A-1072/2014 - Abteilung I - Staatshaftung (Bund) - Staatshaftung. Entscheid bestätigt durch BGer.

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l


Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 12.06.2017 (2C_357/2016)








Abteilung I
A-1072/2014



Ur t e i l vom 8 . M ä r z 2 0 1 6
Besetzung
Richterin Marianne Ryter (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiberin Kathrin Abegglen Zogg.



Parteien
1. Vera-Sammelstiftung in Liquidation,
c/o Dr. Roland Winiger, Amtshausquai 27, 4600 Olten,
2. Pevos-Sammelstiftung in Liquidation,
c/o Dr. Roland Winiger, Amtshausquai 27, 4600 Olten,
beide vertreten durch Dr. Fritz Rothenbühler,
Rechtsanwalt, Wenger Plattner,
Jungfraustrasse 1, 3000 Bern 6,
Beschwerdeführerinnen,



gegen


Eidgenössisches Finanzdepartement EFD,
Generalsekretariat Rechtsdienst,
Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Staatshaftung.



A-1072/2014

Seite 2

Sachverhalt:
A.
Die Vera- und Pevos-Sammelstiftungen wurden im Jahr 1984 bzw. 1985
als Stiftungen im Sinne der Art. 80 ff. ZGB errichtet. Sie bezweckten die
versicherungsmässige Vorsorge für Arbeitnehmer von Unternehmungen
des Handels, der Industrie und des Gewerbes in der ganzen Schweiz bei
Alter und Invalidität bzw. bei Tod für deren Hinterbliebene. Als Vorsorgeein-
richtungen mit nationalem Charakter wurden sie mit Verfügungen vom
11. Februar 1985 bzw. 17. April 1985 der Aufsicht des Bundesamtes für
Sozialversicherung (BSV) unterstellt und provisorisch im Register für die
berufliche Vorsorge eingetragen (Akten des BSV eingereicht auf CD, Bei-
lage zu act. BVGer 6 bzw. 32 [im Folgenden: act. BSV] 38, 924). Am 8. Au-
gust 1990 verfügte das BSV die definitive Registrierung der Vera-Sammel-
stiftung (act. BSV 63). Eine definitive Registrierung der Pevos-Sammelstif-
tung erfolgte nicht.
B.
Die Vera- und Pevos-Sammelstiftungen bildeten zusammen mit der Vera-
Anlagestiftung und der Pevos-Anlagestiftung einen Stiftungskomplex, der
mit bis zu 40 weiteren Gesellschaften zu einer Unternehmensgruppe ge-
hörte, die vom Bauunternehmer Albert Heer beherrscht wurde. Gemäss
dem Motto "Aus der Region – für die Region" sollten die Vorsorgegelder in
Bau- und Immobilienprojekte reinvestiert werden, und zwar in der Region,
aus der die Vorsorgegelder stammten. Den angeschlossenen Unterneh-
men wurden Vorteile im Zusammenhang mit der Sicherung von Arbeitsauf-
trägen versprochen (vgl. Auszüge aus den Geschäftsberichten 1991,
Vorakten eingereicht auf CD, Beilage zu act. BVGer 6 [im Folgenden:
act. EFD] pag. 149, 486).
Zum Zweck der beruflichen Vorsorge schlossen die einzelnen Unterneh-
men mit der Vera- bzw. der Pevos-Sammelstiftung Anschlussverträge ab.
Die künftig zu erbringenden Leistungen wurden gemäss Art. 2 der Stif-
tungsstatuten von den Sammelstiftungen bei der damaligen VITA Lebens-
versicherungs-Gesellschaft (seit 1993: Zürich Lebensversicherungs-Ge-
sellschaft AG) und der damaligen Genfer Lebensversicherungs-Gesell-
schaft (später auch bei weiteren Versicherungsgesellschaften) mittels Kol-
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lektivversicherungsverträgen versichert. Gleichzeitig wurden die Versiche-
rungsverträge belehnt (sog. Policendarlehen), um mit den so erhaltenen
Mitteln bei der jeweiligen Anlagestiftung VARIA-Anteilsscheine zu zeichnen
(act. BSV 23, 913). Die Versicherungsgesellschaften gewährten Policen-
darlehen im Umfang von 50 % des Deckungskapitals (vgl. Auszüge aus
den Geschäftsberichten 1989 [act. EFD pag. 84, 423]).
Beide Anlagestiftungen bezweckten im Interesse der Förderung der Perso-
nalvorsorge die günstige und wirtschaftliche Anlage in Immobilien, Hypo-
theken sowie Wertschriften von ausschließlich der Personalvorsorge ge-
widmeten Vermögen zu tätigen. Die Anlagestiftungen unterstanden als
"Hilfseinrichtungen für die Durchführung der beruflichen Vorsorge" eben-
falls der Aufsicht des BSV (act. BSV 1324; 1338).
C.
Anfangs der 1990er-Jahre hatten die Sammelstiftungen zunehmend mit fi-
nanziellen Schwierigkeiten zu kämpfen. Nachdem die Kontrollstelle in ih-
rem Bericht zum Geschäftsbericht und der Jahresrechnung 1992 erstmals
auf eine mögliche Unterdeckung hinwies, verlangte das BSV mit Schreiben
vom 2. Juli 1993 eine Expertise zur Liegenschaftsbewertung betreffend die
Vera-Anlagestiftung, welche schliesslich Wertverluste auf den Immobilien
und damit bei den Anteilsscheinen bestätigten. Am 3. Februar 1994 verbot
das BSV im Sinn von provisorischen vorsorglichen Massnahmen die künf-
tige Verpfändung von Versicherungsverträgen und die weitere Zeichnung
von VARIA-Anteilsscheinen und setzte zur Wahrung der Stiftungsinteres-
sen und zur Unterstützung der Aufsichtsbehörde einen unabhängigen Bü-
chersachverständigen ein (act. BSV 100, 952).
D.
Als sämtliche Sanierungsbemühungen gescheitert waren, hob das BSV die
beiden Sammelstiftungen am 16. Januar 1996 infolge Überschuldung und
wegen Unerreichbarkeit ihres Zweckes auf, ordnete ihre Streichung aus
dem Register für die berufliche Vorsorge an und beauftragte den Stiftungs-
rat, die Liquidation einzuleiten (act. BSV 158, 984).
Am 8. März 1996 besetzte das BSV die beiden Stiftungsräte der beiden
Sammelstiftungen neu (act. BSV 199, 1007).
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Seite 4

E.
Bis zum 12. Oktober 1998 stellte der Sicherheitsfonds BVG gesetzliche
Vorsorgeleistungen von insgesamt Fr. 62'500'00.-- für die Destinatäre der
Vera-Sammelstiftung in Liquidation und Fr. 10'100'000.-- für diejenigen der
Pevos-Sammelstiftung in Liquidation sicher (Urteil des BGer 9C_92/2007
vom 30. April 2008).
F.
F.a Mit separaten Eingaben vom 28. Februar 1997 machten die Vera- und
Pevos-Sammelstiftungen in Liquidation beim Eidgenössischen Finanzde-
partement (EFD) gestützt auf Art. 3 des Verantwortlichkeitsgesetzes vom
14. März 1958 (VG, SR 170.30) Schadenersatz wegen Verletzung von Auf-
sichtspflichten durch das BSV wie folgt geltend (act. EFD pag. 1 ff., 264 ff.):
a) für den Bilanzverlust gemäss einer nach Bereinigung der Passiven und
nach Verwertung der übrigen Aktiven, jedoch vor Abschluss des Liquida-
tionsverfahrens zu erstellenden Zwischenbilanz, d.h. maximal
Fr. 70'000'000.-- (Vera) bzw. Fr. 10'000'000.-- (Pevos); und
b) für verlorene bzw. nicht entstandene freie Stiftungsmittel in gemäss
Art. 42 Abs. 2 OR zu schätzender Höhe, mutmasslich in Höhe von ca. 20%
der Bilanzsumme per 31. Dezember 1995, somit Fr. 20'000'000.-- bzw.
Fr. 5'000'000 (Pevos); je zuzüglich 5% Zins seit Stichtag der zu erstellen-
den Zwischenbilanz; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
F.b In prozessualer Hinsicht beantragten die Stiftungen u.a. die Sistierung
der Verfahren bis zum Vorliegen der zu erstellenden Zwischenbilanz. An-
tragsgemäss sistierte das EFD mit Zwischenverfügung vom 17. März 1997
die Verfahren (act. EFD pag. 612 ff.).
F.c In der Folge strengten die Anlagestiftungen und auch der Sicherheits-
fonds auf verschiedenen Rechtswegen Verantwortlichkeitsverfahren an.
Als mögliche Haftpflichtige wurden dabei primär die Stiftungsorgane, die
Kontrollstelle und die beiden Versicherungsgesellschaften ins Auge ge-
fasst. Gleichzeitig wurden gegen ehemalige Stiftungsräte Strafverfahren
eingeleitet.
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F.d Im Jahr 2000 machte der Sicherheitsfonds BVG zudem Schadenersatz
wegen mangelhafter Aufsichtstätigkeit des BSV in der Höhe der von ihm
sichergestellten Vorsorgeleistungen zu Gunsten der Destinatäre der Vera-
Sammelstiftung in Liquidation von insgesamt Fr. 62'500'00.--, und für die-
jenigen der Pevos-Sammelstiftung in Liquidation in der Höhe von
Fr. 10'100'000.-- geltend. Sowohl das zuerst angerufene EFD als auch das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern traten auf die Schadenersatzbegeh-
ren mangels Zuständigkeit nicht ein. Das in diesem negativen Kompetenz-
konflikt in letzter Instanz angerufene Bundesgericht erklärte das Verwal-
tungsgericht Bern für die Behandlung der Rückgriffsforderungen des Si-
cherheitsfonds BVG nach Art. 56a BVG (SR 831.40) für sachlich zuständig
(BGE 139 V 127).
F.e Mit Verfügung vom 4. Januar 2010 wies das EFD den Antrag der Sam-
melstiftungen um Aufhebung der Sistierung vom 2. November 2009 ab
(act. EFD pag. 626 ff.). Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Bun-
desverwaltungsgericht mit Urteil A-714/2010 vom 22. September 2010 gut
und wies die Vorinstanz an, die Verfahren unverzüglich an die Hand zu
nehmen (act. EFD pag. 720 ff.).
F.f Am 23. Mai 2011 hob das EFD die Verfahrenssistierung auf und ver-
fügte die Vereinigung der faktisch bereits vorher als Einheit geführten Ver-
fahren der beiden Sammelstiftungen (act. EFD pag. 767 ff.).
F.g Mit Verfügung vom 27. Januar 2014 wies das EFD die Schadenersatz-
begehren der Vera- und Pevos Sammelstiftungen in Liquidation ab, soweit
es darauf eintrat. Das EFD kam zum Schluss, die Schadenersatzansprü-
che seien verwirkt und ein widerrechtliches Verhalten des BSV sei nicht
erkennbar (act. EFD pag. 2979 ff.).
G.
Dagegen erhoben die Vera- und die Pevos Sammelstiftungen in Liquida-
tion (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) mit Eingabe vom 27. Februar
2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (act. BVGer 1). In ma-
terieller Hinsicht beantragen sie, die angefochtene Verfügung des EFD
vom 27. Januar 2014 betreffend Staatshaftung sei aufzuheben und die
Schadenersatzbegehren vom 28. Februar 1997 seien gutzuheissen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin.
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Zur Begründung bringen sie im Wesentlichen vor, das BSV als Aufsichts-
behörde habe den bei den Sammelstiftungen eingetretenen Schaden aus
Bilanzverlust mitverursacht. Die Sammelstiftungen hätten gegen diverse
berufsvorsorgerechtlichen Bestimmungen verstossen, was der Aufsichts-
behörde bekannt gewesen sei. Obwohl eine Handlungspflicht zur Behe-
bung des rechtswidrigen Zustandes bestanden habe, sei das BSV untätig
geblieben und habe schliesslich zu spät interveniert.
H.
In prozessualer Hinsicht stellten die Beschwerdeführerinnen sechs An-
träge, wovon fünf Anträge im Rahmen des Instruktionsverfahrens behan-
delt wurden.
H.a Am 26. Mai 2014 reichte die Vorinstanz im Sinne des prozessualen
Antrags 1 betreffend Vervollständigung der Akten 45 Bundesordner Akten
des BSV auf einer CD ein (act. BVGer 6).
H.b Mit Zwischenverfügung vom 26. August 2014 hiess die Instruktions-
richterin die prozessualen Anträge Ziff. 2 und 3 der Beschwerdeführerinnen
betreffend Akteneinsicht und rechtliches Gehör gut und stellte den Be-
schwerdeführerinnen die Akten des BSV in elektronischer Form zu. Zu-
gleich bot sie den Beschwerdeführerinnen Gelegenheit, sich zu den über-
mittelten Akten des BSV zu äussern (act. BVGer 12). Nach mehrmals er-
streckter Frist nahmen die Beschwerdeführerinnen mit Eingabe vom
26. November 2014 zu den von der Vorinstanz eingereichten Akten des
BSV Stellung und hielten im Wesentlichen an ihren früheren Ausführungen
fest (act. BVGer 23).
H.c Mit Zwischenverfügung vom 6. November 2014 wies die Instruktions-
richterin die prozessualen Anträge Ziff. 4 und 5 betreffend Verfahrenssis-
tierung ab (act. BVGer 21).
I.
Mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2015 verlangt die Vorinstanz die Ab-
weisung der Beschwerde. In Bestätigung der angefochtenen Verfügung
bringt sie vor, allfällige Schadenersatzansprüche seien verwirkt und ein wi-
derrechtliches Verhalten des BSV sei nicht erkennbar. Zudem wäre auch
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der adäquate Kausalzusammenhang zwischen einer allfälligen schädigen-
den Handlung und dem eingetretenen Schaden zu verneinen (act. BVGer
26).
J.
Mit Replik vom 8. April 2015 beantragen die Beschwerdeführerinnen die
Verfügung des EFD vom 27. Januar 2014 sei aufzuheben, und es seien
die Schadenersatzbegehren in der Höhe von Fr. 63'640'991.43 zu Gunsten
der Vera-Sammelstiftung in Liquidation sowie in der Höhe von
Fr. 7'598'843.35 zu Gunsten der Pevos-Sammelstiftung in Liquidation gut-
zuheissen, unter Vorbehalt der Nachklage und der Reduktion wegen Er-
satzleistungen Dritter sowie allfälligen Forderungsrückzügen; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin
(act. BVGer 30).
K.
Mit Duplik vom 11. Mai 2015 hält die Vorinstanz an ihren bisherigen Anträ-
gen fest. Die von den Beschwerdeführerinnen in der Replik vorgetragene
Rüge der Unvollständigkeit der Akten erachtet sie als unbegründet, reicht
aber zur besseren Übersichtlichkeit noch einmal eine CD mit den (bereits
eingereichten) Akten des BSV ein, diesmal ergänzt mit den Dateibezeich-
nungen gemäss Aktenverzeichnis (act. BVGer 32).
L.
Mit Eingabe vom 17. August 2015 erklärten die Beschwerdeführerinnen ih-
ren Verzicht auf eine Triplik (act. BVGer 38).
M.
Am 19. August 2015 erklärte die Instruktionsrichterin den Schriftenwechsel
für geschlossen (act. BVGer 39).
N.
Mit Eingabe vom 7. September 2015 brachte die Vorinstanz dem Bundes-
verwaltungsgericht zur Kenntnis, dass das Verwaltungsgericht des Kan-
tons Bern mit Urteil vom 1. September 2015 die Klage des Sicherheitsfonds
BVG abgewiesen hat (vgl. Bst. E.d.; act. BVGer 40).
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O.
Mit Verfügung vom 8. September 2015 wurde die Instruktionsrichterin Sa-
lome Zimmermann durch Richterin Marianne Ryter ersetzt (act. BVGer 41).
P.
Mit Eingabe vom 9. November 2015 beantragten die Beschwerdeführerin-
nen erneut die Sistierung des Verfahrens bis zum rechtskräftigen Entscheid
des Bundesgerichts im Parallelverfahren Sicherheitsfonds BVG gegen die
Eidgenossenschaft (act. BVGer 42). Am 3. Dezember 2015 wies die In-
struktionsrichterin auch dieses Sistierungsgesuch ab (act. BVGer 46).
Auf die detaillierten Vorbringen der Parteien wird – soweit sie entscheidwe-
sentlich sind – in den Erwägungen näher eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG (Art. 31 VGG). Der angefochtene Entscheid stellt
eine solche Verfügung dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Behand-
lung der Beschwerde gegen die angefochtene Verfügung des EFD im Be-
reich der Staatshaftung funktionell und sachlich zuständig (vgl. Art. 33
Bst. d VGG; Art. 32 VGG e contrario und Art. 10 Abs. 1 VG). Das Verfahren
richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt
(Art. 37 VGG). Als Adressatinnen der angefochtenen Verfügung sind die
Beschwerdeführerinnen zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Auf die frist- und formgerecht (Art. 50 und 52 VwVG) eingereichte Be-
schwerde ist einzutreten.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin überprüfen (Art. 49
VwVG).
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Seite 9

