B u n d e s ve r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Cour I
A-1014/2010
A r r ê t d u 3 0 n o v e m b r e 2 0 11
Composition
Alain Chablais (président du collège),
Lorenz Kneubühler, Jérôme Candrian, juges,
Myriam Radoszycki, greffière.
Parties
Époux X._______, ***,
recourants 1,
Y._______, ***,
recourant 2,
Z._______, ***,
recourante 3,
les trois représentés par Maître Benoît Bovay, ***,
contre
Chemins de fer fédéraux suisses CFF,
I-PJ-Lärmsanierung, Mittelstrasse 43, 3000 Bern 65 SBB,
intimés,
Office fédéral des transports OFT, Palais fédéral Nord,
3003 Berne,
autorité inférieure
Objet
Approbation des plans (assainissement phonique ***/***/***).
A-1014/2010
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Faits :
A.
Par décision du 18 janvier 2010, l'Office fédéral des transports (ci-après
OFT) a approuvé le projet déposé par les Chemins de fer fédéraux (ci-
après CFF) le 11 septembre 2006 concernant l'assainissement phonique
du réseau ferroviaire dans les communes de *** (Lignes ***). Il a simulta-
nément rejeté les oppositions formées par les époux X._______,
Y._______ ainsi que Z._______, tous propriétaires de parcelles situées
en amont de la voie de chemin de fer *** dans le secteur *** (ci-après:
secteur 1), et approuvé les demandes d'allégement déposées par les
CFF concernant ce secteur. Les CFF ont ainsi été autorisés à renoncer à
la construction de parois antibruit (ci-après PAB) en amont du secteur 1
malgré le dépassement des valeurs limites d'immission sur les parcelles
des époux X._______, de Y._______ et de Z._______.
B.
Par acte du 18 février 2010 (timbre postal), les époux X._______ (ci-
après recourants 1), Y._______ (ci-après recourant 2) et Z._______ (ci-
après recourante 3) ont recouru contre cette décision de l'OFT (ci-après
l'autorité inférieure) auprès du Tribunal administratif fédéral. Ils concluent
à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le projet d'assainis-
sement phonique ainsi que les demandes d'allégement pour le secteur 1
sont refusées. Subsidiairement, les recourants concluent à l'annulation de
la décision entreprise et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
A l'appui de leur recours, les recourants invoquent une violation de leur
droit d'être entendu car l'autorité inférieure a organisé des séances de
conciliation avec certains opposants mais pas avec eux nonobstant leur
demande expresse en ce sens, ce qui constituerait une différence de trai-
tement particulièrement choquante. Sur le plan matériel, les recourants
contestent d'abord les hypothèses ayant servi à l'élaboration du répertoire
ou plan des émissions pour 2015 (ci-après PE 2015), plan qui serait fon-
dé uniquement sur des pronostics et qui ne tiendrait compte que des
éléments favorables aux CFF.
La totalité du secteur 1 ayant fait l'objet d'une demande d'allégement qui
a été accordée malgré le dépassement avéré des valeurs limites d'immis-
sion dans la très grande majorité des parcelles sises en amont de la li-
gne, les recourants soutiennent ensuite qu'il en résulterait un renverse-
ment du principe de l'obligation d'assainir et de l'exception à ce principe,
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ce qui aboutirait à un résultat contraire aux principes constitutionnels. Ils
critiquent en particulier l'appréciation selon laquelle les coûts engendrés
par la construction d'une PAB seraient en l'espèce disproportionnés en
raison d'un rapport coûts-utilité (ci-après RCU) trop élevé. Les éléments
permettant d'aboutir au calcul du RCU seraient ainsi, pour partie, hypo-
thétiques (nombre de personnes potentiellement touchées) et, pour par-
tie, totalement arbitraires: le découpage des secteurs de bruit ne fait pas
l'objet d'explications, l'évolution future des constructions dans le secteur
concerné n'est pas prise en compte et seule une PAB de 2m (et non de
1,5 m par exemple) a été envisagée. Or, tous ces facteurs sont suscepti-
bles d'exercer une influence sur le RCU. En définitive, les CFF et l'autori-
té inférieure n'auraient donc pas réussi à démontrer que la pose d'une
PAB en amont de la voie serait disproportionnée.
Le principe de la prise en compte du RCU pour déterminer si des mesu-
res de construction antibruit sont proportionnées figurerait d'ailleurs seu-
lement dans une disposition réglementaire et non législative. Or, une dis-
position réglementaire ne saurait limiter la portée du principe de propor-
tionnalité, qui est garanti par la Constitution fédérale. De plus, la règle du
RCU ne saurait être appliquée de manière stricte et rigide mais ménage-
rait, au contraire, une certaine marge d'appréciation à l'autorité, de façon
à ce que celle-ci puisse tenir compte de l'ensemble des circonstances et
de la particularité du projet. En l'occurrence, le projet prévoit la réalisation
de PAB en aval de la voie ferrée (secteur ***) et non en amont (sec-
teur 1), particularité qui serait de nature à provoquer – par réflexion – des
émissions de bruit supplémentaires dont il n'a pas été tenu compte dans
le PE 2015 et qui ne peuvent pas être intégrés dans le modèle SEMIBEL.
Enfin, les recourants font valoir que la décision querellée et les éléments
sur lesquels l'autorité inférieure s'appuie sont contraires à l'égalité de trai-
tement. La méthode utilisée aurait ainsi pour effet de favoriser les rive-
rains qui se trouvent dans des secteurs où vivent un très grand nombre
de personnes au détriment de ceux qui, comme les recourants, se trou-
vent dans des zones moins habitées. Il n'y a cependant pas de raison ob-
jective de placer les personnes vivant dans des secteurs entièrement bâ-
tis et habités dans une situation meilleure que celles qui se trouvent en-
tourées de parcelles non bâties, alors que les émissions de bruit sont tout
aussi incommodantes et nuisibles. L'utilisation du RCU, qui serait à cet
égard inconstitutionnelle, entraînerait ainsi une différence de traitement
inadmissible entre les parcelles bâties et les parcelles non bâties.
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Les recourants requièrent par ailleurs du Tribunal de céans qu'il ordonne
de procéder à différents calculs de RCU en tenant compte des différents
éléments précités de nature à influer sur son résultat. Ils requièrent enfin
la tenue d'une audience avec débats.
C.
Dans leur réponse au recours, les CFF (ci-après intimés) demandent le
rejet du recours. Ils considèrent en substance que les points abordés par
les recourants auraient déjà été traités dans la décision entreprise et
dans la procédure ayant mené à l'approbation des plans. Ainsi, le PE
2015 constituerait la base de calcul pour tous les projets d'assainisse-
ment du bruit ferroviaire en Suisse; par conséquent, des mesures de bruit
effectuées aujourd'hui n'auraient aucun sens car elles ne refléteraient pas
les émissions planifiées pour 2015. Contrairement ce que qu'affirment les
recourants, les parcelles non encore construites seraient prises en comp-
te dans le projet mais, conformément à la jurisprudence, pas les éven-
tuelles réserves d'utilisation des parcelles déjà construites. Les PAB en
aval de la voie n'occasionneraient pas de réflexion du bruit en amont car
elles auront une surface absorbante du côté du chemin de fer. Les critè-
res usuels figurant dans le Guide OFT (Réduction du bruit de chemins de
fer – Guide concernant la planification des ouvrages antibruit) auraient
été utilisés pour déterminer l'étendue du secteur 1 et un découpage en
secteurs plus petits ou une fusion des secteurs 1+*** n'aboutirait qu'à la
suppression de certaines PAB que le découpage actuel permet de cons-
truire. Enfin, concernant l'application du RCU dans le secteur 1, on ne se
trouverait pas dans un cas limite pouvant justifier une exception à la règle
et aucune source de bruit ne pouvant être prise en compte dans le PE
2015, voire intégrée dans le modèle SEMIBEL, n'aurait été identifiée en
l'espèce.
D.
L'autorité inférieure conclut également au rejet du recours et confirme le
contenu de sa décision, tout en notant que le recours ne soulève aucun
élément nouveau. L'OFT relève ainsi que les procédures d'approbation
des plans ne conféreraient pas un droit à la tenue d'une séance de conci-
liation, ni à une visite des lieux. En l'occurrence, une séance de concilia-
tion en présence des parties n'aurait apporté aucun élément essentiel
nouveau, si bien que le grief de violation du droit d'être entendu n'est pas
fondé. Quant aux autres griefs soulevés par les recourants, l'OFT déve-
loppe une argumentation largement similaire à celle des intimés. La léga-
lité de la disposition réglementaire relative au RCU aurait été confirmée
par une jurisprudence constante, de même que le calcul des immissions
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sur la base du PE 2015 à l'aide du modèle suisse des émissions et des
immissions pour le calcul du bruit des chemins de fer (SEMIBEL). En
l'espèce, il est certes admis que deux bâtiments des recourants abritant
des locaux à usage sensible au bruit ainsi que des parcelles non bâties
présentent des dépassements de valeurs limites d'immission (ci-après
VLI). Les allégements demandés par les intimés doivent cependant être
admis car les coûts engendrés par la construction de PAB en amont de la
voie dans le secteur 1 seraient clairement disproportionnés au vu du RCU
nettement supérieur à la limite légale (392 au lieu de 80). Dans ce
contexte, l'OFT signale qu'il a bel et bien été tenu compte de l'urbanisa-
tion future et de la densification à venir des parcelles des recourants.
