Urteilskopf
99 Ia 581
71. Arręt du 27 juin 1973 dans la cause Bernasconi contre Commune de Montmollin et Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel.
Regeste
Gemeindereglement über Ortsplannung; Abänderung; Gebäudehöhe. 1. In welchem Masse ist die Herabsetzung der zulässigen Gebäudehöhe durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt, welches das Privatinteresse der Eigentümer überwiegt (Erw. 2) ? 2. Postulat der Rechtssicherheit (Erw. 3)?
Sachverhalt ab Seite 581
BGE 99 Ia 581 S. 581
A.- Selon le rčglement d'aménagement de la commune de Montmollin du 10 mai 1963, le territoire communal est divisé en trois zones: les sites protégés de montagne, la zone agricole et la zone ŕ bâtir. Pour cette derničre zone l'art. 18 al. 1 limite la hauteur des bâtiments ŕ 10 m et ŕ 7 m 50 selon plan, la plus grande longueur ne devant pas excéder 36 m en zone ŕ 10 m et 16 m en zone ŕ 7 m 50.
B.- Le 6 aoűt 1971, Félix Bernasconi a acquis, pour le prix de 240 000 fr., un terrain de 9281 m2 situé dans la zone oů la hauteur maximale des constructions peut atteindre 10 m. Le 7 mars 1972, il a présenté ŕ la sanction de l'autorité communale de Montmollin un projet de construction pour cinq bâtiments locatifs d'une hauteur de 10 m.Informé du dépôt imminent de ce projet, le Conseil communal avait convoqué le Conseil général, le 2 mars, en vue de lui faire interdire, par voie d'arręté, toute construction sur le territoire communal pour une période de 3 ŕ 4 mois, jusqu'au moment de l'adoption d'un nouveau rčglement qui modifierait celui de 1963. Le Conseil général a voté un tel arręté en séance du 10 mars 1972. Le 13 mars suivant, le Conseil communal a décidé de différer l'examen du projet de Bernasconi jusqu'ŕ la mise sur BGE 99 Ia 581 S. 582pied de la nouvelle réglementation des constructions sur son territoire. Saisi d'un recours de Bernasconi, le Conseil d'Etat l'a rejeté le 5 mai 1972.Le 24 juillet 1972, Bernasconi a présenté de nouveaux plans, selon les normes du rčglement en vigueur. Le Conseil communal a décidé d'en différer également l'examen pendant un nouveau délai de six mois, sa nouvelle réglementation n'étant pas encore adoptée. Bernasconi a recouru derechef au Conseil d'Etat, qui a écarté son recours le 27 octobre 1972. Un recours de droit public formé contre cette derničre décision a été rejeté par le Tribunal fédéral le 27 décembre 1972.C.-En séance du 14 octobre 1972, le Conseil communal a arręté le texte d'un nouveau rčglement, dont l'art. 37 a la teneur suivante:"En zone ŕ bâtir la hauteur est limitée ŕ 7 m 50, la longueur ŕ 16 m pour les plans compacts, 26 m pour les plans en échelon ou avec annexes de moins de 7 m 50."Ainsi le nouveau projet de rčglement ne prévoit plus qu'une seule zone ŕ bâtir (sous réserve de la zone dite de l'ancienne localité), dans laquelle les nouvelles constructions ne pourront pas dépasser la hauteur de 7 m 50.Approuvé par le chef du Département des travaux publics le 20 novembre 1972, le nouveau texte a été mis ŕ l'enquęte du 25 novembre au 26 décembre 1972. L'opposition formée par Bernasconi pendant le délai d'enquęte a été levée par le Conseil communal le 28 décembre 1972. Contre cette décision, Bernasconi a formé un recours auprčs du Conseil d'Etat en concluant ŕ l'annulation du rčglement "dans la mesure oů il interdit les constructions hautes"; le Conseil d'Etat a rejeté le recours le 23 janvier 1973.Le Conseil général a adopté le nouveau rčglement le 27 janvier 1973 et le Conseil d'Etat l'a sanctionné le 30 janvier 1973.