1.3 Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt der Untersu-
chungsgrundsatz; das Gericht stellt den rechtserheblichen Sachverhalt von
Amtes wegen fest (vgl. Art. 12 VwVG). Die Parteien tragen, anders als im
Zivilprozess, keine Beweisführungslast. Sie haben an der Feststellung des
Sachverhalts unter Umständen aber mitzuwirken (vgl. Art. 13 VwVG). Der
Untersuchungsgrundsatz ändert zudem nichts an der Verteilung der mate-
riellen Beweislast, d.h. an der Regelung der Folgen der Beweislosigkeit.
Diesbezüglich gilt auch im öffentlichen Recht der allgemeine Rechtsgrund-
satz, wonach jene Partei das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache
zu beweisen hat, die aus ihr Rechte ableitet. Bleibt ein Sachverhalt unbe-
wiesen, fällt der Entscheid somit zu Ungunsten jener Partei aus, die daraus
Rechte ableiten wollte (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.119 ff. und 3.149 f.,
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010,
Rz. 1623, je mit Hinweisen).
2.
2.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches
Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderer-
seits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass
eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen ein-
greift. Der Betroffene hat das Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechts-
stellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört u.a.
das Recht, Einsicht in diejenigen Akten zu nehmen, welche geeignet sind,
der Behörde als Grundlage für ihren Entscheid zu dienen oder mit erhebli-
chen Beweisanträgen gehört zu werden (BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241
E. 2, Urteil des BGer 2A.294/2002 vom 3. Juli 2002 E. 2.1). Das Gericht
kann jedoch auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn es aufgrund
bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne
Willkür annehmen kann, diese werde durch weitere Beweiserhebungen
nicht geändert (sog. antizipierte Beweiswürdigung; BGE 134 I 140 E. 5.3
mit Hinweis; statt vieler Urteil des BVGer A-1017/2013 vom 29. August
2013 E. 2.3).
2.2 Die Beschwerdeführerinnen beanstanden wiederholt die Unvollstän-
digkeit der von der Vorinstanz eingereichten Akten des BSV. Es wird jedoch
nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die als fehlend be-
zeichneten Dokumente, sofern sie überhaupt existieren, rechtserheblich
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Seite 10

sind oder bisher noch nicht hinreichend dokumentierte Tatsachen bewei-
sen könnten. Soweit die Beschwerdeführerinnen ferner im Zusammenhang
mit dem Nachweis des Kausalzusammenhangs oder mit der Häufigkeit von
Immobilienkrisen eine Expertise verlangen (Beschwerdeschrift S. 57 und
82 [act. BVGer 1) bzw. in Bezug auf die Bewertungsunterschiede der nach
der Liquidation erstellten Immobilienschätzungen die Einholung eines ge-
richtlichen Gutachtens beantragen (ergänzende Stellungnahme vom
26. November 2014, S. 4 [act. BVGer 23]), erachtet das Bundesverwal-
tungsgericht die bereits vorliegenden Akten für die Erstellung des rechtser-
heblichen Sachverhalts ebenfalls als genügend. In antizipierter Beweiswür-
digung ist somit von weiteren Beweiserhebungen abzusehen.
3.
Vorliegend ist vorab bestritten, ob das Schadenersatzbegehren der Be-
schwerdeführerinnen vom 28. Februar 1997 rechtzeitig eingereicht wurde
oder ob allfällige Staatshaftungsansprüche verwirkt sind.
3.1 Die Haftung des Bundes erlischt, wenn der Geschädigte sein Begehren
auf Schadenersatz oder Genugtuung nicht innert eines Jahres seit Kennt-
nis des Schadens einreicht, auf alle Fälle nach zehn Jahren seit dem Tag
der schädigenden Handlung des Beamten (Art. 20 Abs. 1 VG). Gewahrt
wird die Frist in der Regel durch die rechtzeitige Eingabe des Schadener-
satzbegehrens beim EFD (vgl. Art. 20 Abs. 2 VG).
3.1.1 Bei den Fristen nach Art. 20 Abs. 1 VG handelt es sich nach konstan-
ter Rechtsprechung um Verwirkungsfristen. Sie können somit – im Gegen-
satz zu einer Verjährungsfrist – grundsätzlich weder gehemmt oder unter-
brochen noch erstreckt werden (statt vieler: BGE 136 II 187 E. 6, 126 II 145
E. 2a, je mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-353/2014 vom 24. Juli 2014
E. 2.2.2). Während die relative Frist von einem Jahr an die Kenntnis des
Schadens anknüpft, beurteilt sich die absolute Frist von zehn Jahren un-
abhängig vom Zeitpunkt des Schadenseintritts oder der Kenntnis des
Schadens, sondern läuft ab dem Tag der schädigenden Handlung. Dies
kann zur Folge haben, dass die absolute Frist unter Umständen bereits
abgelaufen ist, bevor der Schaden eintritt (BGE 136 II 187 E. 7, insbes.
E. 7.5; vgl. aber: Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
Howald Moor und andere gegen die Schweiz vom 11. März 2014, 52067/10
und 41072/11, § 70 ff.).
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Seite 11

3.1.2 Art. 20 Abs. 1 VG ist entsprechend der ähnlich lautenden Bestim-
mung von Art. 60 Abs. 1 OR auszulegen (statt vieler: BVGE 2014/43
E. 3.2.2; NADINE MAYHALL, Aufsicht und Staatshaftung, 2008 S. 294;
JÉRÔME CANDRIAN, La responsabilité de droit public devant le Tribunal ad-
ministratif fédéral – premières approches, in: La responsabilité de l'Etat,
2012, S. 145 ff., 153 f.). Praxisgemäss beginnt dort die relative Frist mit der
tatsächlichen Kenntnis des Verletzten vom Schaden und von der Person
des Haftpflichtigen zu laufen. Folglich reicht blosses "Kennen-Müssen" des
Schadens grundsätzlich nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat ein
"Kennen-Müssen" des Schadens ausnahmsweise als genügend erachtet,
wenn der Geschädigte die wesentlichen Elemente des Schadens kennt, es
aber unterlässt, die für eine Klageerhebung notwendigen Abklärungen vor-
zunehmen, oder wenn sich der Geschädigte gegenüber dem Schaden wi-
der Treu und Glauben (Art. 2 ZGB) gleichgültig oder sogar total desinteres-
siert verhält (Urteil des BVGer A-5588/2007 vom 10. August 2012 E. 2.9
mit Verweis auf ROLAND BREHM, Berner Kommentar, Obligationenrecht:
Die Entstehung durch unerlaubte Handlungen, Art. 41 – 61 OR, 4. Aufl.
2006, Art. 60 OR N. 60-60b mit Hinweisen; zum Ganzen: MARIANNE RYTER,
in: Biaggini/Häner/Saxer/Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht,
2015, zum Staatshaftungsrecht Rz. 29.162 ff.).
Weil es im Staatshaftungsrecht keine externe Haftung des Beamten gibt,
genügt es für die Kenntnis des Schädigers zu wissen, dass der Bund haft-
pflichtig ist. Anders als bei Art. 60 OR ist daher nicht erforderlich, dass der
schadenverursachende Beamte oder Angestellte identifiziert wird
(BGE 139 IV 137 E. 4.1; BVGE 2014/43 E. 3.2.2; vgl. RYTER, a.a.O.,
Rz. 29.168 und 29.32; MAYHALL, a.a.O., S. 294; vgl. KURT MEIER, Orientie-
rungshilfen im Dschungel der Staatshaftung, plädoyer, Magazin für Recht
und Politik 2008, Heft 4, S. 40 ff., S. 41).
3.1.3 Kenntnis vom Schaden hat, wer die schädlichen Auswirkungen der
unerlaubten Handlung bzw. der Unterlassung so weit kennt, dass er in der
Lage ist, für alle Schadensposten auf dem Prozessweg Ersatz zu verlan-
gen (statt vieler: BGE 133 V 14 E. 6; Urteil des BVGer A-1017/2013 vom
29. August 2013 E. 2.2.2). Mit Bezug auf die Kenntnis über die Schadens-
höhe gilt, dass die Frist zu laufen beginnt, wenn der Geschädigte die wich-
tigen Elemente seines Schadens kennt, die ihm erlauben, dessen Grös-
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Seite 12

senordnung zu bestimmen und sein Staatshaftungsbegehren in den we-
sentlichen Zügen zu begründen. Der Geschädigte muss noch nicht wissen,
wie hoch der Schaden ziffernmässig ist (grundlegend: BGE 108 Ib 97 E. 1b
und 1c; Urteil des BGer 2C_149/2013 vom 15. April 2013 E. 3.5 mit Hin-
weis; BVGE 2014/43 E. 3.2.2).
3.2 Im vorliegenden Fall reichten die Beschwerdeführerinnen ihre Scha-
denersatzbegehren am 28. Februar 1997 bei der zuständigen Behörde,
dem EFD, ein.
Aufgrund der absoluten Verwirkungsfrist von 10 Jahren sind allfällige An-
sprüche verwirkt, die aus schädigenden Handlungen oder Unterlassungen
vor dem 28. Februar 1987 resultieren. Entsprechend können die Be-
schwerdeführerinnen aus allfälligen Amtspflichtverletzungen des BSV im
Zusammenhang etwa mit der provisorischen Registrierung der beiden
Sammelstiftungen, die 1985 erfolgte, infolge absoluter Verwirkung nichts
zu ihren Gunsten ableiten.
3.3 In Bezug auf die relative Verwirkungsfrist von einem Jahr ist zu prüfen,
wann die Beschwerdeführerinnen hinreichende Kenntnis vom Schaden
hatten.
3.3.1 Die Vorinstanz kommt in der angefochtenen Verfügung zum Schluss,
die Ansprüche der Beschwerdeführerinnen seien im Zeitpunkt der Einrei-
chung der Schadenersatzbegehren am 28. Februar 1997 bereits verwirkt
gewesen. Die Beschwerdeführerinnen hätten schon in den Jahren
1993/1994 Kenntnis vom Schaden gehabt, denn damals habe bereits die
Bewertung des Liegenschaftsbestandes der Anlagestiftungen durch einen
unabhängigen Liegenschaftsexperten vorgelegen. Sie hätten aber be-
wusst darauf verzichtet, Schritte gegen das BSV einzuleiten und dazu
selbst festgehalten, "dass es nichts bringe, wenn sie mit dem BSV Streit
suchten". Spätestens aber mit Erstellen der Nachlassstundungsgesuche
anfangs Februar 1996 hätten die Beschwerdeführerinnen hinreichende
Schadenskenntnis gehabt. Einem Nachlassstundungsgesuch seien näm-
lich von Gesetzes wegen Unterlagen beizulegen, aus denen die Vermö-
gens-, Ertrags- oder Einkommenslage ersichtlich sei.
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Seite 13