E.
Invité par le Tribunal de céans à se déterminer au sujet du recours, l'Offi-
ce fédéral de l'environnement (ci-après OFEV) a pris position le 11 mai
2010. Dans sa détermination, l'OFEV considère que la décision attaquée
- y compris les allégements octroyés – est conforme au droit fédéral de
l'environnement. Il serait ainsi disproportionné d'ordonner la construction
de PAB en amont de la voie dans le secteur 1 compte tenu du RCU très
élevé pour ce secteur et de l'absence de circonstances permettant de dé-
roger à la règle du RCU 80.
F.
Dans leur réplique du 15 juin 2010, les recourants maintiennent pour l'es-
sentiel leurs arguments et confirment les conclusions prises dans leur re-
cours. Ils requièrent en outre du Tribunal de céans qu'il interpelle les inti-
més et l'autorité inférieure sur le matériau prévu pour les PAB et ses per-
formances acoustiques.
G.
Invités par le Tribunal de céans à déposer une duplique et à répondre à la
requête des recourants concernant le matériau des PAB, l'autorité infé-
rieure s'est déterminée le 3 août 2010 et les intimés le 24 août 2010. Tous
deux ont assuré que les PAB réalisées seraient conformes aux normes
de construction applicables en la matière, en particulier la norme SN 671
250b de l'association suisse des professionnels de la route et des trans-
ports (2005, VSS Zurich). Les caractéristiques d'absorption minimales
sont donc données par cette norme et l'isolation acoustique doit être
contrôlée et attestée par un certificat.
H.
Dans une détermination spontanée du 13 septembre 2010, les recourants
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ont indiqué qu'ils considéraient la duplique des intimés et de l'autorité in-
férieure comme lacunaire. Ils ont donc sollicité la mise en œuvre d'une
expertise portant spécifiquement sur la question des performances
acoustiques du matériau prévu pour les PAB, dans le contexte particulier
du secteur 1 comportant un risque de réflexion du bruit.
I.
Invité par le Tribunal de céans à se déterminer sur la demande d'experti-
se des recourants, l'OFT a proposé en date du 1er octobre 2010 de la re-
jeter au motif qu'elle serait superflue et disproportionnée. Les intimés ont
quant à eux également demandé de la rejeter en date du 4 octobre 2010,
tout en notant qu'il ne subsistait pas de questions qui rendraient néces-
saire une telle expertise.
J.
Par courrier du 28 mars 2011, les recourants ont sollicité la tenue d'une
inspection locale, demande à laquelle l'autorité inférieure et les intimés se
sont ralliés. Suite à cette demande, le Tribunal administratif fédéral a dé-
cidé d'organiser, en date du 10 mai 2011, une inspection locale et une
séance d'instruction dont le procès-verbal a été ensuite versé au dossier.
K.
Interpellées par le Tribunal administratif fédéral le 26 mai 2011, les com-
munes de *** ont produit leur plan d'affectation et leur règlement sur les
construction et précisé quels types de constructions pouvaient être éri-
gées sur les parcelles des recourants au vu du régime d'utilisation du sol
applicable. Sur la base de ces informations, les intimés ont recalculé le
RCU en prenant en compte cette fois-ci, pour les parcelles non construi-
tes, le nombre maximal d'étages et le coefficient maximal d'utilisation du
sol tout en plaçant ces bâtiments virtuels au plus près des voies ferrées.
Sur le vu de ce nouveau calcul, laissant apparaître un RCU certes moins
élevé mais toujours largement supérieur au niveau maximal admissible,
les intimés ont confirmé le 21 juin 2011 leur conclusion tendant au rejet
du recours.
L.
Dans leurs observations finales du 8 septembre 2011, les recourants ont
renoncé à leur demande d'une audience avec débats publics tout en
maintenant intégralement leur argumentation et leurs conclusions précé-
dentes. Ils ont en particulier réitéré leur demande de procéder à une ex-
pertise neutre compte tenu des particularités du cas d'espèce et des dou-
tes concernant les performances acoustiques du matériau prévu pour les
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PAB. Ils ont également maintenu leurs critiques concernant le mode de
calcul des émissions sonores, qui conduirait à une application schémati-
que et restrictive inacceptable du RCU.
M.
Dans leurs ultimes écritures des 4 et 5 octobre 2011, les intimés et l'auto-
rité inférieure ont pour l'essentiel campé sur leurs positions, tout en ap-
portant quelques précisions supplémentaires sur les normes techniques
relatives aux PAB et le modèle SEMIBEL.
N.
Les autres faits seront repris, en tant que besoin, dans la partie en droit
ci-après.
Droit :
1.
1.1. Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32), le Tribunal
administratif fédéral (TAF) connaît, en vertu de l'art. 31 de cette loi, des
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). L'OFT
est une autorité précédente au sens de l'art. 33 LTAF et la décision atta-
quée, qui satisfait aux conditions de l'art. 5 PA, n'entre pas dans le champ
d'exclusion de l'art. 32 LTAF. Le TAF est dès lors compétent pour connaî-
tre du recours dirigé contre la décision prise par l'OFT en matière d'ap-
probation de plans selon les art. 18ss de la loi fédérale du 20 décembre
1957 sur les chemins de fer (LCdF, RS 742.101).
1.2. Les recourants, qui ont pris part à la procédure devant l'autorité infé-
rieure, sont spécialement atteints par cette décision car ils sont tous les
trois propriétaires de parcelles se trouvant à proximité immédiate de la
voie ferrée et dans le périmètre d'assainissement. Ils ont en outre un inté-
rêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision
attaquée, car celle-ci rejette la construction de PAB à proximité de leurs
parcelles en accordant les allégements demandés par le CFF. La qualité
pour recourir doit dès lors leur être reconnue (art. 48 al. 1 PA).
1.3. Dans une procédure d'assainissement (en raison d'immissions cau-
sées par le bruit) et d'approbation des plans soumise à la législation sur
les chemins de fer, l'objet de la contestation est déterminé par les de-
mandes présentées pendant le délai de mise à l'enquête et il ne peut en-
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suite plus être étendu dans la procédure de recours (ATF 133 II 30
consid. 2; arrêt du TAF A-594/2009 du 10 novembre 2009 consid. 1.4.3).
Les demandes présentées par les recourants 1, 2 et 3 dans leur recours
au Tribunal de céans ayant déjà été soulevées dans le cadre de la procé-
dure d'opposition puis rejetées par l'autorité inférieure dans sa décision
d'approbation des plans du 18 janvier 2010, elles sont donc recevables.
1.4. Les autres conditions de recevabilité du recours quant au délai, au
contenu et à la forme (cf. art. 50 et 52 PA) étant remplies, il convient d'en-
trer en matière.
2.
Selon l'art. 49 PA, le recourant peut soulever les griefs de violation du
droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a),
de la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et de
l'inopportunité (let. c). Le TAF s'impose toutefois une certaine retenue
lorsqu'il est question de juger, notamment, des questions techniques et
lorsque la décision de l'autorité inférieure est conforme aux rapports et
aux prises de position des autorités fédérales spécialisées. Les rensei-
gnements techniques donnés par les instances spécialisées ne sont véri-
fiés quant à leur contenu - et l'autorité judiciaire ne s'en écarte - que lors-
qu'il existe de sérieux motifs pour cela, tels que des vices patents ou des
contradictions internes (ANDRE MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEU-
BÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008,
p. 74 n. 2.154ss). Il faut toutefois garantir que l'autorité judiciaire puisse
aussi procéder à un contrôle efficace des décisions de l'autorité adminis-
trative qui reposent essentiellement sur le pouvoir d'appréciation de celle-
ci (arrêt du Tribunal fédéral 1C_309/2007 du 29 octobre 2008 consid.
2.1.1 et les réf. citées).
3.
Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié par
les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique dé-
veloppée dans la décision entreprise (MOSER/ BEUSCH/ KNEUBÜHLER,
op. cit., p. 78 n. 2.165). La procédure est régie par la maxime inquisitoire,
ce qui signifie que le Tribunal définit les faits et apprécie les preuves d'of-
fice et librement (art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à
l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA).
