bestimmung über den Schutz des Orts- und Landschaftsbildes (Erw. 6 b).
Sachverhalt ab Seite 639
BGE 97 I 639 S. 639 Résumé des faits:
A.- La commune de Pully a reçu un legs destiné ŕ la construction d'un établissement pour personnes âgées. Sur proposition d'une commission ad hoc, elle a choisi pour l'implantation de cet établissement une parcelle de terrain dont elle est propriétaire et qui est située ŕ l'extrémité d'une zone de villas. Le bâtiment projeté devrait avoir trois étages sur rez-dechaussée, plus une partie d'étage en attique, et mesurer environ 70 m. de long.Plutôt que d'agir par voie de dérogation - ce que permettait l'art. 71 de son rčglement communal - elle a décidé d'établir, pour l'endroit en question, un plan d'extension partiel avec réglementation spéciale. Mis ŕ l'enquęte publique, ce plan a BGE 97 I 639 S. 640suscité plusieurs oppositions que le Conseil d'Etat, sur proposition de la Municipalité, a écartées en donnant son approbation au plan partiel et ŕ sa réglementation spéciale. Un recours de droit public de certains propriétaires a été écarté par le Tribunal fédéral en 1969.
B.- Dans la procédure de mise ŕ l'enquęte publique du projet d'exécution en vue de l'obtention du permis de bâtir, plusieurs propriétaires ont ŕ nouveau fait opposition et, aprčs rejet de leur opposition et octroi du permis par la Municipalité, recouru ŕ la Commission cantonale de recours en matičre de police des constructions, qui a admis le recours et cassé la décision d'octroi du permis; ladite commission s'est fondée sur l'art. 57 de la loi cantonale du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT), qui interdit "toutes constructions de nature ŕ compromettre l'aspect ou le caractčre d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou ŕ nuire ŕ l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou pittoresque".La commune de Pully a formé un recours de droit public contre la décision de la Commission cantonale de recours, en invoquant son autonomie, la garantie de la propriété et l'art. 4 Cst.
Erwägungen
Extrait des motifs:
2. b) La commune de Pully se plaint aussi de la violation de la garantie de la propriété. Il faut examiner si elle a qualité pour le faire.Actuellement, la parcelle en discussion appartient formellement au patrimoine financier de la commune. Mais elle est destinée ŕ la construction d'un établissement ŕ caractčre hospitalier; il convient dčs lors de la considérer, aux fins de la présente cause, comme appartenant déjŕ aux biens administratifs de la commune (cf. RO 96 I 468 s.).Dans sa jurisprudence antérieure ŕ 1964, le Tribunal fédéral a généralement considéré qu'une corporation de droit public a qualité pour former un recours de droit public contre une décision qui la touche en tant que propriétaire de ses biens fiscaux et administratifs (cf. RO 88 I 109 et les arręts non publiés qui y sont cités). Dans l'arręt Affolter et consorts du 16 décembre 1964 (RO 90 I 337), il a confirmé sa jurisprudence en ce qui concerne la qualité de la corporation publique en BGE 97 I 639 S. 641tant que propriétaire de ses biens fiscaux ou financiers, mais il a émis des doutes au sujet de sa qualité pour recourir quant aux biens administratifs et au domaine public; il a cependant laissé indécise cette derničre question. Mais dans les arręts Bedano du 2 avril 1969 (RO 95 I 46) et Pian Faloppia du 14 avril 1969 (non publié), oů il s'est prononcé d'une façon toute générale sur le problčme de la qualité de la corporation publique pour former un recours de droit public, il a confirmé sa jurisprudence antérieure et reconnu ŕ une telle corporation la qualité pour recourir tant en ce qui concerne ses biens fiscaux que ses biens administratifs. Il s'est également tenu ŕ cette jurisprudence dans un arręt du 24juin 1970 (Kirchgemeinde Selzach c. Soleure, non publié au RO, mais dans ZBl 1971 p. 42), reconnaissant ŕ une paroisse, corporation de droit public cantonal, la qualité pour recourir contre une décision classant comme monument historique une église affectée au culte.En ce qui concerne le domaine public, en revanche, un arręt du 3 juin 1970 (RO 96 I 466) a dénié ŕ une commune la qualité pour recourir contre une décision qui touchait ses biens affectés ŕ l'usage commun, ŕ l'occasion d'un recours oů elle se plaignait uniquement de la violation de l'art. 4 Cst., sans invoquer son autonomie ni la garantie de la propriété. A cette occasion, le Tribunal fédéral a réservé la solution du problčme pour le cas oů une commune soulčverait également le grief de violation de la garantie de la propriété. (Contrairement ŕ ce qui est dit au RO 96 I 329, l'arręt précité n'a dénié ŕ la commune la qualité pour recourir qu'en ce qui concerne les choses affectées ŕ l'usage commun, et non pas son patrimoine administratif).Dans la présente espčce, c'est en sa qualité de propriétaire de biens administratifs que la commune de Pully est touchée par l'application d'une rčgle (art. 57 LCAT) relevant de la police des constructions. Elle a donc, selon la jurisprudence confirmée récemment, qualité pour former le présent recours.