3.3.2 Dagegen bringen die Beschwerdeführerinnen vor, von einer Scha-
denskenntnis vor April 1996 könne keine Rede sein. In den Jahren
1993/1994 sei lediglich von der Wahrscheinlichkeit eines "Anwachsens des
Schadensrisikos" die Rede gewesen. Dies sei nicht mit einer Schadens-
kenntnis gleichzusetzen. In der Wirtschaftlichkeits- und Machbarkeitsstu-
die 1994 seien insbesondere die Sanierungsmöglichkeiten der Stiftungen
aufgezeigt worden. Solange aber noch Aussicht auf Sanierung bestanden
habe, könne der Schaden noch nicht hinreichend bekannt gewesen sein.
Bei den erwähnten Nachlassstundungsgesuchen habe es sich nur um Ent-
würfe gehandelt, die nie eingereicht worden seien und deren Beilagen die
finanzielle Lage der Stiftungen nicht zuverlässig wiedergegeben hätten, zu-
mal sie sich auf den Zwischenabschluss per 30. Juni 1995 abstützten. Die
neu eingesetzten Stiftungsräte hätten unverzüglich, nämlich anlässlich der
ersten Sitzung am 18. März 1996, eine Expertise über die aktuellen Werte
der Liegenschaften der Anlagestiftungen in Auftrag gegeben. Die Expertise
sei im April 1996 vorgelegt worden und die Schätzung mit Fr. 128'510'000.-
erheblich tiefer ausgefallen als noch diejenigen aus den Jahren 1993/1994,
welche den Wert des Immobilienportefeuilles auf Fr. 163'406'000.-- bzw.
184'925'000.-- bezifferten. Auch erscheine es rechtsmissbräuchlich, wenn
sich das BSV auf die Verwirkung berufe. Schliesslich wäre eine angebliche
Schadenskenntnis des früheren Stiftungsrats nicht relevant, weil dieser ein
erhebliches Eigeninteresse gehabt habe, nicht gegen das BSV vorzuge-
hen. Es könne also nicht angehen, dass ein solches Wissen des früheren
Stiftungsrats der Gesellschaft angerechnet werde.
3.4 Für die Frage der Verwirkung ist vorliegend nicht massgebend, ob der
Schaden in einem Bilanzverlust oder im Wertverlust der VARIA-Anteils-
scheine besteht. Im einen wie im anderen Fall hängt der Schaden entschei-
dend vom Wert der Immobilien ab, die sich im Portefeuille der Anlagestif-
tungen befanden. Daraus ist zu schliessen, dass jedenfalls ohne Kenntnis
über den Wert der Immobilien, auch keine hinreichende Schadenskenntnis
vorhanden sein konnte. Darüber hinaus mussten aber auch die anderen
Umstände bekannt sein, die für die Begründung eines Staatshaftungsbe-
gehrens erforderlich sind (E. 3.1.3).
3.4.1 Am 18. November 1993 wurde erstmals eine Expertise über den Wert
der Liegenschaften, die sich im Portefeuille der Anlagestiftungen befanden,
vorgelegt ("Schätzung Gerber", vgl. act. BSV 697). Der Gutachter stellte
A-1072/2014

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fest, dass die Buchwerte über den ermittelten Verkehrswerten von rund
Fr. 140 Mio. bei der Vera Anlagestiftung und von rund Fr. 40 Mio. bei der
Pevos Anlagestiftung lagen (vgl. act. BSV 700 f.).
Am 3. Mai 1994 legte die Fierz & Partner AG ein "Konzept für die Desin-
vestition des Immobilienbestandes der beiden Anlagestiftungen" vor
(act. EFD pag. 2785 ff.). Am 5. Mai 1994 unterbreitete der vom BSV einge-
setzte Büchersachverständige den Stiftungsräten der vier Stiftungen eine
"Wirtschaftlichkeits-/Machbarkeitsanalyse aus betriebswirtschaftlicher
Sicht des Desinvestitionskonzeptes vom 3. Mai 1994 der Vera- und Pevos-
Anlagestiftungen", welche die Sanierungsmöglichkeiten und Wege für die
vorsichtige Auflösung der Immobilienanlagen und für den Abbau der
Fremdkapital- und Zinsbelastungen aufzeigen sollten. Grundsätzlich ging
der Experte von einer intakten Überlebenschance der Stiftungen aus
(act. BSV 1594).
Am 10. Oktober 1995 aktualisierte der Büchersachverständige aufgrund
der veränderten Ausgangslage die Studie ("Wirtschaftlichkeits-/Machbar-
keitsanalyse auf der Basis der veränderten Ausgangslage", Stand Septem-
ber 1995 [act. BSV 129]). Die veränderte Ausgangslage bestand darin,
dass eine Lebensversicherung den Rahmenvertrag gekündigt hatte und
zugleich die gesamte Heer-Unternehmensgruppe zusammenzubrechen
drohte. Die Kündigung des Versicherungsvertrags hatte zur Folge, dass die
geplanten Desinvestitionen zwingend innerhalb von fünf Jahren und gege-
benenfalls ohne Berücksichtigung von immobilienökonomischen Aspekten
vollzogen werden mussten. Sodann barg der drohende Konkurs der Heer-
Unternehmensgruppe das Risiko, dass die von den Anlagestiftungen an
Unternehmen der Heer-Gruppe gewährten ungesicherten Darlehen in Mil-
lionenhöhe nicht mehr zurückbezahlt würden. Weiter war damit zu rech-
nen, dass bei einem Konkurs sämtliche Liegenschaften der Heer-Gruppe
auf den Liegenschaftsmarkt kommen würden, was eine weitere Übersätti-
gung des Liegenschaftsmarkts in der Region bedeuten und schliesslich ei-
nen zusätzlichen Wertverlust auf den Immobilien der Anlagestiftungen
nach sich ziehen würde. Im Sinne der Schadensbegrenzung schlug der
Experte daher das Konzept "Übernehmer" vor. Ziel dieses Konzepts war
es, einen Übernehmer für ein Paket, bestehend aus dem attraktiven Versi-
cherungsgeschäft und dem Vorsorgekapital in Form von Liegenschaften,
A-1072/2014

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zu finden. Damit sollte insbesondere verhindert werden, dass selbst Lie-
genschaften mit ausgewiesenem Ertragswert (ca. 50 % der sich im Immo-
bilienportefeuille befindenden Liegenschaften) zu Discountpreisen und
letztlich mit einem Totalverlust auf dem übersättigten Liegenschaftsmarkt
verkauft werden müssen. Zwar wurden schon damals die Realisierungs-
aussichten des Konzepts "Übernehmer" als sehr beschränkt, aber auf-
grund einer Besserstellung aller Beteiligten im Vergleich zur Liquidation als
möglich eingestuft.
Bis Mitte Dezember 1995 führten die Stiftungen zahlreiche Verhandlungen
und Gespräche mit dem Ziel einen "Übernehmer" im Sinne des Experten-
konzepts zu finden. Nachdem u.a. die beiden involvierten Lebensversiche-
rungen, die Schweizerische Vereinigung privater Lebensversicherer und
der Sicherheitsfonds BVG keine Möglichkeit sahen, sich an einer Auffang-
aktion der vier Stiftungen zu beteiligen, stellte der Experte in seinem Be-
richt vom 3. Januar 1996 fest, dass die Sanierungsaussichten dahingefal-
len seien und empfahl die Liquidation, welche das BSV mit Aufhebungs-
verfügung vom 16. Januar 1996 anordnete (Sachverhalt Bst. D, act. BSV
158 ff. und 984 ff.).
3.4.2 Nach dem Dargelegten fanden bis im Dezember 1995 Sanierungs-
bemühungen der Stiftungen statt. Mit dem Konzept "Übernehmer" waren
die Absicht und die Hoffnung verbunden, den Schaden bei den Stiftungen
erheblich zu begrenzen, indem zumindest für einen Teil der Immobilien ein
angemessener Ertrag erzielt werden sollte. Mit anderen Worten waren bis
Ende 1995 die Zukunftsaussichten der Stiftungen unklar und es war nicht
absehbar, in welcher Grössenordnung sich der effektiv bei den Stiftungen
verbleibende Schaden bewegen würde. Entsprechend kann jedenfalls so-
lange Aussicht auf Realisierung des Konzepts "Übernehmer" bestand,
noch nicht von einer hinreichenden Schadenskenntnis ausgegangen wer-
den. Es stellt sich also im Hinblick auf eine allfällige Verwirkung der An-
sprüche die Frage, wann bei den Beschwerdeführerinnen, nachdem die
Realisierung des Konzepts "Übernehmer" definitiv gescheitert war, d.h.
wann ab Ende Dezember 1995, hinreichende Schadenskenntnis für die
Einreichung eines Schadenersatzbegehrens vorlag.
3.4.3 Wie bereits erwähnt, setzt Schadenskenntnis im vorliegenden Fall
zumindest Kenntnis über den Wert der Immobilien voraus (E. 3.4). Ende
A-1072/2014

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Dezember 1995 wie auch im Zeitpunkt der Auflösung der Stiftungen am
16. Januar 1996 lag zwar eine Verkehrswertschätzung der Immobilien vor,
die jedoch aus dem Jahr 1993 datierte und aufgrund der zwischenzeitlich
veränderten Ausgangslage (E. 3.4.1) – und nicht allein aufgrund konjunk-
tureller Schwankungen – überholt war. So wurde denn auch in der aktuali-
sierten Wirtschaftlichkeits-/Machbarkeitsstudie vom September 1995 ein
Verkauf der Immobilien zu den aus dem Jahr 1994 stammenden Buchwer-
ten aufgrund der veränderten Ausgangslage als nicht mehr realisierbar er-
achtet. Mangels Aktualität stellte die Verkehrswertschätzung aus dem Jahr
1993 somit keine geeignete Grundlage dar, um ein Schadenersatzbegeh-
ren hinreichend zu begründen. Dasselbe gilt im Wesentlichen auch für die
Zwischenbilanz per 30. Juni 1995, die offenbar dem Entwurf um Nachlass-
stundung vom 8. Februar 1996 beilag, zumal deren Buchwerte letztlich,
d.h. vor Abschreibungen, ebenfalls auf der Verkehrswertschätzung von
1993 basierten (vgl. act. BSV 723 und 1158, Anlegerbrief Nr. 3 vom
29. September 1995 Ziff. 5). Daraus erhellt, dass weder im Zeitpunkt der
feststehenden Undurchführbarkeit des Konzepts "Übernehmer" noch im
Zeitpunkt der Liquidation der Stiftungen am 16. Januar 1996 eine hinrei-
chende Schadenskenntnis vorhanden war. Diese lag somit frühestens mit
der im April 1996 vorgelegten aktuellen Verkehrswertschätzung des Immo-
bilienbestands vor.
Für ein Abstellen auf ein allenfalls früheres Kennen-Müssen des Schadens
(E. 3.1.2) bleibt vorliegend kein Raum: Indem die neu eingesetzten Stif-
tungsräte der Beschwerdeführerinnen anlässlich ihrer ersten Sitzung im
März 1996 eine Verkehrswertschätzung in Auftrag gaben, haben sie die
notwendigen näheren Abklärungen für die Schadensbestimmung zeitge-
recht vorgenommen. Ein treuwidriges Verhalten ist in diesem Zusammen-
hang nicht erkennbar. Damit waren die Schadenersatzansprüche im Zeit-
punkt der Einreichung der Schadenersatzbegehren am 28. Februar 1997
nicht relativ verwirkt.
3.5 Aber selbst wenn von einer früheren Schadenskenntnis ausgegangen
würde, wären die Schadenersatzansprüche nicht relativ verwirkt. Es ist den
Beschwerdeführerinnen darin zuzustimmen, dass in der vorliegenden
Konstellation eine die Staatshaftung auslösende Verletzung von Aufsichts-
pflichten u.a. infolge von Verletzungen der Anlagevorschriften auch ein
schädigendes Verhalten der damaligen Stiftungsräte impliziert. Insofern
A-1072/2014

Seite 17

konnte von den damaligen Stiftungsräten nicht verlangt werden, allfällige
Schadenersatzansprüche gegen den Bund geltend zu machen mit der Be-
gründung, die Aufsichtsbehörde hätte gegen die eigene und explizit ge-
wollte Geschäftspolitik einschreiten müssen. Die damaligen Stiftungsrats-
mitglieder, die bis zur Neubesetzung der Stiftungsräte im März 1996 in ihrer
Funktion verblieben, hätten sich damit selbst eines Fehlverhaltens bezich-
tigen müssen. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass sich
die Besetzung der Stiftungsräte bei den Beschwerdeführerinnen zwar im
Laufe der Jahre verändert hat. Dies geschah aber nur insofern, als Ab-
gänge zu verzeichnen waren, Neuzugänge jedoch, u.a. auch wegen einer
Intervention des BSV, nicht oder nur in einem Ausmass erfolgten, das kei-
nen Einfluss auf die Stimmenmehrheit der bisherigen Stiftungsratsmitglie-
der hatte (vgl. act EFD pag. 25 f. und 291 f.). Entsprechend erschiene es
stossend und mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar,
den Beschwerdeführerinnen im Hinblick auf die Verwirkung des Anspruchs
das Wissen der früheren Stiftungsräte zuzurechnen (vgl. das in einer ähn-
lichen Konstellation ergangene Urteil des BVGer A-798/2014 vom 14. Ok-
tober 2014 E. 6.3.3). Auch unter diesem Aspekt hätte vorliegend die Ver-
wirkungsfrist frühestens mit der Neueinsetzung der Stiftungsräte im März
1996 zu laufen begonnen.
3.6 Demzufolge wurde mit Eingabe des Schadenersatzbegehrens am
28. Februar 1997 die einjährige Verwirkungsfrist von Art. 20 Abs. 1 VG ge-
wahrt. Es bleiben somit die materiellen Voraussetzungen der Staatshaf-
tung nach Art. 3 VG zu prüfen.
4.
4.1 Für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tä-
tigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, haftet der Bund gemäss Art. 3 Abs. 1
VG ohne Rücksicht auf das Verschulden des Beamten. Eine Schadener-
satzpflicht ist entsprechend zu bejahen, wenn kumulativ folgende Voraus-
setzungen erfüllt sind (statt vieler: BVGE 2010/4 E. 3 mit Hinweisen):
– (quantifizierter) Schaden;
– Verhalten (Tun oder Unterlassen) eines Bundesbeamten in Ausübung
seiner amtlichen Tätigkeit;
– adäquater Kausalzusammenhang zwischen diesem Verhalten und
dem Schaden sowie
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Seite 18