Ainsi, l'administré qui adresse une demande à l'administration dans son
propre intérêt doit la motiver et apporter les éléments en sa possession
permettant d'établir la preuve des faits dont il se prévaut ( ATF 132 III 731
consid. 3.5). En conséquence, l'autorité saisie se limite en principe aux
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griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que
dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent
(ATF 122 V 157 consid. 1a, ATF 121 V 204 consid. 6c).
4.
Les recourants n'ayant pas maintenu leur demande d'audience publique
dans leurs observations finales du 8 septembre 2011, il n'en sera pas or-
donné la tenue puisque les autres parties ne l'ont pas exigée et que l'ins-
pection locale et la séance d'instruction du 10 mai 2011 ont permis à la
délégation du Tribunal de se familiariser avec les circonstances locales et
d'identifier les questions devant faire l'objet d'un complément d'instruction.
5.
Les recourants font en premier lieu valoir une violation de leur droit d'être
entendu dans la mesure où ils reprochent à l'autorité inférieure de n'avoir
pas donné suite à leur demande de s'expliquer lors d'une séance de
conciliation, ce d'autant que de telles séances ont été organisées avec
d'autres opposants. De son côté, l'autorité inférieure estime que les pro-
cédures d'approbation des plans dans le domaine ferroviaire ne confèrent
en principe pas de droit à une séance de conciliation ni à une visite des
lieux. Elle rappelle qu'elle peut s'abstenir d'examiner un moyen de preuve
proposé s'il s'agit d'attester un fait notoire, s'il est d'emblée certain que la
preuve offerte n'est pas à même d'apporter de nouveaux éléments essen-
tiels, ou si l'autorité est elle-même en mesure de fournir une appréciation
suffisante des faits en s'appuyant sur ses propres connaissances. En
l'occurrence, l'autorité inférieure est d'avis que la documentation relative à
la mise à l'enquête du projet, ainsi que l'inspection des parcelles des re-
courants à laquelle elle a procédé, éclairent suffisamment le contenu juri-
dique pertinent, en sorte qu'une séance de conciliation n'aurait apporté
aucun élément essentiel nouveau.
5.1. Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédé-
rale du 18 avril 1999 (Cst, RS 101) englobe le droit des parties de partici-
per à la procédure et d'exercer une influence sur le processus de prise de
décision, en ce sens que leurs arguments doivent pouvoir être entendus
et analysés. Ainsi, le droit d'être entendu sert d'un côté à éclaircir les faits
et, de l'autre, il constitue un droit personnel de participation à la prise de
décision (ATF 126 V 130 consid. 2b; 121 V 150 consid. 4a; arrêt du TAF
A-807/2011 du 1er novembre 2011 consid. 5.1 ). En procédure adminis-
trative, le droit d'être entendu est concrétisé aux art. 26 ss PA ainsi que
dans les dispositions de procédure figurant dans la législation spéciale.
Ainsi, l'autorité doit en principe entendre la partie avant de prendre une
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décision (art. 30 al. 1 PA) et lui donner l'occasion de s'exprimer sur les al-
légués de la partie adverse (art. 31 PA). Il n'existe cependant pas de droit
d'être entendu oralement ni de droit à des débats oraux dans la procédu-
re administrative, laquelle reste une procédure largement écrite (MOSER/
BEUSCH/ KNEUBÜHLER, op. cit., p. 144 n. 3.86).
5.2. La procédure d'approbation des plans en matière ferroviaire connaît
une réglementation spéciale pour entendre les parties, comme cela est le
cas pour la plupart des lois spéciales réglant les domaines relevant de
l'administration de masse. Le droit des parties de s'exprimer est garanti
par l'opposition au sens de l'art. 18f LCdF, dans une procédure formalisée
prévue à l'art. 30a PA (PATRICK SUTTER, in: Kommentar zum Bundesge-
setz über das Verwaltungsverfahren [Kommentar VwVG], Au-
er/Müller/Schindler [Hrsg.], Zurich/St-Gall 2008, n. 7 et 8 ad art. 30a). Ce-
la signifie que les opposants peuvent s'exprimer dans la procédure admi-
nistrative de première instance uniquement sur le projet tel qu'il ressort
des plans et du dossier. Jusqu'à la décision d'approbation, ils n'acquièrent
cependant ni entre eux, ni à l'égard de la partie requérante le statut de
partie adverse au sens de l'art. 31 PA, ce qui signifie qu'il n'est pas né-
cessaire de leur donner la possibilité de prendre position sur les argu-
ments soulevés par les autres parties (arrêt du TAF A-4010/2007 du 27
octobre 2008 consid. 3.2.2).
5.3. La séance de conciliation ne fait pas l'objet d'une réglementation
propre dans la LCdF. En vertu de l'art. 18a LCdF, ce sont donc les règles
de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx, RS 711) qui
s'appliquent à titre subsidiaire. Aux termes de l'art. 48 LEx, sont notam-
ment discutées à l'audience les oppositions à l'expropriation, les deman-
des de modification du plan et les demandes d'indemnité. Il est en outre
procédé aux constations nécessaires pour pour élucider les points liti-
gieux ou douteux. Le Président cherche à mettre les parties d'accord. Il
découle de la formulation utilisée dans cette disposition, comme cela est
reconnu par la jurisprudence et la doctrine, que la séance de conciliation
est une tentative informelle de trouver un accord entre la partie requéran-
te et l'opposant. Il ne s'agit donc pas de débats oraux formels et l'on ne
saurait en déduire un droit à être entendu oralement (cf. en matière de
routes nationales arrêt du TAF A-5466/2008 du 3 juin 2009 consid. 2.4).
5.4. Il découle de ce qui précède que le grief des recourants - qui voient
dans le refus de l'autorité inférieure d'organiser une séance de concilia-
tion avec eux une violation de leur droit d'être entendu - s'avère infondé.
En effet, la séance de conciliation ne revêt pas la nature de débats oraux
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formels et n'est, par conséquent, pas de nature à garantir leur droit d'être
entendu (arrêt du TAF A-594/2009 du 10 novembre 2009 consid. 2.4).
L'autorité d'approbation des plans n'a donc pas l'obligation d'en organiser,
encore moins avec tous les opposants qui peuvent d'ailleurs être très
nombreux dans ce type de procédure. Il lui est ainsi loisible de n'organi-
ser de telles séances que dans les situations où il n'est pas d'emblée ex-
clu que les parties puissent trouver un terrain d'entente. Cela n'exonère
cependant pas l'autorité du devoir d'instruire la demande d'approbation
des plans de façon complète et, si nécessaire, de demander des éclair-
cissements à la partie requérante sur le vu des arguments présentés par
les opposants, voire d'organiser des visions locales si les particularités
des biens-fonds en cause le justifient.
5.5. Comme les développements qui suivent le démontrent (cf. consid. 6
à 9), tous les arguments soulevés par des recourants ont été analysés
par l'autorité inférieure, les intimés et l'OFEV et des réponses circonstan-
ciées ont été apportées à chacun d'eux, tant dans la procédure d'opposi-
tion suite à la mise à l'enquête du projet que dans la procédure menée
devant le Tribunal de céans. En particulier, le grief des recourants relatif à
la réflexion du bruit sur la PAB situé en aval de la voie et les performan-
ces acoustiques du matériau utilisé pour cette PAB a fait l'objet d'un
échange d'écritures détaillé ordonné par le TAF (cf. consid. 8). Ainsi, à
supposer que le droit d'être entendu des recourants ait été violé, une telle
violation aurait été réparé devant le Tribunal de céans, qui dispose en ef-
fet d'un plein pouvoir de cognition et qui a lui-même, à la demande ex-
presse des recourants, organisé une inspection locale et une séance
d'instruction en présence de toutes les parties et de l'OFEV. Pour le sur-
plus, on ne voit guère ce qu'une séance de conciliation aurait pu apporter:
non seulement les recourants ont amplement pu faire valoir leur point de
vue et défendre leurs arguments, mais on ne voit pas qu'un accord amia-
ble eût pu être trouvé puisque les parties s'opposent sur la nécessité de
construire une PAB et non pas sur ses modalités de construction. Or, cet-
te question de droit doit être tranchée par le Tribunal de céans.
6.
Selon les recourants, le projet objet de la décision litigieuse d'approbation
des plans ne respecterait pas le droit fédéral de la protection de l'environ-
nement et la législation en matière de réduction du bruit émis par les
chemins de fer. C'est en particulier l'obligation d'assainir en tant que règle
qui aurait été méconnue par l'autorité inférieure, laquelle a accordé les al-
légements demandés par les CFF sans parvenir à démontrer qu'un as-
sainissement serait disproportionné. L'assainissement serait en l'espèce
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d'autant plus nécessaire que les VLI seraient dépassées dans les habita-
tions et sur les parcelles non bâties des recourants. En procédant de la
sorte, l'autorité inférieure aurait donc renversé le principe et l'exception
pour aboutir à un résultat contraire aux principes constitutionnels.