6. La recourante reproche ŕ la Commission d'avoir estimé ŕ tort que l'art. 57 LCAT s'appliquait en l'espčce. Elle conteste par lŕ l'existence d'une base légale suffisante pour la restriction qui lui est imposée.a) Cette question doit ętre examinée librement in casu. Il est vrai que, selon la décision attaquée, il n'est pas interdit ŕ la recourante d'édifier un home pour personnes âgées sur les parcelles en question. Toutefois, les modifications du projet BGE 97 I 639 S. 642exigées par la Commission sont si importantes (abandon de la construction compacte pour une construction en pavillons, réduction massive du volume, déplacement de la construction entraînant la démolition de la maison existante) qu'elles auraient des répercussions financičres graves, soit sur le coűt du bâtiment, soit sur les frais de gestion de l'établissement para-hospitalier. La gravité de cette atteinte impose un examen libre.b) L'art. 57 LCAT, męme examiné librement, constitue cependant une base légale suffisante. En effet, ainsi que la Cour de céans l'a récemment reconnu dans les affaires Esplanade de Montbenon (arręt du 3 février 1971) et Zosso (arręt du 17 février 1971), l'art. 57 LCAT contient une rčgle particuličrement large du double point de vue des objets protégés et de l'atteinte justifiant l'intervention du pouvoir étatique. Quant aux objets de la protection, il ne se borne pas ŕ indiquer les "sites" comme tels, c'est-ŕ-dire ces portions limitées du territoire d'une valeur esthétique particuličre et manifeste; il y ajoute, d'une façon plus générale, l'aspect et le caractčre d'une "localité", d'un "quartier", d'une "rue", et cela sans poser des exigences particuličrement sévčres quant ŕ leur valeur esthétique (pas de "besonderer Schönheitswert", par exemple). Quant aux atteintes qui justifient l'intervention des pouvoirs publics et l'imposition de limitations, l'art. 57 LCAT n'exige pas qu'elles soient particuličrement qualifiées et graves: le terme de "compromettre", tout en désignant une intervention préjudiciable, est plus large que les formules adoptées dans d'autres législations cantonales, qui exigent par exemple une "Verunstaltung" ou un "deturpamento", c'est-ŕ-dire un enlaidissement grave (cf. RO 82 I 108; 90 I 342 consid. 3 b).Cela ne signifie cependant pas que la formulation large de l'art. 57 LCAT permette ŕ l'autorité de l'invoquer pour protéger des objets qui n'ont aucune valeur esthétique contre des atteintes dépourvues de portée. Une telle maničre de faire reviendrait en effet ŕ attribuer ŕ la norme une signification qui viderait de sa substance la garantie de la propriété; une telle disposition serait alors en elle-męme anticonstitutionnelle (cf. RO 90 I 37 et 91 I 34 consid. 2).Par ailleurs, l'étendue de la base légale et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent justifier a priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se montre particuličrement rigoureux BGE 97 I 639 S. 643dans la phase successive de la pesée des intéręts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et ŕ l'objet de la protection. A ces conditions, une norme qui étend la protection ŕ des aspects du paysage auxquels on n'attribuait dans le passé qu'une importance relative, peut néanmoms se justifier aujourd'hui, męme s'imposer, par rapport au déferlement des atteintes portées ŕ l'environnement sous la pression du développement technique. Une telle formule obéit d'ailleurs aux tendances actuelles en matičre de protection du paysage et des monuments, conçue non seulement comme protection d'objets isolés de grande valeur, mais comme protection d'ensembles.(Le Tribunal fédéral a néanmoins admis le recours, considérant que l'intéręt public de la construction envisagée l'emportait sur l'intéręt de la protection du paysage, peu important en l'espčce.)