– Widerrechtlichkeit des Verhaltens.
Die Haftungsvoraussetzungen Schaden, Widerrechtlichkeit und adäquater
Kausalzusammenhang stimmen in ihrer Bedeutung mit den entsprechen-
den Begriffen im privaten Haftpflichtrecht überein (vgl. BGE 123 II 577
E. 4d/bb; BVGE 2014/43 E. 3.1 mit Hinweisen).
4.2 Vorliegend ist unbestritten, dass bei den beiden Sammelstiftungen ein
Schaden entstanden ist und dass die zu beurteilenden Handlungen oder
Unterlassungen der Beamten des BSV im Rahmen einer amtlichen Tätig-
keit erfolgten. Demgegenüber ist bestritten, ob sich das BSV widerrechtlich
verhalten hat und ob zwischen dem allfälligen Fehlverhalten und dem
Schaden ein adäquater Kausalzusammenhang besteht.
5.
5.1 Die Widerrechtlichkeit im Sinn von Art. 3 VG unterscheidet sich grund-
sätzlich nicht von jener gemäss Art. 41 Abs. 1 OR.
5.1.1 Die Widerrechtlichkeit nach Art. 3 VG setzt somit voraus, dass ent-
weder ein absolutes Recht des Geschädigten beeinträchtigt wird (sog. Er-
folgsunrecht) oder dass eine reine Vermögensschädigung durch Verstoss
gegen eine einschlägige Schutznorm bewirkt wird (sog. Verhaltensun-
recht). Das Vermögen als solches ist kein Rechtsgut, seine Schädigung für
sich allein somit nicht widerrechtlich. Vermögensschädigungen ohne
Rechtsgutverletzung sind daher an und für sich nicht rechtswidrig; sie sind
es nur, wenn sie auf ein Verhalten zurückgehen, das von der Rechtsord-
nung als solches, d.h. unabhängig von seiner Wirkung auf das Vermögen,
verpönt wird. Vorausgesetzt wird, dass die verletzten Verhaltensnormen
dem Schutz vor diesen Schädigungen dienen (vgl. BGE 132 II 305 E. 4.1,
BGE 123 II 577 E. 4d, Urteil des BGer 2C_834/2009 vom 19. Oktober 2010
E. 2.2; Urteil des BVGer A-2526/2011 vom 7. August 2012 E. 7.1.1; TOBIAS
JAAG, Staats- und Beamtenhaftung, in: Schweizerisches Bundesverwal-
tungsrecht, Band I, Organisationsrecht, Teil 3, 2. Aufl. 2006, Rz. 97 und
104; zum Ganzen: RYTER, a.a.O., Rz. 29.83 ff.).
5.1.2 Das widerrechtliche Verhalten kann in einem Tun oder einem Unter-
lassen bestehen. Bei Unterlassungen liegt Widerrechtlichkeit jedoch nur
dann vor, wenn eine Rechtspflicht zum Handeln besteht und wenn die
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Seite 19

Handlungspflicht das Interesse des Geschädigten verfolgt und sich aus ei-
ner Schutzvorschrift zu dessen Gunsten ergibt. Der den Schaden verursa-
chenden Person oder Amtsstelle muss somit eine Garantenstellung gegen-
über dem Geschädigten zukommen. Widerrechtlichkeit setzt bei Unterlas-
sungen damit eine Amtspflichtverletzung voraus (BGE 132 II 305 E. 4.1,
BGE 123 II 577 E. 4d/ff, BGE 118 Ib 473 E. 2b mit Hinweis; Urteile des
BVGer A-301/2009 vom 16. Dezember 2009 E. 8.3.1; A-1269/2008 vom
13. November 2009 E. 4.3; BREHM, a.a.O., Art. 41 OR N. 56b f; PETER
HÄNNI, Staatshaftung wegen Untätigkeit der Verwaltung, in: Benoît
Bovay/Minh Son Nguyen [Hrsg.], Mélanges Pierre Moor, 2005, S. 342 f.).
Die Vernachlässigung von Aufsichtspflichten kann eine die Widerrechtlich-
keit begründende Amtspflichtverletzung darstellen (vgl. BGE 123 II 577
E. 4 d/ff.).
5.1.3 Räumt das Gesetz für das staatliche Handeln einen Ermessensspiel-
raum ein, kann die Widerrechtlichkeit nur in einer Unterschreitung, Über-
schreitung oder einem Missbrauch des Ermessens bestehen (BGE 132 II
305 E. 4.1, 118 Ib 473, E. 2b; ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Staatliche Haf-
tung bei mangelhafter BVG-Aufsichtstätigkeit, 1996, S. 148).
Die Frage, ob ein Verhalten widerrechtlich sei oder nicht, beurteilt sich nach
dem Stand der Kenntnisse über einen Sachverhalt sowie nach der Rechts-
lage im Zeitpunkt der schädigenden Handlung oder Unterlassung. Eine
nachträgliche Änderung der Informations- oder Rechtslage hat nicht zur
Folge, dass eine ursprünglich rechtmässiges Verhalten nachträglich
rechtswidrig wird (JAAG, a.a.O., Rz. 100 mit Hinweisen; vgl. auch RYTER,
a.a.O., Rz. 29.101 f.). Haftungsbegründend ist somit lediglich eine unent-
schuldbare Fehlleistung, die einem pflichtbewussten Beamten nicht unter-
laufen wäre; es genügt nicht, dass sich die schädigende Handlung oder
Unterlassung im Nachhinein als gesetzwidrig erweist (vgl. BGE 132 II 449
E. 3.3, BGE 120 Ib 411 E. 4).
5.2 Die Beschwerdeführerinnen machen einen reinen Vermögensschaden
geltend und werfen dem BSV eine Verletzung der Aufsichtspflichten durch
Untätigkeit bzw. ein verspätetes Eingreifen vor. Eine Haftung für einen Ver-
mögensschaden aus amtspflichtwidrigem Unterlassen setzt nach dem Ge-
sagten voraus, dass ein Verstoss gegen Rechtsnormen vorliegt, die dem
Schutz des geschädigten Vermögens dienen. Sodann muss dem BSV eine
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Seite 20

Garantenstellung in dem Sinne zukommen, als ihm die Amtspflicht oblag,
gegenüber den Beschwerdeführerinnen tätig zu werden, wobei die ent-
sprechende Amtspflicht zum Zweck hat, das Interesse der Beschwerdefüh-
rerinnen zu verfolgen und sich aus einer Schutzvorschrift zu deren Guns-
ten ergibt.
Die staatliche Aufsicht im Bereich der beruflichen Vorsorge dient sowohl
dem Schutz der Destinatäre, als auch dem Schutz der Vorsorgestiftung
bzw. der Vorsorgeeinrichtung selbst (VETTER-SCHREIBER, Staatliche Haf-
tung bei mangelhafter Aufsichtstätigkeit, a.a.O., S. 168 f.; dies im Gegen-
satz zum Schutzzweck der Bankenaufsicht, die gegenüber den Banken
selbst keine Garantenpflicht begründet: BGE 106 Ib 357 E. 2c und Urteil
des BVGer A-7111/2010 vom 11. April 2012 E. 5.3 f.). Entsprechend ist für
den vorliegenden Fall eine Garantenstellung des BSV gegenüber den Be-
schwerdeführerinnen zu bejahen.
Sodann gelten im Bereich der beruflichen Vorsorge etwa die speziellen An-
lagevorschriften wie auch die allgemeinen Sicherheitsanforderungen von
Art. 71 BVG als Schutznormen, deren Verletzung widerrechtlich ist (vgl.
ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Kommentar BVG FZG, 3. Aufl. 2013, Art. 52
N. 12 mit Verweis auf BGE 137 V 446 E. 6.3.3.5 und Urteil des BGer
9C_997/2009 vom 31. Mai 2010 E. 5, HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche
Vorsorge, 2. Aufl. 2012, Rz. 1661 mit Verweis auf BGE 128 V 129 E. 4d/aa).
Es bleibt also zu prüfen, ob im vorliegenden Fall konkrete Aufsichtspflich-
ten und Rechtsnormen, die dem Schutz des Stiftungsvermögens dienen,
verletzt wurden.
5.3 Die Pflichten des BSV als Aufsichtsbehörde im Bereich der beruflichen
Vorsorge ergaben sich im hier relevanten Zeitraum im Wesentlichen aus
den Art. 61 ff. des am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen Bundesgesetzes
über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom
25. Juni 1982 (BVG, SR 831.40; in der bis zur 1. BVG-Revision gültig ge-
wesenen Fassung [AS 1983 797]) und der zeitgleich in Kraft getretenen
Verordnung über die Beaufsichtigung und die Registrierung der Vorsorge-
einrichtungen vom 29. Juni 1983 (BVV1 [AS 1983 829]; aufgehoben per
1. Januar 2012 [Art. 23 Ziff. 1 der Verordnung über die Aufsicht in der be-
ruflichen Vorsorge vom 10. und 22. Juni 2011, SR 831.435.1]).
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5.3.1 Gemäss aArt. 62 Abs. 1 BVG wacht die Aufsichtsbehörde darüber,
dass die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen Vorschriften einhält, indem
sie insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmun-
gen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (Bst. a), von den Vorsorgeein-
richtungen periodisch Berichterstattung fordert, namentlich über ihre Ge-
schäftstätigkeit (Bst. b), Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des
Experten für berufliche Vorsorge nimmt (Bst. c) und die Massnahmen zur
Behebung von Mängeln trifft (Bst. d). Zudem hat die Aufsichtsbehörde bei
Stiftungen dafür zu sorgen, dass das Stiftungsvermögen seinen Zwecken
gemäss verwendet wird (aArt. 62 Abs. 2 BVG i.V.m. Art. 84 Abs. 2 ZGB).
Der Aufsichtsbehörde stehen somit präventive (aArt. 62 Abs. 1 Bst. a bis c
BVG) und repressive Aufsichtsmittel (aArt. 62 Abs. 1 Bst. d BVG) zur Ver-
fügung. Während die präventiven Mittel darauf ausgelegt sind, gesetzes-
und statutenwidriges Verhalten der Pensionskasse durch eine laufende
Kontrolle ihrer Geschäftstätigkeit zu verhindern, soll mittels des repressi-
ven Handelns der rechtmässige Zustand wieder hergestellt werden
(BVGE 2009/22 E. 3.2.1). Nach damaliger Auffassung des Gesetzgebers
konnte sich die staatliche Aufsicht angesichts der dezentralisierten Kon-
trollorganisation (Vorsorgeeinrichtung, Kontrollstelle, Experte für Berufliche
Vorsorge) jedoch im Wesentlichen darauf beschränken, die Kontrollbe-
richte zu überprüfen und bei Gesetzesverletzungen einzuschreiten. Über-
dies hatte sie allfälligen Klagen seitens der an Vorsorgeeinrichtungen Be-
teiligten, insbesondere der Versicherten, nachzugehen und gegebenenfalls
für Abhilfe zu sorgen (Botschaft zum Bundesgesetz über die berufliche Al-
ters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 19. Dezember 1975 [BBl
1976 I 149, 209]).
Als repressive Aufsichtsmittel kommen etwa die Mahnung pflichtvergesse-
ner Organe, das Erteilen von Weisungen oder Auflagen, soweit die Vorsor-
geeinrichtung keinen Ermessensspielraum hat, oder die Aufhebung und
Änderung von Entscheiden oder Erlassen der Stiftungsorgane, wenn und
soweit diese gesetzes- oder urkundenwidrig sind, in Frage. Weiter kann die
Aufsichtsbehörde Stiftungsorgane und Liquidatoren abberufen und neu
einsetzen, die Ersatzvornahme durch Dritte auf Kosten der Stiftung anord-
nen oder einen Beistand einsetzen (vgl. BGE 126 III 499 E. 3; VETTER-
SCHREIBER, Staatliche Haftung bei mangelhafter Aufsichtstätigkeit, a.a.O.,
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Seite 22