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, Félix Bernasconi requiert le Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 23 janvier 1973 et d'annuler le rčglement communal au sens des motifs. Il persiste ŕ soutenir qu'il n'y a pas d'intéręt public ŕ la base des modifications réglementaires contestées, qu'il y a violation du principe de la proportionnalité et violation du principe de la sécurité juridique. BGE 99 Ia 581 S. 583 Le Conseil d'Etat et le Conseil communal de Montmollin concluent au rejet du recours en tant qu'il est recevable.Les arguments du recourant et des autorités seront repris ci-dessous, dans la mesure utile.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Question de procédure.)
2. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'intéręt public justifiant une atteinte ŕ la propriété privée doit ętre suffisamment important pour l'emporter sur l'intéręt privé auquel il s'oppose et ne pas aller au-delŕ de ce qu'exige le but d'intéręt public recherché (RO 98 Ia 376 consid. 4, 93 I 250 consid. 3 et les arręts cités). Le Tribunal fédéral examine en principe librement si l'intéręt public invoqué justifie, par sa nature et son importance, l'atteinte litigieuse et s'il l'emporte sur l'intéręt privé auquel il s'oppose. Il use toutefois d'une certaine retenue, dans la mesure oů il s'agit d'apprécier des circonstances locales, mieux connues des autorités inférieures, ou de résoudre des questions de pure appréciation; il ne saurait en particulier substituer sa propre appréciation ŕ celle des autorités communales ou cantonales pour déterminer quel mode de construction, quelle hauteur de bâtiments ou quel coefficient d'occupation du sol correspond le mieux ŕ l'intéręt public dans une région donnée (RO 94 I 135, 98 Ia 378 consid. 6).a) Le recourant prétend qu'aucun intéręt public impérieux ne commandait la modification du rčglement d'urbanisme, du fait que les circonstances ne s'étaient pas sensiblement modifiées depuis l'adoption du précédent rčglement.Selon la jurisprudence, un propriétaire foncier ne saurait exiger que, pour son immeuble, les rčgles de droit applicables aux constructions demeurent immuables. Les autorités sont au contraire tenues de diriger le développement d'une agglomération en fonction de l'intéręt public et d'adapter la planification aux circonstances changeantes, en procédant périodiquement aux revisions nécessaires du rčglement et du plan; ces revisions doivent cependant se fonder sur des raisons importantes, les propriétaires étant en droit de compter sur une certaine stabilité des dispositions en vigueur et de pouvoir ainsi utiliser leurs fonds le mieux possible (RO 98 Ia 377, 94 I 350 s.).A.- l'appui de la revision contestée, les autorités communales de BGE 99 Ia 581 S. 584Montmollin relčvent qu'une augmentation massive de la population de la commune - ce qui serait le cas par la construction de grands immeubles locatifs - conduirait ŕ une situation de déséquilibre économique et serait incompatible avec ses possibilités réelles d'infrastructure. Une telle augmentation ne peut ętre rationnelle que si des équipements industriels sont en mesure de créer sur le territoire communal des conditions convenables d'emploi et d'assurer ŕ la commune l'appoint nécessaire de ressources pour compenser l'aggravation des charges. Or, tel n'est pas le cas ŕ Montmollin. Le marché de l'emploi est extręmement limité et la création d'un nombre relativement élevé de logements nouveaux en ferait un village-dortoir pour une part sensible de la nouvelle population. Enfin, la localité de Montmollin est caractérisée par sa vocation de petite et moyenne résidence et l'ensemble de son territoire est voué ŕ l'agriculture et ŕ l'exploitation forestičre. Les autorités communales concluent qu'ŕ défaut de dispositions réglementaires adéquates, l'installation de pareils grands immeubles non seulement compromettrait l'aménagement rationnel de la localité, mais porterait aussi atteinte, par leur hauteur et leur masse, ŕ son aspect pittoresque.Ayant procédé ŕ la comparaison des intéręts en présence, le Conseil d'Etat a admis l'existence d'un intéręt public prépondérant.Il faut reconnaître que la construction de bâtiments locatifs, de 10 m de hauteur, aurait comme conséquence une augmentation accélérée de la population qui ne serait pas suffisamment en rapport avec les moyens d'extension de la commune, compte tenu de ses possibilités financičres et de son organisation administrative. Ce serait méconnaître des exigences de