6.1. La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement
(LPE, RS 814.01), dont le but est notamment de protéger les hommes
contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE), prévoit
une obligation d'assainir les installations dont les émissions – p. ex. sono-
res – dépassent des valeurs dites d'immission édictées par le Conseil fé-
déral (art. 13 ss LPE). Pour les lignes de chemin de fer "existantes" (per-
mis de construire antérieur au 1er janvier 1985), la protection contre le
bruit est spécialement réglée par la loi fédérale du 24 mars 2000 sur la
réduction du bruit émis par les chemins de fer (LBCF; RS 742.144), cen-
sée ''compléter'' la LPE (cf. art. 1 al. 1 LBCF), ainsi que par son ordon-
nance du 14 novembre 2001 (OBCF, RS 742.144.1). L'ordonnance du 15
décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB, RS 814.41) est par
ailleurs applicable, sauf disposition contraire de l'OBCF (art. 4 al. 1
OBCF). Pour les chemins de fer, les valeurs limites d'immission et les va-
leurs d'alarme sont définies à l'annexe 4 de l'OPB en fonction du degré
de sensibilité au bruit (DS) de la zone concernée (DS I à IV; art. 43 OPB)
et de la période de la journée (jour ou nuit).
L'art. 1 al. 2 LBCF prévoit trois types de mesures d'assainissement pho-
nique des installations ferroviaires, à envisager selon un ordre de priorité
fixé à l'art. 2 LBCF. Des mesures visant à limiter, à la source, les émis-
sions sonores des véhicules ferroviaires sont à ordonner en priorité
(p. ex. pose de freins silencieux; cf. art. 2 al. 1 LBCF). Si de telles mesu-
res ne suffisent pas pour respecter les valeurs limites d'immission, la
construction d’ouvrages destinés à limiter le bruit émis par l'installation
ferroviaire (''mesures antibruit'', p. ex. paroi antibruit; cf. art. 1 al. 2 let. b,
art. 2 al. 2 LBCF) doit être envisagée. En dernier lieu, il s'agira de procé-
der à l'isolation acoustique des bâtiments concernés (art. 1 al. 2 let. c
LBCF). Selon l'art. 2 al. 3 LBCF, l'objectif d'assainissement fixé par la loi
est considéré comme atteint lorsque les mesures prises à la source et les
mesures antibruit permettent de respecter les valeurs limites d'immission
pour au moins deux tiers de la population exposée au bruit des chemins
de fer sur l'ensemble du réseau suisse en service à l'entrée en vigueur de
la loi (1er octobre 2000); le tiers restant de la population doit être protégé
par l'isolation acoustique des bâtiments existants. L'objectif d'assainisse-
ment devra être réalisé avant le 31 décembre 2015 (avant le 31 décem-
bre 2009 pour les mesures techniques à prendre à la source) (art. 3
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LBCF). Les émissions sonores prévisibles à cette date pour chaque tron-
çon ferroviaire figurent dans un répertoire ou plan des émissions (PE
2015) adopté par le Conseil fédéral, qui tient également compte de l'in-
frastructure qui sera en service à cette date, du volume du trafic prévisi-
ble et des mesures techniques – prioritaires – qui seront prises dans l'in-
tervalle sur les véhicules ferroviaires (art. 6 LBCF et art. 17 OBCF). Ce
répertoire est public et disponible sur internet à l'adresse
(site visité en
date du 21 novembre 2011). Les émissions répertoriées dans le plan pré-
cité servent de base pour le calcul des immissions sonores prévisibles à
l'horizon 2015, et donc pour la planification des mesures antibruit éven-
tuelles à prendre (art. 6 al. 1 deuxième phrase LBCF). Le calcul des im-
missions est ensuite effectué à l'aide du programme SEMIBEL, qui tient
également compte de divers paramètres ayant trait à la situation locale,
tels que la topographie des lieux et l'aménagement du terrain (cf. art. 18
OBCF). C'est ainsi qu'en règle générale, dans le cadre des projets d'as-
sainissement phonique, le bruit n'est pas mesuré (Ist-Zustand) mais bien
calculé sur la base des données prévisionnelles citées (cf. arrêts du TAF
A-5491/2010 du 27 mai 2011 consid. 6.2; A-5083/2008 du 9 septembre
2009 consid. 4.1; A-8698/2007 du 4 juillet 2008 consid. 5.2). Le modèle
de calcul standardisé SEMIBEL a été développé par le Laboratoire fédé-
ral d'essai des matériaux et de recherche EMPA et l'OFEV avec la colla-
boration d'un bureau d'ingénieurs. Il a été considéré selon une jurispru-
dence constante que ce modèle de calcul répondait aux exigences de
l'annexe 2 à l'OPB (cf. arrêt du TAF A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid.
24.1.8 et les réf. citées).
6.2. En l'occurrence, dans le secteur 1, il apparaît que les VLI sont dé-
passées tant dans des bâtiments abritant des locaux à usage sensible au
bruit que sur des terrains non bâtis des recourants. Les parcelles concer-
nées, qui portent les numéros ***, *** et *** (recourants 1), ***, *** et ***
(recourant 2) et *** (recourante 3), se trouvent toutes en zone d'habitation
avec degré de sensibilité au bruit II au sens de l'art. 43 al. 1 let. b OPB.
Selon l'annexe 4 ch. 2 OPB, qui concerne le bruit des chemins de fer, des
VLI de 60 dB(A) de jour et de 50 dB(A) de nuit s'appliquent aux zones
avec un DS II. Dans les parcelles précitées des recourants, les VLI sont
dépassées de jour comme de nuit, ainsi que cela ressort du Plan d'expo-
sition au bruit annexé au projet des CFF pour ce qui est de la situation ini-
tiale en 2000. En revanche, dans la situation assainie en 2015, le Plan
d'exposition au bruit ne fait plus apparaître aucun dépassement des VLI
de jour, mais il maintient un dépassement, quoique plus faible, des VLI de
nuit pour la plupart des parcelles des recourants. Telles que calculées à
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l'aide du programme SEMIBEL, ces valeurs tiennent déjà compte, comme
il a été dit, des mesures techniques qui seront prises d'ici à 2015 sur les
véhicules ferroviaires.
Les recourants mettent d'abord en doute les hypothèses de base ayant
servi à l'élaboration du Plan d'exposition au bruit, tant pour l'année 2000
que pour l'année 2015. Les éléments dont il est tenu compte pour le cal-
cul d'immissions ne seraient ainsi pas basés sur la réalité, mais unique-
ment sur des pronostics. Or, ceux-ci incluent des éléments incertains et
invérifiables, telles qu'une amélioration du matériel roulant. En revanche,
ces pronostics ne tiendraient pas compte de l'urbanisation et de la densi-
fication des constructions à venir, éléments pourtant importants pour
prendre une décision en matière d'assainissement. Les recourants s'en
prennent ainsi au répertoire des émissions prévu par l'art. 6 LBCF, réper-
toire auquel ils contestent tout caractère contraignant ou immuable.
De son côté, l'autorité inférieure rappelle que le calcul des immissions a
été effectué à l'aide du modèle SEMIBEL, qui intègre tous les paramètres
pertinents selon la situation locale. L'OFEV aurait d'ailleurs conformé le
caractère fiable des résultats obtenus. La légalité du répertoire des émis-
sions ne devrait être revue qu'à titre accessoire et avec une certaine re-
tenue dans le cadre d'une procédure de recours. Enfin, l'autorité inférieu-
re affirme qu'il a bien été tenu compte de l'urbanisation future et de la
densification à venir des parcelles situées dans le secteur 1 puisque les
parcelles équipées mais non encore construites comportent toutes des
lieux de réception virtuels.
Les intimés rappellent quant à eux que le répertoire des émissions 2015,
qui a été approuvé par le Conseil fédéral, doit servir de base de calcul
pour tous les projets d'assainissement du bruit ferroviaire en Suisse. De
plus, des mesures de bruit n'auraient aujourd'hui aucun sens puisqu'il
s'agit prendre en compte les émissions en 2015, date qui représente l'ho-
rizon de planification de l'assainissement du bruit pour tout le réseau fer-
roviaire suisse. Enfin, les parcelles non encore construites auraient bel et
bien été prises en compte dans le projet, mais pas les éventuelles réser-
ves d'utilisation de surface conformément à la jurisprudence.
6.2.1. Le Tribunal administratif fédéral relève qu'il est admis par toutes
les parties que, dans les parcelles concernées, les VLI sont dépassées
tant en 2000 qu'en 2015, au moins de nuit dans la seconde hypothèse.