S. 63 ff.; CHRISTINA RUGGLI, Die behördliche Aufsicht über Vorsorgeeinrich-
tungen, Basel 1992, S. 111 ff.). Diese Aufzählung ist nicht abschliessend.
Ein repressives Einschreiten setzt allerdings voraus, dass die Aufsichtsbe-
hörde im Handeln der Vorsorgeeinrichtung einen Verstoss gegen gesetzli-
che oder statutarische Vorschriften erkennt. Die Aufsichtstätigkeit ist mithin
als eine Rechtskontrolle ausgestaltet (VETTER-SCHREIBER, Staatliche Haf-
tung bei mangelhafter Aufsichtstätigkeit, a.a.O., S. 33 f.; CARL HELBLING,
Personalvorsorge und BVG, 8. Aufl., Bern 2006, S. 667). Entsprechend
liegt ein Mangel nicht schon dann vor, wenn die Aufsichtsbehörde in einer
Sache anders entschieden hätte als die Vorsorgeeinrichtung. Insofern hat
die Aufsichtsbehörde einen Ermessensspielraum der Vorsorgeeinrichtung
zu beachten (zum Ganzen: BVGE 2009/22 E. 3.2.1 mit weiteren Hinwei-
sen).
Wie für sämtliches Verwaltungshandeln gilt überdies für die Anordnung von
präventiven und repressiven Massnahmen der Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit (vgl. Urteil BGer 5A_274/2008 vom 19. Januar 2009 E. 5.1; Bot-
schaft zum BVG vom 19. Dezember 1975 [BBl 1976 I 149, 263]).
5.3.2 Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a aBVV1 war dem BSV – als Ausnahme zur
Regel der kantonalen Aufsicht – die Aufsicht über Vorsorgeeinrichtungen
mit nationalem und internationalem Charakter vorbehalten. Im Zusammen-
hang mit der Registrierung der Vorsorgeeinrichtungen bestimmte Art. 5
aBVV1, dass Vorsorgeeinrichtungen bis zum 31. Dezember 1989 proviso-
risch registriert werden. Erfüllte die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen
Verpflichtungen, so wurde sie spätestens bis zum 31. Dezember 1989 de-
finitiv registriert (Art. 9 aBVV1). Zu den gesetzlichen Verpflichtungen ge-
hörten gemäss Art. 8 aBVV1: Die Einführung der paritätischen Verwaltung
und das Bestimmen einer Kontrollstelle bis zum 31. Dezember 1986
(Abs. 1); sowie die Anpassung der reglementarischen Bestimmungen, die
Organisation, die Finanzierung und die Verwaltung an die gesetzlichen
Vorschriften im Rahmen der paritätischen Verwaltung bis zum 31. Dezem-
ber 1989 (Abs. 2). Erfüllte die Vorsorgeeinrichtung diese Verpflichtungen
nicht, so hatte die Aufsichtsbehörde eine angemessene Nachfrist zur An-
passung anzusetzen. Kam die Vorsorgeeinrichtung dieser Aufforderung
nicht nach, wurde sie gemäss Abs. 3 im Register gestrichen. Konkret sah
Art. 10 Abs. 1 aBVV1 die Streichung einer Vorsorgeeinrichtung im Register
vor, wenn sie a) die Voraussetzungen für die definitive Registrierung nicht
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erfüllte; b) nach der definitiven Registrierung die gesetzlichen Vorausset-
zungen nicht mehr erfüllte und innerhalb der von der Aufsichtsbehörde ge-
setzten Frist die erforderlichen Anpassungen nicht vornahm oder c) freiwil-
lig auf die provisorische oder definitive Registrierung verzichtete.
5.4 Im vorliegenden Fall ist zu prüfen, ob auf der Stufe der Vorsorgeein-
richtungen gesetzliche Bestimmungen, die dem Schutz des Vorsorgever-
mögens dienen, verletzt wurden und wenn ja, ob aufgrund der Garanten-
stellung des BSV eine Amtspflicht bestand, den gesetzwidrigen Zustand zu
beseitigen. Schliesslich ist zu beurteilen, ob das BSV amtspflichtwidrig ge-
handelt bzw. untätig geblieben ist. Im Folgenden wird auf die einzelnen
Rügen der Beschwerdeführerinnen in dieser Prüfreihenfolge eingegangen.
Zu beachten ist, dass die Widerrechtlichkeitsprüfung in zeitlicher Hinsicht
auf allfällige Amtspflichtverletzungen nach dem 28. Februar 1987 be-
schränkt ist (E. 3.2). Zudem wird von den Beschwerdeführerinnen ein wi-
derrechtliches Verhalten des BSV im Zusammenhang mit den aufsichts-
rechtlichen Interventionen im Juli 1993, d.h. nachdem die Kontrollstelle in
ihrem Bericht betreffend das Geschäftsjahr 1992 die mögliche Überbewer-
tung der Immobilien beanstandet hatte, nicht geltend gemacht. Anhalts-
punkte für ein schädigendes Fehlverhalten des BSV nach diesem Zeit-
punkt sind denn auch keine ersichtlich. Es ergibt sich folglich ein Prüfzeit-
raum vom 28. Februar 1987 bis Juli 1993.
5.5 Verletzung der Vorschriften über die Verpfändung von Kollektivlebens-
versicherungsverträgen (Art. 1 VoVpf).
5.5.1 Nach aArt. 71 Abs. 2 BVG (in der bis zum 31. Dezember 2004 gültig
gewesenen Fassung) bestimmt der Bundesrat die Fälle, in denen die Ver-
pfändung oder Belastung von Ansprüchen einer Vorsorgeeinrichtung aus
Kollektivlebensversicherungsvertrag oder Rückversicherung zulässig ist.
Gestützt darauf hatte der Bundesrat die Verordnung vom 17. Februar 1988
über die Verpfändung von Ansprüchen einer Vorsorgeeinrichtung (VoVpf
[AS 1988 382]) erlassen, die rückwirkend auf den 1. Januar 1988 in Kraft
trat und per 31. Dezember 2004 aufgehoben wurde (aArt. 60c Abs. 2 BVV2
in der Fassung vom 1. Juli 2004 [AS 2004 4279]). Gemäss Art. 1 Abs. 1
VoVpf konnten zur Sicherstellung eines Darlehens, das der Vorsorgeein-
richtung von der Versicherungseinrichtung gewährt wurde, die Ansprüche
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der Vorsorgeeinrichtung aus Kollektivlebens- bzw. Rückversicherungsver-
trag zugunsten der Versicherungseinrichtung verpfändet werden. Gemäss
Art. 1 Abs. 2 VoVpf durfte die Verpfändung nur erfolgen, wenn durch die
Verwendung des Darlehens die Erfüllung der gesetzlichen und reglemen-
tarischen Verpflichtungen der Vorsorgeeinrichtung nicht gefährdet war.
Art. 3 VoVpf regelte die speziellen Pflichten der Vorsorgeeinrichtung. Nach
Abs. 1 konnte die Verpfändung nur vom obersten paritätischen Organ der
Vorsorgeeinrichtung beschlossen werden. Dieses musste der Kontrollstelle
die Verpfändung und Darlehensaufnahme unverzüglich melden und den
Nachweis erbringen, dass die Anlagevorschriften der BVV2 eingehalten
werden (Abs. 2) und die Versicherten sowie den Arbeitgeber über die Dar-
lehensaufnahme und die Verpfändung informieren (Abs. 3). Nach Abs. 4
musste die Vorsorgeeinrichtung in ihrem Jahresbericht über den Umfang
sämtlicher Verpfändungen ihrer Ansprüche informieren und auf allfällige Si-
cherstellungen hinweisen. Art. 4 VoVpf regelte die speziellen Pflichten der
Kontrollstelle. Sie hatte namentlich zu prüfen, ob die Vorsorgeeinrichtung
für die Verpfändung ihrer Ansprüche gegenüber der Versicherungseinrich-
tung die Bestimmung der Verordnung beachtet hat (Abs. 1). War dies nicht
der Fall, hatte die Kontrollstelle die Vorsorgeeinrichtung darauf aufmerk-
sam zu machen (Abs. 2) und, falls sich die Vorsorgeeinrichtung weigerte,
den Empfehlungen und Hinweisen der Kontrollstelle nachzukommen, der
Aufsichtsbehörde unverzüglich Bericht zu erstatten (Abs. 3).
5.5.2 Das Bundesgericht hat sich mit Urteil 9C_92/2007 vom 30. April
2008, insbesondere in den E. 3.5.3 ff., im vorliegenden Schadensfall be-
reits einmal mit der Frage der Rechtmässigkeit der Verpfändung von sog.
Policendarlehen auseinandergesetzt. Es kam zum Schluss, dass – auch
wenn die Rechtslage vor Erlass der VoVpf nicht ganz klar gewesen sei –
aArt. 71 Abs. 2 BVG die Verpfändung oder Belastung von Versicherungs-
ansprüchen auf jeden Fall nicht generell habe verbieten wollen. Spätestens
mit dem Erlass der VoVpf sei klargestellt worden, dass die Verpfändung
unter gewissen Voraussetzungen grundsätzlich zulässig war (Urteil des
BGer 9C_92/2007 E. 3.5.6). Diese Schlussfolgerung stützen auch die von
der Vorinstanz eingereichten Erläuterungen zur VoVpf vom 18. Februar
1988 (vgl. Beilage 7 zur Stellungnahme vom 30. Januar 2015 des EFD
[act. BVGer 26]). Demnach hätte die VoVpf an sich rückwirkend per 1. Ja-
nuar 1985 in Kraft treten müssen. Dies sei aber u.a. deshalb nicht erfolgt,
A-1072/2014

Seite 25

weil die Kontrollstelle, der im Zusammenhang mit der Verpfändung spezi-
elle Pflichten zukamen, von den Vorsorgeeinrichtungen erst bis Ende 1986
hatte bezeichnet werden müssen (vgl. Art. 8 Abs. 1 aBVV1).
Wenn nun aber die Verpfändung von Versicherungsansprüchen im hier re-
levanten Zeitraum grundsätzlich zulässig war, so bestand auch keine
Pflicht des BSV gegen die Verpfändung der Policendarlehen einzuschrei-
ten. Auch oblag es nicht in erster Linie dem BSV, sondern nach Art. 3 und
4 VoVpf zunächst der Vorsorgeeinrichtung und dann der Kontrollstelle, na-
mentlich das Fehlen einer Gefährdung der Ansprüche der Versicherten
(Art. 1 Abs. 2 VoVpf), zu überprüfen. Eine Meldung der Kontrollstelle, wo-
nach die Vorsorgeeinrichtung die Voraussetzungen der VoVpf nicht erfüllt,
ist jedoch beim BSV nie eingegangen. Entsprechend kann dem BSV im
Zusammenhang mit der Verpfändung der Versicherungsansprüche ein wi-
derrechtliches Verhalten nicht per se vorgeworfen werden. An diesem Er-
gebnis ändert auch nicht, dass der vorliegende Schadensfall im Rahmen
der 1. BVG-Revision zu einem vollständigen Verbot von solchen Verpfän-
dungen führte (Urteil des BGer 9C_92/2007 vom 30. April 2008 E. 3.5.6).
5.6 Verletzung der Vorschriften über die Vermögensanlage
5.6.1 Gemäss Art. 71 Abs. 1 BVG verwalten die Vorsorgeeinrichtungen ihr
Vermögen so, dass Sicherheit und genügender Ertrag der Anlagen, eine
angemessene Verteilung der Risiken sowie die Deckung des vorausseh-
baren Bedarfs an flüssigen Mitteln gewährleistet sind. Diese Gesetzesbe-
stimmung wurde in den aArt. 49 ff. der Verordnung über die berufliche Al-
ters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV2) vom 18. April 1984 (in
Kraft ab 1. Januar 1985, AS 1984 543) präzisiert.
5.6.1.1 Nach aArt. 49 BVV2 (in der bis zum 31. Dezember 1992 gültig ge-
wesenen Fassung) galt als Vermögen im Sinne der Art. 50-60 die in der
kaufmännischen Bilanz ausgewiesene Summe der Aktiven, ohne Rück-
kaufswerte aus Kollektivversicherungsverträgen. Diese Bestimmung
wurde per 1. Januar 1993 insofern geändert, als neu zum Vermögen auch
die Rückkaufswerte aus Kollektivversicherungsverträgen gezählt werden
konnten (AS 1992 2234).
A-1072/2014

Seite 26

5.6.1.2 aArt. 50 Abs. 1 BVV2 erklärte bei der Anlage des Vermögens einer
Vorsorgeeinrichtung die Sicherheit als im Vordergrund stehend. Gemäss
aArt. 50 Abs. 2 BVV2 muss die Vorsorgeeinrichtung ihre Vermögensanla-
gen sorgfältig auswählen und dabei auch ihren Zweck und ihre Grösse be-
achten. Nach aArt. 50 Abs. 3 BVV2 muss sie ihre Mittel auf die verschie-
denen Anlagekategorien, auf bonitätsmässig einwandfreie Schuldner so-
wie auf verschiedene Regionen und Wirtschaftszweige verteilen.
5.6.1.3 Nach aArt. 51 BVV2 musste die Vorsorgeeinrichtung einen dem
Geld-, Kapital- und Immobilienmarkt entsprechenden Ertrag anstreben.
5.6.1.4 Gemäss aArt. 52 BVV2 musste die Vorsorgeeinrichtung darauf
achten, dass sie die Versicherungs- und die Freizügigkeitsleistungen bei
deren Fälligkeit erbringen kann. Sie hatte für eine entsprechende Auftei-
lung ihres Vermögens in kurz-, mittel- und langfristige Anlagen zu sorgen.
5.6.1.5 aArt. 53 BVV2 enthielt Bestimmungen über die zulässigen Anlagen,
wozu insbesondere schweizerische Wohn- und Geschäftshäuser sowie
Bauland und Beteiligungen an sog. Immobiliengesellschaften, d.h. an
schweizerischen Gesellschaften, deren Geschäftszweck einzig Erwerb
und Verkauf sowie Vermietung und Verpachtung eigener Grundstücke ist,
zählten (aArt. 53 Bst. c und d BVV2). Nach aArt. 54 Bst. c BVV2 war die
Anlage in Liegenschaften und Beteiligungen an Immobiliengesellschaften
auf 50% begrenzt.
Der dringliche Bundesbeschluss vom 6. Oktober 1989 über Anlagevor-
schriften für Einrichtungen der beruflichen Vorsorge und für Versicherungs-
einrichtungen (BBAV, AS 1989 1981) setzte die Anlagebegrenzung in Lie-
genschaften im Sinne von aArt. 54 Bst. c BVV2 im Zeitraum vom 7. Oktober
1989 bis 28. März 1991 auf 30 % herab.
5.6.1.6 Als indirekte Anlagen, die direkten Anlagen gleichgestellt wurden,
galten Anteile an schweizerischen Anlagefonds und Ansprüche gegenüber
Einrichtungen, die ausschliesslich Vermögen von Vorsorgeeinrichtungen
anlegten und unter Bundesaufsicht standen (aArt. 56 BVV2).
5.6.1.7 Nach aArt. 59 Abs. 1 BVV2 durfte die Vorsorgeeinrichtung im Ein-
zelfall von den Art. 53-55 abweichen, wenn: a) besondere Verhältnisse dies
A-1072/2014

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rechtfertigten, und b) die Erfüllung des Vorsorgezwecks nicht gefährdet
war. Nach Abs. 2 musste sie die Abweichungen bei der jährlichen Bericht-
erstattung an die Aufsichtsbehörde fachmännisch begründen.
Diese Regelung war aber nicht auf eigentliche Sonderfälle beschränkt, wie
sich aufgrund der Formulierung von Abs. 1 Bst. a vermuten liesse. Vielmehr
sollten Abweichungen vom Anlagekatalog immer dann zulässig sein, wenn
die Erfüllung des Vorsorgezwecks gewährleistet ist (VETTER-SCHREIBER,
Staatliche Haftung bei mangelhafter Aufsichtstätigkeit, a.a.O., S. 78 mit
Hinweis).
5.6.2 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin-
nen die von den Lebensversicherungen gewährten Policendarlehen im
Umfang von 50% des Deckungskapitals fast vollständig in die jeweilige An-
lagestiftung gegen Zeichnung von sog. VARIA-Anteilsscheinen investier-
ten. Die Anlagestiftungen bezweckten gemäss Handelsregistereintrag "im
Interesse der Förderung der Personalvorsorge die günstige und wirtschaft-
liche Anlage in Immobilien, Hypotheken sowie Wertschriften von aus-
schliesslich der Personalvorsorge gewidmeten Vermögen". Ihrer Zweckbe-
stimmung entsprechend legten die Anlagestiftungen die von den Sammel-
stiftungen erhaltenen Gelder zu einem überwiegenden Teil in Immobilien
an, wobei sie insbesondere über Hypotheken und sonstige Darlehen wei-
teres Fremdkapital beschafften. Zudem vergaben sie sog. Hypothekar-/Ak-
tivdarlehen und investierten zu einem kleineren Anteil in Wertpapiere.
Weil aArt. 49 BVV2 in der bis zum 31. Dezember 1992 gültig gewesenen
Fassung als Vermögen im Sinne der Art. 50-60 die in der kaufmännischen
Bilanz ausgewiesene Summe der Aktiven ohne Rückkaufswerte aus Kol-
lektivversicherungsverträgen definierte, investierten die Beschwerdeführe-
rinnen entsprechend beinahe 100% ihres Vermögens in VARIA-Anteils-
scheine. Nach dem 1. Januar 1993 waren es aufgrund der Neudefinition
von Art. 49 BVV2, welche neu die Rückkaufswerte von Kollektivversiche-
rungsverträgen zum Vermögen zählte, nur noch 50%.
5.6.2.1 Die Beschwerdeführerinnen sehen vorab die Grundsätze der Ver-
mögensanlage nach Art. 71 BVG und der Sicherheit und Risikoverteilung
A-1072/2014