l'intéręt général que d'autoriser un nombre et un volume de constructions tels que les dépenses d'infrastructure et les charges résultant de cette situation ne seraient plus compatibles avec les ressources communales et, partant, avec une saine gestion de la chose publique. Une pareille politique intensive du logement, dans une commune rurale comme Montmollin, irait en outre ŕ l'encontre d'un développement harmonieux de la localité, développement que recherchent précisément ses autorités, en créant une nouvelle zone ŕ bâtir oů la hauteur maximum des bâtiments est limitée uniformément ŕ 7 m 50. Celles-ci considčrent également que les constructions projetées ne cadreraient pas avec l'aspect pittoresque BGE 99 Ia 581 S. 585du site. Il est vrai que le recourant paraît dénier ce caractčre ŕ la région de Montmollin. Mais les autorités communales et avec elles l'autorité cantonale ne sont nullement tombées dans l'arbitraire, en soutenant que la région en question, adossée ŕ la montagne et dominant en particulier le vignoble et le lac, constitue bien un paysage digne de protection.Ainsi peut-on conclure, sur la base des motifs et des éléments retenus ci-dessus, que le développement de l'agglomération de Montmollin, la protection de son paysage et la défense de son économie rurale, tels qu'ils sont conçus par les autorités tant communales que cantonales, répondent ŕ un intéręt public certain, qui justifie en principe la réduction de hauteur incriminée.b) Il ne suffit cependant pas que le but assigné ŕ une restriction de propriété serve l'intéręt public; il faut encore que cet intéręt public soit plus important que l'intéręt privé auquel il s'oppose.Si le nouveau rčglement a ramené de 10 m ŕ 7 m 50 la hauteur des bâtiments pour qu'elle soit la męme dans toute la zone ŕ bâtir, et réduit la longueur maximum ŕ 26 m pour les plans en échelon, le recourant peut néanmoins encore tirer de son fonds un profit économique appréciable. Contrairement ŕ ce qu'il prétend, il pourra encore y construire des immeubles locatifs; le nouveau rčglement tend simplement ŕ ce que le volume et la masse de tels bâtiments restent compatibles avec un développement harmonieux de la localité, qui est précisément le but poursuivi par les autorités communales. C'est ŕ cela également que tend l'obligation imposée aux constructeurs de ménager des espaces verts, des places de parc et de jeux, mesures indispensables ŕ l'aménagement rationnel d'une localité et dčs lors conformes ŕ l'intéręt public.Ainsi la sauvegarde de cet intéręt public, dont les exigences ont été définies par l'autorité communale, justifie la réduction des possibilités de construire du recourant qui, s'il doit renoncer ŕ la réalisation de projets plus importants, n'est en tout cas pas privé de la faculté essentielle de disposition de son droit de propriété. On ne saurait, dans ces conditions, prétendre que l'intéręt privé du recourant doit en l'occurrence prévaloir sur l'intéręt public invoqué. En écartant l'opposition du recourant, les autorités cantonales et communales n'ont donc pas violé le principe de la proportionnalité.
3. On ne peut pas davantage soutenir que l'adoption du nouveau rčglement viole le postulat de la sécurité juridique. BGE 99 Ia 581 S. 586 Comme on l'a déjŕ relevé (consid. 2 a), un propriétaire foncier ne saurait exiger que, pour son immeuble, les rčgles de droit applicables aux constructions demeurent immuables (RO 98 Ia 377, 94 I 350 s.).En l'espčce, le Conseil communal s'est rendu compte, ŕ l'examen des projets établis par Bernasconi sur la base des dispositions du rčglement de 1963, que des constructions de 10 m de hauteur et de 36 m de longueur créeraient une situation ŕ laquelle il ne pourrait faire face, en raison de l'insuffisance de ses infrastructures et de ses moyens financiers. C'est dčs lors ŕ bon droit qu'il a estimé devoir éviter un tel déséquilibre en élaborant de nouvelles dispositions, qui prennent davantage en considération les conditions locales concrčtes, les particularités régionales, les structures existantes et les besoins particuliers de la population.Ainsi le postulat de la sécurité juridique, qui devrait tendre en l'espčce au maintien de la réglementation précédente, ne saurait l'emporter sur les exigences de l'intéręt public invoqué par l'autorité communale, soucieuse d'assurer un développement équilibré de la localité et d'éviter un éclatement de ses structures qu'elle ne pourrait plus maîtriser.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:Rejette le recours.