Certes, les pronostics ayant servi au calcul des émissions sont mis en
doute par les recourants, mais cela ne change rien au principe de l'obliga-
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tion d'assainir qui découle de ce dépassement avéré des VLI. Il n'est
donc pas nécessaire d'examiner plus en détail les hypothèses et pronos-
tics qui ont permis de calculer les émissions de bruit à l'aide du modèle
SEMIBEL sous réserve, comme on le verra, de la question de la réflexion
du bruit pour les PAB (cf. consid. 7.3.4 et consid. 8). Il convient toutefois
de préciser deux points en réponse aux arguments développés par les
recourants sur cette question.
6.2.2. En premier lieu, il est légitime de s'appuyer sur le PE 2015 pour
statuer sur les mesures de protection antibruit qu'il convient de mettre en
œuvre pour assainir le réseau ferroviaire et le juge ne peut revoir la léga-
lité de ce PE 2015 qu'avec une certaine retenue. Une telle retenue est
notamment indiquée en ce qui concerne les pronostics en matière d'ac-
croissement du trafic, car ceux-ci sont caractérisés par de grandes incer-
titudes. En l'espèce, les recourants s'en tiennent à des critiques toutes
générales contre le PE 2015 et son caractère par nature incertain, de sor-
te que le Tribunal de céans ne voit aucun motif de s'en écarter et de ne
pas le considérer comme contraignant, ce d'autant que son contenu n'a
pas été mis en doute par l'OFEV (cf. arrêts du TAF A-5491/2010 du 27
mai 2011 consid.6.2; A-486/2009 du 4 novembre 2009 consid. 8; A-
3029/2008 du 18 juin 2009 consid. 5; décision de la Commission de re-
cours en matière d'infrastructures et d'environnement [CRINEN] A-2002-8
du 4 février 2003, consid. 9.1 et 9.7).
En second lieu, contrairement à ce qu'affirment les recourants, le projet
d'assainissement querellé n'ignore pas les développements futurs en ma-
tière d'urbanisation, en particulier une éventuelle densification des cons-
tructions qui pourrait avoir lieu. En effet, pour les zones à bâtir équipées
le 1er janvier 1985 mais non encore bâties, comme c'est le cas pour les
parcelles 5603, 446, 448 et 450 des recourants, le principe de l'obligation
d'assainir s'applique également, ce que reconnaissent d'ailleurs les inti-
més. Dans ce cas, l'évaluation du bruit et le calcul du RCU sont simple-
ment effectués dans l'hypothèse de bâtiments fictifs conformes au plan
d'aménagement (sans effet d'obstacle acoustique), y compris d'habitants
fictifs (cf. ci-dessous consid. 7.1 et consid. 7.3.2). Le projet mis à l'enquê-
te attribue ainsi bel et bien des niveaux d'exposition au bruit aux parcelles
non bâties équipées avant le 1er janvier 1985 (cf. annexes 1, 2 et 3 du
rapport technique), y compris celles des recourants. En revanche, le pro-
jet mis à l'enquête n'intègre pas les réserves d'utilisation possibles
d'après le droit des constructions et de l'aménagement du territoire,
contrairement à ce qui vaut pour les biens-fonds non encore bâtis. Cette
réglementation différente pour les terrains construits et non construits a
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été jugée conforme au principe de l'égalité de traitement par la jurispru-
dence (ATF 131 II 616 consid. 3.3 et 3.4; arrêt du TAF A-5306/2008 du 26
juin 2009 consid. 4). En l'espèce, d'éventuelles réserves d'utilisation ne
pourraient concerner que les parcelles ***, *** et ***, mais les recourants
ne font à cet égard valoir aucun projet de construction ou d'extension
concret, ni aucun motif particulier qui justifierait de s'écarter de la règle ju-
risprudentielle de la non-prise en compte de telles réserves.
6.2.3. Il découle de ce qui précède que le grief des recourants relatif à
une mauvaise élaboration des plans d'exposition au bruit n'est pas fondé
et qu'il doit être écarté. Le dépassement des VLI étant avéré, il reste à
déterminer si c'est à bon droit que l'autorité inférieure a accordé aux CFF
un allégement leur permettant de renoncer à construire une PAB le long
des parcelles des recourants.
7.
Les recourants contestent l'appréciation selon laquelle les coûts de la
construction d'une PAB le long de leurs parcelles dans le secteur 1 se-
raient disproportionnés au vu du RCU, dont le calcul reposerait en l'occur-
rence sur des éléments hypothétiques et arbitraires. Ils mettent en doute
la légalité et la constitutionalité du RCU, qui ne figure que dans une dis-
position réglementaire et qui ne saurait s'appliquer de façon stricte: l'auto-
rité disposerait en effet toujours d'un pouvoir d'appréciation lui permettant
de prendre en compte les circonstances particulières du projet. De leur
côté, les intimés et l'autorité inférieure rappellent que la légalité du RCU a
été confirmée à plusieurs reprises par la jurisprudence. En l'espèce, le
RCU calculé initialement étant de 392 dans le secteur 1, il dépasse très
largement la limite de 80 et il s'avère donc clairement disproportionné de
construire une PAB. Même en prenant en compte une exploitation maxi-
male des possibilités théoriques de construction sur les parcelles non bâ-
ties des recourants conformément aux dernières informations données
par les communes de *** et de ***, le RCU serait encore de 150, ce qui
est encore très largement supérieur à la limite de 80. Il est de toute ma-
nière peu probable que les autorités communales concernées délivre-
raient les permis de construire concernés pour une telle exploitation
maximale car cela impliquerait des constructions au plus proche des
voies ferrées et donc des nuisances. Enfin, une modification des élé-
ments du calcul du RCU, telle que demandée par les recourants, ne per-
mettrait pas non plus d'obtenir un RCU inférieur ou égal à 80 et il n'existe
aucune circonstance particulière qui permettrait de justifier la construction
d'une PAB.
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Page 17
7.1. Selon l'art. 7 al. 1 LBCF, pour les installations ferroviaires fixes exis-
tantes, les mesures antibruit doivent garantir le respect des VLI. Aux ter-
mes de l'art. 7 al. 3 LBCF, l'OFT accorde cependant des ''allégements''
(Erleichterungen) – ou autorisations exceptionnelles de dépasser les va-
leurs limite d'immission – au propriétaire de l'installation lorsque la cons-
truction d'un ouvrage antibruit entraînerait des coûts disproportionnés
(let. a) ou que des intérêts prépondérants, relevant notamment de la pro-
tection des sites, de la nature et du paysage, de la sécurité du trafic ou de
l’exploitation, s'y opposent (let. b). Le Conseil fédéral réglemente l'évalua-
tion de la proportionnalité des coûts (art. 7 al. 4 LBCF).
Conformément à l'art. 20 al. 1 OBCF, les coûts engendrés par des ouvra-
ges antibruit sont réputés proportionnés lorsque le rapport entre le coût
des mesures et leur utilité pour la population concernée (RCU) ne dépas-
se pas 80. Le RCU est calculé séparément pour chaque secteur selon
une formule standard fixée à l’annexe 3 à l'OBCF, qui tient également
compte de la spécificité des bâtiments à protéger (nombre de personnes
concernées, dimensions prévues de la construction, etc.). Ainsi, l'an-
nexe 3 précité énonce un principe (ch. 1), fixe une formule de calcul
(ch. 2.1) et détaille le calcul du coût (ch. 2.2) ainsi que le calcul de l'utilité
(ch. 2.3). Dans le calcul de l'utilité, l'utilité d'une construction antibruit cor-
respond à la différence pondérée entre le niveau d'exposition mesuré
avec et sans la construction, multipliée par le nombre de personnes (al.
1). Le calcul de l'utilité tient compte uniquement des bâtiments exposés à
un bruit dépassant la valeur limite et des parcelles qui ont été équipées
avant le 1er janvier 1985. L'utilité est calculée par étage. La valeur déter-
minante par secteur est obtenue par addition (al. 2). Les locaux dont
l'usage est sensible au bruit sont, en principe, déterminés sur place (al.
3). Enfin, pour le calcul, le nombre de personnes exposées est, en règle
générale, déterminé sur place et en fonction des locaux dont l'usage est
sensible au bruit (al. 4):
a. Logement: un taux unitaire de 3 personnes par unité d’habitation est
appliqué sur l’ensemble du réseau (appartement, maison familiale).
b. (…)
c. Zones à bâtir non construites, équipées avant le 1er janvier 1985: tant
que ces zones ne font pas l’objet de plans précis, le nombre des per-
sonnes exposées au bruit est à estimer sur la base du plan d’affectation
et du plan de zone. Pour les logements, on comptera une personne par
surface de plancher brute de 30 m2.