Seite 28

nach aArt. 50 BVV2 dadurch verletzt, dass sie sämtliche ihnen zur Verfü-
gung gestellten Mittel bei einer einzigen Schuldnerin, nämlich der jeweili-
gen Anlagestiftung, angelegt hatten.
Es trifft zwar zu, dass die Anlage des gesamten Vermögens bei einem ein-
zigen Schuldner in Anbetracht der Bestimmungen über die Anlagebegren-
zungen grundsätzlich nicht zulässig war (vgl. BGE 132 II 144 E. 2.3 f.). Weil
die Anlagestiftungen aber ausschliesslich die Anlage von Vermögen von
Vorsorgeeinrichtungen bezweckten und zudem selbst unter Bundesauf-
sicht standen, konnte vorliegend die Zeichnung von VARIA-Anteilsschei-
nen durch die Sammelstiftung als indirekte Anlage im Sinne von aArt. 56
BVV2 betrachtet werden. Entsprechend liegt allein in der Anlage des bei-
nahe gesamten Vermögens in Anteilsscheine der Anlagestiftung noch kein
Verstoss gegen die Anlagevorschriften vor, zumal die Anlagebegrenzun-
gen auch auf Stufe der Anlagestiftungen eingehalten werden konnten
(dazu nachfolgend E. 5.6.2.4). Der Vollständigkeit halber ist zu ergänzen,
dass es sich bei den Anlagestiftungen nicht um Immobiliengesellschaften
im Sinne des aArt. 53 Bst. d BVV2 handelte, denn auch wenn das Ge-
schäftsmodell überwiegend auf Liegenschaften fokussierte, bestand der
Geschäftszweck der Anlagestiftungen dennoch nicht einzig darin, eigene
Grundstücke zu erwerben, zu verkaufen, zu vermieten und zu verpachten
(vgl. Sachverhalt Bst. B).
5.6.2.2 Weiter bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die fast vollstän-
dige Anlage der über Policendarlehen beschafften Mittel in VARIA-Anteils-
scheine habe bei den Sammelstiftungen zu einem Zustand technischer Il-
liquidität geführt, was einen klaren Verstoss gegen die Liquiditätsvorschrif-
ten nach aArt. 52 BVV2 darstelle. Diesbezüglich ist zu beachten, dass es
sich bei den Beschwerdeführerinnen um nichtautonome Vorsorgeeinrich-
tungen handelte, weshalb sich die Frage der Liquidität nicht allein danach
beurteilt, wieviel der über Darlehen beschafften Mittel ungebunden bleiben.
Dass aber die Liquiditätsvorschriften nicht eingehalten wurden, zeigte sich
letztlich im Zusammenbruch der Stiftungen.
5.6.2.3 Soweit die Beschwerdeführerinnen beanstanden, die Anlagestif-
tungen hätten einen aussergewöhnlich hohen Anteil an Fremdkapital auf-
gewiesen, welcher das zulässige Mass überstieg und den Vorsorgezweck
A-1072/2014

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gefährdet habe, ist darauf hinzuweisen, dass im hier interessierenden Zeit-
raum grundsätzlich keine Schranken hinsichtlich der Fremdfinanzierung
bestanden (vgl. BGE 137 V 446 E. 6.2.6; vgl. auch Urteil des Sozialversi-
cherungsgerichtshofs des Kantons Freiburg vom 24. Februar 2012
E. 6e/gg, S. 33 f.). Der hohe Anteil an Fremdkapital war also nicht per se
unzulässig, sondern nur soweit dadurch die Ansprüche der Versicherten
gefährdet wurden. Im vorliegenden Fall führte die durch die Fremdfinanzie-
rung aufgebaute Hebelwirkung im Ergebnis zu einer Gefährdung der An-
sprüche der Versicherten, weshalb insofern eine Verletzung des Grundsat-
zes der Sicherheit zu bejahen ist.
5.6.2.4 Was die gerügte Missachtung der Bestimmungen über die Anlage-
begrenzungen (aArt. 53 ff. BVV2) betrifft, so ergibt sich aus dem Vorste-
henden, dass die Beschwerdeführerinnen bis zum 31. Dezember 1992
praktisch 100% ihres Vermögens in die Anlagestiftungen investierten, wel-
che diese Gelder zu einem überwiegenden Teil in Liegenschaften anlegten.
Damit waren die Anlagebegrenzungen des aArt. 54 Bst. c BVV2 bzw. der
verschärften Bestimmungen der BBAV, beide in Verbindung mit aArt. 56
BVV2, klar nicht eingehalten. Eine Ausnahme nach aArt. 59 BVV2 wurde,
auch wenn diese Lösung vereinzelt thematisiert wurde (act. BSV 1376), zu
keinem Zeitpunkt fachmännisch begründet. Ab dem 1. Januar 1993 jedoch
verletzte das Geschäftsmodell der Beschwerdeführerinnen aufgrund des
neuen Wortlauts von aArt. 49 BVV2 die Bestimmungen über die Anlagebe-
grenzungen nicht mehr. Allerdings genügte die Anlagepraxis dem Grund-
satz der Risikoverteilung nach aArt. 50 Abs. 3 BVV2 von vornherein nicht,
zumal die Immobilieninvestitionen regional und altersmässig kaum diversi-
fiziert und auch die weiteren Anlagen (Darlehen, Beteiligungen an einfa-
chen Gesellschaften) alle auf demselben Wirtschaftszweig (Baubranche)
basierten. Ebenfalls wurden die Bestimmungen über die genügende Er-
tragserzielung nach aArt. 51 BVV2 verletzt.
5.6.3 Es ist zu prüfen, ob das BSV als Aufsichtsbehörde verpflichtet war,
gegen die Verletzung der Anlagebestimmungen durch die Sammelstiftun-
gen bzw. indirekt durch die Anlagestiftungen einzuschreiten.
5.6.3.1 Auch wenn vorliegend die reglementarischen Bestimmungen eine
Verletzung der Anlagevorschriften begünstigten, ergab sich diese dennoch
nicht unmittelbar aus den Reglementen oder Statuten, zumal Letztere auch
A-1072/2014

Seite 30

einer gesetzeskonformen Geschäftspraxis nicht entgegengestanden hät-
ten. Die Gesetzesverletzungen waren vielmehr Folge des bereits vorobli-
gatorisch praktizierten Geschäftsmodells der vormaligen Vera Gemein-
schaftsstiftung, welches die Sammelstiftungen zusammen mit den Anlage-
stiftungen auch unter der Geltung des BVG weiter zu führen beabsichtig-
ten. Insofern ist im Zusammenhang mit der Verletzung der Anlagebestim-
mungen irrelevant, dass das BSV die reglementarischen Bestimmungen
der Sammelstiftungen inhaltlich erst im Jahr 1992 und damit mit fast zwei
Jahren Verzug auf ihre Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften
geprüft hat (vgl. Art. 9 aBVV1). Entscheidend ist vielmehr, ob das BSV
Kenntnis von der Verletzung der Anlagevorschriften hatte oder aufgrund
seiner Prüfpflichten nach aArt. 62 Abs. 1 Bst. b und c BVG hätte haben
müssen und falls ja, ob es im Sinne von aArt. 62 Abs. 1 Bst. d BVG Mass-
nahmen zur Behebung der Mängel traf.
5.6.3.2 Allfällige Amtspflichtverletzungen des BSV im Zusammenhang mit
der provisorischen Registrierung der Beschwerdeführerinnen bzw. der Prü-
fung der Geschäftsunterlagen 1985 fallen infolge absoluter Verwirkung
nicht in den hier relevanten Prüfzeitraum (E. 3.2). Die Geschäftsberichte
der Vera und Pevos Stiftungen 1986 (act. EFD pag. 42 ff. und 332 ff.) sowie
die Fragebogen zum Kontrollstellenbericht 1986 gingen beim BSV am
24. August 1987 ein (act. BSV 1357 und 1358). Gemäss den in den Ge-
schäftsberichten 1986 enthaltenen Berichten der Kontrollstelle vom 5. Mai
1987 bestätigte diese, die Jahresrechnung, Geschäftsführung und Vermö-
gensanlage auf ihre Rechtmässigkeit geprüft zu haben. Sie stellte fest,
dass die Jahresrechnung, Geschäftsführung (Ausnahme: die Stiftungsver-
sammlung der Pevos Stiftungen für das Geschäftsjahr 1985 hat nicht frist-
gerecht stattgefunden) und Vermögensanlage dem Gesetz, der Stiftungs-
urkunde und dem Reglement entsprechen (act. EFD pag. 56 und 352). Im
Fragebogen zum Kontrollstellenbericht ergänzte die Kontrollstelle, dass
"die Anlagen gemäss Statuten erfolgten, welche vom BSV geprüft und ge-
nehmigt wurden". Auch wenn vorliegend die Kontrollstelle die Rechtmäs-
sigkeit der Vermögensanlage bestätigt hat, war aus den Geschäftsberich-
ten bzw. Bilanzen 1986 der Beschwerdeführerinnen ohne Weiteres ersicht-
lich, dass weder auf Stufe der Vorsorgestiftung noch der Anlagestiftung die
Anlagebegrenzungen eingehalten waren. Ebenfalls war erkennbar, dass
sich innerhalb der Anlagekategorie Immobilien eine ungenügende insbe-
sondere regionale und altersmässige Diversifikation abzeichnete. Dies
A-1072/2014

Seite 31

hätte vom BSV bemerkt werden müssen. Es ist zu prüfen, ob das BSV die
notwendigen Massnahmen zur Behebung dieser Mängel getroffen hat.
5.6.3.3 Am 8. August 1988 thematisierte das BSV die Nichteinhaltung der
Anlagebegrenzungen erstmals im Zusammenhang mit der Prüfung der Un-
terlagen der Vera Anlagestiftung (act. BSV 1372). Es stellte fest, dass sich
das Vermögen der Anlagestiftung, welches ausschliesslich von Vorsorge-
einrichtungen stammte, zu rund 85% aus Immobilien zusammen setzte und
somit die Gefahr bestand, dass die Vorsorgeeinrichtungen die Anlagebe-
grenzungen nicht einhalten konnten. Entsprechend schlug das BSV eine
Anpassung der Reglemente bzw. der Zweckbestimmung der Anlagestif-
tung vor, welches die Einhaltung der Anlagebegrenzungen gewährleiste.
Anlässlich einer im Nachgang zum Schreiben vom 8. August 1988 anbe-
raumten Besprechung vom 26. Januar 1989 hielt das BSV gegenüber Ver-
tretern der Anlagestiftung zwar an einer Anpassung des Verwaltungsregle-
ments fest, liess sich aber von den Stiftungsvertretern überzeugen, dass
bei den Sammelstiftungen die Anlagebegrenzungen eingehalten würden
(act. BSV 1378). Die Stiftungsvertreter begründeten dies damit, dass die
Sammelstiftung maximal 50 % ihres Vermögens (nämlich die von den Ver-
sicherungen über Policendarlehen beschafften Mittel) in die Anlagestiftun-
gen investierten, weil 50 % des Deckungskapitals bei den Versicherungs-
gesellschaften verblieben. Diese mit dem damaligen aArt. 49 BVV2 (in der
Fassung bis zum 31. Dezember 1992) nicht in Einklang zu bringende In-
terpretation fand schliesslich mittels eines neu formulierten Artikels 7, der
vom BSV – soweit ersichtlich – nicht beanstandet wurde, Eingang in das
Verwaltungsreglement (act. BSV 1382). Am 10. Oktober 1990 verlangte
das BSV gleichsam eine Anpassung der Urkunde, Reglemente oder der
Zweckbestimmung der Pevos Anlagestiftungen (act. BSV 1439).
Am 18. Oktober 1990 brachte das BSV im Rahmen der Prüfung der Jah-
resrechnungen 1987 und 1988 der Vera und Pevos Sammelstiftungen erst-
mals Vorbehalte an (act. BSV 1440 ff.). Sie wies die Stiftungen darauf hin,
dass die Anlagebegrenzungen in Anbetracht von aArt. 49 BVV2 deutlich
überschritten würden. Zudem machte das BSV die Pevos Sammelstiftung
darauf aufmerksam, dass aus dieser Anlagepraxis ein negativer Erfolgs-
saldo resultiert habe. Entsprechend verlangte das BSV von den Vorsorge-
stiftungen ihre Anlage in VARIA-Anteilsscheine zu reduzieren und im Fall
A-1072/2014