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Page 18
L'art. 20 al. 1 OBCF précise que les coûts engendrés par des mesures de
construction antibruit sont réputés proportionnés (''gelten in der Regel als
verhältnismässig'') lorsque leur RCU ''ne dépasse pas 80''. Selon la juris-
prudence, une telle formulation signifie que des exceptions à la règle du
RCU sont en principe possibles lorsque celle-ci, appliquée de manière
stricte, ne permet pas d’évaluer correctement la proportionnalité des
coûts d’une mesure de construction. Tel est notamment le cas lorsque se
présentent des types de bruit qui n’ont pas été pris en compte dans le ré-
pertoire des émissions ou qui ne peuvent pas être intégrés dans le calcul
SEMIBEL (p. ex. situation topographique ou acoustique complexe), alors
même qu’ils constituent un élément pertinent de l'évaluation du niveau
sonore de l’exploitation ferroviaire. Il en va ainsi du bruit dû aux manœu-
vres, aux crissements dans les courbes voire d’autres sources de bruit en
rapport avec l’exploitation du rail, comme le bruit émis par l’installation
mais considéré comme bruit industriel (p. ex. chargement des automobi-
les; cf. arrêts du TAF A-5306/2008 du 26 juin 2009 consid. 3.3 et A-
3029/2008 du 18 juin 2009 consid. 3.1; décision de la CRINEN A-2002-8
du 4 février 2003 consid. 11; cf. Réduction du bruit des chemins de fer –
Guide de l'OFT concernant la planification des ouvrages antibruit de dé-
cembre 2003, disponible sur internet à l'adresse
ls/01576/index.html?lang=fr, p. 18 s., site visité en date du 21 novembre
2011).
7.2. La légalité de la règle de l'art. 20 al. 1 OBCF a été confirmée à plu-
sieurs reprises par la jurisprudence (cf. arrêts du TAF A-5491/2010 du 27
mai 2011 consid. 7.6; A- 5083/2008 du 9 septembre 2009 consid. 4.2.1;
A-5306/2008 du 26 juin 2009 consid. 3; A-3029/2008 du 18 juin 2009
consid. 3.1; décision de la Commission de recours en matière d'infras-
tructures et d'environnement [CRINEN] A-2004-117 du 26 avril 2006
consid. 29). Faute d'éléments nouveaux apportés par les recourants, le
Tribunal administratif fédéral ne voit pas de raison de remettre cette règle
en cause, dans le cadre du présent litige, ce d'autant que l'OFEV n'a émis
aucune réserve à ce propos, que ce soit dans la procédure d'approbation
des plans ou dans la présente procédure de recours. Dans ces condi-
tions, il convient de retenir que le principe d'un RCU de 80 au maximum
en tant que moyen permettant de garantir la proportionnalité des coûts
des mesures antibruit est, à ce jour, conforme à la loi et la Constitution.
7.3. Les différents éléments sur lesquels l'autorité inférieure s'est basée
pour effectuer les calculs du RCU échappent largement, comme on le
verra, à la critique. A cet égard, les recourants contestent d'abord le dé-
coupage du secteur 1, relevant qu'il n'aurait pas fait l'objet d'explications
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convaincantes alors qu'il joue un rôle important sur le RCU final. Ils s'en
prennent aussi au nombre de personnes touchées, en soulignant que les
chiffres retenus ne tiennent pas compte du fait que l'ensemble du territoi-
re concerné est situé en zone à bâtir, dans un secteur voué à une certai-
ne densification et fortement recherché. Ils affirment en outre que les in-
timés n'ont procédé au calcul du RCU qu'en intégrant une PAB d'une
hauteur de 2m, mais pas, par exemple, de 1,5m seulement. Ils repro-
chent enfin à l'autorité inférieure de d'avoir appliqué trop strictement la
règle du RCU de 80, en se refusant à user de sa liberté d'appréciation
pour prendre en compte le bruit supplémentaire (par réflexion) que ne
manquera pas de provoquer la nouvelle PAB prévue en aval du secteur 1,
ainsi que le bruit dû aux crissements dans la courbe.
7.3.1. En l'occurrence, le Tribunal de céans constate que le secteur 1 du
projet a été délimité conformément aux principes figurant à l'annexe 3 ch.
1 al. 2 OBCF et dans le respect des exigences figurant dans le Guide
OFT précité. Ainsi, au vu des plans de situation, des explications des in-
timés du 11 mai 2010 et de l'autorité inférieure du 10 mai 2010, il apparaît
que la voie constitue bel et bien une limite de secteur (elle sépare no-
tamment les secteurs 1 et ***), que les limites latérales du secteur 1 sont
perpendiculaires à la voie bien qu'elles ne suivent pas précisément la li-
mite des parcelles, et que ce secteur pris dans son ensemble présente
incontestablement une grande homogénéité: il est en effet constitué, sur
le vu du plan d'affectation et du plan d'attribution des degrés de sensibilité
au bruit de la commune de 1, d'une zone d'habitation de faible densité à
laquelle un DS II a été attribué, laquelle zone ne présente aucune spécia-
lité topographique ou acoustique. En outre, la délimitation d'avec le sec-
teur *** situé à l'est est logique car le secteur *** est plus densément peu-
plé que le secteur 1. Du reste, comme le relèvent les intimés, une fusion
des secteurs 1 et *** aboutirait à un RCU global de 133, ce qui signifierait
la suppression des PAB prévues actuellement dans le secteur ***. Cela
posé, il est vrai que la longueur du secteur 1 (635 m) est quelque peu su-
périeure aux 100-300m préconisés par le Guide OFT précité et qu'en cas
de doute, il faut généralement délimiter des secteurs plus petits. En l'es-
pèce, cela n'a cependant aucune incidence notable sur le résultat final
car un découpage du secteur 1 en sous-secteurs plus petits ne permet-
trait pas, de toute manière, de justifier au regard du principe de propor-
tionnalité la construction d'une PAB le long des seules parcelles des re-
courants: un calcul du RCU d'une PAB d'une longueur réduite à 355 m
(au lieu de 635 m) effectué à la demande de l'autorité inférieure a en effet
donné un RCU de 507, soit un chiffre encore supérieur au RCU du sec-
teur 1 pris dans son ensemble. Par conséquent, le découpage du sec-
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Page 20
teur 1 tel que retenu par l'autorité inférieure doit être confirmé et peut être
retenu comme base de calcul du RCU.
7.3.2. Le nombre de personnes touchées constitue, lui aussi, un élément
important du calcul du RCU pouvant influencer sensiblement son résultat.
Contrairement à l'affirmation des recourants, qui soutiennent qu'il n'est
absolument pas tenu compte dans le calcul du RCU du nombre futur
croissant de personnes potentiellement incommodées par le bruit en
fonction des possibilités de bâtir du secteur 1, le ch. 2.3 al. 4 let. c de
l'OBCF prévoit expressément l'obligation de prendre ce facteur en comp-
te. Ainsi, pour les zones à bâtir non construites équipées avant le 1er jan-
vier 1985, les intimés et l'autorité inférieure ont dû estimer le nombre de
personnes exposées au bruit sur la base du plan d'affectation et du plan
de zone.
Certes, l'instruction complémentaire à laquelle a procédé le Tribunal de
céans suite à l'inspection locale et la séance d'instruction du 10 mai 2011
a permis d'établir ce qui suit: pour procéder au calcul du RCU retenu
dans la décision attaquée (392) pour le secteur 1, les intimés et l'autorité
inférieure se sont basés, pour les parcelles non construites, sur le type de
constructions des parcelles voisines, ce qui les a amenés à fixer des "bâ-
timents virtuels" avec 3 habitants chacun situés dans l'alignement des bâ-
timents existants. Invités par le Tribunal de céans à prendre en compte
les possibilités de construction telles qu'elles ressortent des plans d'affec-
tation et des règlements afférents produits par les communes de ***, les
intimés ont procédé à un nouveau calcul en cours de procédure et ont,
cette fois-ci, obtenu un RCU de 150. Les intimés et l'autorité inférieure ont
cependant insisté sur le caractère peu vraisemblable d'une exploitation
maximale du potentiel de construction théorique de ces parcelles non en-
core construites. Selon eux, une telle exploitation exposerait en effet très
fortement les nouvelles constructions aux nuisances compte tenu de leur
proximité immédiate avec les voies ferrées, romprait l'alignement avec les
constructions existantes et diminuerait le potentiel de vue sur le lac et les
Alpes pour les constructions existantes des recourants. Par conséquent,
il serait peu vraisemblable que les autorités communales acceptent de
délivrer les permis de construire pour de telles constructions.
En définitive, le Tribunal de céans ne peut que constater que quelles
soient les hypothèses de calcul retenues concernant le nombre d'habi-
tants des parcelles non construites, on obtient dans tous les cas un RCU
largement supérieur à 80 pour le secteur 1. Même dans l'hypothèse la
plus favorable aux recourants, le RCU obtenu est en effet encore de 150.
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Or, ce chiffre est obtenu en comptant le nombre maximum d'habitants par
unité d'habitation qu'il serait théoriquement possible de construire sur les
parcelles concernées. Quand au calcul effectué avec des bâtiments vir-
tuels sur le modèle des maisons voisines familiales déjà existantes, il a
été vérifié par l'autorité inférieure et n'a fait l'objet d'aucune réserve de la
part de l'OFEV, si bien qu'il n'y a pas de raison de mettre en doute son
exactitude. Il faudrait ainsi, à titre indicatif, multiplier environ par cinq le
nombre de personnes exposées au bruit dans le secteur 1 pour parvenir
à un RCU proche de 80, ce qui n'est pas réaliste pour une zone d'habita-
tion de faible densité déjà largement construite telle que celle qui est
concernée. On précisera pour le surplus que, faute de base légale pour
cela, il ne saurait pas non plus être question, pour calculer le RCU, de
prendre en compte une éventuelle densification future de la zone d'habi-
tation concernée qui nécessiterait une modification du plan d'affectation
communal actuellement en vigueur.
Enfin, on l'a vu (cf. ci-dessus consid. 6.2.2), c'est à juste titre que le projet
n'intègre pas les réserves d'utilisation possibles d'après le droit des cons-
tructions et de l'aménagement du territoire, contrairement à ce qui vaut
pour les biens-fonds non encore bâtis. Il est de toute manière très peu
vraisemblable qu'une prise en compte de telles réserves, qui ne pourrait à
la rigueur concerner que les parcelles ***, *** et ***, permette d'aboutir à
un RCU proche de 80 vu le faible nombre de personnes supplémentaires
exposées au bruit qui pourraient éventuellement être comptabilisées.
Dans ces conditions, le grief relatif à la non-prise en compte - ou à la pri-
se en compte insuffisante - de l'évolution future des personnes potentiel-
lement incommodées par le bruit de l'exploitation ferroviaire tombe à faux.
7.3.3. On ne saurait pas non plus tirer argument, comme le font les re-
courants, de l'absence d'un calcul de RCU avec une PAB d'une hauteur
inférieure à 2 m pour en conclure qu'il n'est pas démontré que le refus de
construire une PAB est conforme au principe de proportionnalité. Certes,
il est incontestable qu'une PAB d'une hauteur inférieure, par exemple de
1,5 m, coûte moins cher qu'une PAB d'une hauteur standard de 2 m, ce
qui n'est pas sans influence sur le RCU finalement obtenu. Toutefois,
comme le relève à juste titre l'OFEV dans ses observations du 11 mai
2010, la réduction de la hauteur de la PAB aurait inévitablement pour effet
une diminution de la protection offerte, ce qui se traduit à la hausse sur le
résultat du RCU. Une PAB d'une hauteur réduite ne doit ainsi être envi-
sagée que si elle permet tout de même de ramener les bâtiments concer-
nés au-dessous des VLI, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Du reste, les
intimés ont malgré tout effectué un calcul de RCU avec une PAB de 1,5 m
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Page 22
pour le secteur 1 afin de donner suite à la requête des recourants: avec
un RCU de 730, le résultat est encore moins favorable qu'avec une PAB
standard de 2 m. Par conséquent, les recourants ne sauraient tirer de la
hauteur de la PAB un quelconque argument en faveur de la proportionna-
lité de la réalisation des mesures antibruit le long de leurs parcelles.
7.3.4. Enfin, on ne saurait pas non plus reprocher à l'autorité inférieure
d'avoir refusé d'user de sa liberté d'appréciation et de prendre en compte
l'ensemble des circonstances et la particularité du projet. Certes, comme
le relèvent d'ailleurs à juste titre les recourants, il peut être dérogé à la
règle du RCU dans des cas exceptionnels. On ne peut toutefois admettre
l'existence de circonstances exceptionnelles que lorsque la situation diffè-
re sensiblement de celle qui était envisagée par le législateur et le
Conseil fédéral au moment de l'adoption de la LBCF et de l'OBCF. En ou-
tre, la reconnaissance d'une situation exceptionnelle doit aussi tenir
compte des coûts générés et des exigences découlant du principe d'éga-
lité. En l'occurrence, les recourants soutiennent qu'une exception à l'ap-
plication schématique de la règle du RCU se justifierait principalement en
raison des émissions sonores supplémentaires qui seront provoquées par
réverbération de la nouvelle PAB prévue en aval de la voie ferrée, ainsi
que par le bruit de crissement dû à la courbe de la ligne près de leur par-
celles. Or, ces émissions n'auraient pas été prises en compte dans le cal-
cul des émissions à l'horizon 2015, ce qui constituerait une particularité
du projet. Comme l'ont cependant exposé de façon convaincante les inti-
més dans leurs observations du 11 mai 2010 et l'autorité inférieure dans
ses observations du 3 août 2010, une telle réverbération du bruit, qui
n'est d'ailleurs n'est pas propre à l'assainissement du tronçon concerné,
ne sera cependant pas de nature à occasionner une véritable surcharge
sonore. Il convient de souligner à cet égard que dans sa réponse du 11
mai 2010, l'OFEV, en tant qu'instance spécialisée chargée notamment
d'évaluer l'impact des mesures d'assainissement prévues au niveau des
émissions sonores, partage entièrement ce point de vue et précise que le
revêtement absorbant qui habillera la PAB en aval de la voie ne générera
que des réflexions négligeables vers la parcelle des recourants. Quant à
un éventuel bruit de crissement, les intimés précisent qu'avec un rayon
de courbure atteignant un minimum de 584.5 mètres pour les voies si-
tuées dans le secteur des parcelles des recourants, on ne se trouve pas
dans le cas d'un virage serré (rayon de courbure inférieur à 500 mètres)
pour lequel des crissements importants pourraient survenir. Dans ces
conditions, le Tribunal administratif fédéral ne voit aucune circonstance
particulière, liée en particulier au type de bruit produit ou à la topographie
des lieux, qui justifierait de reconnaître une exception à la règle du RCU
A-1014/2010
Page 23
au sens de la jurisprudence précitée. Le calcul des immissions effectué à
l'aide de la méthode SEMIBEL a en effet pris en compte tous les paramè-
tres pertinents selon la situation locale, de sorte que la décision de l'auto-
rité inférieure échappe sur ce point à la critique.
8.
Les recourants considèrent les explications des intimés et de l'autorité in-
férieure fournies à la demande du Tribunal de céans comme lacunaires.
Ils sollicitent donc la mise en œuvre d'une expertise neutre, comme ils
l'ont expressément rappelé dans leur détermination du 8 juillet 2011 et
dans leurs observations finales du 8 septembre 2011 compte tenu du fait
que la norme SN 671 250b n'a selon eux pas été élaborée en toute indé-
pendance et qu'elle reprend les éléments d'une directive des CFF. L'ex-
pertise devrait porter spécifiquement sur la question des performances
acoustiques du matériau prévu pour les PAB compte tenu du risque préci-
té de réflexion de certains types de bruit, en particulier les basses fré-
quences, et pour les bruits de contact roues-rail ainsi que les bruits aéro-
dynamiques, qui constituent la majeure partie du bruit émis par un train
en ligne droite. Selon les recourants, l'expertise devrait également porter
sur des mesures acoustiques réelles.
Lors de l'examen de questions scientifiques ou techniques, il est admissi-
ble de s'appuyer sur les rapports et prises de position des instances spé-
cialisées instituées par le législateur. L'administration complémentaire de
preuves sous forme d'expertises ne doit, par conséquent, être ordonnée
qu'à titre exceptionnel et seulement lorsqu'il s'agit d'éclaircir des ques-
tions de fait litigieuses qui sont indispensables pour être en mesure de
porter une appréciation juridique (arrêt du Tribunal fédéral 1E.1/2006 du
12 avril 2006 consid. 5 et réf. citées; arrêt du TAF A-3029/2008
consid. 1.4 et réf. citées). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité peut mettre
un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a
la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opi-
nion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités).
En l'espèce, le Tribunal de céans ne voit pas de raison de faire droit à la
demande des recourants de mandater une expertise. En premier lieu,
comme cela a été exposé plus haut (cf. consid. 6.1 et 6.2), le calcul des
immissions sonores prévisibles à l'horizon 2015 a été effectué correcte-
ment à l'aide du programme SEMIBEL et a d'ailleurs fait apparaître un
dépassement des VLI de nuit. On ne voit par conséquent pas ce qu'une
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Page 24
expertise pourrait apporter de plus à cet égard, si ce n'est une confirma-
tion du dépassement des VLI. En second lieu, concernant le revêtement
des PAB situées en aval, les intimés ont indiqué, tant dans leur duplique
du 24 août 2010 qu'à l'occasion de l'inspection locale du 10 mai 2011,
que la PAB à construire doit répondre aux exigences de la Norme Suisse
SN 671 250b "Ecrans antibruit pour chemin de fer" de l'Association suisse
des professionnels de la route et des transports, en particulier concernant
l'isolation et l'absorption phoniques. Les caractéristiques d'absorption mi-
nimale sont donc données par cette norme et les calculs des propriétés
absorbantes ont été effectués par un organisme neutre et scientifique-
ment qualifié pour cela, à savoir le Laboratoire fédéral d'essai des maté-
riaux et de recherche EMPA. Les intimés précisent encore que, confor-
mément à la norme précitée, les PAB projetées sont absorbantes pour
toutes les fréquences audibles, y compris les basses fréquences. Cette
absorption est plus importante pour les plus hautes fréquences que pour
les plus basses, ce qui est justifié par le fait que le bruit ferroviaire - pro-
duit essentiellement par le contact rail-roue - concerne surtout les hautes
fréquences. Les basses fréquences, qui proviennent surtout de la vibra-
tion des rails, sont beaucoup moins déterminantes. Par rapport au bruit
direct du train, les réflexions résultantes sont négligeables, et ce sans te-
nir compte de l'effet d'obstacle au bruit du train lui-même.