Seite 32

der Pevos Stiftung die Anlagepraxis gründlich zu überdenken. In der Folge
ersuchten die Stiftungsvertreter erneut um eine Besprechung zur Klärung
der Situation, welche am 1. Februar 1991 stattfand. In einer internen Notiz
hielt das BSV als Besprechungsergebnis fest, dass das Geschäftsmodell
der beiden Sammelstiftungen zwar mit dem Gesetz in Konflikt stehe, dass
aber angesichts der Absenz von übermässigen Gefahren für die Ansprüche
der Versicherten vorerst nichts unternommen werde, sondern das Problem
noch intern diskutiert werde. Die Frage werde auch in die Revision der
BVV2 einbezogen, die Stiftungsvertreter würden einen Antrag auf Revision
von aArt. 49 BVV2 stellen (act. BSV 1451). Am 2. Mai 1991 stellten die
Beschwerdeführerinnen den formellen Antrag, aArt. 49 BVV2 sei derart zu
revidieren, dass künftig die Bilanzierung des Deckungskapitals aus Kollek-
tiv-Versicherungsverträgen zulässig werde (act. BSV 1453). Der in diesem
Sinne revidierte aArt. 49 BVV2 trat denn auch am 1. Januar 1993 in Kraft.
5.6.3.4 Nach dem Dargelegten erhellt, dass das BSV spätestens Ende
1987 von der Nichteinhaltung der Anlagebegrenzungen hätte Kenntnis ha-
ben müssen. Mit Schreiben vom 8. August 1988 an die Anlagestiftungen
hat es darauf klar zu spät reagiert. Weiter hat das BSV seine Amtspflichten
verletzt, indem es anlässlich der Besprechung vom 26. Januar 1989 das
Anlageverhalten der Beschwerdeführerinnen offenbar in Unkenntnis von
aArt. 49 BVV2 als gesetzmässig erachtete. Zwar hat das BSV die Be-
schwerdeführerinnen am 18. Oktober 1990 direkt aufgefordert, die Anlage-
vorschriften zu beachten und den zu hohen Anteil an VARIA-Anteilsschei-
nen zu reduzieren. Aber auch diese Aufforderung hat es nicht durchgesetzt
und schliesslich den gesetzwidrigen Zustand ausdrücklich geduldet und
noch auf die Möglichkeit hingewiesen, eine Revision eben dieser verletzten
gesetzlichen Vorschrift (aArt. 49 BVV2) zu erwirken. Ein solches Verhalten
ist mit der Pflicht der Aufsichtsbehörde, bei Mängeln Massnahmen zu de-
ren Behebung zu ergreifen (aArt. 62 Abs. 1 Bst. d BVG), keineswegs zu
vereinbaren. Unerheblich sind in diesem Zusammenhang die möglichen
Gründe für die Amtspflichtverletzung, d.h. ob das Fehlverhalten – wie gel-
tend gemacht – auf eine personelle Unterbesetzung oder etwa fachliches
Unvermögen zurückzuführen ist.
Entsprechend ist die Widerrechtlichkeit in Bezug auf die Verletzung der
Bestimmungen über die Anlagebegrenzungen und daraus folgend der
A-1072/2014

Seite 33

mangelhaften Risikoverteilung und teilweise der ungenügenden Ertragser-
zielung zu bejahen.
5.6.4 Was darüber hinaus die Verletzung der Grundsätze der Sicherheit
und Liquidität betrifft, so ist vorab darauf hinzuweisen, dass es für die An-
nahme einer widerrechtlichen Amtspflichtverletzung nicht ausreicht, dass
sich eine schädigende Handlung oder Unterlassung im Nachhinein als ge-
setzwidrig erweist. Haftungsbegründend ist lediglich eine unentschuldbare
Fehlleistung, die einem pflichtbewussten Beamten nicht unterlaufen wäre
(E. 5.1.3).
Die Beschwerdeführerinnen gehen offenbar davon aus, dass eine fachlich
und personell genügend dotierte Aufsichtsbehörde die nicht vorhandene
Risikofähigkeit der Beschwerdeführerinnen, etwa durch die hohe Hebelwir-
kung, die durch die zweistufige Belehnung (Policendarlehen und Beleh-
nung der Immobilien) erzielt wurde, rechtzeitig hätte erkennen und dadurch
letztlich den eingetretenen Schaden hätte antizipieren müssen. Sie stützt
sich dabei insbesondere auf das nachträglich erstellte und von ihr im vo-
rinstanzlichen Verfahren zu den Akten gereichte Gutachten der ppcmetrics
vom 22. April 1998 bezüglich "Beurteilung des Anlageverhaltens der vier
Vera und Pevos Stiftungen aus finanzökonomischer Sicht" (act. EFD
pag. 1567 ff.). Des Weiteren hätte das BSV nach Ansicht der Beschwerde-
führerinnen bereits gestützt auf die Geschäftsberichte ab dem Jahr 1985
Unstimmigkeiten in den Bilanzen, namentlich bezüglich Bilanzierung von
Eigenkapital und Stiftungsmitteln, Sicherung der VARIA-Anteilsscheine
(rechtliche Qualifikation, Risiko, Hebelwirkung), Darlehensnehmer und Si-
cherheiten von Aktivdarlehen, der Zulässigkeit von VARIA-Obligationen
und Bewertung der Immobilien erkennen müssen (Beschwerde, S. 49 ff,
Rz. 147 ff., act. BVGer 1).
Es trifft zu, dass das BSV die Geschäftsberichte der Jahre 1986 bis 1991
teilweise mit mehrjähriger Verzögerung geprüft hat, womit es seine Prüf-
pflichten nach aArt. 62 Abs. 1 BVG grundsätzlich verletzt hat (act. BSV
1386 ff.). Dies allein genügt aber für die Bejahung der Widerrechtlichkeit
nicht. Vielmehr stellt sich die Frage, ob das BSV zudem amtspflichtwidrig
Mängel in den entsprechenden Geschäftsunterlagen nicht entdeckt hat.
A-1072/2014

Seite 34

Die Aufgabe des BSV bestand nicht darin, das Geschäftsgebaren der Vor-
sorgeeinrichtung einer umfassenden Kontrolle zu unterziehen. Die primäre
Verantwortung für die Einhaltung der Anlagevorschriften lag bei den Sam-
melstiftungen. Die Aufsicht des BSV war auf eine Rechtskontrolle ausge-
legt. Dabei durfte sich das BSV im Wesentlichen auf eine Prüfung der Kon-
trollberichte beschränken und hatte allfälligen Klagen seitens der an Vor-
sorgeeinrichtungen Beteiligten nachzugehen und gegebenenfalls für Ab-
hilfe zu sorgen (E. 5.3.1).
Vorliegend lieferten die Kontrollberichte einer renommierten Kontrollstelle
bis zum Jahr 1992 weder Hinweise auf eine Verletzung der obgenannten
Grundsätze, zu denen sich im Übrigen zum damaligen Zeitpunkt noch
keine präzisierende Aufsichtspraxis gebildet hatte, noch auf eine fehler-
hafte Buchhaltung. Die von den Beschwerdeführerinnen bezeichneten
"Mängel", sofern sie denn überhaupt schon bestanden, lagen zum damali-
gen Zeitpunkt noch nicht auf der Hand. Es ist namentlich nicht so, dass die
Aufsichtsbehörde den Stiftungsräten der Sammelstiftungen misstrauisch
hätte entgegen treten und damit die gesamte Geschäftstätigkeit von Be-
ginn weg kritisch hätte hinterfragen müssen. Die Aufsichtsbehörde musste
insbesondere nicht damit rechnen, dass Darlehen in Millionenhöhe gänz-
lich ohne Sicherheiten vergeben oder dass – der Zweckbestimmung der
Anlagestiftungen widersprechend – VARIA-Obligationen auch an Private
ausgegeben wurden. Vielmehr durfte das BSV davon ausgehen, dass die
verantwortlichen Stiftungsorgane ihre Entscheide zum Wohle der Versi-
cherten treffen (vgl. zur Freiheit und Eigenverantwortung der Vorsorgestif-
tungen: CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 8. Aufl. 2006, S. 736).
Es ist nicht zulässig, aus Erkenntnissen, welche erst aus dem Zusammen-
bruch der Stiftungen gewonnen wurden, retrospektiv einen verschärften
Massstab an die damalige Aufsichtspraxis anzulegen (vgl. E. 5.1.3).
Sodann bestehen keine Hinweise darauf, dass bereits vor Ausbruch der
Immobilienkrise die Liegenschaften überbewertet waren. Die nach der Auf-
hebung der Stiftungen mit mehreren Fachgutachten aufgedeckten Mängel
des Vera-/Pevos-Systems mussten von der Aufsichtsbehörde nach dem
damaligen Verständnis der Aufsichtstätigkeit jedenfalls allein aufgrund der
eingereichten Unterlagen nicht erkannt werden. Dafür dass ein eigentli-
ches Kontrollversagen der Kontrollstelle vorlag, bestanden ebensowenig
Anhaltspunkte. Namentlich kann aus dem Umstand, dass die Kontrollstelle
A-1072/2014