Ces explications des intimés sont argumentées, exemptes de contradic-
tion et convaincantes. Elles sont du reste confirmées par l'autorité infé-
rieure, qui ajoute qu'une situation similaire à celle des recourants (phé-
nomène de réflexion de bruit en raison d'une PAB) s'est déjà présentée à
réitérées reprises dans les quelque 300 décisions d'approbations de
plans relatives à l'assainissement phonique déjà entrées en force. Elles
sont également corroborées par l'OFEV, qui signale que les PAB prévues
ont la capacité d'absorber plus de 90% du bruit qui leur parvient, ce qui
exclut une réverbération gênante du bruit (cf. procès-verbal de l'inspec-
tion locale et de la séance d'instruction du 10 mai 2011, p. 4). Le Tribunal
de céans considère ainsi qu'une expertise sur la performance acoustique
de la PAB projetée n'est pas nécessaire pour lui permettre de porter une
appréciation juridique sur le phénomène de réflexion du bruit. Ainsi, par
une appréciation anticipée des preuves, on retiendra que l'expertise re-
quise ne pourrait de toute manière pas amener le Tribunal administratif
fédéral à considérer comme conforme au principe de proportionnalité la
construction d'une PAB en amont de la voie ferrée. Pour le surplus, on
rappellera que la Norme Suisse SN 671 250b correspond aux règles de
la technique au sens de l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance du 23 novembre
1983 sur la construction et l'exploitation des chemins de fer (OCF, RS
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Page 25
742.141.1) et qu'en cela, le Tribunal administratif fédéral doit la prendre
en compte (cf. arrêt du TAF A-1836/2006 du 12 février 2007 consid. 9.1 et
les réf. citées). Enfin, une expertise tendant à faire réaliser des mesures
acoustiques réelles n'aurait pas non plus d'utilité dans la situation des re-
courants compte tenu des développements qui précèdent au sujet du
modèle SEMIBEL (cf. également arrêt du TAF A-5491/2010 du 27 mai
2011 consid. 6.3 à 6.6).
9.
Les recourants prétendent enfin que la décision querellée et les éléments
sur lesquels elle s'appuie seraient contraires à l'égalité de traitement. La
méthode utilisée aurait ainsi pour effet de favoriser les riverains qui se
trouvent dans des secteurs où vivent un très grand nombre de personnes
au détriment de ceux, comme les recourants, qui se trouvent dans les
zones moins habitées quand bien même les émissions de bruit seraient
pareillement incommodantes et nuisibles. A cette différence de traitement
inadmissible s'ajouterait l'obligation qui incombera aux propriétaires de
parcelles non bâties d'assainir eux-mêmes leurs parcelles s'ils souhaitent
construire des locaux destinés à l'habitation.
De leur côté, l'autorité inférieure et les intimés considèrent que l'octroi
d'allégements dans le secteur 1 et pas dans d'autres secteurs plus den-
sément peuplés résulte simplement de l'application du cadre législatif en
matière de protection de l'environnement et de réduction du bruit des
chemins de fer. Partant, l'autorité inférieure et les intimés ne voient aucu-
ne violation du droit à l'égalité en l'espèce.
Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ancré à
l'art. 8 al. 1 Cst. est violé lorsqu'une décision ou un acte législatif établit
des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable
au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire
des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lors-
que ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui
est dissemblable ne l'est pas de manière différente (voir parmi beaucoup
d'autres ATF 134 I 23 consid. 9.1; ATF 131 V 107 consid. 3.4.2; voir aussi
arrêt du Tribunal fédéral 2A.631/2006 du 8 décembre 2006 consid. 4.1;
1C_80/2007 du 6 septembre 2007 consid. 3.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER /FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6e éd., Zu-
rich/Saint-Gall 2010, n. 489 et 495).
Aux termes de l'art. 190 Cst., le Tribunal fédéral et les autres autorités
sont tenus d'appliquer les lois fédérales et le droit international. Ce texte
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fonde une restriction importante du contrôle des normes en Suisse, en ce
sens que les lois formelles de la Confédération doivent en principe être
appliquées quels que soient les rapports qu'ils entretiennent avec la
Constitution. Le contrôle de la constitutionnalité des lois fédérales est
ainsi prohibé en Suisse (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL
HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux,
éd. Staempfli SA, Berne 2006, n. 1857 ss, p. 653 ss).
En l'occurrence, il est vrai que la décision attaquée ne prévoit pas la
construction de PAB - malgré le dépassement des VLI - dans le secteur 1,
alors qu'elle en prévoit dans le secteur *** et dans le secteur ***, deux
secteurs qui bordent le secteur 1. Cela ne signifie cependant pas encore
que l'autorité inférieure ait établi des distinctions juridiques injustifiées, car
l'on ne se trouve pas en présence de situations de faits semblables: alors
que le secteur des recourants comprend uniquement une zone d'habita-
tion de DS II, le secteur *** regroupe trois types de zones (zone d'habita-
tion de DS II, zone agricole/viticole de DS III et zone d'habitation et d'acti-
vité de DS III) et le secteur *** pas moins de quatre types de zones
(zones d'habitations de DS II et III, zone d'habitation et d'activité de DS
III, zone de verdure de DS II); de plus, les secteurs *** et surtout *** se
caractérisent par une structure d'habitation beaucoup plus dense que le
secteur 1. Or, ce fait doit nécessairement être pris en considération pour
que l'autorité puisse se prononcer sur la proportionnalité des coûts en-
gendrés par les mesures de construction antibruit au sens des art. 7 al. 3
et 4 LBCF et 20 OBCF.
Plus généralement, le fait de cibler les efforts d'assainissement en pre-
mier lieu sur les secteurs les plus densément peuplés est dicté par la loi
puisque celle-ci, comme on l'a vu (cf. consid. 6.1), fixe comme priorité la
protection d'au moins deux tiers de la population exposée au bruit des
chemins de fer sur l'ensemble du réseau suisse. Le tiers restant doit être
protégé par l'isolation acoustique des bâtiments existants (art. 2 al. 3
LBCF). Cette réglementation spéciale de la LBCF, qui tient compte des
moyens financiers disponibles pour la lutte contre le bruit des chemins de
fer (Fonds FTP), prévaut sur les dispositions générales de la LPE et de
l'OPB dans la mesure où elle déroge à ces textes. Ainsi, quand bien mê-
me l'application du régime choisi par le législateur aboutirait à créer une
inégalité de traitement en défaveur des recourants, ce qui n'est pas le cas
en l'espèce, le Tribunal administratif fédéral resterait tenu, en vertu de
l'art. 190 Cst., d'appliquer la LBCF et en particulier ses articles 2 al. 3 et 7
al. 3 et 4.
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Page 27
10.
Au vu de ce qui précède, le recours est mal fondé. Il doit être intégrale-
ment rejeté et la décision attaquée confirmée.
En application de l'art. 63 al. 1 PA et de l'art. 4 du règlement du 21 février
2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal ad-
ministratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de procédure, arrêtés à
Fr. 3000.--, sont mis à la charge des recourants. Ils sont compensés par
l'avance de frais déjà versée du même montant. Dans la mesure où les
recourants succombent, il n'y a pas lieu de leur allouer une indemnité de
dépens (art. 64 al. 1 PA a contrario).
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Page 28
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours des recourants 1, 2 et 3 est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant total de Fr. 3000.-, sont mis à la
charge des recourants 1, 2 et 3 et intégralement compensés avec l'avan-
ce de frais déjà versée.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– aux recourants (Acte judiciaire)
– aux intimés (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. *** ; Recommandé)
– au Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire)
– à l'OFEV (Recommandé)
Le président du collège : p. o. de la greffière Myriam Radoszycki :
Alain Chablais Raphaël Bagnoud, greffier
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Page 29
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les
trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Ce
délai ne court pas du 18 décembre au 2 janvier inclus (art. 46 al. 1 let. c
LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).