Seite 35

im Fragebogen zum Kontrollbericht 1986 den Hinweis anbrachte, die Ver-
mögensanlage erfolge gemäss den vom BSV genehmigten Statuten, die
tatsächlich erst im Jahr 1992 inhaltlich geprüft wurden, noch kein Kontroll-
versagen abgeleitet werden. Denn daraus lässt sich nicht folgern, dass
eine weitere Rechtmässigkeitsprüfung, zu der die Kontrollstelle von Geset-
zes wegen verpflichtet war, unterblieb. Weiter ergaben sich auch aus den
erstmaligen Berichten des beruflichen Experten vom 20. Juni 1990
(act. BSV 1422 f.) keine Hinweise auf eine Gefährdung der Ansprüche der
Versicherten.
Auch hätte das BSV eine Verletzung der Grundsätze der Sicherheit und
Liquidität gestützt auf Drittmeldungen nicht erkennen müssen. Zwar wand-
ten sich im Mai 1991 Stiftungsmitglieder mit kritischen Fragen bezüglich
der Geschäftspolitik der Beschwerdeführerinnen an das BSV, ohne jedoch
formell eine Aufsichtsbeschwerde zu erheben (act. BSV 1455). Die Kritik
bezog sich dabei primär auf die nach Ansicht der Kritiker mangelhafte Um-
setzung der paritätischen Verwaltung. In der Folge kam es zu Aussprachen
zwischen den Stiftungsmitgliedern, den Beschwerdeführerinnen und dem
BSV (act. BSV 1460, 1464 f.). Schliesslich verlangte das BSV am 25. Mai
1992 von den Beschwerdeführerinnen im Rahmen der beantragten defini-
tiven Registrierung bzw. der Registrierung unter Vorbehalt diverse Urkun-
denanpassungen im Hinblick auf eine bessere Umsetzung der paritäti-
schen Verwaltung (act. BSV 1473). In Bezug auf die Kritik der Stiftungsmit-
glieder kann dem BSV somit keine Amtspflichtverletzung vorgeworfen wer-
den.
5.7 Verletzung des Grundsatzes der Paritätischen Verwaltung
5.7.1 Die Paritätische Verwaltung war in aArt. 51 BVG wie folgt geregelt:
Arbeitnehmer und Arbeitgeber haben das Recht, in die Organe der Vorsor-
geeinrichtung, die über den Erlass der reglementarischen Bestimmungen,
die Finanzierung und die Vermögensverwaltung entscheiden, die gleiche
Zahl von Vertretern zu entsenden (Abs. 1). Die Vorsorgeeinrichtung hat die
ordnungsgemässe Durchführung der paritätischen Verwaltung zu gewähr-
leisten. Es sind namentlich zu regeln: a) die Wahl der Vertreter der Versi-
cherten; b) eine angemessene Vertretung der verschiedenen Arbeitneh-
merkategorien; c) die paritätische Vermögensverwaltung; d) das Verfahren
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bei Stimmengleichheit (Abs. 2). Gemäss Art. 8 Abs. 1 aBVV1 war die Vor-
sorgeeinrichtung verpflichtet, die paritätische Verwaltung bis zum 31. De-
zember 1986 einzuführen.
Bei den Beschwerdeführerinnen war – wie sich auch aus der verzögerten
Intervention des BSV ergibt (act. BSV 1473), der Grundsatz der paritäti-
schen Verwaltung in verschiedenen Punkten mangelhaft verwirklicht. Zu
beachten ist allerdings, dass es bei den Sammelstiftungen bis zur Neure-
gelung mit der 1. BVG-Revision im Jahr 2005 üblich war und als zulässig
erachtet wurde, dass nicht der Stiftungsrat der Sammelstiftung paritätisch
zusammengesetzt war, sondern die Parität auf der Stufe der jeweiligen Vor-
sorgekommission des einzelnen angeschlossenen Arbeitgebers verwirk-
licht war (CARL HELBLING, a.a.O., S. 97; Urteile des BGer 2A.201/2001 vom
3. Dezember 2001 E. 3b und 2A.639/2005 vom 10. April 2006 E. 3.2). Im
Umstand, dass bei den Beschwerdeführerinnen die Kassenvorstände der
einzelnen Vorsorgewerke und nicht der Stiftungsrat paritätisch zusammen-
gesetzt waren ist folglich kein Mangel zu erblicken. Die Unzulänglichkeiten
betrafen indes die mangelnde Zuteilung einzelner zusätzlicher Kompeten-
zen an das paritätische Organ. Sie ergaben sich unmittelbar aus den Reg-
lementen und hätten somit vom BSV spätestens im Rahmen der materiel-
len Reglementsprüfung anlässlich der definitiven Registrierung erfolgen
müssen. Indem das BSV erst nach einer entsprechenden Meldung von
Stiftungsmitgliedern im Jahr 1992 diesbezüglich eine Anpassung der Reg-
lemente verlangte, hat es jedenfalls in Bezug auf die im Jahr 1990 definitiv
registrierte Vera Sammelstiftung zu spät reagiert und seine Amtspflichten
nach aArt. 62 Bst. a und d BVG i.V.m. Art. 9 aBVV1 (vorne E. 5.3) verletzt.
5.8 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass das BSV als Aufsichtsbe-
hörde im Zusammenhang mit der Verletzung der Anlagebegrenzungen und
der Bestimmungen über die paritätische Verwaltung durch die Beschwer-
deführerinnen im hier relevanten Zeitraum widerrechtlich untätig geblieben
ist bzw. zu spät interveniert hat.
6.
Die Haftung des Bundes setzt weiter voraus, dass das widerrechtliche Ver-
halten des Bundesbeamten natürlich und adäquat kausal für den behaup-
teten Schaden war.
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6.1 Die natürliche Kausalität ist gegeben, wenn ein Handeln Ursache im
Sinne einer nicht wegzudenkenden Bedingung (conditio sine qua non) für
den Eintritt des Schadens ist (BGE 132 III 715 E. 2.2). Ein adäquater Kau-
salzusammenhang besteht, wenn die Ursache nach dem gewöhnlichen
Lauf der Dinge und der allgemeinen Lebenserfahrung geeignet ist, einen
Erfolg von der Art des eingetretenen herbeizuführen. Der adäquate Kau-
salzusammenhang fehlt oder ist unterbrochen, wenn eine Schadensursa-
che gegenüber einer anderen völlig in den Hintergrund tritt. Entscheidend
ist dabei die Intensität der beiden Kausalzusammenhänge; erscheint der
eine bei wertender Betrachtung als derart intensiv, dass er den anderen
gleichsam verdrängt und als unbedeutend erscheinen lässt, wird eine so-
genannte Unterbrechung des andern angenommen (vgl. Urteil des BGer
2C_834/2009 vom 19. Oktober 2010 E. 2.3 mit Hinweisen; vgl. zum adä-
quaten Kausalzusammenhang auch Urteil des BVGer A-2526/2011 vom
7. August 2012 E. 8.1.1 und 8.1.2; zum Ganzen auch: RYTER, a.a.O.,
Rz. 29.117 ff. ).
Besteht das widerrechtliche Verhalten in einer Unterlassung, geht es um
den hypothetischen Kausalverlauf. Zu prüfen ist, ob pflichtgemässes Han-
deln den Schadenseintritt mit überwiegender Wahrscheinlichkeit verhindert
hätte (BGE 141 V 51 E. 8.1; Urteil des BVGer A-2526/2011 vom 7. August
2012 E. 8.1.3 und 8.1.5; JAAG, a.a.O., Rz. 144). Auch dieser Zusammen-
hang kann durch ein anderes kausales Ereignis unterbrochen werden
(vgl. BGE 121 III 358 E. 5; Urteile des BGer 2C_834/2009 vom 19. Oktober
2010 E. 2.3 und 2C.4/2000 vom 3. Juli 2003 E. 5.2; JAAG, a.a.O., Rz. 149
ff.). So etwa kann auf dem Gebiet der Staatshaftung der Umstand, dass
der Beaufsichtigte den Schaden selber verursacht hat, die Kausalität zwi-
schen der Amtspflichtverletzung der Aufsichtsbehörde und dem Eintritt des
Schadens unterbrechen (vgl. Urteil 2C.4/2000 E. 8.3 und 8.5; Urteil des
BVGer A-798/2014 vom 14. Oktober 2014 E. 6.2.1; MAYHALL, a.a.O.,
S. 292 ff.).
6.2 Im Zusammenhang mit dem widerrechtlichen Untätigbleiben des BSV
in Bezug auf die Verletzung der Anlagebestimmungen stellt sich die Frage,
ob ein pflichtgemässes Einschreiten des BSV im hier relevanten Zeitraum
zwischen Ende 1987 bis Mitte 1993 den eingetretenen Schaden mit über-
wiegender Wahrscheinlichkeit verhindert hätte.
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6.2.1 Gemäss aArt. 60 Abs. 1 BVV2 hatte die Aufsichtsbehörde eine An-
passung der Vermögensanlage zu verlangen, soweit die Voraussetzungen
einer Abweichung nicht erfüllt oder die Vorsorgeeinrichtung keine genü-
gende Begründung erbracht hatte. Nach Abs. 2 war für die Anpassung eine
Frist von höchstens fünf Jahren zu setzen, wobei die Aufsichtsbehörde die
Dringlichkeit der Anpassung zu beachten hatte.
Bei der Prüfung des Geschäfts- und Kontrollstellenberichts 1986 der Be-
schwerdeführerinnen Ende 1987 bestanden für das BSV noch keine An-
haltspunkte für die Dringlichkeit einer Anpassung an die Anlagebegrenzun-
gen. Entsprechend hätte das BSV sein Ermessen nicht überschritten,
wenn es den Beschwerdeführerinnen eine Anpassungsfrist von fünf Jahren
gewährt hätte. Denn ein kurzfristiger Verkauf von Immobilien wäre auch
unter idealen Marktbedingungen kaum realisierbar gewesen. Ebenfalls
hätte es im damaligen Zeitpunkt wenig Sinn ergeben, angefangene Pro-
jekte nicht fertig zu stellen. In Anbetracht dieser Fünfjahresfrist, welche das
BSV den Beschwerdeführerinnen also im Rahmen seines Ermessens hätte
zugestehen dürfen, und dem Umstand, dass bereits ab 1990/1991 die Aus-
wirkungen der Immobilienkrise spürbar wurden, wodurch die Liegen-
schaftsverkäufe zunehmend ins Stocken gerieten, erscheint es nicht über-
wiegend wahrscheinlich, dass sich der eingetretene Schaden durch ein
pflichtgemässes Handeln des BSV hätte verhindern lassen. Entsprechend
braucht weder geprüft zu werden, ob die Voraussetzungen für eine Abwei-
chung nach aArt. 59 BVV2 erfüllt gewesen wären oder ob das BSV auf-
grund der Anpassungsfristen der aBVV1 die Einhaltung der Anlagevor-
schriften bei den "bloss" provisorisch registrierten Vorsorgeeinrichtungen
überhaupt schon hätte rechtlich durchsetzen können.
6.2.2 Dazu kommt, dass ohnehin fraglich ist, inwiefern der zu hohe Immo-
bilienanteil, der im Jahr 1991 bei der Vera Anlagestiftung 68 % und bei der
Pevos Anlagestiftung noch 59,4 % betrug (und damit im Vergleich zu frühe-
ren Jahren deutlich gesunken war), letztlich schadensverursachend war.
Wie sich der von den Beschwerdeführerinnen eingereichten Beschwerde-
schrift an das Bundesgericht im Parallelverfahren Sicherheitsfonds BVG
gegen Eidgenossenschaft entnehmen lässt, die ebenfalls vom Rechtsver-
treter der Beschwerdeführerinnen verfasst wurde, stellte nicht der Anteil
der Immobilien eine Gefahr für die Ansprüche der Versicherten dar, son-
dern die Verwendung von Alterskapitalien als Betriebskapital einer schlecht
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geführten Generalunternehmung" (siehe Beschwerde an das Bundesge-
richt im Verfahren Sicherheitsfonds BVG gegen Schweizerische Eidgenos-
senschaft vom 5. Oktober 2015, Rz. 42, [act. BVGer 42, Beilage 2]). Ent-
sprechend sehen die Beschwerdeführerinnen das hauptsächliche Problem
darin, dass über den sehr hohen Fremdfinanzierungsgrad eine enorme He-
belwirkung erzielt, dass ungesicherte sog. Aktivdarlehen in Millionenhöhe
an Unternehmen der Heer-Gruppe gewährt wurden, dass mit der Teil-
nahme an Baukonsortien sehr hohe Risiken eingegangen und Investitions-
entscheide unsorgfältig und unprofessionell getroffen wurden, wobei teil-
weise auch dem Stiftungsrat wesentliche Entscheide erst nachträglich zur
Genehmigung unterbreitet wurden. Folglich sind sie der Auffassung, dass
das BSV bei pflichtgemässem Verhalten nach Erstellen einer Expertise
spätestens Mitte 1987 die weitere Belehnung von Alterskapitalien hätte un-
tersagen müssen und dass zum damaligen Zeitpunkt die Liquidation der
Anlagestiftungen praktisch verlustfrei hätte erfolgen können (Beschwerde,
S. 56 Rz. 164 f. [act. BVGer 1]).
Wie erwähnt, kann dem BSV im Zusammenhang mit den konkreten Risi-
ken, die von den Stiftungsorganen auf den einzelnen Anlagen (inkl. Darle-
hen etc.) eingegangen wurden, kein widerrechtliches Verhalten vorgewor-
fen werden. Es erübrigt sich deshalb grundsätzlich, diesbezüglich die
Frage des Kausalzusammenhangs zu erörtern. Dennoch ist darauf hinzu-
weisen, dass das BSV bei der Mängelbehebung im Sinne des aArt. 62 Abs.
1 Bst. d BVG auch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten
hatte.
Rückblickend steht ausser Frage, dass ein sofortiger Verpfändungsstopp
im Jahr 1987/1988 und die umgehende Auflösung der Anlagestiftungen die
eingetretenen Verluste mit grösster Wahrscheinlichkeit verhindert hätten.
Diese Massnahmen waren aber aus damaliger Sicht kaum verhältnismäs-
sig, zumal die umgehende Liquidation einer Stiftung "ultima ratio" ist. Die
Beschwerdeführerinnen verkennen, dass aus damaliger Perspektive
– auch falls mit einem konjunkturellen Abschwung auf dem Immobilien-
markt oder gar einem Platzen der Immobilienblase gerechnet werden
musste – jedenfalls das Ausmass und die Dauer der Krise nicht vorherseh-
bar waren. Beides Faktoren, die den Zusammenbruch der Stiftungen zu-
sätzlich begünstigt haben. Selbst wenn also das BSV im Nachgang zu den
Geschäftsberichten 1986 nähere Abklärungen hätte veranlassen müssen
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Seite 40

und so auf Missstände aufmerksam geworden wäre, hätte eine verhältnis-
mässige Intervention darin bestanden, die Sammelstiftungen dazu anzu-
halten, den rechtmässigen Zustand innerhalb einer angemessenen Frist
selbst herzustellen. Weil dies für die Stiftungen eine klare Abkehr von ei-
nem bereits vorobligatorisch praktizierten (und damals zulässigen) Ge-
schäftsmodell beinhaltet hätte, wäre – auch unter Berücksichtigung der
Übergangsbestimmungen, welche den Vorsorgestiftungen selbst für Reg-
lementsanpassungen an das BVG eine Frist bis Ende 1989 einräumten,
eine mehrjährige Frist ohne Weiteres verhältnismässig gewesen. Es ist
also auch unter diesem Aspekt nicht überwiegend wahrscheinlich, dass
eine solche Änderung des Geschäftsmodells vor Ausbruch der Immobilien-
krise 1990/1991 vom BSV durchzusetzen gewesen wäre und der Schaden
dadurch noch verhindert worden wäre.
6.3 Dass die mangelhafte Umsetzung der paritätischen Verwaltung vorlie-
gend ursächlich für den eingetretenen Schaden war, wird weder von den
Beschwerdeführerinnen behauptet noch ist ein solcher Kausalzusammen-
hang ersichtlich. So erscheint es vorliegend nicht überwiegend wahr-
scheinlich, dass sich die paritätisch organisierten Kassenvorstände, selbst
wenn ihnen grössere Befugnisse eingeräumt worden wären, gegen die
vom Stiftungsrat betriebene Geschäftspolitik bzw. einzelne Anlageent-
scheide erfolgreich zur Wehr gesetzt hätten.
6.4 Zusammenfassend erweisen sich die widerrechtlichen Unterlassungen
des BSV im Zusammenhang mit der Nichteinhaltung der Anlagevorschrif-
ten, namentlich der Anlagebegrenzungen, und der paritätischen Verwal-
tung nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als ursächlich für den
Schadenseintritt. Der Kausalzusammenhang zwischen dem Verhalten des
BSV und dem Schaden ist zu verneinen. Bei diesem Ergebnis braucht ein
allenfalls die Kausalität unterbrechendes Selbstverschulden der Beschwer-
deführerinnen nicht geprüft zu werden.
7.
Nach dem Gesagten ist eine Staatshaftung infolge ungenügender Auf-
sichtstätigkeit des BSV mangels Widerrechtlichkeit und Kausalität zu ver-
neinen, soweit die Ansprüche noch nicht absolut verwirkt sind. Die Be-
schwerde vom 27. Februar 2014 ist vollumfänglich abzuweisen.
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Seite 41

8.
Das Parallelverfahren betreffend Sicherheitsfonds BVG ist im Urteilszeit-
punkt noch vor Bundesgericht (Verfahrensnr. 9C_735/2015) rechtshängig.
Folglich erweist sich der in der Beschwerdeschrift gestellte prozessuale
Antrag Ziff. 6, wonach den Beschwerdeführerinnen nach Eintritt der
Rechtskraft im Parallelverfahren eine angemessene Frist zur allfälligen An-
passung der Rechtsbegehren sowie zur Ergänzung der Begründung anzu-
setzen sei, als gegenstandslos.
9.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten den unterliegenden Be-
schwerdeführerinnen aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der Streitwert
beläuft sich vorliegend, je nach Ausgang des Parallelverfahrens Sicher-
heitsfonds BVG gegen die Eidgenossenschaft (in welchem noch rund
Fr. 63'000'000.-- strittig sind), zwischen rund Fr. 7'000'000.-- und
Fr. 70'000'000.--. Aufgrund der Besonderheit dieses Falles in Bezug auf
das gleichzeitig gerichtlich anhängige Parallelverfahren und der im We-
sentlichen aufgrund der überaus langen Verfahrensdauer nicht erfolgten
Verfahrenssistierung rechtfertigt es sich für die Bemessung der Gerichts-
gebühr auf den tieferen Streitwert abzustellen. Die Gerichtsgebühr wird da-
her auf Fr. 15'000.-- festgesetzt (Art. 63 Abs. 4bis VwVG sowie Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Der von den Beschwerdeführerinnen geleistete Kostenvor-
schuss in der Höhe von Fr. 15'000.-- wird zur Bezahlung der Verfahrens-
kosten verwendet. Eine Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin
angesichts ihres Unterliegens nicht zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7
Abs. 1 VGKE e contrario).

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite)

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Seite 42

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 15'000.-- werden den Beschwerdeführerin-
nen auferlegt. Der von den Beschwerdeführerinnen geleistete Kostenvor-
schuss in derselben Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten ver-
wendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 432.1-002; Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Marianne Ryter Kathrin Abegglen Zogg



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Seite 43

Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Staatshaf-
tung können beim Bundesgericht angefochten werden, wenn der Streitwert
mindestens Fr. 30'000.-- beträgt oder wenn sich eine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 BGG).
Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, kann
sie innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheides beim Bundesge-
richt, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift
zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, so-
weit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen
(vgl. Art. 42 BGG).

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